Шляхи адаптації системи казначейства до світових стандартів

Постановка проблеми. Практика управління фінансовими ресурсами та організації контролю за бюджетними коштами дозволяє оперативно маневрувати обмеженими державними коштами, спрямовувати їх на першочергові соціально-економічні проблеми [2,3,6]. Реалізація функції управління бюджетними потоками держави стала можливою через консолідацію фінансових ресурсів держави на єдиному казначейському рахунку (ЄКР).

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Досліджуючи системи управління державними коштами, проф. Юрій С.І. та Стоян В.І. виділяють три системи у сфері муніципального управління, за допомогою яких забезпечується касове виконання бюджетів, тобто функціонує система казначейства: «Системи єдиного казначейства»; «Системи автономного управління»; Змішаних систем [2,3,5,7,9]. В кожній країні роль казначейства різна, що надає системі казначейства певних функцій і обумовлює їх (систем) відмінності. Єдиної моделі управління фінансовими ресурсами та організаційної структури казначейства не існує. Число його відділів і управлінь, їх конкретні функції визначаються в кожній країні по-різному. Функції казначейства з часом можуть змінюватися, а їх розподіл між різними державними структурами не є однаковим у різних країнах. У більшості країн головним органом, що відповідає за виконання бюджету і фінансовий контроль, є Міністерство фінансів або Казначейство.

Постановка завдання. Запровадження ЄКР, на який зараховуються державні доходи і з якого здійснюються видатки, дозволяє органам казначейства мати вичерпну інформацію про стан державних фінансів, а отже, володіти фінансовим важелями макроекономічного регулювання. Роль системи казначейства в бюджетному процесі взагалі й у виконанні бюджету важко переоцінити, на сьогодні вона набагато вища, порівняно з тими роками, коли діяльність системи казначейства тільки розпочиналась. Органи казначейства в цілому реалізували функцію казначейського обслуговування державного бюджету. Разом з тим, проблеми які постійно виникають у процесі управління фінансовими ресурсами державного бюджету, обумовили існування різних підходів до їх вирішення, що знайшло свій вираз у формулювання концептуальних засад функціонування державної системи казначейства.

Виклад основного матеріалу дослідження. Так, у Росії та Великобританії виконання бюджетів забезпечують органи казначейства, у США — Міністерство фінансів, Адміністративнобюджетне управління та мережа федеральних агентств, у Швеції - відділ бюджету при Міністерстві фінансів, у Японії - бюджетне та фінансове бюро, що є підрозділом Міністерства фінансів, у Франції - Міністерство економіки і фінансів та Міністерство бюджету, державних рахунків та державної служби.

У США до органів управління фінансами належить, насамперед, Міністерство фінансів (Казначейство). Воно є представником уряду, розробляє фінансову і податкову політику, здійснює емісію грошових знаків і випуск монет, займається питаннями внутрішніх позик та управління державним боргом, контролює виконання фінансового законодавства, збір внутрішніх доходів, грошовий обіг. Друге фінансове відомство в США — Адміністративно-бюджетне управління при президенті. Воно складає видаткову частину федерального бюджету і розробляє фінансові програми, організовує оперативний контроль з управління бюджетом і є провідним органом виконавчої влади.

У США налагоджена чітка координація між казначейством і Адміністративно-бюджетним управлінням: Казначейство контролює всі надходження та виплати за своїм генеральним рахунком у Федеральному резервному банку в Нью-Йорку, а також контролює банківські рахунки уряду. Воно збирає всі податки і мита та забезпечує централізований збір плати за користування і послуги для деяких установ. Казначейство США контролює випуск та облік державних цінних паперів і вирішує питання обсягу, термінів та структури випусків, які розташовуються на аукціонах.

У Великобританії органом державного управління фінансами виступає Казначейство. Воно керує розробкою, складанням і виконанням державного бюджету, визначенням податкової політики, фінансово-економічним прогнозуванням, міжнародними фінансовими відносинами, здійснює контроль за витрачанням коштів державними підприємствами.

Великобританія має форму унітарної держави, але ця держава складається з істотно різних між собою, в рамках адміністративнотериторіальних одиниць, історично сформованих територій. Так Англія та Уельс діляться на графства, Північна Ірландія — на округи, а Шотландія — на області. Незважаючи на це, регіональне управління у Великобританії досить уніфіковано. Відмінною особливістю британського регіонального управління бюджетними коштами регіону є той факт, що місцеві органи влади є активними підприємцями — більше третини надходжень в регіональну і місцеву скарбницю припадає на оренду державної власності, а також на різні платні послуги з боку місцевих органів виконавчої влади [1, 3, 4]. Казначейство Англії поєднує функції міністерства фінансів і міністерства економіки.

Державна організаційна схема виконання казначейських функцій у Японії також має свої особливості. У цій країні казначейські функції покладені на: Казначейський відділ; Відділ управління боргом; Фінансовий відділ; Бюджетний відділ, Відділ виконання бюджету і Юридичний відділ. Ці відділи входять до складу Бюджетного і Фінансового бюро, яке є підрозділом Міністерства фінансів. Як видно з назв відділів, у Японії управління державними фінансами покладено на підрозділи, що мають вузьку спеціалізацію. Так, Казначейський відділ готує фінансовий план з розмежуванням по днях. Разом з Відділом виконання бюджету він також контролює надходження і виплати по державному рахунку в Банку Японії.

За збір надходжень відповідають Національна податкова служба і Митний департамент (обидва — підрозділи Міністерства фінансів). Податки можуть бути сплачені в Банку Японії, уповноважених комерційних банках, за допомогою поштової системи і через місцеві відділення національної податкової служби та митного департаменту.

У Німеччині органом державного управління фінансами є Міністерство фінансів, яке розробляє основи фінансової, податкової, валютної і кредитної політики. Воно складає проект бюджету та середньострокового фінансового плану, здійснює касове обслуговування бюджету, контроль за виконанням бюджету та розробку основ розподілу фінансових ресурсів між ланками бюджетної системи. В управлінні фінансами бере участь Федеральне відомство з фінансів і Федеральне управління державним боргом, підлеглі Федерального Міністерства фінансів. Перше відомство займається податковою перевіркою підприємств, оподаткуванням іноземних капіталовкладень, проблемами усунення подвійного оподаткування, друге — операціями з випуску та погашення позик і фінансуванням бюджетного дефіциту [2, 4, 7].

З огляду на те, що східні і західні землі Німеччини серйозно відрізняються за рівнем добробуту, велику роль для багатьох німецьких регіонів відіграють бюджетні субсидії і цільові трансферти, пропоновані їм федеральними органами влади [4, 7, 9].

У Франції управління фінансами здійснює Міністерство економіки, фінансів і бюджету. У його функції входять: розроблення державного бюджету та контроль за його виконанням, касове обслуговування бюджету; збір податків, мита та інших надходжень; контроль за фінансовими операціями; здійснення зв’язку держави з підприємствами як акціонера, кредитора або гаранта; громадський облік і контроль (розподілені між відповідними управліннями).

Сьогодні казначейство входить до складу Міністерства економіки та бюджету Республіки Франція як відокремлений Департамент і налічує близько 100 регіональних управлінь (за числом департаментів, включаючи заморські території), а також підпорядковані їм підрозділи відповідно до подальшого територіального поділу країни. Характерною особливістю казначейства Франції є той факт, що воно не тільки здійснює облік, розподіл і централізацію зібраних податковою службою податків і зборів, а й безпосередньо займається збором деяких з них, зокрема прибуткового податку, а також митних зборів на рівні комун або їх об'єднань.

Директор Державного казначейства входить до Банківської комісії, яка контролює операції комерційних банків, і стежить за тим, щоб банки дотримувалися банківського законодавства Франції [94]. Головною особливістю регіонального управління бюджетними коштами у Франції є їх тісна прив' язаність до центральних органів влади. Близько 95% коштів регіональних бюджетів проходять через Генеральну Дирекцію державного обліку та територіальні управління Казначейства.

В Італії управлінням фінансами зайняті чотири державних органи: державними витратами і фінансовим контролем — Казначейство; доходами — Міністерство фінансів; складанням державного бюджету і координуванням фінансових ресурсів — Міністерство бюджету і планування; місцевими фінансами — Міністерство внутрішніх справ.

Таким чином, у певних країнах Казначейський департамент, відповідальний за макроекономічну політику і збір надходжень, має рівень міністерства, в США Міністерство Фінансів (Казначейство) має практично необмежений рівень влади і підпорядковується безпосередньо президенту країни, у Великобританії ж є дві казначейських служби — Казначейство і Відомство Генерального скарбника, які також виконують широке коло обов’язків, включаючи формування бюджетної політики та управління державним боргом. У Бразилії, Франції, Іспанії казначейства — всього лише підрозділи другого рівня в Міністерстві Фінансів, а в Японії навіть підрозділи третього рівня — відділи усередині різних бюро, які виконують різні казначейські функції [9]. казначейська система касове виконання В останні кілька років (починаючи з 1998 року), навіть у країнах з розвиненою стабільною економікою (Франція, Німеччина, Австралія), спостерігають тенденцію до розширення функцій казначейства і до надання казначейству ролі бюджетного адміністратора або «фінансового менеджера». У всіх трьох країнах функції «фінансового менеджера» виконує самостійне відомство. Ще одним спільним моментом для розглянутих країн є наявність єдиного рахунку, відкритого в державному банку. У Франції існує окремий департамент — Агентство «Франс Трезор» у складі міністерства економіки, фінансів і промисловості, підпорядкований безпосередньо міністру.

У Німеччині функція «фінансового менеджера» покладена на Фінансове агентство Німеччини, яке є акціонерним товариством зі 100% участю в капіталі федерального уряду ФРН. Основною функцією Фінансового агентства є управління щоденною ліквідністю єдиного казначейського рахунку.

В Австралії функція «фінансового менеджера» покладена на Агентство з фінансового менеджменту, що входить до складу департаменту (міністерства) казначейства. Основною функцією Агентства з фінансового менеджменту є ефективне управління єдиним казначейським рахунком, відкритим у Резервному Банку Австралії, і його ліквідністю в таких формах: розміщення тимчасово вільних грошових коштів у комерційних банках; вкладення тимчасово вільних грошових коштів у цінні папери. Спільним для цих моделей є те, що всі вони виділилися із структур, що відповідають за касове виконання бюджету, і те, що вони з' явилися і почали інтенсивно розвиватися в останні роки (в Австралії - 1998 р., в Німеччині і у Франції - в 2001 р.).

Для реалізації функції «фінансового менеджера» всі ці відомства широко застосовують сучасні методи аналізу та прогнозування бюджетних потоків з великою кількістю мультиплікаторів, здійснюють операції з цінними паперами на первинному і вторинному ринках, а також на ринках банківських кредитів і депозитів не лише в своїх країнах, але і в інших державах. Відмінності ж полягають в тому, що, крім основної функції з управління ліквідністю, єдиним казначейським рахунком, наприклад у Франції, додається функція управління державним боргом. Тенденція до посилення ролі казначейських органів за кордоном може бути пов’язана з використанням новітніх технологій.

Так, в Австралії існує казначейський департамент, який має статус Міністерства і підкоряється Уряду. Основна його функція — макроекономічна політика і збір надходжень [5, 7].

Казначейству Австралії доручено управління державним боргом. У цій частині воно контролює випуск цінних паперів, вирішує питання обсягу їх випуску, термінів погашення, структури і так далі. Окрім казначейського департаменту, казначейські функції в Австралії виконує Фінансовий департамент [3, 4].

У Бразилії організація управління державними фінансами дещо відрізняється від австралійської. Основні функції покладені на Казначейський секретаріат (КС) — підрозділ другого рівня в Міністерстві фінансів. Крім того, в підпорядкуванні Міністерства фінансів знаходяться Секретаріат федеральних доходів і Секретаріат федерального контролю, які також виконують деякі казначейські функції.

Функції казначейського секретаріату включають контроль усіх надходжень і виплат по єдиному рахунку і встановлення касових лімітів по типах витрат кожного міністерства. Міністерства розподіляють ліміти серед своїх бюджетоотримувачів через систему казначейського секретаріату, яка виконує усі адміністративні дії з зобов’язань, перевірці і оплаті за умови, що дотримуються бюджетні і фінансові ліміти [1, 2, 3, 7].

Він також координує і контролює процес виплат. З цією метою Казначейський секретаріат готує ковзаючий фінансовий план з розбиттям по місяцях і по днях у поточному періоді. Казначейський секретаріат контролює зовнішній і внутрішній борг.

Також секретаріатом визначаються терміни, об'єми і умови будьякого запозичення в тісній координації з Центральним банком, який виступає агентом на аукціонах і в обслуговуванні боргу, здійснює контроль за позиками, що видаються урядом.

Діяльність системи казначейства Російської Федерації спрямована на управління доходами та видатками в рублях та іноземній валюті, управління системи казначейства беруть участь в реалізації грошовокредитної політики. Але є певний недолік у діяльності казначейства Російської федерації, воно не є учасником системи електронних платежів [3, 4, 7, 9].

В системі казначейства Великобританії здійснюється контроль за видатками громадських фондів, але головною функцією є управління економікою країни для досягнення економічних цілей [1, 3, 5].

Системі казначейства Австрії належить провідна роль у галузі планування, розподілу, складання, використання бюджету, а також контролю за використанням фінансових ресурсів. Казначейські служби консультують керівників всіх міністерств з питань щодо обсягу ресурсів, виступають з пропозиціями стосовно розподілу загального обсягу ресурсів між програмами, які здійснюють міністерства, враховуючи політику та фінансові зобов’язання уряду [1, 3, 4, 8]. Основним призначенням служб казначейства Сполучених Штатів Америки є сприяння оптимальному фінансовому управлінню державними ресурсами.

Служби казначейства забезпечують своєчасне отримання бюджетними установами необхідних ресурсів для функціонування державних установ при одночасному доведенні до мінімуму видатків на фінансування держави [2, 3, 5, 7, 9].

Розгляд специфіки функціонування системи казначейства Грузії, дозволив дійти до висновку, що це найбільш вдало організована система. Система казначейства Грузії забезпечує облік грошових коштів шляхом переходу на єдиний казначейський рахунок (з 2006 року), обслуговування клієнтів за принципом «одного вікна», коли представники організацій мають справу лише з департаментами, які виконують функції фронт-офісу. Основними функціями є проведення розрахунків за системою RTGS (система валових платежів в режимі реального часу), контроль за ефективним використанням бюджетних коштів [5, 7].

Висновки та перспективи подальших досліджень. Аналіз систем казначейства зарубіжних країн показав, що їх спільною рисою є концентрація на єдиному казначейському рахунку бюджетних коштів та контроль за їх цільовим використанням.

В Україні вищевказані функції не застосовуються, але частково, у вигляді експерименту, проводилась організація виносного робочого місця, яка дала позитивні результати роботи казначейства, але за недостатністю кадрового резерву та фінансування процес було припинено [3,6].

В кожній країні застосовуються свої методи та важелі, впливають специфічні чинники розвитку. Але основними для всіх є метод автоматизації управління фінансовими ресурсами, автоматичного відшкодування ПДВ, метод консолідації коштів на єдиному казначейському рахунку та метод касового виконання бюджету за доходами та видатками. Набутий позитивний досвід функціонування систем казначейства зарубіжних країн потребує певної адаптації для української моделі системи казначейства. Основною проблемою у застосуванні такого досвіду стає необхідність вдосконалення механізму функціонування системи казначейства.

Очевидно, що немає принципової відмінності в методах організації національних казначейств. Ця відмінність виражається в основному в їх структурі. У одній країні функції казначейства виконуються одними державними установами, в іншій — іншими, але ці функції завжди є присутніми.

Позитивний досвід, який можна застосувати вже сьогодні, — це організація єдиної інформаційної фінансової системи з використанням новітніх засобів зв’язку, який допоможе органам влади і управління отримувати оперативну і достовірну інформацію про стан державних фінансів, і забезпечити ефективне управління ними. Нині багато країн, незалежно від принципів бюджетного устрою, проводять політику децентралізації системи державних фінансів.

Серед спонукаючих до цього причин можна виділити наступні:

• — така система краще враховує громадські потреби, оскільки в даному випадку рішення приймаються на місцевому рівні, що дозволяє брати в розрахунок усі економічні і соціальні особливості регіону;
• — децентралізація надає діяльності державних органів велику відкритість;
• — посилюється реальний вплив громадян на прийняття рішень. Аналіз управління фінансовими ресурсами в системі казначейства в різних країнах показав, що казначейства виконують переважно активну роль. Проте механічне перенесення зарубіжної практики в українські умови навряд чи забезпечить успіх. В той же час досвід функціонування і розвитку казначейства інших країн показує, що в Україні потрібне створення державної фінансової інформаційної системи, яка дозволить забезпечити ефективне управління. Стратегія розвитку державного органу виконавчої влади, яким є Державна казначейська служба України, має відповідати меті його створення й політичній та економічній ситуації в країні.

Література

• 1. Альєр М. Ми очікуємо зростання української економіки / М. Альєр // Казна України. — 2010. — № 7. — С.3.
• 2. Баранова В. Г. Анализ управления финансовыми ресурсами в системе казначейства / В. Г. Баранова, Е.І. Курганська // Экономика и право. — Йошкар-Ола. — № 11(33). — 2013. — С.33−38.
• 3. Булгакова С. О. Історія казначейства. Казначейства зарубіжних країн. Казначейська система виконання бюджету / С. О. Булгакова. — К.: ЦНЛ, 2005. — 123 с.
• 4. Демидов О. Як підвищити ефективність і результативність державного управління / О. Демидов // Казна України. — 2010. — № 4. — С. 16−19.
• 5. Кублікова Т.Б. Економічна сутність та роль ЄКР в системі казначейства / Т. Б Кублікова, Е.І. Курганська // Збірник наукових праць «Економічний аналіз». — Тернопіль, 2012. — Вип. 11. — Ч.1. — С. 148−150.
• 6. Пасічник Ю. В. Менеджмент фінансовими ресурсами у системі казначейства України / Ю.В. Пасічник // Збірник наукових праць Черкаського державного технологічного університету. Серія: Економічні науки. — Вип. 33. — Ч.ІІ. — Черкаси: ЧДТУ, 2013. — С. 5−9.
• 7. Юрій С.І., Стоян В.І., Даневич О. С. Казначейська система / С.І. Юрій, В.І. Стоян, О. С. Даневич — Тернопіль: Видавництво «Картбланш», 2006. — 309 с.
• 8. Офіційний веб-портал Державної казначейської служби України [Електронний ресурс] - Режим доступу: http://www.treasury.gov.ua
• 9. Офіційний веб-портал МФУ [Електронний ресурс] - Режим доступу: http://www.minfin.gov.ua