Забезпечення житлом військовослужбовців України та членів їх сімей (1996-2011 рр.)

Наявність житла та нормальних умов для життя не лише підвищує соціальний статус, але й дозволяє людині бути впевненою у завтрашньому дні. Сьогодні квартирне питання актуальне для всіх категорій громадян нашої країни, та особливо гостро його відчувають військовослужбовці. Але, на жаль, в Україні відсутня єдина державна стратегія розв’язання соціальних проблем військовослужбовців та членів їх сімей.

Забезпечення житлом військовослужбовців і створення гідних умов життя їх сімей це одна з проблем української армії, яка вимагає негайного вирішення. В ході реформування та розвитку Збройних Сил України (далі - ЗСУ) розв’язання цього питання було визначене як першочергове і невідкладне. Успіх у вирішенні житлової проблеми військовослужбовців на сучасному етапі полягає у детальному вивченні і врахуванні історичного досвіду забезпечення їх житлом у попередні роки.

Зазначена тема залишалась малодослідженою в українській історіографії. Зокрема, в публікаціях С. Чімишенка 1 розглядалися проблеми бюджетного фінансування будівництва житла для військовослужбовців. І. Чубар, В. Подрушняк 2 досліджували правовий аспект житлового забезпечення військовослужбовців та членів їх сімей. У статті С. Скрипника, Р Сапіги, С. Задерієнка 3 проаналізовано процес забезпечення житлом військовослужбовців ЗСУ. Дана проблема також висвітлювалась в періодичній пресі, але фундаментального дослідження з питання забезпечення житлом військовослужбовців та членів їх сімей нема й досі.

Мета статті полягає у дослідженні механізму забезпечення житлом військовослужбовців ЗСУ та членів їх сімей у 1996;2011 рр., аналізі джерел фінансування будівництва житла для військовиків тощо.

Рішучі та кардинальні заходи з боку держави підмінялися у досліджуваний період дозованими фінансовими видатками, що призвело до критичного накопичення житлових та інших труднощів у соціальній сфері військовослужбовців ЗСУ. Це створило соціальну напругу у військовому і ветеранському середовищі, спричинило зниження престижу військової служби, що позначилося на боєздатності ЗСУ. У 1996 році на квартирному обліку в ЗСУ перебувало 70,1 тис. військовослужбовців 4.

Відповідно до ст. 12 Закону України «Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей» військовослужбовцям, які мають вислугу на військовій службі 20 років і більше, та членам їх сімей надаються жилі приміщення для постійного проживання або за їх бажанням грошова компенсація за належне їм для отримання жиле приміщення. Такі жилі приміщення або грошова компенсація надаються їм один раз протягом усього часу проходження військової служби за умови, що ними не було використано право на безоплатну приватизацію житла 5. На практиці це положення закону повинно було реалізовуватися відповідно до Постанови Кабінету Міністрів України від 3 серпня 2006 р. № 10 816. Таким чином у нормативно-правовому полі був визначений механізм забезпечення житлом військовослужбовців, але на практиці він так і не був реалізований, особливо в частині, що стосується грошової компенсації військовослужбовцям, які набули за чергою права на отримання власного житла.

З 1997 р. будівництво житла для військовослужбовців виконувалось у значно складніших умовах, ніж у минулі роки, тому що з 1 липня 1997 р. Верховна Рада України скасувала пільги інвесторам, які фінансували будівництво житла для військовослужбовців. За період дії пільг було укладено 49 інвестиційних договорів, з яких 27% реалізовано, решта — розірвано 7. фінансування бюджетний військовослужбовець житло Незважаючи на вкрай обмежене фінансування будівництва житла з Державного бюджету, Головне управління розквартирування військ та капітального будівництва ЗСУ вишукувало нетрадиційні джерела фінансування і шляхи виходу з наявної ситуації через залучення позабюджетних джерел фінансування. Додаткове фінансування будівництва житла у 19 972 002 рр. здійснювалося також за рахунок інвестицій підприємств — платників податку з прибутку, згідно Закону України від 22 травня 1997 р. «Про оподаткування прибутку підприємств» (ст. 22, п. 3) встановлювалось, що у період з 1 липня 1997 року до 1 січня 2002 року податок на прибуток у розмірі 1,5 відсотка від суми нарахованого податку на прибуток зараховується на спеціальний рахунок бюджетів територіальних громад для фінансування житлового будівництва для військовослужбовців…8. Але ця норма Закону, про оподаткування прибутку підприємств, з 1 січня 2003 р. була скасована, що ускладнило процес будівництва житла для військовослужбовців.

Зокрема, за перше півріччя 1997 р., за рахунок позабюджетних коштів, було побудовано та придбано 309 квартир, з яких: 49 квартир — придбано за позабюджетні кошти Міноборони, а 260 квартир — побудовано та придбано за рахунок коштів інвесторів. За кошти Державного бюджету ввели в експлуатацію і придбали 334 квартири. Таким чином за перше півріччя р. для потреб Міністерства оборони за рахунок усіх джерел фінансування було побудовано та придбано 643 квартири 9.

Саме в умовах обмеженого фінансування армії квартирне питання стає приводом для численних порушень чинного законодавства. За результатами перевірок контрольно-ревізійні органи Міністерства оборони у 2000 р. виявили, що досить великого розповсюдження в гарнізонних житлових комісіях набули безпідставні зарахування військовослужбовців на квартирний облік. Зокрема, лише у Чернігівському, Конотопському, Дніпропетровському та Сумському гарнізонах незаконно було поставлено на житлову чергу 80 військовослужбовців. Всього під час перевірок Головним контрольно-ревізійним управлінням (далі - ГКРУ) з квартирного обліку було знято 589 чол., які були забезпечені житлом 10.

Найпростішим і одночасно найбільш ризикованим способом незаконного отримання житла стало надання фіктивних довідок про здачу житла за попереднім місцем служби. У Луганському гарнізоні таким чином отримали квартири підполковник запасу В. Селіванов, майор Ю. Таговєра, у Дніпропетровському гарнізоні - полковник В. Чекригін. А також за результатами перевірки фахівців ГКРУ у Севастопольському гарнізоні, капітани 2 рангу І. Жевагін, О. Сердюк, О. Головко, Б. Зубарєв — були забезпечені житлом навіть без надання ними будь-яких довідок про здачу квартир за попереднім місцем служби.

У Вінницькому, Сімферопольському, Луганському, Чернігівському та інших гарнізонах були випадки розподілу житла військовослужбовцям без урахування часу їх перебування на квартирному обліку. Внаслідок цього житло отримували особи, які стояли на квартобліку 2−3 роки, а ті, які чекали власного даху над головою понад 7 років залишились при своїх інтересах 11.

Як зазначили спеціалісти ГКРУ, певної деформації у своїй реалізації отримав п. 18 Положення про забезпечення жилою площею військовослужбовців ЗСУ, затверджений наказом Міністра оборони України від 3 лютого 1995 р. № 20 (втратив чинність на підставі Наказу Міністерства оборони від 6 жовтня 2006 року № 577). Він передбачав надання житла військовослужбовцям, як виняток, за клопотанням командира та житлової комісії військової частини, коли гарнізонна житлова комісія могла надавати житло окремим військовослужбовцям поза чергою, з урахуванням його особистого вкладу у підвищення боєготовності військової частини 12. Однак, згідно з результатами перевірок, п. 18 у більшості випадків використовувався не як виключення, а як правило. Згідно з ним надавалося від 40 до 70% квартир, які надходили до розподілу. У Львівському гарнізоні, наприклад, у такий спосіб у 1997 р. було розподілено 42% житла, у Луганському — 29,4%, а у Сімферопольському — 69,7%. Окрім того, як зазначили фахівці ГКРУ, багато хто з власників цих квартир безпосереднього відношення до підвищення бойової готовності військової частини не мав 13.

Отже, відсутність суворого контролю за процесами військового будівництва та розподілу житла розв’язала руки командирам та начальникам. Не є таємницею та обставина, яка, насправді, дискредитує не тільки військову владу, а й владу загалом: отримання квартир керівним складом ЗСУ в усіх гарнізонах і залишення їх своїм дітям за значного зростання черги серед військовослужбовців.

Для розв’язання житлової проблеми військовослужбовців у 1999 р. була прийнята Комплексна програма забезпечення житлом військовослужбовців та членів їх сімей 14. Відповідно до цієї програми, одночасно з будівництвом житла для військовослужбовців, передбачалося здійснювати реконструкцію та капітальний ремонт житлового фонду, що перебував на балансі міністерств, інших органів виконавчої влади, які мали військові формування. Зокрема, у Львові після розформування полку, виникла ідея використати казарми та інші будівлі військового призначення під житло. Корпорація «Карпатбуд» за 3 місяця перебудувала приміщення за євростандартами та облаштувала житло. В результаті 20 сімей військовослужбовців отримали квартири площею від 50 до понад 70 квадратних метрів. А для молодих офіцерів облаштували гуртожиток для одинаків розрахований на 62 місця 15.

Через незадовільний рівень виконання визначених урядом основних завдань цієї програми у 1999;2002 рр. Кабінетом Міністрів було прийнято постанову від 29 квітня 2004 р. № 538 про внесення змін до зазначеної програми. Цією постановою було скориговано програму і продовжено її до 2010 року.

Незважаючи на наявність програми попередні підходи до розв’язання цієї проблеми не лише не призвели до бажаного результату, але й ще більше загострили її через відкладені борги та розширення соціальної бази невдоволених.

Будівництво (придбання) житла з 1996 року здійснювалось у незначних обсягах. Основним джерелом виконання Комплексної програми були кошти державного бюджету. Але, на нашу думку, Комплексна програма була недостатньо відпрацьована. Зокрема, передбачені програмою джерела фінансування, такі як пільгове та іпотечне кредитування, кошти інноваційного фонду, страхових резервів, від продажу металобрухту та іншого майна, не залучалися до реалізації заходів програми через відсутність в 1999;2003 роках відповідної нормативноправової бази.

У 2003 р., вперше за останні роки, у Державному бюджеті України були безпосередньо передбачені кошти на будівництво та придбання житла для військовослужбовців ЗСУ в сумі 284 млн. 968 тис. грн., з яких 274 млн. 968 тис. грн. — із загального фонду Державного бюджету. Це надало можливість побудувати та придбати в 2003 р. 4671 квартиру для військовослужбовців 16.

За рахунок усіх джерел фінансування за Комплексною програмою у 1999;2005 рр. було побудовано і придбано 30,2 тис. квартир для ЗСУ, що дало можливість виконати заходи Комплексної програми в зазначеному періоді майже на 90%. Показник фінансування Комплексної програми в зазначеному періоді в цілому становив 4,2 млрд. грн., або 101% загального обсягу асигнувань порівняно з передбаченими програмою. Проте внаслідок подорожчання вартості будівництва фактично було отримано житла менше, ніж заплановано 17.

Таким чином, якщо фінансування було здійснено повністю, то житло повністю отримано не було.

За отримані кошти з урахуванням обсягів незавершеного житлового будівництва у 2005 р. військовослужбовцям ЗСУ та членам їх сімей було передано для заселення 5667 квартир, що вдвічі більше, ніж у 2004 році (тоді було всього 2811 квартир), а виділено було на 19 млн. грн. більше, що свідчить про зловживання при будівництві і розподілі житла 18.

Це був найкращий показник за останні роки. Крім того, було отримано 335 квартир за рахунок програми Головного квартирно-експлуатаційного управління і ще 535 квартир за рахунок програми Національного координаційного центру. Тобто в цілому у 2005 р. військовослужбовцям було передано для заселення 6537 квартир 19.

На парламентських слуханнях у лютому 2006 р. голова Рахункової палати В. К. Симоненко повідомив про результати перевірки, в ході якої з’ясувалось, що створена Кабінетом Міністрів України система фінансування Комплексної програми забезпечення житлом військовослужбовців та членів їх сімей, організація виконання положень Указу Президента про основні напрями забезпечення житлом військовослужбовців в Україні на 1999;2005 рр. виявились недієздатними. Він зазначив, що серйозних змін і покращень у вирішенні цієї проблеми за сім останніх років не відбулось, а скупі кошти державного бюджету використовувались у багатьох випадках не за призначенням і просто розкрадались.

У 2003;2004 рр. кожна третя гривня із суми виділена Державним бюджетом України силовим та правоохоронним відомствам на житлове будівництво була використана з порушенням бюджетного законодавства. Цьому сприяли відсутність погоджених планів будівництва з титульними списками забудови та безпідставно велика кількість замовників будівництва (Міністерство оборони — 18 забудовників). Замовниками будівництва не були виконані програмні завдання щодо створення фондів службового житла. Саме його відсутність створила умови для неодноразового та позачергового надання квартир, різних зловживань посадовими особами 20.

До отримання постійного житла, згідно ст. 12 Закону України «Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей», військовослужбовці та члени їх сімей, які проживають разом з ними, мають забезпечуватися службовим жилим приміщенням, що повинно відповідати вимогам житлового законодавства. Порядок забезпечення військовослужбовців та членів їх сімей жилими приміщеннями, а також розмір і порядок виплати військовослужбовцям грошової компенсації за піднайом (найом) ними жилих приміщень визначаються Кабінетом Міністрів України.

Потрібно зауважити, що державними замовниками, згідно Комплексної програми передбачалося створити фонд службового житла. Станом на 1 січня 2006 року загальний обсяг існуючого службового фонду по всіх відповідних центральних органах виконавчої влади становив 14 116 квартир, а на 1 січня 2010 року — 18 316 квартир 21.

При отриманні службового жилого приміщення військовослужбовці та члени їх сімей з обліку осіб, які мають право на отримання постійного житла, не знімаються. Також існує можливість забезпечення військовослужбовців житлом за окремими рішеннями Міністра оборони України 22.

Навіть попри створення в Міністерстві оборони України комісії з контролю за розподілом житла в гарнізонах, яку очолював начальник Управління з питань запобігання та виявлення корупції, траплялися ситуації, коли дехто безпідставно обходив гарнізонну чергу, а за декілька місяців після отримання ордера на службову оселю вже клопотали про зміну статусу квартири на постійну. Це викликало обурення інших безквартирних військовослужбовців 23.

Таким чином, можна зробити висновок про існування суттєво ускладненого і вкрай непрозорого механізму забезпечення військовослужбовців житлом за рахунок держави.

Міністерством оборони передавалися у власність за безцінь: будівлі, споруди та престижні земельні ділянки. У 2004 році Міністерство оборони виміняло у двох фірм за свої 25 гектарів землі й нерухомість, розташовані в престижному Печерському районі Києва, 393 квартири в місті Харкові. Після передачі земель виявилося, що квартири вже комусь продані, тобто військовим вони не дісталися.

На цих же парламентських слуханнях Л. К. Каденюк, заступник голови Комітету Верховної Ради України з питань національної безпеки і оборони заявив, що в 2005 році ці ж 393 харківські квартири було включено до загальної кількості отриманого житла повторно, що зафіксовано актом перевірки Рахункової палати України. Але якщо навіть не брати до уваги цей факт, то слід зазначити, що ці квартири існують більше на папері, ніж у реальності.

Він наголосив, що особливо незадовільною є ситуація з розв’язанням житлової проблеми в Київському гарнізоні, де чисельність безквартирних перевищує 7,5 тис. осіб. І це при тому, що Кабінет Міністрів пішов назустріч, надавши Міноборони дозвіл на придбання житла в Києві не за державним будівництвом, а за ринковою ціною, що майже вдвічі дорожче 24.

Відповідно до таємного розпорядження Кабінету Міністрів Міністерство оборони безоплатно передало структурі під назвою Національний дипозитарій України 16 будівель та 7,5 гектара земель у Криму (селище Мухалатка). З них 11 передано навіть без визначення їх залишкової вартості, що є грубим порушенням закону. Отже, можна зробити висновок про існування корупційних схем при реалізації військового майна 25.

У зв’язку з цим особливо цинічними здаються дії посадових осіб, які провокують подальшу соціальну напруженість серед військових навмисно гальмуючи заселення наявного житлового фонду. Так, станом на лютий 2006 р. лише в Міністерстві оборони України залишилися незаселеними 468 квартир, отриманих ним від юридичних осіб ще у 2003;2004 роках 26.

У 2011 році на будівництво (придбання) житла для військовослужбовців було передбачено видатки у сумі 654,7 млн. грн., у тому числі:

за загальним фондом — 320 млн. грн.

за спеціальним фондом — 334, 7 млн. грн.

За рахунок даних коштів, було заплановано збудувати (придбати) 2365 квартир, відповідно до Переліку житлових об'єктів, які передбачалося фінансувати у 2011 році за рахунок коштів бюджетної програми КПКВ 2 101 190 «Будівництво (придбання) житла для військовослужбовців Збройних Сил України», затвердженого наказом Міністра оборони України від 09.03.2011 № 131 (зі змінами).

Фактично з Державного бюджету України у 2011 році надійшло 178,1 млн. грн. (лише 27% від передбачених на рік), у тому числі:

за загальним фондом — 135,7 млн. грн. (42%),.

за спеціальним фондом — 42,4 млн. грн. (13%)27.

У 2011 році збудовано та отримано за рахунок усіх джерел фінансування 1 454 квартири, з них:

за рахунок бюджетних коштів — 820;

за рахунок інших вжитих заходів Головним квартирно-експлуатаційним управлінням Збройних Сил України поліпшено житлові умови 634 військовослужбовцям 28.

Таким чином, вирішення житлової проблеми військовослужбовців ЗСУ стримувалося, поперше, обмеженим фінансуванням потреб житлового будівництва з державного бюджету і несвоєчасним надходженням коштів, що унеможливлювало ефективне використання асигнувань, отриманих наприкінці року, по-друге, тією обставиною, що значна частка фінансування передбачалася зі спеціального фонду державного бюджету, який не мав стабільного джерела наповнення, зокрема, від реалізації надлишкового майна Міністерства оборони України; потретє, плани будівництва коригувалися також постійним зростанням нормативної вартості будівельних робіт.

Механізм забезпечення військовослужбовців житлом був і є недосконалим, оскільки багато військовослужбовців не можуть отримати його протягом всього періоду військової служби. В той же час окремі військовослужбовці, що мають доступ до адміністративних ресурсів та займають керівні посади, в цілком законний спосіб отримують одночасно як житло для постійного проживання, так і службове житло. Певна категорія військовослужбовців отримували житло вже на перших роках військової служби (за сприяння вищого керівництва), перебуваючи при цьому на останніх позиціях в черзі.

Отже, для успішного вирішення проблеми забезпечення житлом військовослужбовців ЗСУ потрібно: проводити фінансування будівництва житла в повному обсязі та своєчасно, закладаючи більшість коштів в бюджет до загального фонду; заборонити переведення службового житла у постійне до підходу черги на його отримання; надавати постійне житло строго за чергою тощо.

Література

• 1. Чімишенко С.М. Вирішення проблемних аспектів бюджетного фінансування житлового забезпечення військовослужбовців // Науковий вісник ЧДІЕУ. Серія 1, Економіка: збірник наукових праць. — Чернігів, 2012. — № 4 (16) — С. 208−212; його ж. Диверсифікація джерел житлового забезпечення військовослужбовців // Вісник Київського національного університету ім. Т Шевченка. Економіка / відп. ред. В. Д. Базилевич. — К., 2013. — Вип. 148. — С. 64−67.
• 2. Чубар І. Ю., Подрушняк В. В. Правове регулювання житлового забезпечення військовослужбовців та членів їх сімей // Юридична наука. — 2012. — № 12. — С. 120−127.
• 3. Скрипник С. В., Сапіга Р І., Задерієнко С. І. Аналіз забезпечення житлом військовослужбовців Збройних Сил України: історія та сьогодення [Електронний ресурс]. — Режим доступу: http://tyl.at.ua/news/ anaNz_zabezpechennja_zhitlom_vijskovosluzhbovdv_zbrojnikh_sN_ukrajiniJstonja_ta_sogodennja/2011;10- 21−23
• 4. Там само.
• 5. Закон України «Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей» від 20.12.1991 р. № 2011;XII / Верховна Рада України // Відомості Верховної Ради України. — 1992. — № 15. — Ст. 190.
• 6. Постанова Кабінету Міністрів України від 3 серпня 2006 р. № 1081 «Про затвердження Порядку забезпечення військовослужбовців та членів їх сімей житловими приміщеннями». [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/1081−2006;%D0%BF)
• 7. Кобишев С. У скрутних умовах сьогодення зустрічають своє професійне свято військові будівельники // Народна армія. — 1997. — 9 серпня.
• 8. Закон України від 22 травня 1997 р. «Про оподаткування прибутку підприємств» // Відомості Верховної Ради. — 1997. — № 27. — Ст. 181.
• 9. Кобишев С. У скрутних умовах…
• 10. Ткачук Р Житлова проблема в армії - підґрунтя для правопорушень? // Народна армія. — 2000. — 16 грудня.
• 11. Там само.
• 12. Наказ Міністра оборони України від 3 лютого 1995 р. № 20 «Про внесення змін та доповнень до Положення про забезпечення жилою площею в Збройних Силах України. [Електронний ресурс]. — Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/z0043−95/ed19950203
• 13. Ткачук Р Житлова проблема.
• 14. Постанова Кабінету Міністрів України від 29 листопада 1999 р. № 2166 «Про Комплексну програму забезпечення житлом військовослужбовців, осіб рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ, Державної кримінально-виконавчої служби, службових осіб митних органів та членів їх сімей» // Офіційний вісник України. — 1999. — № 48. — Ст. 2362.
• 15. Сучасний житловий мікрорайон створюється для офіцерських сімей у Львові // Народна армія. — 2000. — 11 липня.
• 16. Скрипник С. В., Сапіга Р І., Задерієнко С. І. Аналіз забезпечення житлом.
• 17. Про стан забезпечення житлом та іншими гарантіями соціального захисту військовослужбовців, осіб начальницького і рядового складу органів внутрішніх справ та деяких інших осіб: Матеріали парлам. слухань у Верхов. Раді України 8 лют. 2006 р. / Верхов. Рада України. Ком. з питань законодав. забезпечення правоохорон. діяльн. Ком. з питань нац. безпеки і оборони. — К., 2006. — С. 95
• 18. Там само. — С. 27.
• 19. Скрипник С. В., Сапіга Р І., Задерієнко С. І. Аналіз забезпечення житлом.
• 20. Про стан забезпечення житлом. — С. 12−13.
• 21. Комплексна програма забезпечення житлом військовослужбовців, осіб рядового і начальницького складу, посадових осіб митної служби та членів їх сімей (у редакції постанови Кабінету Міністрів України від 15 грудня 2010 р. № 1191. [Електронний ресурс]. — Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/ laws/show/2166−99-%D0%BF)
• 22. Наказ Міністра оборони України від 30 листопада 2011 р. № 737 «Про затвердження Інструкції про організацію забезпечення військовослужбовців Збройних Сил України та членів їх сімей жилими приміщеннями // Офіційний вісник України. — 2012. — № 8. — Ст. 56.
• 23. Венскович Ю. На заваді «службовим» квартирним маневрам // Народна армія. — 2012. — 4 жовтня.
• 24. Про стан забезпечення житлом. — С. 32−33.
• 25. Там само. — С. 27−28.
• 26. Там само. — С. 90.
• 27. Біла книга — 2011. Збройні Сили України. — К., 2012. — С. 50.
• 28. Стан забезпечення житлом військовослужбовців Збройних Сил України у 2011 році. [Електронний ресурс]. — Режим доступу: http://www.mil.gov.ua/index.php?part=reform_faq&lang=ua