Міжнародний досвід протидії корупції

Вступ

Актуальність теми. На думку багатьох міжнародних та вітчизняних науковців та експертів корупція у світі є найважливішою проблемою, більш того, головною загрозою розвитку суспільства. В умовах тотальної корумпованості всіх галузей влади на всіх рівнях, особливо у країнах третього світу, неможливо вирішити жодної соціальної, економічної, політичної проблеми.

Негативні наслідки, породжувані цим явищем, не тільки перешкоджають прогресивному, поступальному розвитку суспільства, але й являють серйозну загрозу інтересам національної безпеки країни.

Найбільш проблемною характеристикою явища корупції, стало те, що вона почала сприйматись на повсякденному рівні як суспільна норма, хоча на рівні вербальних висловлень більшість населення декларативно підтримує думку про небезпечність цього явища.

Незважаючи на багатоаспектність природи виникнення та поширення корупційних проявів у кожній окремій державі, до основних факторів, що сприяють їх поширенню, можна віднести, з одного боку, зростаюче зубожіння широких верств населення, погіршення криміногенної ситуації, високі показники нерівності розподілу прибутків, відсутність системи соціального захисту в одних країнах, а з іншого — нарощування економічного потенціалу та щорічне збільшення фінансових надходжень у вигляді іноземних інвестицій — в інших країнах. Корупція у більшості держав Центральної та Східної Європи, а також у країнах, які виникли на пострадянському просторі, тісно пов’язана з тим, що вони знаходяться в стані економічної та суспільної трансформації.

За підсумками 2009 р. у світі немає жодної країни, в якій би зовсім не було корупції, найкраща ситуація у Нової Зеландії, рейтинг якої складає 9,4 (за 10-бальною шкалою, від «0» до «10», де «0» — найвищий рівень корупції, а «10» — найнижчий), найгірша — в Сомалі 1,1. Україна з результатом 2,2 бали посіла на 153 місці серед 180 країн світу за рівнем корупції.

Актуальність дослідження зумовлюється також необхідністю виявлення недоліків у правоохоронній системі, системі законодавчої влади, етичної поведінки працівників державного апарату та інших чиновників всіх ешелонів та рангів, впровадження нових підходів щодо недопущення скоєння корупційних діянь саме ними.

Боротьба з корупцією, як і самі прояви корупції, котрі кожен раз стають більш складнішими, вимагають від органів правопорядку появи нових форм і методик протидії, удосконалення попередніх для підвищення ефективності цієї діяльності, а також підвищення рівня працівників таких органів.

Мета і завдання дослідження полягає у тому, щоб на основі вивчення, аналізу й узагальнення новітнього законодавства у сфері протидії корупції, думок з приводу цієї проблематики вчених, міжнародно — правових стандартів показати способи протидії корупції у різних державах, їх сильні та слабкі сторони, методи та способи вирішення данної проблеми правоохоронними органами та іншими органами державної влади.

Для досягнення мети були поставлені та вирішені такі завдання:

— окреслити поняття корупції, підходи до розуміння данного терміну із боку украънського законодавства та законодавства окремих країн;

— охарактеризувати суб'єктів запобігання та протидії корупції;

— охарактеризувати статус суб'єктів відповідальності за корупційні правопорушення;

— охарактеризувати заходи запобігання та протидії корупції, які використовуються в різних країнах;

— узагальнити міжнародний досвід запобігання та протидії корупції.

Об'єктом дослідження дипломної роботи є явище корупції на міжнародному рівні та на рівні законодавства України, шляхи його подолання.

Предмет дослідження дипломної роботи становить адміністративно правовий аспект протидії корупції у міжнародному праві та Українському законодавстві.

Методи дослідження. У дипломній роботі використано сукупність філософських, загальнонаукових та спеціально — юридичних методів наукового пізнання.

Провідним філософський методом, який був використаний у ході написання дипломної роботи, став діалектичний, що дозволив сформулювати поняття, висести підходи до протидії корупції.

Серед загальнонаукових методів у дослідження використовувалися метод аналізу, аналогії, системного аналізу. За їх допомогою вдалось узагальнити юридичну природу суб'єктів відповідальності за корупційні діяння.

Серед спеціально — юридичних методів провідне місце у дипломній роботі по праву належить порівняльно — правовому методу, який дозволив порівняти чиннне законодавство іноземних держав, законодавства України та виявити схожості та розбіжності.

Структура дипломної роботи. Дипломна робота складається із вступу, двох розділів, висновків та списку використаної літератури.

1. Теоретико-правові основи протидії корупції

1.1 Історіографія протидії корупції в світі

Корупція супроводжує людство з найдавніших часів. Соціальні та історичні корені виникнення корупції сягають часів появи суспільства. Історичні передумови для цього зявилися в давнині, коли людина прагнула виокремитися з-поміж інших дорогим подарунком. У первісних суспільствах плата жерцю, вождю або воєначальнику за особисте прохання про допомогу розглядалось як універсальна норма.

На ранніх етапах античних громад, коли ще не було професіональних державних чиновників, корупції майже не було. Вона мала побутовий характер і проявлялась як псування їжі й питної води. Пізніше корупцією стали називати деякі прояви у судовій практиці, занепад моралі, розбещеність молоді, порушення громадського порядку. В античній Греції це поняття мало і соціальний зміст — занепад моралі, безлад.

Надалі, чим більш централізованою ставала держава, тим більш вона обмежувала самостійність своїх громадян, провокуючи чиновників нижчого та вищого кругів до таємного порушення закону на користь підданих, бажаючих позбутися суворого нагляду. Показові покарання корумпованих чиновників зазвичай не давали ніяких результатів, тому що на місце ліквідованих (страчених або звільнених) з’являлись нові вимагателі хабарів. Оскільки у центральної влади зазвичай не вистачало сил для контролю за діяльністю чиновників, вона задовольнялась підтримкою певної «граничної норми» корупції, запобігаючи лише самим небезпечним її проявам.

Корінний перелом у ставленні суспільства до особистих доходів державних чиновників відбувся лише у Західній Європі епохи Нового часу. Ідеологія громадської домовленості проголошувала, що піддані платять податки державі в обмін на те, що вона розумно виробляє закони і суворо стежить за їх неухильним виконанням.

Особисті відносини стали поступатися місцем чисто службовим, а тому отримання чиновником особистого доходу, крім призначеній йому платні, почали трактувати як кричуще порушення суспільної моралі та норм закону. Крім того, обґрунтована вченими ідеологія економічної свободи вимагала, щоб держава надала людям самим робити свої справи і надала справам йти своїм ходом. Якщо у чиновників зменшувалися можливості для регулюючого втручання, то падали і їх можливості вимагати хабарі.

У централізованих державах Нового часу корупція чиновників хоча і не зникла, але різко скоротилася. Новим етапом в еволюції корупції в розвинених країнах став рубіж XIX і ХХ ст. З одного боку, почався новий підйом заходів державного регулювання і, відповідно, влади чиновників. З іншого, народжувався великий бізнес, який в конкурентній боротьбі став вдаватися до «скупки держави» — вже не до епізодичного підкупу окремих дрібних державних службовців, а до прямого підпорядкування діяльності політиків і вищих чиновників справі захисту інтересів капіталу.

У міру зростання значення партій у розвинених країнах (особливо, в країнах Західної Європи після Другої світової війни) отримала розвиток партійна корупція, коли за лобіювання своїх інтересів великі компанії платили не особисто політикам, а в партійну касу. Крупні політики стали все частіше розглядати своє становище як джерело особистих доходів.

У 2-ій половині ХХ в., після появи великої кількості політично самостійних країн «третього світу», їх державний апарат, як правило, з самого початку виявився сильно схильний до системної корупції.

Наприклад, президент Індонезії Сухарто був відомий як «Містер 10 відсотків», оскільки всім чинним в цій країні закордонним корпораціям пропонувалося платити чітко визначений хабар президенту і членам його сімейного клану. Типовою була корупція «знизу вгору», коли начальник міг звалити всю провину на нижчестоящих громадян, але зустрічалася і корупція «зверху вниз».

В «третьому світі» з’явилися режими (на Філіппінах, в Парагваї, на Гаїті, в більшості африканських країн), де корупція тотально пронизувала всі види соціально-економічних відносин, і без хабара просто нічого не робилося.

Зростання світових господарських відносин також стимулювало розвиток корупції. При укладанні контрактів із зарубіжними покупцями великі транснаціональні корпорації стали навіть легально включати у витрати переговорів витрати на «подарунки».

Ще більш актуальнішою проблема стала в 1990;ті, коли постсоціалістичні країни продемонстрували розмах корупції, порівнянний з ситуацією в країнах, що розвиваються.

Часто виникала парадоксальна ситуація, коли одна й та само особа одночасно займала важливі пости і в державних, і в комерційних секторах економіки.

У результаті багато чиновників зловживало своїм становищем, навіть не беручи хабарів, а безпосередньо захищаючи свої особисті комерційні інтереси.

Перша міжнародна конференція з питань боротьби з організованою злочинністю і корупцією відбулася ще у 1982 році у Вашингтоні. З того часу з інтервалом в два — три роки такі форуми проводяться систематично. Ці питання неодноразово розглядались також на самітах глав розвинутих країн світу (вісімки).

У 1989 р. в Гаазі (Нідерланди) під егідою ООН відбувся міжнародний семінар з проблем корупції у сфері державного управління, результати якого стали передумовою розгляду цієї проблеми на Восьмому конгресі ООН. Підсумками його проведення стали рекомендації щодо подолання корупції, які полягають у тому, що всім державам необхідно:

— здійснити перегляд норм кримінального законодавства, які регламентують відповідальність та санкції за корупційні дії;

— для запобігання корупції в органах державної влади розробити ефективні механізми адміністративного впливу;

— розробити процедури, які б дозволили вчасно виявляти корумпованих посадових осіб, а також створили умови притягнення їх до відповідальності;

— сформувати правові норми, які б регламентували дії щодо конфіскації майна і фінансових ресурсів, здобутих у результаті корупційних злочинів;

— застосовувати економічні санкції до підприємств, що мають причетність до корупційних дій.

Секретаріат ООН підготував рекомендації «Практичні методи боротьби з корупцією» та прийняв резолюцію «Корупція у сфері державного управління», в якій зазначається, що корупція згубно впливає на економіку країн, підриває ефективність урядових рішень, завдає шкоди моралі, підриває довіру громадян до влади, порушує принцип правового та неупередженого правосуддя. До цих проблем привернуто увагу інших міжнародних організацій, зокрема Ради Організації економічного співробітництва та розвитку (ОСЕР). На виконання програми ООН з міжнародного контролю за наркобізнесом у Преторії (Південна Африка) відбувся Форум із проблем боротьби з корупцією та Семінар країн Східної та Центральної Африки в Ентебе (Уганда), на якому розглядалося питання щодо проникнення корупції у міжнародні економічні та господарчі структури. Проблеми боротьби з корупцією стали однією з найважливіших тем на ІХ Конгресі ООН (Каїр, 1995 р.), де, окрім комплексу інших питань, обговорювали проект міжнародного кодексу поведінки державних посадових осіб.

При сприянні Організації американських держав у 1994 р. була прийнята Міжамериканська конвенція проти корупції, яка містить статті, що створюють зобов’язання і мають обов’язкову силу за міжнародним правом, а також принципи боротьби з корупцією. Конвенція передбачає інституційний розвиток і здійснення антикорупційних заходів, у тому числі проголошення поза законом точно визначених актів корупції і встановлює процедури екстрадиції, конфіскації майна, взаємного правового сприяння і технічної допомоги Держав — учасниць. Крім того, у відповідності з Конституцією кожної з Держав — учасниць та фундаментальними принципами її правової системи, Конвенція вимагає від урядів проголосити поза законом хабарництво іноземних урядових чиновників. Конвенція також містить «превентивні заходи», встановлення яких Держави — учасниці погоджуються розглянути, щоб відвернути корупцію, у тому числі в урядових системах поставок і закупівель, щоб забезпечити відкритість, справедливість і ефективність таких систем.

У вересні 1997 р. у столиці Перу Лімі відбулася УІІ Міжнародна конференція проти корупції, в якій взяли участь представники 93 країн, у тому числі України. Конференція визначила завдання для міжнародних організацій: Світового банку, Міжнародного валютного фонду, Світової організації торгівлі, міжнародної асоціації прокурорів та міжнародної адвокатської асоціації, а також антикорупційні заходи — завдання для держав-учасниць.

На цій конференції визначено положення, які є основою для подальшої роботи у подоланні корупції, зокрема такі, що обумовили роботу в цій сфері міжнародних організацій та держав-учасниць:

— Світовому банку та Міжнародному валютному фонду — розробити політику боротьби з корупцією, припинити надання кредитів урядам, які не докладають зусиль для подолання корупції;

— Європейському Союзу — пришвидшити реалізацію антикорупційної політики, рекомендованої Комісією європейських товариств у 1997 році, держави — члени повинні ратифікувати Конвенцію проти корупції, держави — члени Ради Європи повинні консолідувати зусилля для ефективної діяльності міждисциплінарної групи щодо боротьби з корупцією;

— Світовій організації торгівлі - реалізація програм щодо національної доброчесності у бізнесі, вимога щодо забезпечення прозорості міжнародних і урядових програм;

— Міжнародній асоціації прокурорів, Міжнародній адвокатській асоціації - розробити проекти законодавства, з огляду на те, щоб розслідування справ щодо проявів корупції у різних юридичних системах відбувалося без надмірного ускладнення і відповідно міжнародним нормам із захисту прав людини

— Міжнародній асоціації бухгалтерів та аудиторів, міжнародній асоціації регуляторів безпеки — розробити універсальні та адаптовані до міжнародних норм бухгалтерську стандарти.

Держави, що підписали цю Конвенцію, повинні виконувати такі вимоги:

— діяльність урядів повинна бути прозорою та підзвітною на всіх рівнях;

— важливо, щоб суспільство мало максимальний доступ до інформації;

— забезпечити відкритість для публічного перегляду державних рахунків.

Значну увагу на питання посилення боротьби з корупцією звертає Співдружність європейських країн та Рада Європи. Лише в останні роки їх розглядали на багатьох європейських форумах. Зокрема, дев’ятнадцята Європейська конференція міністрів юстиції затвердила рекомендації щодо посилення боротьби з корупцією (Мальта, 1994 р.); Комітет Міністрів Ради Європи на своїй 101-й зустрічі затвердив 20 головних принципів у сфері боротьби з корупцією та створив Комісію з питань запобігання корупції (Страсбург, 1997 р.); Друга нарада керівників держав та урядів Ради Європи також обговорювала причини постійного зростання корупції та організованої злочинності і прийняла рішення щодо зміцнення взаємодії у викоріненні цього явища (Страсбург, 1997 р.).

Боротьбі з корупцією була присвячена конференція міністрів юстиції 40 держав-членів Ради Європи (РЄ), яка відбулася у Празі у червні 1997 р. Учасники конференції звернули особливу увагу на посилення протидії зростанню мафіозних структур в державних органах, проникнення кримінальних елементів у банківську сферу тощо.

Комплекс проблем подолання корупції обговорювали 13−14 березня 1996 р. на симпозіумі у Парижі, де визнано за необхідне організувати боротьбу з корупцією у двох основних напрямах. Перший — удосконалення національного законодавства, передбачення в ньому норм щодо ліквідації причин та умов для корупційних правопорушень і відповідних норм кримінального покарання за їх здійснення. Другий — це розробка міжнародних актів, які повинні стати основою для національного законодавства. Крім того, визнано доцільним організувати обмін досвідом і на ґрунті його аналізу та узагальнення підготувати практичні посібники з типових моделей закону.

Створена Радою Європи так звана міждисциплінарна група із протидії корупції (МГК) працює під керівництвом Європейського комітету з кримінальних проблем. Саме ця група разом з Європейським союзом розробила програму «Восьминіг», в якій беруть участь 16 східноєвропейських країн, у тому числі Росія і Україна. Ця Програма є першою спробою реального протистояння корупції у Центральній та Східній Європі.

У травні 1999 року створено організацію «Група країн проти корупції» (GRECO), що діє в межах Ради Європи. ЇЇ метою є оцінка рівня корупції в державах-членах організації, виявлення недоліків у національних механізмах боротьби з корупцією, підтримка в проведенні необхідних законодавчих та інституційних реформ у цій сфері, здійснення контролю за виконанням угод і правових документів, прийнятих Радою Європи відповідно до програми дій проти корупції.

Найважливішими серед останніх документів прийнятих в межах Європейського Союзу у сфері боротьби з корупцією є Комюніке Європейської комісії від 28 травня 2003 р. щодо комплексної політики Європейського Союзу з протидії корупції, в якій визначено основні засади боротьби з цим негативним явищем в Євросоюзі та окреслено принципи вдосконалення протидії корупції в нових країнах-членах, країнах-кандидатах і третіх країнах, а також Рамкове рішення Ради Європейського Союзу № 568 від 22 липня 2003 р. «Про боротьбу з корупцією в приватному секторі», в якому визначається поняття «активної» та «пасивної» корупції і встановлюються санкції стосовно осіб, у тому числі юридичних, за вчинення такого роду злочинів.

У 1996 р. в Латинській Америці прийнято Міжамериканську конвенцію проти корупції. Ініціатором її підписання була Організація американських держав, яка налічує 33 держави-учасниці (у тому числі США), яка у 2001 р. розробила механізм взаємної експертизи для контролю над її дотриманням.

На теренах Азії прийнято пакт проти корупції, який підписали представники 21 держави Азійсько-Тихоокеанського регіону; крім того, Азійський банк розвитку і організації економічного співробітництва розробив План боротьби з корупцією. Важливим кроком у згуртуванні сил для подолання корупції був прийнятий у 2004 р. «Антикорупційний курс дій».

На африканському континенті також ведеться активна боротьба з корупцією. У 2003 р. на саміті Африканського союзу прийнято Конвенцію Африканського союзу про запобігання корупції та боротьбу з нею. Перед тим, у 2001 р. підписано Протокол Південноафриканської співдружності розвитку проти корупції.

Країни Ближнього Сходу дотримуються у подоланні корупції Конвенції ООН проти корупції і, крім того, працюють через регіональну мережу «Сумлінне управління в цілях розвитку» для підтримки реформ, що сприяють економічному і соціальному розвитку.

Розглянемо деякі приклади найдієвішої боротьби з корупцією у зарубіжних країнах.

Ізраїль є однією з досить вільних від корупції країн. Антикорупційна атмосфера забезпечується, зокрема, системою «певного дублювання моніторингу» за можливими корупційними діями. Моніторинг здійснюють урядові організації і спеціальні підрозділи поліції, відомство Державного контролера, що є незалежним від міністерств і державних відомств, і громадські організації типу «Відомства за чистоту уряду». Ці організації досліджують можливі джерела корупції, а у разі їх виявлення інформують органи розслідування. Отриману інформацію обов’язково оприлюднюють. Дуже важливо, що ці організації не залежать від міністерств і відомств, чиновники яких можуть бути причетні до корупції. На управління боротьби з корупцією, яке входить до Адміністрації прем'єр-міністра, покладено обов’язок щодо навчання чиновників методам запобігання можливим корупційним діянням і координації роботи різних внутрішніх служб з питань боротьби за чистоту державних органів. Важливу роль також відіграють засоби масової інформації. Опублікування в них обвинувачень у корупції, як правило, містить пряму небезпеку кар'єрі політика. Слід зазначити, що в Ізраїлі завдяки значним соціальним пільгам для чиновників і безжалісному покаранню у разі виявлення корупційних діянь корупція на нижчих щаблях управління практично відсутня. Доведених до суду справ щодо корупційних злочинів у Ізраїлі не більше 5%, проте репутація людини, причетної до корупційного скандалу, вкрай небажана.

Прикладом комплексної боротьби проти корупції є антикорупційна стратегія Нідерландів. Вона передбачає такі процедурні та інвестиційні заходи:

— постійна звітність та гласність у питаннях виявлення корупції та обговорення наслідків покарань за корупційні діяння. Щорічно міністр внутрішніх справ цієї країни представляє доповідь парламенту про виявлені факти корупції та прийняті заходи щодо покарання осіб, які причетні до корупції;

— розробка системи моніторингу можливих точок виникнення корупційних дій у державних та суспільних організаціях та строгого контролю за діяльністю осіб, які перебувають у цих точках;

— створення системи прав і обов’язків посадових осіб з визначенням їх відповідальності за порушення посадової етики, зокрема корупцію. Ця система вказує також на правила поведінки щодо виправлення допущених порушень;

— основною мірою покарання за корупційну дію є заборона працювати у державних організаціях та втрата соціальних пільг, котрі мають державні службовці, наприклад, пенсійного та соціального обслуговування. До шкали покарань входять також штрафи та усунення від виконання обов’язків;

— у всіх значущих організаціях, наприклад, у міністерствах є служби внутрішньої безпеки, зобов’язані виявляти та реєструвати помилки чиновників, їх навмисні та випадкові порушення чинних правил та наслідки таких порушень. Державні організації намагаються заохочувати позитивні дії посадових осіб. Система заохочень спрямована на те, щоб чиновнику було і матеріально, і морально вигідно працювати чесно й ефективно.;

— організована система підбору осіб на посади, небезпечні з точки зору корупції;

— матеріали, пов’язані з корупційними діями, якщо вони не стосуються системи національної безпеки, в обов’язковому порядку стають доступними для громадськості;

— кожен чиновник має право ознайомитися з інформацією, що характеризує його і позитивно, і негативно;

— існує спеціальна система навчання чиновників, що роз’яснює, зокрема, політичну та суспільну шкоду корупції і можливі наслідки участі в ній;

— створена система державної безпеки для боротьби з корупцією типу спеціальної поліції, що має значні повноваження виявлення випадків корупції;

— чиновники усіх рівнів зобов’язані реєструвати відомі їм випадки корупції, і ця інформація відповідними каналами передається до міністерства внутрішніх справ та юстиції;

— важливу роль у боротьбі з корупцією відіграють засоби масової інформації, котрі обнародують випадки корупції і часто проводять незалежні розслідування.

Антикорупційна політика Сінгапуру вражає своїми успіхами. її центральною ланкою є постійно діючий спеціалізований орган боротьби з корупцією — Бюро розслідування випадків корупції, яке має політичну і функціональну самостійність. Цей незалежний орган розслідує і прагне запобігати випадкам корупції в державному і приватному секторах економіки Сінгапуру. Бюро перевіряє випадки зловживань серед державних чиновників і повідомляє про них відповідні органи для вжиття необхідних заходів, вивчає методи роботи потенційно схильних до корупції державних органів з метою виявлення можливих слабкостей в системі управління та у разі необхідності рекомендує вжити відповідних заходів керівникам цих органів.

Головна ідея антикорупційної політики Сінгапуру полягає в прагненні мінімізувати умови, що створюють як стимул, так і можливість здійснення корумпованих дій або уникнути їх. Це досягається шляхом дотримання цілої низки антикорупційних принципів, зокрема:

— оплати праці державних службовців згідно з формулою, що ґрунтується на показниках середньої заробітної плати осіб, які успішно працюють у приватному секторі;

— контрольованої щорічної звітності державних посадовців про їх майно, активи і борги;

— прокурор має право перевіряти будь-які банківські, акціонерні та розрахункові рахунки осіб, підозрюваних в порушенні Акта про запобігання корупції;

— великої строгості в справах про корупцію саме стосовно високопоставлених урядовців для підтримки морального авторитету непідкупних політичних лідерів;

— ліквідації зайвих адміністративних бар'єрів для розвитку економіки.

Боротьбу з корупцією недаремно вважають одним із ключових чинників економічного успіху Сінгапуру.

Кожна з проведених міжнародних і регіональних конференцій зробила свій внесок у нарощування зусиль у боротьбі з корупцією і використанню у цій діяльності досвіду окремих країн, зміцнення міждержавної взаємодії, оскільки, крім практичної потреби в проведенні розслідування за межами національної території з метою пошуку доказів протиправної діяльності, затриманні і передачі злочинців органам правосуддя, необхідна також співпраця між країнами для виявлення незаконних доходів, власності сумнівного походження, механізмів господарювання, пов’язаних зі злочинними діяннями.

Сьогодні кримінальні елементи певною мірою змінюють форми і методи протиправної діяльності, дедалі частіше спрямовують свої зусилля на встановлення контролю над найбільш прибутковими сферами економічних відносин, залучають до реалізації корисливих задумів корумпованих представників органів влади, намагаються проникнути до управлінських структур різних рівнів для лобіювання власних інтересів. Значна частина кримінальних формувань має тісні міжрегіональні та міжнародні зв’язки.

Саме тому однією з головних складових формування і реалізації ефективної системи боротьби з корупцією є чітка взаємодія держав, насамперед їх правоохоронних органів, на регіональному і міжнародному рівнях, участь у заходах боротьби з цим негативним явищем, запроваджених у межах Організації Об'єднаних Націй, Радою Європи, Інтерполом, Міжнародним валютним фондом, Світовим банком та іншими міжнародними інституціями.

1.2 Поняття корупції: основні підходи до розкриття його змісту в зарубіжних країнах

корупція адміністративний правовий Одним з найбільш небезпечних видів злочину стала корупція, яка в концентрованому вигляді вбирає в себе різні злочини і веде, що є найбільш небезпечним з точки зору політичної та економічної безпеки, до деформації державного апарату, його криміналізації. Корупція є найбільш небезпечною сферою нелегальних відносин у суспільстві. Через механізм корупції кримінальні елементи впливають на чиновників, втягуючи їх у систему протизаконних дій, а криміналізовані чиновники, користуючись недосконалим законодавством, вимагають грошові кошти у легальних суб'єктів економіки.

Корупція сприймається як даність в багатьох країнах світу. Як соціальне явище вона привертає зростаючий інтерес в останні десятиліття. Що ж до поточного десятиліття, то воно відзначено вибухом інтересу до корупції. Природа корупції, її причини та наслідки, антикорупційні заходи є предметом численних дискусій. Періоди реформ економічних і соціальних відносин відрізняє підвищений суспільний інтерес до корупції. У такі періоди з’являється безліч журналістських публікацій, що доставляють багатий фактичний та історичний матеріал. Водночас інтерес може виникати і в самих соціальних науках, коли корупція виявляється в полі зору вчених як атрибут основного предмета дослідження або супутнє йому соціальне явище.

Виділяють кілька варіантів походження терміну «корупція». Частина лінгвістів вважає, що цей термін походить від сполучення латинських слів «correi» (кілька учасників зобов’язальних відносин з приводу одного предмета) та «rumpere» (ламати, пошкоджувати, порушувати, скасовувати). В результаті утворився самостійний термін «corrumpere», який означає спільну діяльність кількох осіб, метою якої є перешкоджання нормальному ходу судового процесу або процесу управління суспільними справами. Іноді цей термін пов’язують з латинським словом «corruptio», яке тлумачиться як «підкуп, продажність громадських і політичних діячів, а також посадових осіб».

Висловлювання авторів щодо предмету сутності поняття «корупція» різнобічні, оскільки вони оцінюють це суспільне явище за різними критеріями. Однак спільним є те, що за макроекономічного підходу його оцінюють з точки зору державних інтересів, розглядаючи корупцію як суспільну небезпеку. Проте з позицій особистості й сім'ї корупція приносить додатковий прибуток, що і є спонукальним мотивом у вчиненні цього діяння. Водночас, на мікрорівні визначення корупції у різних авторів можна класифікувати за сферами суспільного життя.

Так, на думку В.І. Попова, корупція знаходить своє відображення у трьох аспектах: політичному, соціально-економічному і правовому.

Основні дослідження корупції показують, що у різних країнах її політичний аспект виражається у позбавленні апарату управління можливості проводити державну політику. Тоді громадянин залежить не від законів, які регламентують державні відносини, а від свавілля корумпованого чиновника.

В сучасній юридичній науці основні підходи до розкриття змісту поняття «корупція» можна звести до таких:

1) під корупцією розуміється підкуп (продажність) осіб, уповноважених на виконання функцій держави;

2) як корупція визначається зловживання владою або посадовим становищем, здійснене для задоволення особистих інтересів або інтересів третіх осіб;

3) корупція розглядається як елемент (або ознака) організованої злочинності.

У цьому ж ключі визначають корупцію і міжнародні організації. Наприклад, у Кодексі поведінки посадової особи з підтримання правопорядку, корупція визначена як «зловживання службовим становищем для досягнення особистої чи групової вигоди, а також незаконне отримання державними службовцями вигоди в зв’язку з займаним службовим становищем».

Існують чотири основні підходи до дослідження корупції. Перший — це традиційний, «ідеалістично — філософський», відомий також як «моралізаторський» або «конвенціональний». Представником цього напряму був К. Фрідріх, внесок якого в дослідження даного питання іноді вислизає від уваги дослідників. Він розглядав корупцію як поведінку, що відхиляється від переважаючих в політичній сфері норм і обумовлене мотивацією отримання особистої вигоди за громадський рахунок. Особиста вигода не обов’язково має грошово-фінансовий характер. Вона може бути пов’язана з просуванням по службі самого корупціонера, членів його групи підтримки чи іншими перевагами для членів його сім'ї та наближених. К. Фрідріх пов’язував ступінь корумпованості влади з контекстом її здійснення, ступенем консенсусу, досягнутого в суспільстві, а чинниками, стримуючими корупцію, вважав опозиційні влади руху і вільну пресу. Для К. Фридриха корупція — явище майже однозначно негативне, «патологія політики», при якій «псування» зачіпає і державних чиновників, і владні інститути, хоча він і визнає її функціональність до певної межі. Слід підкреслити і ще один важливий момент у поглядах К. Фридриха на корупцію. Він вважає її однією з неодмінних супутників політики і остаточна перемога над корупцією для нього — завдання утопічне. Проте, їй потрібно давати енергійний відсіч, щоб хвороботворні зародки не поширювалися і не руйнували політичну систему.

Традицію аналізу корупції - як девіації еліт продовжують Д. Саймон і Д. Ейтцен. Свій підхід вони обгрунтовують тим, що термін «білокомірцева злочинність» не адекватний суті явища — інституціоналізації аморальності, аморальності та скандалізації країни, а також тим, що в США проблема злочинності насправді корениться в системі, в якій злочинність нижчих класів, мафія, корумпований публічний сектор і злочинні співтовариства об'єднуються заради вигоди і влади. Тому вони виходять з припущення, що злочинність і девіація соціально обумовлені, задані на рівні суспільства. Це означає, що певні соціологічні чинники обумовлюють вчинення злочинів як індивідами, так і організаціями. Серед найбільш важливих з факторів корупції в американському суспільстві вони називають владну структуру як таку.

Другий напрямок — «ревізіоністська» школа аналізу корупції. Ця школа пов’язана з роботами дослідників проблем країн третього світу. Більшість політологів і соціологів вважають корупцію хворобою товариств, що розвиваються, результатом, наслідком або проявом незавершеною модернізації та бідності. Представники цієї школи Хосе Абуева, Девід Бейлі, Натаніель Лефф, Колін Лейес виступали проти односторонньо — негативістського підходу до корупції як суспільного патології. Навпаки, вони стверджували, що корупція може виконувати позитивні функції в плані інтеграції, розвитку та модернізації суспільств «третього світу».

Поширення ринкових відносин, з одного боку, і бюрократизація влади й управління, з іншого, руйнують зв’язок патримоніального панування, традиційні форми групової солідарності, характерні для доіндустріальних товариств. Однак у розвинених країнах це більш тривалий процес, і, що ще важливіше, в західних країнах замість особистої залежності між індивідами встановилися по перевазі договірні відносини, що регулюються правом, що стало результатом тривалого пошуку цивільних форм захисту та солідарності. У суспільствах, які форсують модернізацію, а також у тих, де стан перехідності з різних причин набуває характеру «залежного розвитку» та історично сильні державні початки в суспільному житті, утруднено формування інститутів, властивих модернізованим товариствам, або їх існування є дисфункціональним. Відносини типу «патрон — клієнт», будучи природною формою захисту індивіда в традиційному суспільстві, мають всі шанси зберегтися і в період модернізації. Вони можуть проявлятися по-різному і нерідко сприймаються як корупційні. Що стосується розвинених країн, що успішно і давно здійснили модернізацію, то збереження різних форм особистої залежності і панування в публічній сфері, які реалізуються, зокрема, в актах обміну індивідів і представників державної влади, означає корупцію інститутів.

Економічні, ринково — центристські підходи до вивчення корупції розглядають її як форму соціального обміну, а корупційні платежі - як частина трансакційних витрат. Серед дослідників, що працюють в цьому руслі, найчастіше називають С. Роуз — Аккерман. У рамках цього підходу корупція зв’язується з надмірним втручанням держави в економічні процеси. Корупція може бути цілком функціональна, оскільки є противагою зайвої бюрократизації. Вона виступає засобом прискорення процесів прийняття управлінських рішень та сприяє ефективному господарюванню. Слід зазначити, що ці положення спочатку були сформульовані для країн з централізовано — керованою економікою, до яких належав Союз Радянських Соціалістичних Республік і Росія, а також країни третього світу. Надалі розробники даного напрямку аналогічним чином підходили до аналізу корупції в розвинених країнах з ринковою економікою, виступаючи проти розширення державної участі. У рамках цього підходу розглядає корупцію автор відомої теорії колективних благ М. Олсон.

У доповненні до російського видання одержала широку популярність і визнання книги «Піднесення і занепад народів: Економічне зростання, стагфляція, соціальний склероз» він так формулює свою точку зору: «Суть нашої позиції полягає в тому, що будь-яке законодавство або обмеження, що вводить „ринок навпаки“, створить практично у всіх учасників спонукальні мотиви до порушення закону і, швидше за все, призведе до зростання злочинності та корупції в рядах урядових чиновників. Таким чином, одна з причин, по яких багато суспільств серйозно вражені корупцією держапарату, полягає в тому, що майже всі приватні підприємці мають спонукальні мотиви до порушення закону, при цьому майже ні у кого не виникає стимулу повідомляти про такі порушення владі. Не тільки сукупний спонукальний мотив приватного сектора штовхає його обійти закон, а й усі спонукальні мотиви, характерні для приватного сектора, виявляються на стороні тих, хто порушує правила і постанови. Коли таких постанов і обмежень стає занадто багато, рано чи пізно приватний сектор (оскільки всі або майже всі його представники мають спонукальні мотиви до порушення антиринкових установок або до підкупу чиновників) робить уряд корумпованим і неефективним».

Нарешті, ортодоксальний марксистський підхід, в рамках якого корупція розглядалася як основний порок капіталізму, втратив своє значення внаслідок краху комуністичних режимів і загального визнання факту поширення у них корупції. Тепер відомі концепції, які, навпаки, стверджують, що корупція була важливою характеристикою в повсякденному житті соціалістичних країн, структурним елементом їх економічної і політичної системи. Таким чином, цей підхід скоріше примикає до третього з розглянутих напрямків.

Отже звернемося до основних міжнародних актів, які б дали нам повну картину поняття корупції.

Аналіз зазначених міжнародних документів, спрямованих на протидію корупції, засвідчує наявність різних підходів щодо її розуміння. Відповідно до Довідкового документа ООН про міжнародну боротьбу з корупцією: «Корупція — це зловживання державною владою з метою отримання вигоди в особистих цілях». З цього визначення випливає, що корупція виходить за межі хабарництва. В інших міжнародно — правових документах корупція водить до підкупу посадових осіб. «Хоча поняття корупції, — говориться в Кодексі поведінки посадових осіб з підтримки правопорядку, який був прийнятий Генеральною Асамблеєю ООН 17 грудня 1979 р. — повинно визначатися національним правом, слід розуміти, що воно охоплює вчинення або не вчинення будь-якого діяння при виконанні обов’язків або через ці обов’язки в результаті вимагання або отримання подарунків, обіцянок або стимулів чи їх незаконне одержання кожного разу, коли має місце така дія або бездіяльність».

Міждисциплінарна група з корупції Ради Європи дала ще більш широке визначення: «…корупція є хабарництвом і будь-якою ішною поведінкою осіб, яким доручено виконання певних обов’язків у державному або приватному секторі, що призводить до порушення обов’язків, покладених на них за статусом державної посадової особи, приватного співробітника, незалежного агента або іншого роду відносин і має за мету отримання будь-яких незаконних вигід (зисків) для себе та інших». Міжнародні експерти Європейського Союзу визначають загальне поняття корупції як зловживання державними службовцями політичною владою з метою збагачення.

Визначення корупції міститься і в Конвенції ООН проти транснаціональної організованої злочинності від 15 листопада 2000 року. У цьому документі корупція розуміється як «обіцянка, пропозиція або надання публічній посадовій особі, вимагання або прийняття публічною посадовою особою, особисто або через посередників, будь-якої неправомірної переваги для самої посадової особи або чи інших фізичної або юридичної осіб з метою вчинення посадовою особою будь-якого діяння або бездіяльності при виконанні своїх посадових обов’язків».

У Конвенції ради Європи від 4 листопада 1999 року у контексті цивільного права корупцію визначено як «прямі чи опосередковані вимагання, пропонування, дачу або одержання хабара чи будь-якої неправомірної вигоди або можливості її отримання, які порушують належне виконання будь-якого обов’язку особою, що отримує хабара, неправомірну вигоду чи можливість мати таку вигоду або поведінку такої особи».

Можна констатувати, що через свою багатогранність корупція є одним із тих явищ, за час історичного існування якого застосовувалися різні наукові підходи до його правового та наукового визначення, розуміння його сутності. Це пояснюється особливостями правової культури різних країн світу, розвитку законодавства, а також різним сприйняттям того самого діяння суспільствами певних країн, залежно від ментальності, традиції, рівня демократизації та розвитку громадянського суспільства. Але протягом усього свого існування це явище має характерні особливості - воно шкідливе в правовому, соціальному та інших аспектах.

Таким чином, корупція — це своєрідне дзеркало суспільства, його моральної і правової чистоти, економічного, політичного та соціального стану. Вона характеризує основні соціальні процеси, які відбуваються у державі та суспільстві, у ній відображено найбільш актуальні для держави та суспільства проблеми. Вона є одним із головних чинників поділу суспільства на дві соціальні підсистеми, які співіснують паралельно: одна з них зорієнтована на правові та моральні норми, інша — на використання протиправних засобів.

На фоні масштабних трансформаційних змін за останні десятиліття корупція стала досить поширеним соціальним явищем, що, по суті, перетворилося на усталену норму взаємовідносин у всіх сферах суспільства. Україна, на жаль, належить до країн із ендемічною формою корупції, тобто нею вражені всі сфери діяльності в нашій державі.

1.3 Адміністративно-правові засади протидії корупції в Україні

Становлення і розвиток в Україні правової держави неможливий без подолання проблеми корупції, що, безперечно, є однією з найбільш резонансних проблем у сфері забезпечення прав, свобод і законних інтересів фізичних та юридичних осіб. Юридичні норми щодо запобігання і протидії корупції знайшли своє формальне вираження у багатьох галузях права, але найбільший вплив на врегулювання суспільних відносин щодо запобігання та протидії корупції забезпечують норми адміністративного права.

Корупція є вкрай негативним явищем, її суспільна небезпечність полягає у тому, що вона: підриває авторитет держави, завдає шкоди утвердженню демократичних основ управління суспільством, побудові та функціонуванню державного апарату; суттєво обмежує конституційні права і свободи людини та громадянина, особливо пересічних громадян, які найбільше потерпають від корупції і не в змозі уникнути корупційного тягаря, втрачають при цьому віру в демократичні засади суспільства і держави; порушує принцип верховенства права; призводить до гальмування та викривлення соціально-економічних реформ, перешкоджає розвитку ринкових відносин, передусім середнього і малого підприємництва, а також надходження іноземних інвестицій; грубо порушує встановлений порядок здійснення повноважень посадовими особами органів державної влади, місцевого самоврядування, управлінських структур правового сектора; надає незаконні привілеї корумпованим угрупуванням і кланам, підпорядковує державну владу їхнім інтересам; сприяє криміналізації та тонізації економічних відносин, легалізації доходів, одержаних незаконним шляхом; живить організовану злочинність, насамперед економічну, стає неодмінною умовою її існування; порушує принцип соціальної справедливості, невідворотності покарання; нищить духовні, моральні та суспільні цінності; ускладнює відносини з іншими державами і всією міжнародною спільнотою, унеможливлює надання іноземної допомоги.

Поняття «корупція» має важливе методологічне значення не тільки для визначення усього кола дій, які вважаються корупційними, але й для аналізу організованої злочинності в політиці, економіці, судочинстві, соціальній сфері. Визначення змісту і пізнавальних функцій поняття «корупція» є відправним пунктом в законотворчій діяльності, оскільки закон буде дієвим, коли охопить явище в системній, структурно-функціональній формі. Корупція — це унікальне за своїм втримуванням, багатопланове, асоціальне явище, що носить протиправний, аморальний і корисливий характер.

Згідно Закону України «Про засади запобігання і протидії корупції» поняття корупції розкривається так: корупція — це використання особою, наданих їй службових повноважень та пов’язаних із цим можливостей з метою одержання неправомірної вигоди або прийняття обіцянки/пропозиції такої вигоди для себе чи інших осіб, або відповідно обіцянка/пропозиція чи надання неправомірної вигоди особі, або на її вимогу іншим фізичним чи юридичним особам з метою схилити цю особу до протиправного використання наданих їй службових повноважень та пов’язаних із цим можливостей.

На мою думку, законодавець повинен був визначити також поняття протидії корупції, як процесу реалізації основних принципів протидії корупції, діяльність та виконання уповноваженими органами своїх прямих прав та обов’язків щодо протидії корупції, діяльність громадських організацій, а також простих громадян.

Поняття протидії корупції можна охарактеризувати так: протидія корупції - це скерована діяльність уповноважених, спеціально визначених суб'єктів публічної адміністрації проти будь-яких корупційних проявів.

Протидія корупції в Україні ґрунтується на принципах верховенства права, законності, комплексного здійснення правових, політичних, соціально-економічних, інформаційних заходів, невідворотності відповідальності за вчинення корупційних правопорушень, відкритості та прозорості діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування, участі громадськості у заходах щодо запобігання і протидії корупції, державного захисту осіб, які надають допомогу у здійсненні таких заходів, забезпечення відновлення порушених прав і законних інтересів, відшкодування збитків, шкоди, завданої корупційними правопорушеннями.

Кожен з цих принципів має важливу роль у здійсненні заходів, які протидіють корупційним проявам.

Принцип верховенства права. Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй. Норми Конституції України є нормами прямої дії. На підставі Конституції України гарантується звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини та громадянина. Верховенство права — це панування права в суспільстві, у стосунках між усіма учасниками суспільного життя, у життєдіяльності державних і недержавних організацій, соціальних спільнот, груп, об'єднань, зрештою — усіх людей. Неприйнятними є засоби боротьби з корупцією, які, хоча і можуть виявитися результативними, суперечать конституційним засадам функціонування держави та суспільства.

Принцип законності - характеризується обов’язком державних органів, посадових осіб, громадян і різних об'єднань дотримуватися законів і підзаконних правових актів та наявністю науково обґрунтованої правової бази. Підзаконні нормативно-правові акти потрібно видавати на основі законів, у відповідності із законами і на виконання законів. Законність — це суспільно-політичний режим, що полягає в пануванні права й закону в суспільному житті, неухильному здійсненні приписів правових норм всіма учасниками суспільних відносин, послідовній боротьбі з правопорушеннями і свавіллям у діяльності посадових осіб та забезпеченні порядку й організованості.

Принцип комплексного здійснення правових, політичних, соціально — економічних, інформаційних та інших заходів — передбачає органічне поєднання стратегічних і тактичних завдань, профілактичних (соціального, політичного, економічного, організаційно-управлінського, правового, соціально-психологічного та іншого характеру), оперативно-розшукових, заходів процесуального примусу та інших, що здійснюються у суспільних сферах різними суб'єктами, з визначенням пріоритету профілактичних заходів.

Принцип невідворотності відповідальності за вчинення корупційних правопорушень означає, що жодне прапорушення не повинно залишатися без покарання, якщо немає передбачених у законі підстав для звільнення особи, що його вчинила, від відповідальності.

Принцип відкритості та прозорості діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування передбачає можливість взаємодії громадян, їхніх об'єднань, юридичних осіб з органом виконавчої влади, органом місцевого самоврядування під час формування і реалізації державної політики, впливу на рішення та діяльність цих органів, доступу до повної, об'єктивної, достовірної інформації про їх діяльність. Відкритість і прозорість діяльності органів місцевого самоврядування забезпечується через можливість доступу членів територіальної громади до повної, об'єктивної, достовірної інформації про цю діяльність в обсягах та у порядку, встановлених законом.

Принцип участі громадськості у заходах щодо запобігання і протидії корупції, державного захисту осіб, які надають допомогу у здійсненні таких заходів, означає, що підтримка суспільства, як свідчить закордонний досвід, є основною передумовою подолання корупції.

Принцип забезпечення відновлення порушених прав і законних інтересів, відшкодування збитків, шкоди, завданої корупційним правопорушенням, полягає у встановленні наслідків злочинної діяльності, захисті прав і законних інтересів потерпілих осіб (як фізичних, так і юридичних).

До суб'єктів публічної адміністрації, які покликані протидіяти корупції можна віднести: Президента України, Верховну Раду України, органи прокуратури України, як спеціально уповноважений суб'єкт у сфері протидії корупції, поряд зі спеціальними підрозділами по боротьбі з організованою злочинністю Міністерства внутрішніх справ України та спеціальними підрозділами по боротьбі з корупцією та організованою злочинністю Служби безпеки України, а також Кабінет Міністрів України, Генеральний прокурор України та підпорядковані йому прокурори, Національний антикорупційний комітет при Президенті України, органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування.

Визначення Президента України, Верховної Ради України та Кабінету Міністрів України суб'єктами протидії корупції, пов’язане із тим, що саме зазначені суб'єкти наділені конституційними повноваженнями щодо формування державної політики, визначення її основних напрямків та загальної стратегії розвитку.

Крім того, координація і контроль за реалізацією заходів щодо запобігання та протидії корупції здійснюється Кабінетом Міністрів України, а формування державної антикорупційної політики, реалізація антикорупційної стратегії, що визначається Верховною Радою України, а також координація діяльності центральних органів виконавчої влади з цих питань здійснюється спеціально уповноваженим органом (особою) з питань антикорупційної політики.