Формування органів місцевої влади і управління україни за часів національно-демократичної революції 1917-1920 років

ВСТУП

Період національно-демократичної революції 1917;1920 років посідає одне з чільних місць в історії держави і права України, оскільки протягом нього відбувалися перші у новітньому часі спроби розбудови національної держави. На різних етапах революції в її основу був покладений цілий спектр принципів і політико-правових концепцій, більшість з яких не втратили актуальності і в наш час. У цьому контексті особливого значення набуває проблема формування системи місцевих органів влади і управління, актуальність якої зумовлюється одразу кількома обставинами.

По-перше, розбудова вертикалі місцевих владних і управлінських органів являє собою одне з невід'ємних елементів державно-правового поступу будь-якої країни, і Україна 1917;1920 років тут не є виключенням. Саме формування системи місцевих органів стало в один ряд із найдискусійнишими питаннями тогочасних українських урядів, що зумовлювало постійну зміну пріорітетів в цій галузі протягом всього періоду визвольних змагань. Саме проблема створення ефективної системи місцевих установ ставала дуже часто вирішальним чинником реалізації всього внутрішньополітичного курсу тогочасної Української держави.

По-друге, розглядаєма тема набуває особливого значення для дослідників в контексті розмаїття теоретичних підходів, які застосовувались щодо формування системи місцевих органів влади і управління, що можна розглядати як безпрецедентний державно-правовий експерімент, в ході якого на українських теренах були запроваджені федералістська і унітарна моделі адміністративно-територіального устрою, авторітарні і демократичні принципи формування місцевої владно-управлінської вертикалі, консервативна і соціалістична доктрини державної розбудови. Причому поруч їх традиційними моделями під час національно-демократичної революції виникали і деякі нетрадиційні, приталанні лише Україні концепції, що стало наслідком ідеологічної боротьби різноманітних суспільно-політичних угруповань самого широкого спектру.

Нарешті, по-третє, тема формування системи місцевої влади і управління України за часів національно-демократичної революції набуває особливого значення з огляду на стан її розвитку в сучасній Україні. Такі проблеми, як недосконалість нормативно-правової бази і відсутність належних ресурсів для реалізації органами управління своїх повноважень є притаманним як для сучасної України, так і для УНР часів Центральної Ради і Директорії і Гетьманату П.Скоропадського.

Хронічний конфлікт між місцевою владою і самоврядуванням, який червоною низкою проходив через політико-правовий поступ Української держави 1918 року, є актуальним і в наш час, що особливо проявилось під час подій, які отримали назву «померанчевої революції». Закон «Про місцеве самоврядування від 1999 року викликав багато суперечок у владних колах і не поставив крапку у процесі вибору моделі побудови системи місцевих органів влади і управління на сучасному етапі. 8 грудня 2004 року Верховною Радою був прийнятий Закон «Про зміни до Конституції України щодо удосконалення системи органів місцевого самоврядування», відповідно якому до 1 вересня 2005 року повинен бути розроблений і ухвалений Закон «Про внесення змін до Конституції України щодо удосконалення системи місцевогог самоврядування», який повинен значно розширити повноваження місцевого управління.

Мета даної роботи полягає в тому, щоб спираючись на науковий доробок попередників і опубліковані джерела, об'єктивно проаналізувати процес формування системи органів місцевої влади і управління в Українській Народній Республіці доби Центральної Ради і Директорії і в Українській державі П. Скоропадського, виявити його основні тенденції, систематизувати політико-правовий досвід, набутий на цьому шляху. Досягнення поставленої мети передбачає виконання таких завдань, як встановлення науково-обгрунтованої періодізації процесу формування системи місцевої влади і управління України у 1917;1920 роках, аналіз основних програмних і нормативно-правових актів українських урядів, в яких цей процес відбився, висвітлення принципів організації і структурної побудови системи місцевої влади і управління, розкриття проблем, які виявились у процесі її організації.

Основу методології даної роботи склали принципи об'єктивності та історизму. При розв’язанні дослідницьких завдань автором були використані такі загальноі спеціально-наукові методи, як аналіз, синтез, порівняння, систематизація, а також генетичний, описовий і системно-структурний методи.

Хронологічні межи дипломної роботи охоплюють проміжок часу з березня 1917 року по листопад 1920 року. Вихідним рубежем дослідження є початок перетворень системи місцевої влади і управління, започаткований Тимчасовим Урядом, законним представником якого в Україні став у подальшому Генеральний Секретаріат Центральної Ради. Поразка національно-демократичної революції, яка де-факто відбулася після залишення армією УНО території України наприкінці листопада 1920 року визначила кінцеву межу роботи, оскільки поставило крапку у діяльності її уряду (який продовжив існування в еміграції) у галузі розбудови системи місцевих органів.

Територіальні межи дослідження охоплюють територію так званої Наддніпрянської України, тобто в основному Київську, Волинську, Подільську, Полтавську, Чернігівську, Катеринославську, Херсонську, Харківську, Холмську і Таврійську (без Криму) губернії, на які офіційно поширювалась влада національних урядів. В той же час визначення точних територіальних меж пов’язане із величезними складнощами, оскільки протягом 1917;1920 років державні кордони України постійно змінювались у бік збільшення або зменшення внаслідок її міжнародних договорів і нормативних актів.

Джерельну базу, покладену в основу роботи, можна умовно поділити на дві групи. До першої групи належать опубліковані офіційні документи, що містять інформацію про формування і стан системи місцевої влади і управління у 1917 -1920 роках. Формування цієї групи джерел розпочалося синхронно з їх створенням при оприлюдненні їх в офіційних періодичних виданнях, до яких належали наприклад «Вісник Ради Народних Міністрів УНР», «Державний вісник» Української держави 1918 року, «Республіканський вісник» Директорії УНР тощо. Процес публікації документів доби національно-демократичної революції продовжився після її поразки з ініціативи дослідників Радянської України і діаспори. Незважаючи на великий ступень ідеологічного відбитку, що був накладений на вібдір документів до публікації в УРСР, в них все ж можна знайти певні важливі відомості щодо діяльності органів місцевої влади і управління нерадянських державних утворень України 1917;1920 років. Що до документів, оприлюднених дослідниками діаспори, то вони стосуються насамперед програмних декларацій і зовнішньополітичної діяльності українських державних структур. Необхідно також зазначити, що велика кількість офіційних документів, які безпосередньо стосуються формування системи влади і управління, були наведені у комплексних роботах з історії національно-демократичної революції, написаних учасниками тих подій, насамперед Д. Дорошенком і П. Христюком .

Новий стан оприлюднення офіційних документів тих часів розпочався після проголошення незалежності України у 1991 році, коли відчизняні дослідники отримали залогу оприлюднювати архівні документи, які з одного боку були недоступні вченим діаспори, а з іншого не могли бути надруковані в умовах тиску радянської ідеологічної машини. Серед сучасних збірників документів досліджуваного періоду особливе місце належить двотомнику «Українська Центральна Рада», де містятся більшість нормативних актів і протоколів засідань Малої Ради і Генерального Секретаріату, які достатньо повно відтворюють їхню політику що до організації системи місцевої влади і управління. В той же час до цього момента так і не вийшло аналогічних збірок, присвячених гетманату і Директорії УНР, і лише окремі найважливіши демонструючи їх діяльність документи були оприлюднені в окремих тематичних збірках або роботах сучасних вчених і правознавців .

Другу групу джерел, використаних в дипломній роботі, складають опубліковані документи особового походження — спогади, щоденники, приватне листування державних, політичних і громадських діячив. З огляду на об'єкт дослідження, особливий інтерес являють спогади та інші особові документи таких відомих державних діячив національно-демократичної революції, як Д. О. Дорошенко, В. П. Винниченко, С. В. Петлюра, І.П.Мазепа, П. П. Скоропадський, М. С. Грушевський, діяльність яких була в тій чи іншій мірі пов’язана із формуванням системи місцевих установ. Певні відомості з досліджуваємого питання містять також мемуари деяких іншіх тодішніх громадсько-політичних діячив, наприклад А. А. Гольденвейзера чи М. М. Могилянського. Хоча матеріали цієї групи і характеризуються великим ступенем суб'єктивизму, відомості, що в них надаються, сприяють вивченню різних аспектів політико-правового процесу тодішньої України, його впливу на характер і зміст державотворення.

Історіографію, яка в тому чи іншому ступені торкається питань розбудови і функціонування системи органів місцевої влади і управління, складають три великих групи історичних і правознавчих наукових досліджень — роботи вчених діаспори, радянських дослідників і праці сучасних вітчизняних науковців.

Серед робіт дослідників української діаспори в контексті розглядаємого питання необхідно насамперед виділити вищезгадані роботи Д. О. Дорошенка і П. П. Христюка, в яких автори, будучи безпосередніми учасниками подій 1917;1920 років намагаються комплексно дослідити державотворчу діяльність національних урядів тих часів, надаючи великий обсяг матеріалів стосовно розбудови системи місцевих установ. Певні відомості щодо процесу формування системи місцевих органів влади і управління УНР і Гетьманату надаються також у працях деяких іншіх дослідників діаспори, зокрема І.Нагаєвського та А. Яковлева .

Що стосується радянської історіографії, то, розглядаючи проблематику української національно-демократичної революції з точки зору обгрунтування закономірності перемоги радянської влади, вона торкається деяких аспектів діяльності місцевого апарату небільшовицьких урядів України, доводячи їх антинародність і «бурдуазно-націоналістичну» спрямованість. Деякі фундаментальні дослідження післясталінської доби містять значний фактичний матеріал, який може бути використаний в якості джерельного підгрунтя розглядаємої проблеми. За радянських часів були оприлюднені і дослідження, які безпосередньо стосуються питання функціонування небільшовицьких органів місцевої влади і управління, зокрема робота Ю.І Терешенка .

Найбільший науковий доробок у розробку проблеми формування системи органів місцевої влади і управління був зроблений вченими сучасної України. Особливо звертають на себе увагу роботи дослідників-правознавців Олександра і Марії Копиленко, О. М. Мироненка, А. С. Захарчука. у цих роботах розкривається діяльність вищих установ держави у галузі формування системи органів місцевої влади і управління, принципи організації цієї системи, її структурна побудова. Також велику наукову цінність становлять дослідження українських істориків — С. В. Кульчицького, О.П.Реєнта, В. Ф. Солдатенка та деяких інших менш відомих науковців, в

яких розглядається конкретно-історичний аспект даної проблеми. Певні важливі питання організації системи місцевої влади і управління України у 1917 році підіймаються у працях російських дослідників, присвячених політико-правовій характеристиці діяльності Тимчасового Уряду .

В цілому можна констатувати, що найбільш детальної наукової розробки зазнала проблема формування системи місцевих органів влади і управління за часів УНР доби Центральної Ради. Що стосцється Гетьманату і УНР доби Директорії, то висвітленими на даний момент залишаються лише загальні основи і тенденції їхньої діяльності у розглядаємій галузі. У порівнянні із станом дослідження інших елементів історії держави і права України 1917;1920 років, зокрема організації вищих органів державної влади, зовнішньої політики чи військового будівництва, проблема формування системи органів місцевої влади і управління є мабудь найменш розробленою.

Наукова новизна роботи зумовлюється тим, що автор робить спробу комплексно дослідити проблему, якій вона присвячена. У дипломній роботі встановлена науково-обгрунтована періодизація процеса формування системи місцевої органів влади і управління у 1917;1920 роках і досліджується еволюція державно-правової думки з цього питання з урахуванням низки внутрішніх і зовнішніх чинників, що здійснювали на неї вплив. Також при написанні роботи була використана певна група джерел офіційного і особового походження, зміст яких не досліджувався у контексті даної теми.

Теоретичне і практичне значення дипломної роботи полягає у тому, що наведені в ній фактичний матеріал і висновки можуть бути використані при підготовці наукових праць і в процесі викладання курсу «Історія держви і права України».

Структурно робота побудована за проблемно-хронологічним принципом, що обумовлено специфікою мети та завданням дослідження. Вона складається зі вступу, трьох розділів, висновків, списку використаних джерел і літератури (64 позиції).обсяг основного тексту роботи становить 85 сторінок.