Накопичувальна система як індикатор ефективності пенсійного забезпечення в Україні

Постановка проблеми. Однією з найгостріших проблем в Україні є пенсійне забезпечення громадян, що виступає важливою сферою соціальної політики держави. Система пенсійного забезпечення відіграє значну роль в економічному та суспільно-політичному житті країни. Вона органічно пов’язана з системою оплати праці, податковою системою, станом ринку праці, становищем на фінансовому ринку, а також з демографічною ситуацією.

Демографічна криза і старіння населення спричиняють зростання соціального навантаження на ринок праці, створюючи проблеми з наповненням Пенсійного фонду, а отже і рівень пенсійних виплат не може бути високим та відповідати реальним потребам громадян.

У зв’язку з цим вкотре постало питання про необхідність впровадження накопичувальної системи пенсійного забезпечення, яка, за прогнозами політиків та експертів, сприятиме збільшенню розмірів пенсійних виплат, а отже і зростанню рівня соціального забезпечення осіб похилого віку.

Аналіз останніх досліджень та публікацій. Проблеми пенсійного забезпечення, в тому числі діяльності та впровадження накопичувальної системи, досліджували у своїх працях такі вчені, як Е.М. Лібанова, В. Д. Яценко, В. М. Федосов, О. Я. Орловський, М. В. Кравченко, Г. Л. Яшник, Н. М. Хуторян.

Постановка завдання. Метою статті є комплексний теоретико-правовий аналіз передумов впровадження накопичувальної системи в Україні; визначення основних переваг, недоліків та ризиків такого впровадження із врахуванням економіко-правового стану держави.

Виклад основного матеріалу. Згідно Закону України «Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування» в Україні діє трирівнева система пенсійного забезпечення. Перший рівень — солідарна система обов’язкового державного пенсійного страхування; другий рівень — накопичувальна система обов’язкового пенсійного страхування; третій рівень — система добровільного недержавного пенсійного забезпечення [2, ст. 2].

Якщо перший та третій рівні в Україні вже діють (щоправда, третій рівень функціонує ще не у повній мірі), то запровадження накопичувальної системи постійно відкладалося.

Питання необхідності впровадження накопичувальної системи виникає ще в 90-х рр. ХХ ст. Підготовчі заходи щодо запровадження пенсійної реформи в Україні розпочалися з підписанням Президентом України Указу «Про основні напрями реформування пенсійного забезпечення в Україні» у 1998 р. [3], а також з Послання Президента України до Верховної Ради України та Кабінету Міністрів України «Про основні напрями пенсійного забезпечення населення України» у 2001 р. [4], яким передбачались заходи для проведення пенсійної реформи на 2001;2009 рр. У 2003 р. було прийнято базові закони щодо нової системи пенсійного забезпечення — «Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування» та «Про недержавне пенсійне забезпечення». У 2009 р. була утворена Комісія з питань здійснення пенсійного реформування, результатом діяльності якої була розробка Концепції подальшого проведення пенсійної реформи [5]. Очікувалося, що обов’язкова накопичувальна складова пенсійної системи запрацює в 2007 р., потім терміни перенесли на 2010;2011 рр., врешті-решт новою датою, з якої все ж таки планується запровадити накопичувальну систему, є 01.01.2017 р.

Практика показала, що солідарна пенсійна система самостійно вже не здатна забезпечувати гідний рівень життя в існуючих соціально-економічних та демографічних умовах. Найвищий рівень соціального захисту пенсіонерів забезпечують ті країни, де функціонують кілька рівнів (складових) пенсійного забезпечення [6]. Нині накопичувальні системи можна спостерігати в таких країнах, як: США, Канада, Японія, Франція, Німеччина, Австрія, Швейцарія, Великобританія, Польща, Угорщина [7], у країнах Латинської Америки (Чилі, Аргентині, Колумбії, Перу, Уругваї, Мексиці, Болівії, Сальвадорі) [8]. Економісти вважають, що поєднання солідарних пенсійних систем першого рівня та накопичувальних пенсійних систем другого та третього рівнів може значно підвищити захист громадян від різкого зменшення розміру їхніх пенсій у майбутньому. Адже накопичувальні пенсійні системи, на відміну від солідарних, мають елемент інвестування первинних пенсійних внесків. Відповідно, накопичувальна складова системи пенсійного забезпечення створена, насамперед, як інструмент соціального захисту громадян в частині примноження пенсійних заощаджень.

Впровадження обов’язкової накопичувальної складової пенсійної системи дасть змогу: 1) забезпечити диференціацію розмірів пенсій залежно від особистих накопичень працівника; 2) успадковувати кошти спадкоємцями застрахованої особи; 3) створити потужне джерело інвестиційних ресурсів для зростання національної економіки; 4) розподілити ризики виплати низьких розмірів пенсій між першим та другим рівнями пенсійної системи; 5) підвищити ефективність управліннясистемою пенсійного забезпечення за рахунок передачі недержавним компаніям функції управління пенсійними активами [9, с. 143].

На сьогоднішній день основні засади функціонування накопичувальної системи містяться у Законі України «Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування». У Прикінцевих положеннях Закону зазначено, що до накопичувальної системи будуть залучатися особи, яким на час її запровадження виповниться не більше 35 років. Особи, віком від 16 до 35 років, які не підлягають загальнообов’язковому державному пенсійному страхуванню, у тому числі іноземці та особи без громадянства, які постійно проживають або працюють на території України, громадяни України, які постійно проживають або працюють за межами України, матимуть право на добровільну участь у накопичувальній системі. Законопроектом про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо накопичувальної системи державного пенсійного страхування та єдинних підходів до нарахування пенсій за реєстр. № 2767−1 (далі - законопроект за реєстр. № 2767−1) також передбачено можливість добровільної участі для осіб від 36 до 55 років [11]. Особи, які досягли пенсійного віку, крім випадків відстрочення часу призначення пенсій за віком, не можуть бути платниками страхових внесків до накопичувального фонду.

Застрахована особа, яка є учасником накопичувальної системи пенсійного страхування, матиме право на отримання довічної пенсії (довічної пенсії з установленим періодом, довічної обумовленої пенсії, довічної пенсії подружжя) або одноразової виплати за рахунок коштів, що обліковуються на її накопичувальному пенсійному рахунку, за умови досягнення нею встановленого пенсійного віку, а в разі відстрочення часу призначення пенсії за віком — з дня закінчення строку відстрочення дати призначення пенсії за віком у солідарній системі.

Одноразову виплату громадянин зможе отримати у разі, якщо сума пенсійних коштів на момент набуття права на пенсію не досягне встановленого мінімуму, необхідного для оплати договору страхування довічної пенсії; в разі виїзду цієї особи за кордон на постійне місце проживання. Але за власним бажанням учасник накопичувальної системи матиме право додатково за свій рахунок перерахувати на накопичувальний пенсійний рахунок кошти в сумі, якої не вистачає для забезпечення оплати договору страхування довічної пенсії [2, ст. ст. 54, 56, 57].

Якщо учасник накопичувальної системи буде визнаний інвалідом І, ІІ групи, то він набуватиме право на пенсію по інвалідності у солідарній системі, а належні йому пенсійні кошти накопичувальної системи за його вибором можуть використовуватися для здійснення одноразової виплати, незалежно від достатності обсягу такої суми коштів для оплати договору страхування довічної пенсії або оплати договору страхування довічної пенсії.

У разі визнання учасника накопичувальної системи інвалідом ІІІ групи, належні йому пенсійні кошти він зможе використовувати після досягнення встановленого пенсійного віку на оплату договору страхування довічної пенсії, а у разі недостатності суми коштів — на здійснення одноразової виплати.

У разі смерті учасника накопичувальної системи пенсійного страхування до досягнення ним пенсійного віку, належні йому пенсійні кошти успадковуються в порядку, визначеному Цивільним кодексом України. Спадкоємці матимуть право подати заяву про спрямування успадкованих коштів на свій накопичувальний пенсійний рахунок або забрати їх. Якщо спадкоємці за законом та за заповітом відсутні, то належні учасникові кошти спрямовуються до резерву коштів для покриття дефіциту бюджету Пенсійного фонду у майбутніх періодах [2, ч. 2−3 ст. 56].

У Прикінцевих положеннях Закону зазначається, що максимальний розмір страхових внесків, що спрямовуватимуться до накопичувальної системи пенсійного страхування, не може перевищувати 7% від суми заробітної плати (доходу). У законопроекті за реєстр. № 2767−1 дане положення віднайшло більш детальну регламентацію, передбачається, що з моменту запровадження і до 2022 р. ставка внеску до накопичувальної системи буде поступово збільшуватися на 1% щорічно, починаючи з 2% до 7%. Тобто з 2017 р. ці 2% будуть накопичуватись на індивідуальному рахунку особи, і починаючи з 2018 р. до 2% буде додаватись по 1% щорічно. Передбачається, що з 2022 р. загальний розмір внесків застрахованої особи становитиме 8,6% (7% до Накопичувального фонду, 1,6% до Фонду соціального страхування). Відповідно, розмір внесків, які сплачує роботодавець за працівників до Пенсійного фонду і які будуть спрямовуватись на виплату пенсії із солідарної системи, зменшуватиметься поступово до 2022 р. на 1% щорічно з 36,5% в 2017 р. до 31,5% в 2022 р.

Законопроект за реєстр. № 2767−1 передбачає також запровадження накопичувальних професійних пенсійних програм для окремих категорій працівників. До професійної пенсійної системи входитимуть працівники, що нині мають право на призначення пенсій за віком на пільгових умовах та за вислугою років [11].

Загалом було запропоновано п’ять таких окремих груп учасників професійних пенсійних програм, спільною ознакою для яких є діяльність, пов’язана зі шкідливими, важкими і небезпечними умовами праці, визначеними за Списком № 1 та за Списком № 2 [13]; працівники, які мають право на пенсію за вислугу років незалежно від віку; працівники, які мають право на достроковий вихід на пенсію та за вислугу років на 5 років раніше, а також одержувачі спеціальних пенсій: прокурори та слідчі прокуратури, державні службовці, судді, народні депутати України тощо. З приводу останіх Комітет з питань соціальної політики, зайнятості та пенсійного забезпечення у своєму висновку зазначив, що робота осіб, віднесених до п’ятої категорії, не характеризується як праця зі шкідливими умовами, а тому не повинна надавати можливості вийти на пенсію достроково до досягнення загального пенсійного віку [14].

Джерелом фінансування пенсійних виплат із накопичувальної професійної пенсійної програми для цих категорій працівників стануть підвищені розміри страхового внеску, які роботодавець сплачуватиме до банку-зберігача накопичувального пенсійного фонду за учасників 1−4 категорії, а за учасників 5 категорії - за рахунок збільшеного розміру внесків з застрахованої особи.

Єдиний внесок за осіб, які мають право на професійні пенсійні виплати, планується підвищити на: 15%, для першої категорії; на 7% - для другої; на 6,2% - для третьої; на 4% - для четвертої; на 2,5% - для п’ятої. Починаючи з 2022 р. загальний розмір внесків державного службовця, народного депутата України, прокурора, наукового працівника та інших, визначених 5 категорією осіб, становитиме 11,1% (7% до Накопичувального фонду або до солідарної системи, 1,6% до Фонду соціального страхування, 2,5% за професійною програмою). Таким чином, навантаження на застраховану особу-платника внесків зросте поступово до 2022 р. на 5%. Причому внески до професійної накопичувальної системи зазначені особи сплачуватимуть незалежно від віку [11].

Іншими суб'єктами накопичувальної системи виступають: Накопичувальний фонд; радник з інвестиційних питань; компанії з управління активами та зберігач.

Накопичувальний фонд створюватиметься Пенсійним фондом як цільовий позабюджетний фонд, його адміністративне управління буде здійснювати виконавча дирекція Пенсійного фонду. Свої повноваження Накопичувальний фонд має здійснювати через Раду Накопичувального фонду, до складу якої входитимуть14 осіб, які на пропорційній основі призначатимуються Президентом України та Верховною Радою України. Члени Ради Накопичувального фонду будуть здійснювати свої повноваження на громадських засадах протягом шести років [2, ст. ст. 78, 81].

Радником з інвестиційних питань може бути юридична особа (у тому числі нерезидент) відповідної спеціалізації, а також фізична особа, яка має відповідну професійну підготовку та досвід роботи [2, ст. 84].

Безпосереднє управління пенсійними активами здійснюватиметься компаніями з управління активами, що визначатимуться Радою Накопичувального фонду за результатами проведеного конкурсу, та з якими Пенсійний фонд укладав договори. Компанії з управління активами обиратимуться на п’ять років з можливістю продовження строку дії договору до двох років шляхом щорічного продовження цього строку за рішенням Ради Накопичувального фонду[2, ст. 85].

Згідно норм чинного закону, компанією з управління активами зможе бути юридична особа — резидент. Але у тому випадку, якщо основними напрямами інвестиційної політики передбачено інвестування пенсійних активів у цінні папери іноземних емітентів, то у конкурсі зможуть брати участь компанії з управління активами — нерезиденти, при цьому така юридична особа-нерезидент може проводити свою діяльність лише за межами України. Важливою умовою є те, що компанія з управління активами не може бути засновником (власником) або пов’язаною особою радника з інвестиційних питань, зберігача, аудитора Накопичувального фонду та їх пов’язаних осіб.

Законопроектом за реєстр. № 2767−1 пропонується управління пенсійними активами Накопичувального фонду покласти на Кабмін, і лише по спливу п’яти років з дня запровадження накопичувальної системи пенсійного страхування передавати такі повноваження компаніям з управління активами.

Кошти, внесені учасниками Накопичувального фонду, зберігатимуться на їх індивідуальних рахунках та будуть обслуговуватися лише одним зберігачем (банком), який повинен відповідати рядові вимог, основними з яких є: і) наявність ліцензії, виданої Національним банком України, та ліцензії, виданої Національною комісією з цінних паперів та фондового ринку; 2) мати розмір регулятивного капіталу не менше 500 мільйонів гривень; 3) не бути компанією з управління активами, пов’язаною особою компанії з управління активами та її пов’язаних осіб [2, ст. 99]. В свою чергу, законопроектом за реєстр. № 2767−1 пропонується правовий статус зберігача надавати лише банку, 100% статутного капіталу якого перебувають у державній власності.

Між зберігачем та Пенсійним фондом за результатами конкурсу має бути укладено договір строком на п’ять років, що може бути продовжений ще на два роки.

Передбачається, що джерелами формування накопичувальної системи пенсійного страхування будуть: 1) страхові внески до накопичувальної системи пенсійного страхування; 2) інвестиційний дохід, що утворюється в результаті розміщення та інвестування коштів накопичувальної системи пенсійного страхування у порядку, встановленому законом; 3) суми пені, сплаченої страхувальником за несвоєчасне перерахування сум страхових внесків на рахунок для другого рівня системи пенсійного забезпечення на користь учасників накопичувальної системи пенсійного страхування.

В свою чергу, Законом також визначено вичерпний перелік напрямків використання таких коштів: 1) інвестування з метою отримання інвестиційного доходу на користь учасників накопичувальної системи; 2) оплати договорів страхування довічних пенсій або здійснення одноразових виплат; 3) оплати послуг компаній з управління активами Накопичувального фонду; 4) оплати послуг зберігача Накопичувального фонду тощо[2. ст. 79].

Забороняється використання коштів накопичувальної системи пенсійного страхування для забезпечення виплати пенсій та надання соціальних послуг із солідарної системи, на виплату пенсій на визначений строк у системі недержавного пенсійного забезпечення та на інші цілі, не передбачені цим Законом.

У разі визнання банкрутом компанії з управління активами, зберігача, пенсійні активи не можуть включатися до ліквідаційної маси. На них не дозволяється накладати будь-яке стягнення, застосовувати конфіскацію, а також вони не можуть бути предметом застави.

Чи готова до впровадження накопичувальної системи Україна? У прикінцевих положеннях Закону України «Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування» зазначено, що: перерахування страхових внесків до Накопичувального фонду здійснюватиметься у разі одночасного підвищення заробітної плати застрахованій особі та виконання таких умов (зазначимо найбільш важливі із них): збалансовано бюджет Пенсійного фонду відповідно до міжнародних стандартів бухгалтерського обліку; впроваджено систему персоніфікованого обліку та створення системи автоматизованого звітування щодо стану накопичувальних пенсійних рахунків застрахованих осіб; створено програмно-технічнічний комплекс для системи збирання страхових внесків до Накопичувального фонду, що був би сумісним з системою електронних переказів банків; прийнято законодавчі акти, необхідні для функціонування накопичувальної системи пенсійного страхування; забезпечено фінансування з державного бюджету втраченої частини страхових коштів у солідарній системі у зв’язку з перерахуванням частини страхових внесків до Накопичувального фонду [2]. Чи виконанні всі ці вимоги? Однозначно ні.

Подібні за змістом умови запровадження можемо віднайти у законопроекті про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо запровадження єдиних принципів нарахування пенсій та скасування привілеїв у пенсійному забезпеченні за реєстр. № 2767−2. Такими є: досягнення економічного зростання протягом періоду не менше року; забезпечення бездефіцитності бюджету Пенсійного фонду України; встановлення прожиткового мінімуму для основних соціальних і демографічних груп населення на рівні фактичного розміру прожиткового мінімуму [12].

Ефективному запровадженню та функціонуванню накопичувальної складової пенсійного забезпечення має передувати також підготовчий етап, який включатиме низку заходів, таких як: здійснення розрахунків та моніторингу; розробка макроекономічних прогнозів під час реалізації різних сценаріїв здійснення пенсійної реформи в Україні тощо.

Вищезгадуваний Комітет з питань соціальної політики, зайнятості та пенсійного забезпечення, дослідивши законопроекти за реєстраційними номерами № 2767−1, № 2767−2 у своєму висновку, погоджуючись із перевагами накопичувальної системи, про які ми згадували вище, називає й цілий ряд загроз її впровадження [14]: 1) подальше погіршення фінансового стану Пенсійного фонду України, для збалансування бюджету якого потрібно буде виділяти додаткові кошти з державного бюджету; знецінення пенсійних накопичень внаслідок інфляції; вплив фінансово-економічної кризи (спад виробництва, зменшення зайнятості та зниження заробітних плат обумовлює звуження бази сплати пенсійних внесків і в солідарну, і в накопичувальну системи). Існує загроза, що у період фінансових криз виникне так звана інвестиційна пастка, коли при співставних параметрах участі у накопичувальній системі (тривалість участі, обсяги внесків) учасники, у яких настання пенсійного віку припадає на кризовий або найближчий післякризовий період, отримуватимуть пенсії менші, ніж їхні колеги, що вийшли на пенсію напередодні кризи.

Також накопичувальна система є вразливою щодо таких загроз як: незабезпечення умов гарантування повернення та збереження коштів населення, які накопичуватимуться на другому рівні системи пенсійного забезпечення; нестворення умов для офіційного працевлаштування населення на конкурентоспроможному ринку праці тощо.

Висновки. Враховуючи те, що нині в Україні всі вищеперелічені загрози є реальними проблемами, можемо зробити попередній висновок про рівень функціонування накопичувальної системи. Очевидно, що прогнозовані переваги ми відчуємо не одразу, проте й відмовлятися від впровадження другого рівня пенсійного забезпечення, на нашу думку, не варто. Накопичувальна система є вкрай необхідною для повноцінного та належного функціонування пенсійної системи вцілому. Вона здатна надати потужний поштовх вітчизняній економіці, а саме сприяти наступному циклічному процесу: зростання виробництва — ростання зайнятості і заробітної плати — зростання пенсій — зростання внутрішнього споживання — зростання виробництва. Впровадженя накопичувальної системи передбачає також зміну ментальності майбутніх поколінь — зміна психології працівника, створення усвідомлення необхідності покладатися на власні сили, а не лише на державу.

Для того щоб уникнути негативних наслідків впровадження накопичувальної системи, насамперед необхідно розробити належний механізм її правового регулювання, який би враховував існуючі проблеми та передбачав шляхи їх поступового вирішення.

Так, до цього часу в чинному законодавстві та в розглядуваному законопроекті відсутні механізми збереження накопичень, таких як створення фондів гарантування накопичень або страхування накопичених сум. У законопроекті за реєстр. № 2767−1 лише згадується про гарантії повернення коштів державою шляхом визначення у законі про державний бюджет України на відповідний рік видатків на покриття можливих втрат у сумі, не меншій прогнозній вартості активів Накопичувального фонду на кінець планового року [11]. Відсутні й механізми захисту пенсійних накопичень від інфляційних процесів, що є також не менш важливим.

Якщо ряд вищезазначених проблем так і не буде вирішено або хоча б не розпочнеться процес їх вирішення, то впровадження накопичувальної системи, доведеться знову відкласти, оскільки в іншому випадку це призведе до неповноцінного її функціонування, а отже й негативно позначиться на пенсійній системі України загалом.

Література

Конституція України від 28.06.1996 р. станом на р. [Електронний ресурс]. — Режим доступу: http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/254E/96-Bp.

Закон України «Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування» від 09.07.2003 р. станом на р. [Електронний ресурс]. — Режим доступу: http:// zakon3.rada.gov.ua/laws/show/1058−15/print1444118409634011.

Указ Президента України «Про Основні напрями реформування пенсійного забезпечення в Україні» від 13.04.1998 р. [Електронний ресурс]. — Режим доступу: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/291/98.

Послання Президента України до Верховної Ради України та Кабінету Міністрів України «Про основні напрями реформування системи пенсійного забезпечення населення України» від 10.10.2001 р. [Електронний ресурс]. — Режим доступу: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/n1_14 100−01.

Про схвалення Концепції подальшого проведення пенсійної реформи: розпорядження Кабінету Міністрів України // Уряд. кур'єр. — 2009. — 28 жовт. — № 199.

Управління соціальним і гуманітарним розвитком: [навч. посіб.] / [В.А. Скуратівський, В. П. Трощинський, Е.М. Лібанова та ін.]; за заг. ред. В.А. Скуратівського, В. П. Трощинського: у 2 ч. — К.: НАДУ, 2009. — Ч. 1. — 456 с. — С. 398 — 408.

Розвиток пенсійних систем країн Східної Європи // Цінні папери України. — 2009. — № 11(553). — 19 берез. [Електронний ресурс]. — Режим доступу: http://www.securities.org.ua/ securities_paper/review.php?id= 553&pub=3941.

Мосейко В. В. Генезис пенсионных систем как проявление социальной функции государства / В. В. Мосейко. [Електронний ресурс]. — Режим доступу: www.rusrand.ru/Doklad5/ Moseiko.pdf.

Соціальний захист населення України: [монографія] / [І.Ф. Гнибіденко, М. В. Кравченко, О.Ф. Новікова та ін.]; за ред. В. М. Вакуленка, М. К. Орлатого. — К.: НАДУ, 2009. — 184 с.

Проект Закону про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо накопичувальної системи державного пенсійного страхування та єдиних підходів до нарахування пенсій від 08.05.2015 р. [Електронний ресурс]. — Режим доступу: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/ webproc4₁?pf3511=55 054.

Проект Закону про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо запровадження єдиних принципів нарахування пенсій та скасування привілеїв у пенсійному забезпеченні від 12.05.2015 р. [Електронний ресурс]. — Режим доступу: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/ webproc4₁?pf3511=55 063.

Постанова КМУ «Про затвердження списків виробництв, робіт, професій, посад показників, зайнятість в яких дає право на пенсію за віком на пільгових умовах» від 16.01.2003 р. № 36 станом на 22.01.2014 р. [Електронний ресурс]. — Режим доступу: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/ show/36−2003;^.

Висновок Комітету з питань соціальної політики, зайнятості та пенсійного забезпечення від 17.09.2015 р. [Електронний ресурс]. — Режим доступу: http://w1.c1.rada.gov.ua/ pls/zweb2/webproc34?id=&pf3511=55 000&pf35401=357 328.

Постанова КМУ «Про затвердження бюджету Пенсійного фонду України на 2016 рік» від 10.03.2016 р. № 190 [Електронний ресурс]. — Режим доступу: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/190−2016;п.