Удосконалення методів управління державним боргом України

Курсова робота з дисципліни «Бюджетний менеджмент»

Тема роботи: Удосконалення методів управління державним боргом України

ЗМІСТ ВСТУП РОЗДІЛ 1. ДЕРЖАВНИЙ БОРГ ЯК ЕКОНОМІЧНА КАТЕГОРІЯ

1.1 Державний борг: сутність, форми, класифікація та причини виникнення

1.2 Управління державним боргом та його обслуговування

1.3 Нормативно-правова база управління державним боргом РОЗДІЛ 2. ЕКОНОМІЧНИЙ СТАН ДЕРЖАВНОГО БОРГУ УКРАЇНИ

2.1 Аналіз динаміки державного зовнішнього боргу України за 2009;2011 роки

2.2 Аналіз динаміки державного внутрішнього боргу України за 2009;2011 роки РОЗДІЛ 3. НАСЛІДКИ ТА ШЛЯХИ МІНІМІЗАЦІЇ ДЕРЖАВНОГО БОРГУ

3.1 Державний борг в контексті економічної безпеки

3.2 Альтернативні методи розв’язання боргової проблеми держави ВИСНОВКИ СПИСОК ВИКОРИСТАННИХ ДЖЕРЕЛ ДОДАТОК

ВСТУП Актуальність теми. В умовах фінансової глобалізації розвиток фінансової системи характеризується значним зростання обсягів зовнішньої та внутрішньої державної заборгованості країн світу. На сьогодні необхідно констатувати, що державний борг є органічною складовою фінансових систем переважної більшості країн світу, дієвим інститутом у механізмі макроекономічного регулювання та інструментом реалізації економічної стратегії держави. В Україні за роки її незалежності формування боргу відбувалося значною мірою під впливом потреб оперативного фінансування поточних бюджетних видатків, що зумовило його структуру та обсяги.

Управління та обслуговування державного боргу є одним з пріоритетних завдань фінансової політики держави, важливою умовою стабільності її фінансової системи. Ефективне управління боргом на всіх його етапах дозволить уникнути кризових боргових ситуацій та перевантаження видаткової частини державного бюджету в розрізі витрат на обслуговування державного боргу, сприятиме забезпеченню стабілізації соціально-економічної ситуації та розвитку економіки України.

Об'єктом дослідження є сукупність фінансово-економічних відносин, що виникають між державою та її кредиторами у процесі формування, використання, погашення й обслуговування державного боргу.

Предметом дослідження є інститут державного боргу як складова фінансової системи України.

Метою курсової роботи є теоретичне обґрунтування сутності державного боргу як складової фінансової системи держави й особливостей його формування в Україні та розробка найбільш ефективних методів управління державним боргом у сучасній вітчизняній фінансовій системі.

Відповідно до поставленої мети визначено основні завдання курсової роботи, спрямовані на її досягнення:

— проаналізувати розвиток економічних теорій щодо сутності державного боргу, зокрема, розкрити еволюцію державного боргу;

— дослідити економічну природу зовнішнього та внутрішнього державного боргу як складової державного боргу та його місце у фінансовій системі держави;

— виявити чинники, що впливають на динаміку й структуру зовнішнього та внутрішнього державного боргу та зумовлюють особливості механізму його формування в Україні;

— обґрунтувати концептуальні засади та цілі стратегічного управління державним боргом;

— проаналізувати механізм управління й обслуговування державного боргу у фінансовій системі України;

— дослідити можливість та доцільність здійснення реструктуризації державного боргу України.

Дослідження проводилось з використанням методів аналізу: економічного та регресійного — при вивченні структури та динаміки зовнішнього державного боргу; системного і порівняльного — при розкритті механізму формування та управління зовнішнім державним боргом; порівняльного аналізу документів — при дослідженні наукової літератури та законодавчої бази.

Інформаційною базою дослідження є законодавчі та нормативні акти, що визначають механізм управління зовнішнім державним боргом, офіційні статистичні матеріали Державного комітету статистики України, звітні дані Міністерства фінансів України та Національного банку України, джерела міжнародних фінансових організацій, наукові праці і монографії вітчизняних і зарубіжних економістів, періодична література.

державний борг управління

РОЗДІЛ 1. ДЕРЖАВНИЙ БОРГ ЯК ЕКОНОМІЧНА КАТЕГОРІЯ

1.1 Державний борг: поняття, форми, класифікація, причини виникнення Визначення змісту категорії «державний борг» ставили перед собою багато сучасних науковців. Проте їх висновки не були результатом спеціальних досліджень, а визначались лише в контексті інших наукових або навчально-методичних праць.

Очевидно, що змістом категорії «державний борг» є відносини щодо випуску, обслуговування та погашення боргових зобов’язань держави. Це квінтесенція категорії, узагальнена спільна думка багатьох поколінь науковців. Проте це дещо загальне визначення, і воно потребує конкретизації. Відслідковуючи розвиток правової думки щодо визначення поняття державного боргу, зауважимо, що зокрема професор Вахненко Т. визначає державний борг як заборгованість держави в процесі формування і використання додаткових грошових ресурсів держави за рахунок тимчасово вільних грошових коштів юридичних і фізичних осіб, іноземних держав [8, с. 37]. Доктор юридичних наук Орлюк О. П. зазначає, що державний борг — це загальний розмір, накопиченої заборгованості уряду власникам цінних паперів, який дорівнює сумі минулих бюджетних дефіцитів за вирахуванням бюджетних надлишків [23, с. 365]. Російський професор Грачева Р. Ю. під державним боргом розуміє боргові зобов’язання держави перед фізичними та юридичними особами, іноземними державами, міжнародними організаціями та іншими суб'єктами міжнародного права, включаючи зобов’язання за державними гарантіями, надані державою [30, с. 306].

Узагальнюючи запропоновані визначення, виділяємо низку спільних ознак, а саме те, що: ключовими елементами цієї категорії є боргові зобов’язання держави; кредитні ресурси існують у формі державних цінних паперів; відносини у сфері державного боргу передбачають дуже широкий суб'єктний склад позичальників. Проте навіть у трьох із запропонованих визначень є відмінності. Тому, оскільки державний борг, у своїй основі, є фінансово-економічною категорією, то вважаємо доречним звернутися також до доробку колег фінансистів, для єдиного розуміння відповідної категорії, її адекватного застосування та надання правової форми.

Український науковець Козюк В. В. формулює державний борг як загальну суму емітованих, але не погашених позик з нарахованими відсотками, а також прийнятих державою на себе у відповідний спосіб зобов’язань [18, c. 11]. На думку Хайхадаєвої О.Д., державний борг є результатом кредитних відносин, що виникають у зв’язку із трансформацією капіталу з національного приватного сектора або з-за кордону в державний бюджет на підставі принципів запозичення. Державний борг — це результат кредитних відносин, у яких держава виступає позичальником, а вся маса позичкового капіталу становить величину державного боргу [31, c. 44]. Економісти Дубницька Н.І. та Поляков В. П. визначають державний борг як сукупні зобов’язання центрального уряду, місцевих органів влади, державних підприємств та організацій [12, c. 107]. Руденко Ю. М. стверджує, що державний борг — це сума заборгованості з випущених і непогашених державних позик центрального чи місцевого уряду й автономних урядових установ (включно з нарахованими відсотками) [26, c. 163].

На перший погляд, визначення у своїй основі збігаються, та все ж не всі вони є однаковими за змістом. Ці розбіжності хоч і вписуються в контекст кредитно-фінансових відносин, проте мають дуже характерні особливості, є дискусійними і навіть спірними. Наслідком відсутності їх правового аналізу буде невизначеність у правовому регулюванні. Зокрема спірними і неоднозначними залишаються питання суб'єктного складу цих відносин, об'єкта та форми боргових зобов’язань.

Щодо суб'єктного складу, то вважаємо абсолютно особливим статус держави, який може розкриватися по-різному в ролі позичальника, боржника або гаранта. З іншого боку, такі науковці як Руденко Ю. М., Данилов Ю. А., Верхолаз В. В. включають у зміст державного боргу суми місцевих запозичень, тобто муніципальний борг. Вважаємо неприпустимим змішувати боргові зобов’язання держави та органів місцевого самоврядування. Слід розмежовувати і не допускати змішування таких понять, як державний кредит і місцеві запозичення, державний борг та муніципальний борг. Водночас, можна ставити питання про потребу запровадити механізм формування зведеного боргу в державі Україна, який включав би показники всіх боргових зобов’язань публічних органів влади. Мова йде про публічний зведений (консолідований) борг, тоді як державний борг є його складовою і принципово включає лише боргові зобов’язання уряду України.

Щодо форми боргового зобов’язання, то більшість визначень, як бачимо, ґрунтується на кредиті. Проте Козюк В. В. пише і про «інші, прийняті державою на себе у відповідний спосіб зобов’язання». Професор Грачева О. Ю. акцентує на гарантіях, наданих державою тощо. У зв’язку з цим зауважимо, що наприклад Головачев Д. Л., аналізуючи зміст державної заборгованості, виділяє три її елементи:

Фінансова заборгованість (або заборгованість фінансування), під якою розуміють боргові зобов’язання державного сектора, що виникли в результаті схваленого державними органами запозичення кредитних ресурсів (у заздалегідь встановленій формі) і слугують залученню коштів для фінансування бюджетних видатків.

Адміністративна заборгованість — це грошові зобов’язання, що тісно пов’язані і залежать від поточної бюджетної політики. До адміністративної заборгованості належать насамперед борги за платежами в державному секторі (наприклад, заборгованість із виплати заробітної плати). Іншими словами, це ті кошти, статті видатків за якими вже затверджено і вони є в бюджеті, однак фактично, ці платежі не було здійснено. Цей вид заборгованості зберігається до моменту погашення заборгованості в новому фінансовому році і має, як правило, короткостроковий характер.

Імовірні боргові зобов’язання при поручительствах (обумовлені зобов’язання), що є особливим видом заборгованості, яка виникає, коли державні органи надають визначені фінансові гарантії (наприклад, взяті державою кредитні гарантії в рамках сприяння експортно-імпортної діяльності державних та приватних підприємств тощо).

Отже, в основі змісту державного боргу є кредит — бюджетні запозичення, проте не всі боргові зобов’язання держави виникли і виникають на підставі здійснення бюджетних запозичень.

Відповідно до проекту Закону України «Про державний внутрішній борг», до боргових зобов’язань уряду України належать випущені ним цінні папери, інші зобов’язання у грошовій формі, гарантовані Урядом України, а також одержані ним кредити. До складу боргових зобов’язань Уряду України включається також частина боргових зобов’язань Уряду колишнього Союзу РСР, прийнята на себе Україною. Виходячи з того, що в основі державного боргу все-таки є відносини у сфері бюджетних запозичень, зрозуміло, що головним чинником формування державного боргу є бюджетний дефіцит. Власне, покриття бюджетного дефіциту вимагає здійснення запозичень. Інші ж боргові зобов’язання виникають внаслідок нерівномірного циклічного розвитку економіки держави, рівня ефективності її господарських зв’язків, а отже і неефективного управління у сфері фінансів, бюджетного регулювання тощо. Це теж зумовлює бюджетний дефіцит, провокує до його виникнення. Тому важливо усвідомлювати взаємозв'язок цих категорій. Відповідно до чинного законодавства України, бюджетний дефіцит покривають за рахунок здійснення бюджетних запозичень. Проте обсяги боргу суттєво його перевищують, оскільки передбачають також суми відсотків за користування позиченими коштами. Тобто відносини у сфері управління боргом передбачають не лише покриття дефіциту бюджету, але й рефінансування боргу. Тому дуже важливо з’ясувати зміст державного боргу, щоб закласти основи його чіткої структуризації.

Отже, змістом державного боргу є публічні відносини щодо випуску, обслуговування, погашення та визнання боргових зобов’язань уряду у формі державних цінних паперів, в інших формах урядових бюджетних запозичень; боргових зобов’язань, що виникають у результаті порушень бюджетного регулювання, а також інших зобов’язань, взятих на себе державою відповідно до чинного законодавства та міжнародних договорів. При цьому в основу визначення поняття закладаємо вид боргового зобов’язання, а також методи фінансової діяльності держави. Зважаючи на перманентність категорії «державний борг», це передбачає відносини з приводу акумуляції фінансових ресурсів за рахунок позичкових коштів; відносини з приводу використання бюджетних коштів, залучених на засадах фінансування бюджету; а також відносини щодо обслуговування, погашення та управління державним боргом.

1.2 Управління державним боргом та його обслуговування Трансформаційні перетворення в Україні розпочались на тлі глибоких макроекономічних диспропорцій. Їх прояв, тією чи іншою мірою, посилився у ході становлення перехідної економіки. Внутрішня й зовнішня макроекономічна та інституціональна розбалансованість макросистеми спричинила дефіцит бюджету і платіжного балансу та швидкий розвиток державного боргу.

Наявність державного боргу, його розміри, розміщення і методи погашення прямо чи опосередковано впливають майже на всі сторони економічного життя держави, такі як: дефіцит державного бюджету, розмір грошової маси в обігу, що визначає темпи інфляції, звуження чи розширення сукупного попиту і пропозиції та інші. Це робить державний борг не просто засобом залучення коштів для фінансування державних потреб, але й важливим інструментом фінансової політики держави, невірне використання якого може призвести до істотних ускладнень, чи навіть до фінансової кризи.

Василишин Р. зазначає, що для оптимізації витрат, пов’язаних з фінансуванням дефіциту державного бюджету, держава здійснює управління державним боргом [7, ст. 142]. Під управлінням державним боргом, на думку автора, слід розуміти комплекс заходів, що приймаються державою в особі її уповноважених органів щодо визначення місць і умов розміщення і погашення державних позик, а також забезпечення гармонізації інтересів позичальників, інвесторів і кредиторів.

Вахненко Т. зауважує, що державний борг можна розглядати з двох позицій: з одного боку, державне запозичення сприяє економічному зростанню; з іншого — борг збільшує навантаження на державний бюджет. Тому необхідно знайти оптимальне співвідношення між інвестиціями, економічним зростанням та внутрішнім і зовнішніми запозиченнями. Умови залучення нових позик мають оцінюватися з урахуванням здатності країни обслуговувати внутрішній та зовнішній борг за раніше прийнятими зобов’язаннями [9, ст. 28].

Управління державним боргом в цьому контексті може розглядатися в широкому та вузькому розумінні. У широкому розумінні, під управлінням державним боргом мається на увазі формування одного із напрямів фінансової політики держави, пов’язаної з її діяльністю у вигляді позичальника і гаранта. Під управлінням боргом у вузькому розумінні мається на увазі сукупність дій, пов’язаних з підготовкою до випуску, розміщення боргових зобов’язань держави, надання гарантій, а також проведення операцій з обслуговування та погашення боргових зобов’язань.

У процесі управління державним боргом вирішуються такі завдання:

— пошук ефективних умов запозичення коштів з точки зору мінімізації вартості боргу;

— недопущення неефективного та нецільового використання запозичених коштів;

— забезпечення своєчасної та повної сплати суми основного боргу та нарахованих відсотків;

— визначення оптимального співвідношення між внутрішніми та зовнішніми запозиченнями за умови збереження фінансової рівноваги в країні;

— забезпечення стабільності валютного курсу та фондового ринку країни [14, ст. 20].

Для ефективного управління державним боргом потрібно дотримуватись наступних принципів:

— безумовності - забезпечення режиму безумовного виконання державою всіх зобов’язань перед інвесторами і кредиторами, які держава, як позичальник, прийняла на себе при укладанні договору позики;

— зниження ризиків — розміщення і погашення позик таким чином, щоби максимально знизити вплив коливань кон’юнктури світового ринку капіталів і спекулятивних тенденцій ринку цінних паперів на ринок державних зобов’язань;

— оптимальності структури — підтримання оптимальної структури боргових зобов’язань за термінами обертання і погашення;

— зберігання фінансової незалежності - підтримка оптимальної структури боргових зобов’язань держави між інвесторами-резидентами і інвесторами-нерезидентами;

— прозорості - дотримання відкритості при випуску позик, забезпечення доступу міжнародних рейтингових агентств до достовірної інформації про економічний стан у державі для підтримки високої кредитної репутації і рейтингу держави-позичальника.

Для ефективного управління державним боргом, розв’язання проблеми зниження боргового навантаження та ризику невиконання боргових зобов’язань держави використовують різноманітні методи. Одним із найпоширеніших є рефінансування державного боргу, тобто погашення основної заборгованості і процентів за рахунок засобів, отриманих від розміщення нових позик. Для успішного застосування механізму рефінансування необхідно, щоб держава мала високу репутацію держави-позичальника її досягнення та підтримка являється важливим фактором для успішного управління державним боргом. На сьогодні репутація позичальників на світовому фінансовому ринку виражається в рейтингах, які присвоюються певній державі спеціальними агентствами відповідно до міжнародних правил рейтингування [7, ст. 166].

Управління державним боргом складається з трьох стадій:

— залучення державних запозичень;

— використання коштів;

— погашення та обслуговування боргу [7, ст. 169].

Залучення коштів може здійснюватися шляхом випуску державних цінних паперів та отримання позик.

У залученні та розміщенні коштів беруть участь Міністерство фінансів України та Національний банк України, а функцію погашення та обслуговування державного боргу безпосередньо виконує Державне казначейство України.

Основними джерелами погашення та обслуговування боргу можуть бути: кошти, отримані державою в процесі приватизації; державні запозичення; кошти бюджету; золотовалютні резерви.

Внутрішній борг держави може виникати в результаті емісії цінних паперів: облігацій, казначейських зобов’язань тощо.

Обслуговування державного внутрішнього боргу здійснює Міністерство фінансів України через банківську систему шляхом:

— розміщення облігацій внутрішніх державних позик, інших цінних паперів;

— їхнє погашення;

— виплата доходів за ними.

При управлінні внутрішнім боргом головна увага звертається на потенційні можливості розміщення нових боргових зобов’язань серед інвесторів та на наявність фінансових ресурсів у державі для своєчасного і повного обслуговування боргових зобов’язань [51, ст. 194 ].

1.3 Нормативно-правова база управління державним боргом

Здійснення економічних, політичних, фінансових, кредитних, соціальних перетворень в Україні потребує значних фінансово-кредитних ресурсів. Відсутність їх у розпорядженні держави в достатніх обсягах сприяє широкому використанню державних позик як вагомого методу мобілізації ресурсів [9, с. 17]. Вибір саме державного боргу як досліджуваного об'єкта зумовлюється рядом аспектів. Борговий фактор є визначальним у процесі структуризації видатків бюджету та врівноваження платіжного балансу України.

Неординарність цього явища вимагає особливої уваги до теоретичних досліджень феномену державного боргу в будь-якій економіці. Значної уваги проблемі дослідження державного боргу та наслідків його існування приділяли такі зарубіжні науковці-економісти, як: Р. Барро, М. Фрідмен, Р. Масгрейв, Дж. Б’юкенен і ін. Ця проблема набуває особливої актуальності і серед вітчизняних дослідників, а саме: В. Андрущенка, В. Корнєєва, С. Льовочкіна, В. Федосова, С. Юрія та ін.

Але слід зазначити, що в Україні відчувається дефіцит вагомих досліджень у даній сфері, а наявне коло публікацій обмежується переважно фрагментарними працями. Тому метою дослідження є висвітлити основні недоліки обліку та звітності з державного боргу та визначити основні напрямки удосконалення державної боргової політики України з позицій наближення її до міжнародних стандартів.

Досліджуючи економічні передумови формування державного боргу слід перш за все зазначити, що основним фактором формування державного боргу є значний бюджетний дефіцит. Борговий метод покриття дефіциту бюджету в Україні почав використовуватись з 1995 року. До цього часу бюджетний дефіцит фінансувався за рахунок емісійних коштів НБУ, що призвело до розбалансування економіки та гіперінфляції [9, с. 25]. На сучасному етапі розвитку боргова політика України стала виваженішою, спрямованою на недопущення безконтрольного зростання державного боргу.

Основними нормативно-правовими актами, які опосередковано дають інформацію про державний борг України є Бюджетний кодекс 2001 року, Закон України «Про державний внутрішній борг» 1992 року, проект Закону України «Про державний борг», розробку якого не завершено й досі і розгляд якого в парламенті триває з 1999 р.

Деякі положення з питань державного боргу щорічно встановлюються у законах України про Державний бюджет. Таким чином, сьогодні в українському законодавстві немає спеціального правового акта, який би визначав порядок утворення і погашення державного боргу. Якщо звернутися до визначення терміну «державний борг» згідно наявного вітчизняного законодавства і відповідно загальноприйнятій міжнародній практиці, то можна відмітити яскраво виражені протиріччя у трактуванні даного поняття. Зокрема, українське законодавство не передбачає включення до складу державного боргу боргових зобов’язань місцевого самоврядування та державних підприємств. У світовій практиці державний борг є сукупністю зобов’язань не лише уряду, а всіх державних органів, включаючи зобов’язання урядів місцевої влади та зобов’язання підприємств, котрі знаходяться у державній власності або контролюються державою. Тут мається на увазі прямий борг. Вагомим недоліком українського трактування «державного боргу» є те, що реальні обсяги боргових зобов’язань та запозичень державних підприємств не враховуються при прогнозування основних макроекономічних показників соціально-економічного розвитку України, що створює суттєві ризики їх дотримання.

Наступна проблема полягає в тому, що уряд України не здійснює належного обліку умовного боргу та оцінку його впливу на державні фінанси. Умовний борг є потенційним боргом і визначається зобов’язаннями нинішнього або попереднього уряду і може стати реальним у разі настання певних завчасно визначених майбутніх подій. При цьому умовний борг в складі реальних державних фінансових зобов’язань не включають до складу державного боргу, хоча періодично та частково ним обслуговуються, що може спричинити нову боргову кризу. Зокрема, не береться до уваги заборгованість за зобов’язаннями держави з виплат втрат громадян від знецінення грошових заощаджень, заборгованість із соціальних виплат, відстрочену заборгованість за внесками України до міжнародних організацій тощо. Нагальним залишається також питання забезпечення користувачів повною та достовірною інформацією про стан і складові державного боргу, оскільки нинішня звітність українського уряду з державного боргу складається з даних про прямий внутрішній та прямий зовнішній борг із деталізацією за типом кредитора, а єдиних національних стандартів розкриття інформації про державний борг на сьогодні немає.

Отже, з метою покращення управління державним боргом органам державної влади необхідно: удосконалити на законодавчому рівні питання регулювання державного боргу країни з урахуванням міжнародних стандартів, передбачивши розширення бази вимірювання державного боргу через включення в неї зобов’язань органів місцевого самоврядування та державних підприємств; утримувати в економічно допустимих межах обсяг державного боргу та платежів, пов’язаних з його обслуговуванням; підвищити частку внутрішньої заборгованості в структурі державного боргу, скоротивши зовнішню, що зменшить залежність України від іноземного капіталу і дасть змогу паралельно зменшити валютні ризики і сприяти розбудові фінансового ринку.

РОЗДІЛ 2. ЕКОНОМІЧНИЙ СТАН ДЕРЖАВНОГО БОРГУ УКРАЇНИ

2.1 Аналіз динаміки державного зовнішнього боргу України за 2009;2011 роки Теоретичні аспекти управління державним боргом були розглянуті в першому розділі курсової роботи. Наступним кроком є аналітична оцінка, яка дасть можливість дослідити динаміку зміни величини державного боргу. На першому етапі проаналізуємо зовнішній державний борг. Якщо прослідкувати за динамікою зміни величини зовнішнього державного боргу Україна по протязі останніх 8 років (табл. 2.1) то побачимо, що в динаміці його величина збільшується.

Таблиця 2.1 Відношення зовнішнього державного боргу України до валового внутрішнього продукту (млн. грн.)

Джерело: складено автором [24, 25].

У відповідності до даних табл. 2.1 бачимо, що за останні сім років відбувається і збільшення валового внутрішнього продукту, так у 2005 році його величина становила 441 452,0 млн. грн., а у 2011 році - 814 720,0 млн. грн. Загальне збільшення валового внутрішнього продукту склало за сім років 875 148,0 млн. грн. І лише у 2009 році сталося зменшення ВВП в порівнянні з 2008 роком на 34 711,0 млн. грн. Державний зовнішній борг при цьому у 2005 році становив 43 957,1 млн. грн., а у 2011 році - 299 413,9 млн. грн., загальне збільшення зовнішнього державного боргу становило 255 456,8 млн. грн.

Рис. 2.1. Динаміка зміни зовнішнього державного боргу України за 1998;2011 роки Прослідковуючи більш розширено динаміку зміни величини зовнішнього державного боргу (рис. 2.1) побачимо, що в цілому його величина повільно зростає. Разом з тим, негативною тенденцією стало те, що вже з 2008 року відбувається різке збільшення відсотку величини зовнішнього державного боргу до валового внутрішнього продукту у зв’язку з світовою кризою (рис. 2.2).

Рис. 2.2. Динаміка відношення державного зовнішнього боргу до ВВП З даного рисунку видно, що починаючи з 1999 року співвідношення між величиною державного зовнішнього боргу та ВВП постійно зменшується, так у 1999 році співвідношення між величиною державного зовнішнього боргу та ВВП становило 37,1%, а вже в 2007 році - 7,5%. А в 2008 році ситуація кардинально змінилася, відбувається зріст співвідношення між величиною зовнішнього державного боргу та ВВП в 2010 року становило 25,7%, а в 2011 році знову починається повільне зменшення 22,7%.

Прослідковуючи за структурою зовнішнього державного боргу (Додаток А) бачимо, що вона складається з чотирьох основних складових, а саме:

— заборгованості за позиками, наданими міжнародними організаціями економічного розвитку (А);

— заборгованості за позиками, наданими закордонними органами управління (Б);

— заборгованості за позиками, наданими іноземними комерційними банками (В);

— заборгованості не віднесеної до інших категорії (Г).

Рис. 2.3. Структура зовнішнього державного боргу України у 2011 році

Як видно з рис. 2.3 найбільша питома вага в структурі зовнішнього державного боргу належить позикам, наданим міжнародними організаціями економічного розвитку (46,7%), на другому місці по питомій вазі - облігаціям зовнішньої державної позики (38,6%). На третьому місці - позики, надані іноземними комерційними банками (8,8%). Заборгованість за позиками, наданими закордонними організаціями (5,9%).

Структура зовнішнього боргу по заборгованості ОЗДП у 2011 році була такою (рис. 2.4):

Рис. 2.4. Структура зовнішнього державного боргу по ОЗДП у 2011 р.

Найбільша питома вага по заборгованості за ОЗДП належить облігаціям зовнішньої державної позики, випущеним у 2011 році, щорічно здійснюється погашення всіх облігацій в міру завершення строку їх дії.

Щодо заборгованості по позикам, наданим міжнародними організаціями економічного розвитку, тут ситуація дещо інша (рис. 2.5):

Рис. 2.5. Динаміка зміни заборгованості по позикам, наданим міжнародними організаціями економічного розвитку Як видно з рис. 2.5 позики Європейського Співтовариства з 2004 по 2008 рр. різко скоротилися, в той самий час як позики Європейського банку реконструкції та розвитку навпаки різко зросли. Щодо позик виданих Світовим Банком, то їх щорічні величини значних змін не зазнали (рис. 2.6).

Рис. 2.6. Динаміка зміни величини позик, наданих Світовим банком Якщо звернути увагу на структуру зовнішнього державного боргу в розрізі позик, наданих міжнародними організаціями економічного розвитку, то побачимо наступне (рис. 2.7):

Рис. 2.7. Структура зовнішнього державного боргу по позикам, наданим міжнародними організаціями економічного розвитку в 2011 році

З даного рисунку ми можемо побачити, що в 2011 році основним позичальником для України був Міжнародний валютний Фонд, на його долю припадає 67% зовнішнього державного боргу України в розрізі позик, наданих міжнародними організаціями економічного розвитку.

Проаналізувавши структуру та динаміку державного зовнішнього боргу України зазначимо, що на протязі 2004;2011 років в структурі зовнішнього боргу відбулися значні зміни. Зокрема за цей період спостерігається зменшення питомої ваги позик, наданих міжнародними організаціями економічного розвитку та позик, наданий іноземними комерційними банками. В той самий час, різко зросла питома вага заборгованості по облігаціям зовнішньої державної позики. В цілому ж, за останні 10 років величина державного зовнішнього боргу постійно зростає. Одним з негативних моментів є те, що по відношенню до ВВП сума зовнішнього державного боргу значно зросла за 2008;2010 роки.

2.2 Аналіз динаміки державного внутрішнього боргу України за 2009;2011 роки Державний борг складається з двох частин: внутрішнього і зовнішнього. Важливе значення для економіки країни має як зовнішній так і внутрішній борги, оскільки вони обидва мають свій вплив на загальний економічний стан країни. Якщо прослідкувати основні причини створення і збільшення державного боргу, то вони є такими:

— збільшення державних видатків без відповідного зростання державних доходів;

— циклічні спади й автоматичні стабілізатори економіки;

— скорочення податків з метою стимулювання економіки без відповідного корегування (зменшення) державних витрат;

— вплив політичних бізнес-циклів — надмірне збільшення державних видатків напередодні виборів з метою завоювання популярності виборців та збереження влади.

Внутрішній борг країни складається з заборгованості перед юридичними особами та перед банківськими установами (табл. 2.2).

Таблиця 2.2 Динаміка зміни внутрішнього боргу (млн. дол. США)

Джерело: складено автором [24, 25].

Дані табл. 2.3 показують, що у 2011 році величина внутрішнього державного боргу в порівнянні з 2010 роком збільшилася на 2416,1млн. дол. США, в порівняні з 2009 роком зросла на 8803,96 млн. дол. США. За цей період постійно зменшувалась величина заборгованості перед банківськими установами, так з 2009 по 2011 роки ця заборгованість зменшилася на 33,3 млн. дол. США. Заборгованість перед юридичними особами мала дещо іншу динаміку, так у 2009 році величина цієї заборгованості становила 10 974,5 млн. дол. США, у 2010 році вона зросла до 17 377,7 млн. дол. США, а у 2011 році до 19 811,9 млн. дол. США.

Щодо структури внутрішнього державного боргу, то в 2009 році 96,2% боргу це була заборгованість перед юридичними особами (рис. 2.8). В 2010 році питома вага заборгованості перед юридичними особами становила 97,7%. В 2011 році - 98%. За ці роки у структурі внутрішнього державного боргу суттєвих змін не відбулося.

Якщо заборгованість перед банківським установами це виключно заборгованість перед НБУ по його кредитах, то заборгованість перед юридичними особами це в першу чергу облігації внутрішньої державної позики.

До 2004 року в структурі внутрішнього боргу були і казначейські зобов’язання, починаючи з 2005 року вони у структурі внутрішнього боргу відсутні. Основу внутрішнього боргу перед юридичними особами складають облігації внутрішньої державної позики різного строку користування (рис. 2.9).

Рис. 2.8. Структура державного внутрішнього боргу України за 2009;2011р.

Рис. 2.9. Структура внутрішнього державного боргу по заборгованості перед юридичними особами З даного рисунку видно, що найбільша питома вага в структурі внутрішнього державного боргу належить ОВДП зі строком 3, 5 та 7 років. Питома вага цих облігацій займає відповідно 19%, 18% та 20%. Динаміка зміни внутрішнього державного боргу України за період з 2009 по 2011 роки залежить в першу чергу від економічного стану країни та величини валового внутрішнього продукту.

РОЗДІЛ 3. НАСЛІДКИ ТА ШЛЯХИ МІНІМІЗАЦІЇ ДЕРЖАВНОГО БОРГУ

3.1 Державний борг в контексті економічної безпеки Розробка системи національної безпеки включає декілька основних напрямків — політичний, військовий, економічний, ідеологічний тощо. На жаль, ще не стала пануючою як в законодавчих сферах, так і в суспільстві думка, що рівень державного боргу, бюджетного дефіциту слід включити в сукупність оцінок національної безпеки.

Значною мірою це зумовлено тим, що при визначенні бюджетного дефіциту, який призводить до утворення державного боргу, його розглядають лише як економічну категорію. Однак він має вплив на всі аспекти життя суспільства, і не тільки на економіку, а й на політику. В західних країнах державний бюджет не лише забезпечує акумулювання коштів необхідних для фінансування державної машини, використовується не тільки для часткового перерозподілу доходів з метою підтримання сприятливого соціального клімату в державі, але й не в меншій мірі для різноманітних форм впливу на економічні, соціальні, національні, регіональні процеси для здійснення верховною владою відповідної національної стратегії розвитку, спрямованої на зміцнення національної безпеки. В Україні остання функція державного бюджету не лише практично не використовується, але й не розробляється теоретично.

В умовах нездатності країни виконувати зобов’язання по виплаті зовнішнього боргу і процентів по ньому, виникає загроза її економічної самостійності. Надмірно високий тягар зовнішнього боргу, несвоєчасне здійснення платежів по ньому складають значні перепони в функціонуванні національної економіки, підривають можливість проведення незалежної економічної політики і, відповідно, є фактором, який може впливати на економічну безпеку країни.

Зовнішній борг є складовою частиною економічної системи, він виявляє прямий і побічний вплив на її елементи, зокрема на державний бюджет, грошово-кредитну і валютну системи, рівень інфляції, внутрішні і зовнішні заощадження, іноземні інвестиції і ін. Таким чином, зовнішній борг впливає на економіку країни в цілому, а можливості його ефективного використання багато в чому визначаються загальним рівнем розвитку економіки і торкаються практично всіх елементів економічної системи [41, с. 15].

Економічна небезпека означає поступову втрату народом власності на своє національне багатство, а державою — здатності проводити незалежну політику в інтересах усього населення, а також поступове перетворення країни на сировинний додаток.

Бюджетна політика держави, спрямована на забезпечення економічної безпеки, має наступні основні виміри:

встановлення частини валового внутрішнього продукту, яка перерозподіляється через державний бюджет;

співвідношення між основними статтями витрат державного бюджету;

співвідношення між доходами і витратами держави.

Проблема зростання державного боргу безпосередньо пов’язана із проблемою визначення дефіциту бюджету. Рівень бюджетного дефіциту обернено пропорційний рівню бюджетної безпеки.

Надзвичайно важливою загрозою економічному суверенітетові України у зовнішньоекономічній сфері є катастрофічно швидке зростання зовнішнього боргу. Останній зростає в процесі отримання кредитів [17, с. 48].

Розглядаючи проблему зовнішнього боргу, передусім слід зазначити два аспекти його взаємозв'язку з системою економічної безпеки держави. По-перше, з точки зору позитивного впливу міжнародної фінансової допомоги (за відсутності власних коштів) на задоволення нагальних потреб України, а відтак — відносного покращання стану її фінансової безпеки. Виходячи з того, що обсяги зовнішньої фінансової допомоги закладено у бюджет, її неотримання, або несвоєчасне отримання чи отримання в менших розмірах означатиме загрозу бюджетній (а відтак і фінансовій в цілому) безпеці України, загальмує виконання цілого ряду програм, призведе до погіршення платіжного балансу.

Особливе значення при залученні зарубіжних коштів має не лише комерційна сторона отримання доходу для повернення кредиту, а й політична сторона — недопущення утиснення національного суверенітету й загрози економічній безпеці країни. Обидві ці сторони діалектично взаємопов'язані. У світовій практиці відомі приклади збільшення зовнішнього боргу як розвинутих країн, так і країн, що розвиваються. Досвід цих країн показує, що зростання зовнішнього боргу по різному впливає на їх економічну безпеку залежно від рейтингу країни за макроекономічними показниками.

Починаючи з кінця 1994 року (коли для отримання кредитів в МВФ для цієї організації був розроблений перший меморандум) уряд України спільно з НБУ, який потім постійно щорічно поновлювався все більше очевидним став факт, що МВФ має сильні важелі впливу не тільки на економічний, а й особливо на політичний стан в Україні, на внутрішньополітичний розклад в ній сил. МВФ суттєво впливав на внутрішню і зовнішню політику країни: скорочення Верховною Радою за вимогами МВФ та поданням уряду бюджетних дефіцитів, обмеження кредитної емісії НБУ, лібералізація грошових і товарних ринків, зняття обмежень на експорт, фіскальна реформа, прискорення приватизації без відповідних проробок її результатів в кожному конкретному випадку тощо. Кожний меморандум визначає цілі економічної політики та шляхи її досягнення. Залежність від МВФ (як і інших МФО) виявляється кожного разу, коли уряд вирішує відступити від оговорених в меморандумах параметрів економічної політики. Відповідь наступає негайно: ніякого спеціального політичного тиску, але й ніякого кредитування.

Всякі намагання владних структур країни проводити корекції жорсткої монетарної політики відповідно вимогам МВФ, наштовхуються на перепони МВФ. Вона зациклена на фінансовій стабілізації на базі монетаристських методів без необхідної виробничої на основі структурної трансформації, що вже само по собі унеможливлює й першу. Фінансова стабілізація звелась до грошової без виробничої. Звідси хиткість навіть такої стабілізації, коли немає необхідного виробничого підґрунтя, яке тільки й може надати імпульс інвестиціям та виходу з кризи.

Центральним питанням меморандумів є масова приватизація, яка стала найболючішим питанням та з якої випливають усі інші багаточисельні вимоги МВФ по скороченню державних витрат на соціальний захист тощо. Протистояння в суспільстві України не з приводу приватизації, її потреби, а з приводу її форм, методів, масштабів тощо. Приватизація без відповідних її проробок та контролю, а головне — належної оцінки майна, що приватизується, веде до розкрадання державної власності.

Нарешті, співробітництво з МВФ (як і іншими МФО) не привело до очікуваного урядом виходу національної економіки з кризи. Головним чином це сталося тому, що угоди так і не змогли створити умови для розвитку ринкових перетворень та структурної трансформації економіки в цілому.

Розгляд проблеми, викликаної загрозою зовнішнього боргу економічній безпеці країни потребує аналізу альтернативних наслідків залучення іноземних кредитів в Україну, бо можливі наслідки цього процесу випливають із конкретних умов як отримання, так і особливо використання зарубіжних коштів [34, с. 17].

Якісна характеристика боргу випливає з його кількісної характеристики та певних меж. Перевищення меж веде до створення і поглиблення кризових явищ в країні. В міжнародній практиці для оцінки стану державного боргу використовуються різноманітні показники.

Світовий банк, наприклад, вважає критичним рівень державного зовнішнього боргу, який відповідає 50% ВВП. Рада національної безпеки Російської Федерації вважає максимально допустимим показник потреби держави в обслуговуванні і погашенні внутрішнього боргу по податковим надходженням зведеного бюджету на рівні 25%.

Взагалі ж, як вважають фахівці, економічно безпечним для держави є обсяг іноземних кредитів, що не перевищує 70% обсягу її річного експорту. Поки що Україна вкладається в ці межі. За іншими оцінками, межею небезпеки вважається перевищення суми боргу порівняно з експортом у 2 рази, підвищеної небезпеки — в 3 рази.

Для визначення меж зовнішнього державного боргу існують такі основні показники: по-перше, відношення зовнішнього державного боргу до ВВП та експорту країни; по-друге, відношення обслуговування зовнішнього державного боргу до експорту країни. Щодо відношення заборгованості до ВВП та експорту країни, то виділяються 3 групи країн-боржників:

— з низьким рівнем заборгованості, коли обидва показники менші 60%;

— з помірною заборгованістю, коли ці показники нижчі 80% і 220% відповідно, але вищі 60%;

— з надмірною заборгованістю, коли зазначені показники перевищують 80% та 220% відповідно [35, с. 266]

У світовій практиці безпечним вважається такий рівень зовнішнього боргу, коли сума його обслуговування не перевищує 25 процентів загальних валютних надходжень країни або 20 процентів вартості експорту товарів. Межею небезпеки при оцінці ситуації з погашенням боргу і сплатою процентів вважається відношення процентних платежів до експорту 15−20 процентів, межею підвищеної небезпеки — 25−30 процентів, критичною межею — коли зовнішні борги перевищують 40 процентів ВВП.

Україна не має на сьогодні своїх узаконених напрацювань по критичних показниках економічної безпеки країни по державному боргу. Міністерство фінансів і Національний банк України пропонують граничне значення співвідношення валового розміру державного зовнішнього боргу до річного експорту товарів і послуг встановити на рівні не більше 165 процентів [44, с. 179].

Наведені дані свідчать, що хоч за більшістю показників боргової безпеки Україна поки що нібито перебуває у безпечному стані, проте показник співвідношення обсягу зовнішньої заборгованості до ВВП перевищив порогові значення і наближається до критичної межі. Особливо слід підкреслити, що проблема зовнішнього боргу загострюється й існуванням проблеми внутрішнього боргу, насамперед з обслуговування ринку державних цінних паперів.

3.2 Альтернативні методи розв’язання боргової проблеми Розв’язання проблеми обслуговування державного боргу є одним із ключових факторів забезпечення макроекономічної стабільності в Україні. Від характеру врегулювання боргової проблеми залежить бюджетна дієздатність країни, стан її валютних резервів, а відповідно і стабільність національної валюти, рівень відсоткових ставок, інвестиційний клімат, характер поведінки всіх сегментів вітчизняного фінансового ринку, а також вплив державних запозичень на фінансову систему та економіку країни.

Важливою перешкодою налагодженню належної стратегічної ефективності боргової політики в Україні є відсутність цілісної системи законодавчого забезпечення регулювання витрат з обслуговування і погашення державного боргу. Зволікання із прийняттям базового закону про державний борг призводить до виникнення суперечностей між положеннями окремих нормативних актів з питань погашення і обслуговування державного боргу. За висновками Рахункової палати України, чинним законодавством взагалі не врегульовані порядок витрачання коштів Державного бюджету України на управління державним боргом та повноваження органів державної влади у цьому процесі. Суттєві недоліки існують на етапі планування витрат з обслуговування, погашення та управління державним боргом [24, с. 165].

Базовим нормативним актом, який здійснює регулювання даної сфери, є Бюджетний кодекс України, в якому зафіксовано загальні принципи боргової політики, в тому числі - обов’язковість зменшення державного боргу, якщо його обсяг зросте до 60% ВВП. В законах про державний бюджет України на відповідні роки визначаються щорічні граничні показники окремих кількісних параметрів державного боргу, джерела його обслуговування та фінансування бюджетного дефіциту. Окремі постанови Уряду України визначають умови окремих видів державних запозичень.

Стосовно участі України на міжнародних ринках позичкового капіталу досить складно зробити довгострокові прогнози через відсутність постійного попиту на певні боргові інструменти та його ситуативність. Незважаючи на певну зацікавленість українськими борговими інструментами з боку іноземних інвесторів, їхня діяльність носить в більшій мірі дискретний спекулятивний характер і обумовлена високими відсотковими ставками, які іноді є невиправданими з точки зору світової кон’юнктури на ринках запозичень.

Між тим, загальна тенденція свідчить про поступове зростання довіри інвесторів до економіки України. Зокрема, обнадійливим є підвищення уваги з боку іноземних інвесторів до ринку українських єврооблігацій, який демонструє позитивну динаміку розвитку протягом останніх років. Періодичне підвищення кредитного рейтингу України як суверенного позичальника, присвоєння корпоративних кредитних рейтингів деяким українським компаніям та банкам розширюють можливості участі України на ринках міжнародного позичкового капіталу та сприяють більш вигідним умовам запозичень.

Стратегічною метою державної боргової політики України має стати залучення фінансових ресурсів для ефективної реалізації програм інституційного та інвестиційного розвитку країни із одночасним забезпеченням стабільного співвідношення державного боргу та ВВП [19, с. 47].

Враховуючи, що зовнішні запозичення являють собою фактичне вивезення капіталу з країни, оскільки є, по суті, продажем нерезидентам (навіть, якщо вони є підставними особами резидентів) права на отримання частини прибутку резидентів України, тобто декапіталізацію національної економіки, обсяг зовнішньої заборгованості України повинен підтримуватись на відносно невисокому рівні. В цьому контексті внутрішні запозичення, які є засобом перерозподілу прибутку всередині країни, видаються більш прийнятними для капіталодефіцитної економіки.

Проте боргове фінансування дефіциту бюджету видається припустимим понад межі потреб обслуговування попередніх заборгованостей, лише якщо воно формує потенціал майбутнього розвитку. Йдеться як про здійснення прямих бюджетних інвестицій, так і про створення умов для стійкого, швидкого та якісного економічного зростання економіки в цілому.

Такі умови можуть, зокрема, полягати у поліпшенні виробничої, транспортної, енергетичної, інформаційної та ін. інфраструктури. До цього ж розряду варто відносити частину інвестицій у розвиток людського капіталу, зокрема — у сфері підготовки та перепідготовки працівників згідно вимог ринку праці, розвитку відповідних освітніх закладів тощо.

Украй непродуктивним видається боргове фінансування статей споживчого спрямування. Видатки на споживання мають стимулюючий сенс у разі еластичності пропозиції. Між тим, приріст приватного споживання відбувається по галузях, в яких часто спостерігається «локальний перегрів», або які є неконкурентоспроможними на внутрішньому ринку. Відтак дефіцитне фінансування підвищує «номінальний» попит, але не підвищує «реальний», що створює потенційну можливість зростання інфляційних тенденцій та погіршення зовнішньоторговельного балансу.

Стратегічним завданням боргової політики є також пошук оптимального співвідношення між борговим та податковим фінансуванням бюджетних видатків. У короткостроковому періоді залучення позичкових ресурсів дає можливість дещо знизити фіскальне навантаження на національну економіку в розрахунку на спрямування додаткових коштів, які залишаються у суб'єктів господарювання, на їхній розвиток. Між тим, таким чином фінансування поточних бюджетних видатків здійснюватиметься за рахунок майбутніх ресурсів розвитку, а отже, економічний розвиток гальмуватиметься у довгостроковій перспективі.

Виходячи з вищезазначеного, стратегія формування і обслуговування ринку державних запозичень повинна базуватися на науково обґрунтованих засадах. Структура і розмір державного боргу мають прогнозуватися на часовому інтервалі в декілька років та навіть десятиріч з тим, щоб забезпечити збалансований бюджет, стабільне економічне зростання й потужну фінансову систему. За відсутності такої стратегії економічна криза загострюватиметься, а державний борг зростатиме [23, с. 225].

Проблеми державного боргу повинні стати окремим напрямом дослідження у сферах економічного аналізу, прогнозування, фінансового менеджменту, господарського права. До принципових моментів, на яких варто зосередити увагу при вироблені стратегії боргового управління, слід віднести чітко визначену граничну межу частки зовнішнього та внутрішнього боргу та витрат на їхнє обслуговування в структурі державних витрат; подальше зниження вартості обслуговування державного боргу та подовження терміну запозичень, поєднання ринкових та інституціональних механізмів управління державним боргом, використання світового досвіду врегулювання боргу тощо [39, с. 29].

Спираючись на іноземний досвід управління державним боргом, слід акцентувати увагу на застосуванні методу «цільових орієнтирів» (benchmarking) в оцінці ефективності боргової політики, на основі якого може здійснюватися неупереджена оцінка ефективності боргової політики. Між тим, його застосування передбачає проведення активної політики в частині як здійснення запозичень, так і операцій із державним боргом на основі застосування стандартних схем та процедур: дострокового викупу, використання деривативів при емісії боргових зобов’язань, хеджування та сек’юритизація боргу. Функції управління поточного держборгом має здійснювати уповноважений державний банк-агент, в ролі якого може виступити «Укрексімбанк».

Застосування операцій активного управління державним боргом дозволить заощадити значні кошти, що спрямовуються на обслуговування та погашення державного боргу. Проведення дострокового викупу, наприклад, амортизаційних облігацій зовнішньої державної позики 2000 року не тільки б заощадило мільйони доларів на платежах з їхнього обслуговування та погашення, а й поліпшило б структуру боргу. Це, в свою чергу, позитивно впливає на встановлення дохідності за новими випусками єврооблігацій України.