Парламент України — Верховна Рада та його роль у реа¬лізації законодавчої влади (реферат)

Реферат на тему:

Парламент України — Верховна Рада та його роль у реа­лізації законодавчої влади Відповідно до ст. 75 Конституції України, єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент — Верховна Рада України. Однак сам термін «парламент» має більш давнє походження: його генеза пов’язана з феодальними часами, про що свідчить існування парламентів в Ісландії у 950 р.

У період станово-представницької монархії, крім Англії, термін «парламент» не набув значення родового для іменування відповідних установ. І тільки у XIX ст. — так званий «золотий вік парламен­таризму» — відповідний термін набув поширення в найбільш розвинутих на той час країнах. При цьому він вживався здебільшого як політична і наукова категорія. Водночас в конституціях, прийнятих у зазначенні період, для позначення законодавчого органу (органу законодавчої влади) звичайно засто­совували інші слова і словосполучення: «палати», «законодавчі збори», «народні збори», «національні збори» тощо. Ці терміни використовувалися як власні назви відповідних органів, родовою назвою яких, хоча на доктринальному рівні, залишався термін «парламент» .

На сьогодні термін «парламент» як родова назва органу законодавчої влади об'єктивно є загально­прийнятим. Разом з тим він як власна назва відповідних органів офіційно вживаний (зафіксований в конституціях) лише в деяких країнах. Насамперед — це Великобританія та інші англомовні країни, що прийняли британську конституційну модель (Австралія, Канада тощо). Він застосований в конститу­ціях ряду розвинутих європейських країн (Греції, Італії, Франції), а також частини країн-членів СНД (Грузії, Казахстані, Молдові). В ряді країн, де органи законодавчої влади мають іншу власну, конститу­ційно визначену назву, термін «парламент» вживається разом з власною назвою або є складовою відпо­відної конституційної дефініції. Прикладом такої дефініції і є зміст ст. 75 Конституції України: «Єди­ним органом законодавчої влади в Україні є парламент — Верховна Рада України» .

У вітчизняній політико-правовій думці термін «парламент» для позначення потенцій націо­нального державотворення з’являється на початку XX ст.: його першими почали застосовувати автори програмних документів українських політичних партій, утворених у відповідний період. Так, у програмі Української народної партії було зазначено, що «законодавча влада в усій повноті належить парламенту». В програмі Української партії самостійників-соціалістів проголошувалось: «Головною законодавчою владою на Україні є парламент (Центральна Українська рада)». Про необхідність утворення «парламенту» як «представницької інституції» говорилося у програмі Укра­їнської соціал-демократичної робітничої партії[1]. Термін «парламент» вживали не тільки в полі­тичних документах партій соціалістичного спрямування, він був притаманний політичній фразео­логії ліберально-демократичних партій, зокрема, Української демократичної партії і Української радикальної партії[2].

Проте термін «парламент» не був використаний у Конституції Української Народної Республіки (Статуті про державний устрій, права і вільності УНР) від 29 квітня 1918 р. Застерігалися його вжива­ти й автори проекту Основного Державного Закону Української Народної Республіки, розробленого спеціальною урядовою комісією за часів Директорії. В цьому проекті орган законодавчої влади, який мав власно називатися Державною Радою, визначався як «однопалатне тіло» [3]. З іншого боку, в про­екті Конституції (основних державних законів) Української Народної Республіки, запропонованому одним з членів згадуваної комісії-О.Ейхельманом, містився окремий розділ, присвячений «Федерально-Державному Парламенту» [4]. Парламентами в цьому проекті називалися й відповідні органи, які пропонувалося утворити в землях-суб'єктах української федерації.

В інших конституційних проектах, а також у вітчизняній публіцистиці, яка значною мірою компен­сувала брак спеціальної політико-правової літератури, термін «парламент» звичайно не застосовувався. І це не тому, що, як зазначав відомий французький конституціоналіст Л. Дюгі, «у XIX столітті на конти­ненті Європи», як в Англії, слово «парламент» стало загальним терміном, який позначає політичні зібрання" [5].

За радянських часів термін «парламент» об'єктивно не міг бути узгоджений з теорією, що існувала тоді, і практикою державної влади. Цей термін застосовувався тільки для характеристики «буржуазної державності» .

Тому недивно, що на початок 90-х років минулого століття, коли почала розгортатися розбудова сучасної української державності, у багатьох фахівців-юристів за інерцією зберігалось обережне ста­влення до поняття парламенту. Саме цим пояснюється факт розроблення перших актів конституційної значущості - Декларації про державний суверенітет України від 16 липня 1990 р. і Акт проголошен­ня незалежності України від 24 серпня 1991 р., в яких Верховна Рада України не була названа парла­ментом. Не була названа парламентом Верховна Рада України і у проекті Конституції України в редак­ції від 26 жовтня 1993 p., запропонованому Комісією Верховної Ради України по розробці нової Кон­ституції і опублікованому для всенародного обговорення.

Проте на час публікування зазначеного вище проекту ідеї парламентаризму фактично набули виз­нання на офіційному рівні. Це засвідчує назва Закону України «Про назву, структуру і кількісний склад нового парламенту України» від 7 жовтня 1993 р. 6]. В цій назві було вперше законодавчо визнано тер­мін «парламент», яким була визначена Верховна Рада України. У подальшому термін «парламент» був застосований як складова конституційної дефініції Верховної Ради України.

В конституціях розвинутих країн розгорнуті дефініції парламентів звичайно відсутні. Як правило, в конституційних текстах констатується сам факт наявності такого важливого елементу державного механізму, яким є парламент, незалежно від його власної назви, визначається чисельний склад і засади його формування. Нерідко конституції обмежуються згадкою про основне призначення парламенту — здійснювати законодавчу владу. Іноді в основних законах міститься загальне посилання на представ­ницький характер парламентів.

З іншого боку, наявність достатньо розгорнутої конституційної дефініції парламенту, особливо в умовах країн, що утворилися на теренах колишнього СРСР, можна вважати позитивною рисою консти­туційного регулювання суспільних відносин. Особливо ця риса проявляється тоді, коли відповідна дефініція містить термін «парламент» (Україна, Азербайджан, Білорусь, Грузія, Молдова, Казахстан, Киргизія, Росія, Туркменистан). Можна стверджувати, що для суспільно-політичного і державного життя вказаних країн залишається актуальною проблема укорінення на рівні масової політичної свідо­мості і у середовищі тих, хто безпосередньо причетний до владарювання, основних здобутків сталої демократії.

Природа явищ парламенту і парламентаризму, а з ними — певною мірою і відповідних термінів, відображає не тільки загальні особливості історичного розвитку, а й конкретику кожної країни. Навряд чи можна проводити аналогію за змістом між вказаними явищами в умовах двох розвинутих країн, не кажучи вже про країни, які об'єктивно різняться за їх політичним і державно-правовим розвитком. Потреби цього розвитку можуть зумовити уточнення або доповнення понять парламенту і парламента­ризму з метою наголошення на їх ролі і призначенні.

Визнання Конституцією парламенту, тобто Верховної Ради України, «єдиним органом законодав­чої влади», акцентує увагу на її місці в державному механізмі. Водночас наведене формулювання може вважатися своєрідною пересторогою щодо узурпації законодавчої влади іншими органами державної влади. З іншого боку, із сказаного не випливає, що Верховна Рада України здійснює законодавчу владу самостійно і без участі інших органів.

Характеризуючи поняття парламенту, необхідно повернутися до питання змісту відповідних кон­ституційних дефініцій. Уявляється, що остання, яка міститься у ст. 75 Конституції України, є чи не най­вдалішою. Вона, як зазначалось, акцентує увагу, по-перше, на місці Верховної Ради України у держав­ному механізміпо-друге, позначає головну функцію парламенту — здійснення законодавства.

Одночасно, на наш погляд, можна погодитися з тими конституційними дефініціями, які визнача­ють парламент як «вищий представницький орган» (Грузія, Казахстан і Узбекистан). Визначення пар­ламенту як вищого представницького органу влади, що здійснює законодавчу діяльність, пропонують і деякі вітчизняні автори[7]. Очевидно, що це визначення може сприйматися як таке, що воно нібито натякає на існування субординаційної системи представницьких органів, де саме парламент вінчає цю систему. Такий підхід до визначення парламенту є анахронізмом, він може розглядатися як своєрідний рецидив регламентації організації державної влади, побудованої на принципах системи рад.

Не можна погодитися з конституційними визначеннями парламенту як «вищого представницького і законодавчого органу» (Молдова і Таджикистан). У такий спосіб може виникати непорозуміння з при­воду того, чи існують в державі інші, «нижчі» законодавчі органи. Такий підхід був свого часу обґрунтований теорією радянської державної влади, згідно з якою усі ради згори донизу визнавалися органа­ми державної влади. Слід вважати неприйнятним підхід, коли парламент визнається «верховним орга­ном державної влади». Подібне формулювання щодо визначення статусу Верховної Ради містила ст. 97 Конституції УРСР 1978 р. Воно, по суті, заперечувало поділ єдиної державної влади як конституційний принцип побудови державного механізму.

На підставі викладеного можна визначити основні ознаки Верховної Ради України як парламенту, які полягають у наступному:

— парламент — представницький орган народу, і тому він формується шляхом виборів;

— він є колегіальним органом, що складається з депутатів, чисельність яких залежить від Консти­туції України;

— йому притаманний легітимний характер, який випливає з легітимності державної влади;

— парламент є органом загальної компетенції;

— одночасно він — загальнодержавний орган і тому поширює свої повноваження на території всієї держави;

— парламент України розглядає і вирішує питання державного і суспільного життя, що потребу­ють врегулювання законами;

— основною функцією парламенту є прийняття законів України;

— він також здійснює установчу функцію та реалізує контрольну функцію (контроль за діяльністю Уряду, за Державним бюджетом, за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина) тощо;

— парламент здійснює координаційну і міжнародну функції, передбачені Конституцією України.

Проте зі згаданих ознак парламенту основною є та, яка закріплена у ст. 75 Конституції України, згі­дно з якою єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент — Верховна Рада України. Це формулювання, до речі, було вперше включено до ст. 23 Конституції (Основного Закону) Української Радянської Соціалістичної Республіки, затвердженої Постановою Надзвичайного XIV Українського з'їзду Рад від ЗО січня 1937 р. 8].

Слід зазначити, що в жодній з конституцій колишніх союзних республік такої статті не було.

Однак зміст ст. 23 Конституції УРСР аж ніяк не випливав з теорії розподілу влади, оскільки, нав­паки, в той період панівною була інша теорія, згідно з якою існувала єдина державна влада і управлін­ня в особі рад. Саме тому логічним уявляється підхід, який полягає у з’ясуванні двох основних складо­вих принципу розподілу державної влади — законодавчої і виконавчої, з метою з’ясування категорій «загального» і «конкретного» кожної з цих гілок.

Як уже зазначалося, ідея розподілу влад знайшла свій розвиток у конституційній теорії країн із пре­зидентською чи парламентською формою правління. Зокрема, сучасні французькі конституціоналісти часто висловлюються на користь «жорсткого» розподілу влад. Вони стверджують, що термін «виконавча влада» є вузьким і в цілому невдалим. Функції уряду при цьому не зводять лише до виконання законів. Єдина урядова, або управлінська, функція, на думку відповідних авторів, певною мірою вбирає в себе і законодавчу. Це призводить до того, що остання більше не ототожнюється з діями парламенту.

Існує й інший підхід, коли різниця між законодавчою та виконавчою владою не має принципового значення, адже лідер парламентської більшості фактично володіє тією та іншою. Він керує урядом і контролює цю більшість. Тому говорити, що законодавча та виконавча влада розділені, буде, на думку прибічників такого підходу, невірним, а справжній розподіл має місце між урядом і опозицією.

В Україні, як відомо, до останнього часу сталої (конструктивної) парламентської більшості не було, але, як засвідчує політичне життя країни, боротьба за її створення відбувається як з боку законодавчої, так і виконавчої влади.

В процесі роботи над Конституцією України 1996 р. вивчався й досвід розподілу влад за умов пар­ламентської та, так званої, напівпарламентської форми правління. Ідея розподілу влад за існування такої форми зводилася до того, що всі влади повинні щільно переплітатися і співпрацювати. Багато тео­ретиків посилалися на тлумачення такого явища, що притаманне деяким країнам, як часткову збіжність або часткове розподілення функцій органів законодавчої і виконавчої влади, яке призводить до «змішу­вання влад» .

Як наслідок — конституційна практика встановила положення, котре іноді називають «частковим злиттям персоналу»: членами уряду можуть бути тільки депутати парламенту, тобто один і той же суб'єкт бере участь у реалізації як законодавчої, так і виконавчої влади. Згадане положення аж ніяк не відповідає вимогам «жорсткого» розподілу влад, яке ґрунтується на неприпустимості поєднання парла­ментського мандата з членством в уряді.

Україна відразу ж після початку конституційного процесу відмовилась від цієї моделі розподілу влад, оскільки вона, по суті, відповідала змісту Конституції України 1978 p., згідно з якою організація і функціонування державної влади були побудовані на підставі принципу поєднання влад в організації і діяльності рад.

Це, по суті, збігалося з намаганням представників парламентської форми правління відкинути саму ідею розподілу влад, які обґрунтовували концепції «дифузії», «дисперсії», «розпорошення влади» .

Згідно з оцінками авторів цієї концепції, владні повноваження здійснюються багатьма та різними державними органами і посадовими особами, між якими далеко не завжди можна провести чітку грань за інституціональними і функціональними ознаками. І чим більше органів здійснюють ці повноважен­ня, тим менша ймовірність монополізації влади, тим вужчою є можливість для свавільного правління, яке обмежує свободу людини і громадянина.

На думку прибічників такої концепції, кожний з державних органів має забезпечити систему вза­ємних стримувань і противаг. При цьому їхній зміст трактується нетрадиційно. До них звичайно відно­сять колегіальний характер уряду, бікамеризм (двопалатну побудову) парламенту, порядок взаємовідно­син між урядовою партією і опозицією, баланс між центральними органами і місцевим самоврядуван­ням тощо. Таке трактування системи стримувань і противаг пояснюється тим, що самі стримування і противаги вже давно розглядаються не тільки з позицій необхідності запобігти надмірній концентрації державної влади у однієї особи (Президента) або збалансувати її вищі ланки, а й забезпечити стабіль­ність та сталість у функціонуванні всієї політичної системи.

Що ж до самої ідеї розподілу влад, то автори концепції «змішування влад» пов’язують її з незалеж­ністю суду. У свою чергу, незалежність суду як детерміналу та ідеї розподілу влад тлумачаться ними по-різному і часто досить широко. Сюди, зокрема, відносять те, що суди в своїй діяльності ізольовані від органів законодавчої і виконавчої влади. Це забезпечується різноманітними політичними та юридични­ми засобами.

В процесі розроблення Конституції 1996 р. Україна не сприйняла згадану концепцію розподілу влад. Оцінюючи у цілому зміст і значення ідеї розподілу влад, як вона сприйнята у світовій конститу­ційній теорії і практиці та використана у Конституції України, слід підкреслити, що йшлося, по суті, не про розподіл влад або влади, а, виходячи з єдності державної влади, про розподіл владних функцій між органами держави, перш за все вищими. Тим самим формулу «розподілу влад» можна без особливих застережень замінити на формулу «розподілу функцій державної влади». Сказане не заперечує значу­щості самої ідеї розподілу влад, яка звичайно є основною для створення політичних і юридичних гарантій демократичної організації суспільства і держави.

Водночас, як свідчить конституційний процес в Україні, принцип розподілу влад має і прикладне юридичне значення. Його реалізація, запропонована в текстах усіх проектів Конституції та її змін, ство­рює той стрижень, на якому будується механізм закріплення, організації і функціонування державної влади, контролюються взаємовідносини між органами держави. Саме на сприйнятті конкретного варі­анту розподілу влад грунтувалася і концепція розроблення механізму державної влади в Україні в суча­сний період.

З метою з’ясування сутності змісту терміна «законодавча влада» доцільно проаналізувати погляди вчених з цього питання. Так, законодавча влада відповідно до теорій поділу влад є одна з урівноважую­чих одна одну владу в державі. Законодавча влада являє собою сукупність повноважень по виданню законів, а також, державних органів, які здійснюють ці повноваження.

В демократичних державах законодавча влада може здійснюватися не лише спеціальними законо­давчими органами (парламентом, місцевими законодавчими асамблеями), але також безпосередньо виборними, шляхом референдуму, а в деяких випадках і органами виконавчої влади у порядку делегу­вання або надзвичайного законодавства]. Аналогічне визначення міститься і в інших джерелах[ 10].

Є й більш повне визначення поняття «законодавча влада», під якою розуміється різновид держав­ної влади, яка здійснюється парламентом держави. Головне вираження законодавчої влади — прийнят­тя законів держави, це — її основна функція.

Поряд з цим парламент може здійснювати й інші функції: представництво народу і участь у вер­ховному керівництві (управлінні), особливо щодо формування внутрішньої і зовнішньої політики, її здійснення, затвердження бюджету тощо) — участь у формуванні інших державних органів і призначен­ні деяких вищих державних посадових осібздійснення парламентського контролю — об'єднання і координація діяльності всіх представницьких органів держави.

Якщо у державі взято за основу систему розподілу влади, законодавча влада визнається першою серед них (тобто, законодавча, виконавча, судова влада, а не в іншій послідовності).

На думку одних дослідників, всі три влади є рівними у системі розподілу влад, на думку інших, у пев­них відношеннях законодавча влада займає визначальне становище, оскільки лише вона приймає головні акти держави — закони, на підставі яких діють дві інші гілки влади, має право формувати державні орга­ни, які належать до інших гілок влади, а також право контролю щодо органів виконавчої влади.

Якщо навіть у державі не прийнятна теорія розподілу влад, на практиці парламент називають зако­нодавчою владою. Нарешті, законодавча влада розуміється як одна з гілок державної влади. Головним призначенням законодавчої влади є здійснення державної влади шляхом законотворення.

Структурно законодавча влада є сукупністю повноважень щодо прийняття законів та інших норма­тивно-правових актів, а також відповідних організаційно-правових та організаційних форм реалізації цих повноважень.

До суб'єктів законодавчої влади у різних країнах належать парламенти, монархи, уряди тощо. Здій­снювана парламентська законодавча влада є представницькою владою, делегованою їм народом як єди­ним джерелом влади.

Назва «законодавча» не означає, що представницькі органи займаються лише законодавчою діяль­ністю, оскільки остання є для них головною, але не єдиною. Важливими для парламентів, як зазнача­лося, є також представницька, установча та контрольна функції.

Відповідно до теорії поділу влади, законодавча влада є самостійною відносно виконавчої і судової гілок влади. Специфіка її полягає у тому, що прийняті парламентом закони мають вищу, порівняно з актами інших гілок влади, юридичну силу. Водночас кожна гілка влади має властиву їй систему стри­мувань і противаг для запобігання зловживанням з боку інших гілок влади[11].

На підставі аналізу змісту законодавчої влади, можливо дати, з урахуваннями особливостей Кон­ституції України у порівнянні з іншими конституціями, визначення законодавчої влади, яке, безумовно, не може претендувати на вичерпну повноту.

Законодавча влада в Україні, на нашу думку, є основною гілкою, або формою, видом, єдиної дер­жавної влади, побудованою за принципом розподілу єдиної державної влади, яка здійснюється єдиним органом законодавчої влади в Україні - Верховною Радою України, на підставі визначених Конститу­цією повноважень, за допомогою організаційно-правових та організаційних форм діяльності та відпо­відних методів роботи, з метою прийняття законів та інших нормативно-правових актів з питань влад­них повноважень у галузях державного будівництва, соціально-культурного розвитку, Державного бюджету, формування внутрішньої та зовнішньої політики, утворення визначених Конституцією дер­жавних органах на підставі співробітництва та координації з іншими гілками державної влади з вико­ристанням системи стримувань і противаг та парламентського контролю.

Використані матеріали:

1. Багатопартійна українська держава на початку XX ст.: Програмні документи перших українських полі­тичних партій / Упоряд. В. С. Журавський. — К., 1992. — С 9, 41, 56.

2. Самостійна Україна // Збиранняник програм українських політичних партій початок XX ст. / Упорядник О.Фудьков. — Тернопіль, 1991. — С 54, 58, 63.

3. ЦДА ВОВУ. — Ф., 1065. — Спр. 294. — Арк. 126−127.

4. Конституційні акти України. 1917;1920. Невідомі конституції України. — К., 1992. — С. 162−174.

5. Д ю г и Л. Констититуционное право. Общая теория государства. — М., 1908. — С. 458.

6. Відомості Верховної Ради України. — 1993. — № 42. — Ст. 395.

7. Словарь терминов по теории государства и права: Учебное пособие / Рук. авт. кол. под. ред. Н.И.Пано­ва. — 2-е изд., доп. и испр. — Харьков, 1997. — С. 99.

8. Збірник Законів Української РСР в двох томах, 1938;1973. — Том I. — К.: Вид-во політичної літерату­ри України, 1974. — С. 17.

9. Энциклопедический юридический словарь. — М.: ИНФРА-М, 1997. — С. 105.

10. Див., напр.: Большой юридический словарь. — М.: ИНФРА-М, 2002. — С. 199.

11. Конституционное право. Энциклопедический словарь. -М.: Изд-во НОРМА, 2001. — С. 211-Федо р е н к о Г. О. Законодавча влада в аспекті розподілу державної влади / Автореф. канд. дисертації. — К., 2000. — С. 6−7.