Сутність адміністративного судочинства та його співвідношення з адміністративним процесом

Курсова робота Сутність адміністративного судочинства та його співвідношення з адміністративним процесом

Зміст

• Вступ 3
• 1. Характеристика становлення та розвитку адміністративного судочинства 5
• 1.1 Еволюція адміністративного судочинства 5
• 1.2 Розмежування адміністративної та господарської юрисдикції 9
• 2. Адміністративне судочинство в Україні 15
• 2.1 Завдання, предмет та метод адміністративного судочинства 15
• 2.2 Принципи адміністративного судочинства 21
• 3. Проблеми співвідношення понять «адміністративне судочинство» та «адміністративний процес» 28
• 3.1 Погляди сучасних українських вчених на сутність адміністративного процесу 28
• 3.2 Співвідношення категорій «адміністративне судочинство» і «адміністративний процес» 32
• Висновки 37
• Список літератури 40
• Вступ
• Забезпечення прав, свобод і законних інтересів людини та громадянина належить до найважливіших функцій держави. Конституцією України визначено, що права і свободи людини, їх гарантії визначають зміст і спрямованість державної діяльності, їх закріплення та забезпечення є головним обов’язком держави. Реалізація цієї конституційної норми залежить від формування та ефективного функціонування інститутів публічної влади, зокрема — адміністративної юстиції, процесуальною формою реалізації якої є адміністративне судочинство.
• Адміністративне судочинство як судовий порядок вирішення спорів у публічно-правовій сфері здійснюється у чіткій відповідності до цілої системи принципів шляхом реалізації відповідних судових процедур. Визначення сутності принципів адміністративного судочинства є проблемою багатоплановою, а тому її аналіз має здійснюватися за різними напрямками.
• У юридичній науці останніх років досліджувались, в основному, загальні питання запровадження адміністративної юстиції, проблеми визначення сутності адміністративного процесу, адміністративної юрисдикції. Такий стан дослідження проблеми становлення і розвитку адміністративної юстиції обумовлений тим, що сам інститут адміністративної юстиції та його процесуальна форма реалізації - судовий адміністративний процес — є порівняно новими проблемами для юридичної науки.
• Таким чином, необхідність забезпечення та захисту прав, свобод і законних інтересів людини та громадянина, удосконалення інституту адміністративного судочинства, відсутність належних теоретичних розробок з цих питань обумовлюють актуальність дослідження теми курсової роботи.
• Питанням адміністративного судочинства значну увагу приділяли такі вчені як Н. Саліщева, В. Сорокін, Б. Лазарєв, Ю. Козлов, Ю. Старилов. Нові тенденції відображені у працях В. Авер’янова, А. Селіванова, В. Стефанюка, Ю. Педько, І. Бородіна, О. Кузьменка, В. Г. Перепелюка, М. М. Тищенка та ін.
• Метою даного дослідження є дослідження суті адміністративного судочинства та його співвідношення з адміністративним процесом.
• Для досягнення поставленої мети необхідно вирішити наступні завдання:
• — здійснити характеристику становлення та розвитку адміністративного судочинства;
• — розкрити суть адміністративного судочинства в Україні;
• — з'ясувати проблеми співвідношення понять «адміністративне судочинство» та «адміністративний процес».
• Об'єктом дослідження виступає теоретично-правовий аспект адміністративного судочинства.
• Предметом дослідження являються адміністративно-правові відносини, які виникають у зв’язку із провадженням адміністративних справ.
• У ході дослідження застосовувалися такі методи дослідження: історичний, порівняльно-правовий метод, метод системного аналізу, узагальнення та систематизації.
• Відповідно до мети, завдань, предмета й логіки дослідження курсова складається з вступу, трьох розділів, висновків та списку використаних джерел.

1. Характеристика становлення та розвитку адміністративного судочинства

1.1 Еволюція адміністративного судочинства

Визначений Конституцією України курс на розвиток демократичного, соціального, правового суспільства вимагає нових підходів до вирішення питань підвищення ефективності роботи судової гілки влади.

Здійснення судочинства адміністративними судами свідчить про їх ефективність у період становлення правової демократичної держави та впровадження економічних реформ. Надію на захист від незаконних дій чиновників, з часу їх створення, мають мільйони громадян, і отримують цей захист, не зважаючи на супротив посадових осіб органів державної влади. Разом із тим, на практиці спостерігається зміна організації роботи суб'єктів владних повноважень, які все частіше намагаються забезпечити задекларовані конституційні принципи прав та свобод людини, але труднощі в роботі державних органів виникають через законодавство, яке не повною мірою адаптоване до сучасних реалій, оскільки прийняте воно ще задовго до ухвалення Конституції України. Суперечки виникають і на підставі законодавства, яке приймалось вже на виконання вимог Конституції України, але є ще не досконалим.

Наявність цілої низки невирішених проблем в діяльності адміністративних судів є результатом економічного стану в країні, відсутності норм, які би регулювали адміністративні процедури в органах виконавчої влади та, як відомо, політична заангажованість.

Пошук оптимальної моделі функціонування судової влади та здійснення судочинства завжди були головним і досить складним завданням держави. В частині використання набутого іншими країнами досвіду функціонування адміністративних судів вище зазначене співпадає з думкою В. В. Онопенка, що впроваджувати європейські стандарти на українську судову систему треба вивірено, виважено. У найбільш розвинутих державах, таких як, скажімо, Німеччина, Франція чи Англія, відмінні від України історичні, соціальні, політичні, правові та економічні чинники. І пересаджуючи на український ґрунт без урахування національних особливостей їхні моделі судочинства, немає впевненості в тому, що ми отримаємо очікуваний позитивний результат.

Становлення та розвиток адміністративного судочинства нерозривно пов’язанні з етапами розвитку української держави в цілому — починаючи з окремих норм у звичаєвому праві у часи Київської Русі, через виникнення адміністративних судів в Австро-Угорській і Російській імперіях, періоду становлення і укріплення української державності, УНР, революцій і т.д. Зокрема слід зазначити, що «в Росії починаючи з часів Петра I відбуваються реформування та вироблення справедливих підходів до діяльності суду. Саме в ті часи ставилося питання про здійснення правосуддя професійними суддями, які перебувають на службі в державі. Під час правління Катерини II було започатковано принцип, за яким вся влада в губернії належала губернатору, в той же час він не міг без суду нікого наказувати». Цього ж принципу дотримувалися і керівники Радянської влади, після перемоги Жовтневої революції, які зробили спробу сформувати національну судову систему в 1918;1921 роках. У Конституції УНР 1918 р. було задекларовано в цілому прогресивні принципи організації і діяльності національних органів судової влади. Так, у звіті про діяльність Полтавського Військово-Революційного Комітету та його відділів у 1919 р. ми знаходимо наступне: «в настоящее время самой неотложной задачей юридического отдела является налаживание судебного аппарата по всей губернии» [10, с. 88]. Реалізуватися цим принципам не дозволило те, що в 20-х роках XX ст. в Україні почала формуватися система радянського судоустрою, яка функціонувала до припинення існування СРСР у 1991 р.

Судова система УРСР керувалася у своїй діяльності Положенням про судоустрій УРСР на території республіки, затвердженим Всеукраїнським Центральним Виконавчим Комітетом, яким вводилась єдина система судових органів на чолі з Найвищим Судом УРСР.

У радянських конституціях принцип розподілу влади не знайшов свого належного продовження. У них закріплювалась судова система, але нічого не говорилося про судову владу як окрему гілку влади.

Безумовно, в незалежній Україні, не зазнавши змін, не може існувати суд за зразком радянського часу. Акт проголошення незалежності України, прийнятий Верховною Радою України 24.08.1991 р. і схвалений всеукраїнським референдумом, призвів до проведення різного роду реформ у державі. Саме на період 1992;1993 років припадає проведення першої демократичної судової реформи, під час якої було прийнято важливі закони України про судоустрій, статут суддів та ін. Але реалізувати повною мірою цю реформу не дозволяла відсутність належних конституційних положень про правосуддя.

Помітний крок було зроблено з підписанням Конституційного Договору «Про основні засади організації та функціонування державної влади і місцевого самоврядування в Україні на період до прийняття нової Конституції України» від 08.06.1995 р., за яким державна влада будується на засадах її розподілу на законодавчу, виконавчу і судову. Уперше в законодавстві України з’явилося поняття судової влади. Останню здійснюють виключно суди. Стаття 36 визначала судову систему України, до якої входили Конституційний Суд України, загальні та арбітражні суди.

Важливою подією в розвитку національного судоустрою і судочинства стало прийняття у 1996 р. чинної Конституції України [18, ст. 6, 124], яка закріпила принцип поділу державної влади на законодавчу, виконавчу і судову та визначила, що правосуддя в Україні здійснюється лише судами. Даючи оцінку цьому факту, В.Ф. Погорілко підкреслив, що «із прийняттям чинної Конституції український конституціоналізм істотно збагатився не лише якісно новою системою прав і свобод людини і громадянина та їх гарантій, а й принципово новою системою народовладдя, організації і здійснення державної влади, місцевого самоврядування та інших інститутів влади». Знаменним досягненням становлення судочинства в Україні став той факт що в Основному Законі діяльність судової влади регламентують два розділи, це VIII «Правосуддя» та XII «Конституційний Суд України», яких не існувало в попередніх конституціях УРСР.

Проте реалізації норм Основного Закону стало на заваді застаріле законодавство про судоустрій в Україні. Проголошення судової реформи в Україні та закріплення її пріоритетних напрямів у Законі України «Про судоустрій України» від 07.02.2002 р. створило об'єктивні передумови для підвищення ефективності функціонування судів загальної юрисдикції. Необхідність свого існування та спроможність справедливо вирішувати правові конфлікти в суспільстві та державі суди загальної юрисдикції доводили неодноразово.

Наочними прикладами є вибори Президента України в 2004 р. та вибори 2006 р. до Верховної Ради України, коли зазначені вище суди вирішували правові конфлікти, пов’язані з помилками в роботі дільничних виборчих комісій. адміністративний судочинство господарський юрисдикція Керуючись Законом України «Про судоустрій України» [9, ст. 1], судова влада в Україні реалізується шляхом здійснення правосуддя у формі цивільного, господарського, адміністративного, кримінального та конституційного судочинства. У цілому профільний закон розкриває засади діяльності судової влади в Україні, її законодавче регулювання, фінансове та матеріально-технічне забезпечення, гарантії здійснення правосуддя.

Важливу норму закладено у Конституції України [18, ст. 55] - всі права і свободи людини і громадянина захищаються судом, тобто юрисдикція судів поширюються на всі правовідносини, що виникають у державі. Тільки за допомогою суду громадяни та інші зацікавлені юридичні особи можуть відстоювати свої конституційні права. У разі, коли рішення вітчизняних судів не задовольняють позивачів, то вони можуть звертатися до європейських судових установ. Ця норма також є похідною з Конституції України.

Саме на виконання конституційних норм і спрямовані реформи та міри з удосконалення правосуддя, і підвищення статусу суддів, що має сприяти подоланню багатьох негативних явищ, властивих даній системі, зокрема, відчуженню між особою та державно-правовими структурами різних ланок і рівнів. Реорганізація системи правосуддя, її органів може створити передумови для подолання цього відчуження, перетворити суд на справжнього гаранта індивідуальної свободи.

1.2 Розмежування адміністративної та господарської юрисдикції

Формування повноцінної, повноправної судової влади в державі є важким і тривалим процесом. Багато в чому він залежить від загальних напрямів розвитку держави і суспільства в цілому. Судова влада, це не тільки одна із складових механізму, що регулює складний комплекс соціальних відносин у суспільстві - саме судова влада повинна гарантувати законні інтереси і права громадян, забезпечити діяльність держави необхідною легітимністю, надати їй відповідну правову основу, без якої вона рано чи пізно перетвориться на політичне свавілля і насильство над людиною і суспільством. Для того щоб цього не трапилося, слід ширше застосовувати громадський контроль за діяльністю судової гілки влади.

Науковці, практики, судді та громадяни відзначають, що одним, чи не найскладнішим, питанням в судовій практиці, є розмежування адміністративної та господарської юрисдикції. Останнім часом майже всі юридичні видання приділяють значну увагу окресленій проблемі. Автори наукових розвідок переконують у перевагах того чи іншого виду юрисдикції, відмічаючи їх недоліки та переваги, відзначають, що існуюча проблема є наслідком глобального юрисдикційного конфлікту — протистояння систем господарського та адміністративного суду. Багато подій відбувається на етапі становлення системи правосуддя в Україні, але щоб суди протистояли один одному — це нонсенс.

Через невизначеність на законодавчому рівні конкретних і чітких критеріїв розмежування між видами юрисдикцій, суперечки постають дедалі гостріше. Аналіз судової практики доводить, що однакові спори розглядаються одночасно в порядку адміністративного та господарського судочинства, а саме: земельні спори, спори з приводу оскарження дій та рішень антимонопольного комітету України. Одночасно з таким явищем, спостерігається й інше, — суди відмовляють у прийнятті позовної заяви з підстав непідсудності, та роз’яснюють право звернутись до суду іншої юрисдикції, який у свою чергу відмовляє у прийнятті позову з підстав непідсудності. З нашої точки зору така ситуація не сприяє підвищенню авторитету судової влади. Зазначене протистояння пояснюється введенням у дію Кодексу адміністративного судочинства та створенням системи адміністративних судів. Такий супротив спостерігався від початку проголошення ідеї створення адміністративної юстиції в 1992 р. та до започаткування роботи всієї системи адміністративних судів. Весь цей час по значено боротьбою за становлення та розвиток самої ідеї адміністративного судочинства. Можна констатувати, що більшість державних органів та законодавців відкрито ігнорували приписи Закону України «Про судоустрій України» від 07.02.2002 р. та гальмували процес створення системи адміністративних судів. На теперішньому етапі спостерігається супротив адміністративної юстиції з боку судів інших юрисдикцій.

Судді та практики в галузі господарського права стверджують, що податкові, земельні спори та спори щодо застосування адміністративно-господарських санкцій державними органами влади є прерогативою господарського судочинства, оскільки виникають під час здійснення господарської діяльності.

Така позиція ґрунтується виключно на пріоритеті права приватного над правом публічним.

З цього приводу екс-голова Вищого адміністративного суду України О. М. Пасенюк зазначав: «юрисдикційний конфлікт — це інертність правової свідомості деякої частини вітчизняних юристів-практиків та теоретиків. Вони продовжують дотримуватись теорії домінування приватноправового елементу у спорі над публічно-правовим. Щоб законодавчо закріпити повернення до „домінування“ цивільної юрисдикції представники цивільного та господарського судочинства знову й знову ініціюють проекти, що передбачають порушення цілісності публічно-правової сфери. Реалізація цих ініціатив призвела б до того, щоб публічно-правові спори у згаданих сферах державного управління штучно, всупереч їх природі, були б переведені в розряд „цивільних“. Зважаючи на особливу економічну привабливість сфери інтелектуальної власності, нерухомості, землі цілком зрозуміло, що за такими законодавчими ініціативами стоїть суто відомчий інтерес. Кон’юнктурність, нехтування столітніми напрацюваннями у сфері адміністративної юстиції робить відповідні законопроекти нежиттєздатними, такими, що не можуть мати майбутнього. Більше того, ці законопроекти є небезпечними, оскільки можуть призвести до штучного звуження публічно-правової сфери. Такі „науково-практичні експерименти“ нам уже відомі, коли 80 років тому в радянському праві майже вся сфера приватних відносин була одержавлена. Сьогодні нам пропонують такий же „експеримент“, щоправда у зворотному напряму».

Із започаткуванням адміністративного судочинства головним його змістом є: «людина проти держави», «забезпечення пріоритету права людини». Саме ці тези догми положення і визначили завдання адміністративного судочинства, тобто — захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій. Можна стверджувати, що завдяки принципам адміністративного судочинства, саме суди адміністративної юрисдикції достатньо успішно долають численні колізії та суперечності законодавчих актів, або навпаки заповнюють законодавчі прогалини в регулюванні тих чи інших правовідносин. На практиці всі принципи адміністративного судочинства успішно застосовуються як будьякий окремо, так і в сукупності, оскільки кожний принцип є логічним продовженням іншого та дає змогу більш повно розкрити їх сутність, і, як наслідок, через зміст принципів вирішити публічно-правовий спір.

Деякі науковці та практики [6, 7, 20] зазначають, що остаточним вирішенням проблеми розмежування публічного та приватного права буде встановлення чітких критеріїв поділу норм публічного і приватного права, що в свою чергу дасть можливість розмежувати адміністративну юрисдикцію від господарської (цивільної), тобто пропонується формально визначити межі різних видів юрисдикцій, шляхом проведення чіткого розподілу системи права на приватне та публічне. Однак у будь-якому законі або галузі законодавства є елементи як публічного, так і приватного права. Це унеможливлює спроби провести чітку межу між приватним та публічним правом.

Окрема частина суспільства, переважно політики, вважають, що єдиним правильним вирішенням проблеми буде законодавче врегулювання розмежування адміністративної та господарської (цивільної) юрисдикції. На наш погляд, це зовсім різні підходи до вирішення однієї проблеми, які не зможуть в повній мірі встановити межі юрисдикційного спору. Перший метод (законодавчо чіткий поділ приватного та публічного права) важко застосувати на практиці, одним із аргументів на користь цієї думки є той факт що, спір про розподіл права на приватне та публічне існує не одне століття. Крім того, суспільно-господарські відносини, які виникають одночасно з публічних та приватних правовідносин, на стільки тісно взаємопов'язані та переплетені, що не дадуть можливості встановити законодавчо чітку межу. Інший підхід, який полягає в законодавчому врегулюванні спору (формальний аспект), також не вирішить проблеми, оскільки аналіз тих законопроектів, які на сьогодні зареєстровано в парламенті з зазначенням «розмежування адміністративного та господарського судочинства», дає підстави висловити переконання, що це лише намагання штучно розподілити компетенцію між судами різних юрисдикцій без системного аналізу та наукового обґрунтування. Такий підхід не вирішить проблеми, а скоріше навпаки її поглибить, оскільки таким чином, здійснюються спроби обмежити роль адміністративних судів та передати спори з публічно-правових відносин до розгляду господарських судів. Це можна пояснити спробою зменшити судовий контроль адміністративних судів над свавіллям чиновників при здійсненні управлінських функцій. Така ситуація спричинить спотворення суті адміністративного судочинства і стане гальмом на шляху побудови демократичної та правової держави [20, с. 111].

Підсумовуючи викладене, з приводу вирішення проблеми розмежування адміністративної та господарської юрисдикції необхідно прислухатись до наукових висновків сучасних вчених, які вважають, що визначальним для віднесення до публічно-правового спору, який підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, є наявність рішень, дій або бездіяльності суб'єкта владних повноважень. І, на нашу думку, якщо вказані дії, рішення або бездіяльність породили собою конфлікт (спір), то незважаючи на те, які права виникли на підставі такої діяльності, публічні чи приватні, вказаний спір підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства. Тільки при такому підході адміністративна юстиція зможе виконувати ті функції, які на неї покладено Конституцією та законодавством України. Саме з діяльності публічної адміністрації встановлюються, змінюються або припиняються в багатьох випадках приватні права (право на житло, на землю, на підприємницьку діяльність, тощо), і надавати перевагу, в даному випадку, наявності спору про право приватне, означає зрівняти сторони в їх повноваженнях та правах, і цим визнати контроль держави над громадянином. Особа змушена буде ініціювати судовий процес у господарському або цивільному судочинстві проти держави, захищаючи свої приватні права, як це було до запровадження адміністративного судочинства, при тому, що спір виник саме при здійсненні управлінських функцій і за ознаками є публічно-правовим спором. Саме адміністративне судочинство запроваджено для того, щоб перевірити, чи правомірно діяв суб'єкт владних повноважень, керуючись конституційним принципом: права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість держави.

2. Адміністративне судочинство в Україні

2.1 Завдання, предмет та метод адміністративного судочинства

Будь-яка система права є об'єктивним явищем. Її виникнення зумовлене зміною соціально-економічних відносин, яка потребує нових правових норм, що будуть відображати ці зміни, специфіку суспільних відносин, на регулювання яких дані норми спрямовані. Поступове накопичення однорідних правових норм потребує їх виокремлення та відмежування.

Галузь права є сукупністю однорідних правових норм, спрямованих на регулювання визначеної частини суспільних відносин, які характеризуються родовими ознаками.

Усі галузі права поділяються на матеріальні та процесуальні, які співвідносяться між собою як зміст та форма, тобто процесуальні норми є формою реалізації норм матеріального права.

Адміністративне судочинство є новою галуззю процесуального права, спрямованою на реалізацію норм адміністративного права як матеріального.

Одразу необхідно зазначити, що поняття «адміністративне судочинство», на нашу думку, слід розглядати у двох значеннях [1, с. 90]:

1. адміністративне судочинство як галузь юридичної науки;

2. позитивне (об'єктивне) адміністративне судочинство як галузь законодавства.

Адміністративне судочинство як галузь юридичної науки розглядає чинне законодавство і судову практику його застосування, його історію та теорію, законодавство інших держав, яке регулює визначені правовідносини.

Характерними рисами адміністративного судочинства як галузі законодавства можна визначити такі [24, с. 94]:

— воно є формою реалізації адміністративного права як права матеріального;

— направлене на регулювання публічно-правових відносин;

— одним із суб'єктів завжди виступає суб'єкт владних повноважень;

— він має специфічний, лише йому притаманний метод — імперативно-диспозитивний з певними особливостями;

— його норми встановлюються Верховною Радою України, що є вищим органом законодавчої влади;

— воно дістає вияв як у законах України, так і в міжнародних нормативно-правових актах.

Позитивне (об'єктивне) адміністративне судочинство є сукупністю юридичних норм, направлених на з’ясування таких питань [24, с. 95]:

— чи мали місце обставини, якими обґрунтовувалися вимоги адміністративного позову та заперечення проти нього, і якими доказами вони підтверджуються;

— чи є інші фактичні дані (пропущення строку звернення до суду тощо), які мають значення для вирішення справи, та докази на їх підтвердження;

— яку правову норму належить застосувати до спірних правовідносин;

— чи належить задовольнити позовні вимоги;

— як розподілити між сторонами судові витрати;

— чи є підстави допустити негайне виконання постанови суду;

— чи є підстави для скасування заходів забезпечення адміністративного позову.

Адміністративне судочинство як галузь законодавства включає в себе [24, с. 98]:

— загальні положення (завдання адміністративного судочинства, визначення понять, які вживаються в КАС, законодавство про адміністративне судочинство, принципи адміністративного судочинства, положення щодо правової допомоги при вирішенні справ в адміністративному суді);

— організацію адміністративного судочинства (адміністративну юрисдикцію і підсудність адміністративних справ, склад суду, відводи, судові виклики і повідомлення, фіксування адміністративного процесу, норми щодо учасників адміністративного процесу тощо);

— провадження в суді першої інстанції (звернення до адміністративного суду та відкриття провадження в адміністративній справі, підготовче провадження, судовий розгляд справи тощо);

— перегляд судових рішень (апеляційне провадження, касаційне провадження, провадження за винятковими обставинами, провадження за нововиявленими обставинами);

— процесуальні питання, пов’язані з виконанням судових рішень в адміністративних справах;

— заходи процесуального примусу;

— прикінцеві та перехідні положення.

Завданням адміністративного судочинства є певний результат, заради досягнення якого й здійснюється адміністративне судочинство.

Адміністративне судочинство виникло у зв’язку з необхідністю здійснення захисту прав, свобод і інтересів фізичних осіб у сфері публічноправових відносин від порушень з боку органів державної влади та органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій. Зазначений захист і є завданням права адміністративного судочинства.

Завдання захисту прав, свобод та інтересів зумовлене тим, що учасники публічно-правових відносин мають, як правило, нерівні можливості. Адже з одного боку у зазначених правовідносинах виступає суб'єкт владних повноважень — державний орган чи його посадова/службова особа або інший суб'єкт при здійсненні ним наданих державою владних управлінських функцій, тобто, як правило, з одного боку це фактично держава, а з іншого — фізична чи юридична особа, права якої порушені або обмежені даним суб'єктом владних повноважень [1, с. 220].

У зв’язку з цим на адміністративний суд покладено обов’язок активно сприяти фізичним та юридичним особам у захисті їхніх прав, свобод та інтересів, що дістає вияв, зокрема, у реалізації частин 3, 5 ст. 71 КАС. Водночас слід зауважити, що наведене зовсім не означає, що суд в адміністративному процесі виконує роль захисника фізичних чи юридичних осіб і тим самим упереджено ставиться до суб'єкта владних повноважень, чим обмежує його права. Сторони в адміністративному процесі наділені рівними процесуальними правами та обов’язками, суд однаково сприяє і позивачеві, і відповідачеві у забезпеченні можливості виконати покладені на них законом обов’язки, якщо виникають ускладнення при виконанні їх самостійно. Наприклад, згідно з ч. З ст. 71 КАС суд сприяє в реалізації обов’язку надати докази і витребовує необхідні докази, якщо особа, яка бере участь у справі (склад осіб, які беруть участь у справі, передбачений ст. 47 КАС), не може самостійно їх надати, зазначить суду причини, в силу яких ці докази не можуть бути надані, а також де та які саме докази знаходяться чи можуть знаходитися.

При розгляді адміністративних справ суди обов’язково повинні з’ясувати, чи рішення, дії або бездіяльність прийняті (вчинені) [1, с. 231]:

— на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України;

— з використанням повноважень з метою, з якою це повноваження надано;

— з урахуванням всіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії), тобто обґрунтовано;

— з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення;

— протягом розумного строку;

— неупереджено;

— добросовісно;

— розсудливо;

— з дотриманням принципу рівності перед законом;

— з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод, інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія).

Слушною є думка І. Самсіна, який вважає, що ч. 1 ст. 2 КАС необхідно викласти у такій редакції: «Завданням адміністративного судочинства є захист прав та інтересів учасників публічно-правових відносин». Такої ж думки дотримується і А. Селіванов, який зазначає, що «сучасне адміністративне судочинство стає, у певному розумінні, важливою формою захисту публічних прав та свобод людини і громадянина, а також законних інтересів публічних осіб».

Критеріями поділу права на галузі є предмет та метод правового регулювання.

Під предметом слід розуміти певну сукупність однорідних суспільних відносин, на яку поширює свою дію дана галузь права. Предметом адміністративного судочинства є відносини, які виникають у результаті звернення до адміністративного суду з адміністративним позовом для вирішення спорів [2, с. 138]:

— фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності;

— з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби;

— між суб'єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень, а також спори, які виникають з приводу укладання та виконання адміністративних договорів;

— за зверненням суб'єкта владних повноважень у випадках, встановлених законом;

— щодо правовідносин, пов’язаних з виборчим процесом чи процесом референдуму.

Таким чином, предметом адміністративного судочинства є відносини, які виникають у зв’язку з порушенням публічно-індивідуального права суб'єкта. І тому право адміністративного судочинства як процесуальне право спрямоване саме на забезпечення чіткого застосування норм матеріального права до конкретних життєвих ситуацій таким чином, щоб унеможливити виникнення при цьому фактичних та юридичних помилок.

Компетенція адміністративних судів не розповсюджується на [2, с. 140]:

— публічно-правові справи, віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України;

— публічно-правові справи, що належить вирішувати в порядку кримінального судочинства;

— публічно-правові справи про накладення адміністративних стягнень;

— публічно-правові справи щодо відносин, які відповідно до закону, статуту (положення) об'єднання громадян віднесені до його внутрішньої діяльності або виключної компетенції;

— справи щодо рішень, дій чи бездіяльності, щодо яких Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.

Метод адміністративного судочинства — це сукупність способів та засобів виливу на коло суспільних відносин, визначених предметом правового регулювання.

Методами адміністративного судочинства є [2, с. 145]:

— імперативно-диспозитивний;

— метод автономії та рівності сторін.

Особливістю імперативно-диспозитивного методу адміністративного судочинства є те, що він є поєднанням методу, характерного для публічного права, з методом, який застосовується для регулювання відносин, що виникають в приватному праві.

Імперативний метод є методом владних приписів, який, зазвичай, містить заборони вчинення певних дій. Імперативність методу адміністративного судочинства полягає у тому, що адміністративний суд, крім того, що сам діє в межах та у спосіб, визначених КАС, забезпечує також дотримання вимог КАС всіма особами, які беруть участь у справі.

Диспозитивний метод надає суб'єктам можливість вибору варіантів поведінки, однак в межах закону. Диспозитивність методу знаходить свій вияв у тому, що сторони адміністративного процесу мають рівні процесуальні права, якими зобов’язані добросовісно користуватися, і обов’язки, що повинні неухильно виконувати.

Водночас диспозитивність методу адміністративного судочинства має певну особливість, пов’язану з публічно-правовим характером відносин, що регулюються адміністративним судочинством. Зазначена особливість полягає у тому, що незважаючи на рівність процесуальних прав і обов’язків сторін, все ж має місце певна нерівність їх процесуального положення, що закріплена ч. 2 ст. 71 КАС, згідно з якою обов’язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

Під методом автономії і рівності розуміється однакове процесуальне положення один перед одним позивача і відповідача та їх рівність перед законом і судом. Кожна зі сторін є самостійною у виборі своєї поведінки та можливості реалізації наданих їй процесуальним законом прав і здійсненні покладених на неї обов’язків.

2.2 Принципи адміністративного судочинства

Найбільш абстрактні правила розгляду і вирішення судових спорів, які реалізуються у нормах процесуальних кодексів, називаються принципами (засадами) судочинства. Судочинство засноване як на загальних принципах, які не залежать від виду спеціалізованої юрисдикції, так і на особливих (галузевих) принципах окремих видів судочинства, що обумовлені предметом розгляду і специфікою завдання суду. Вважаємо за необхідне розглянути поняття принципів адміністративного судочинства, чому значення принципів в адміністративному судочинстві настільки важливе, а також дати характеристику особливим (галузевим) принципам адміністративного судочинства, та принципи, які мають специфічне змістовне наповнення, й окреслити основні способи їх застосування.

Принципи адміністративного судочинства можуть бути як писані (закріплені у Конституції України, Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та інших міжнародних договорах, згоду на обов’язковість яких надано Верховною Радою України, КАС), так і неписані (ті, що реалізуються у судовій практиці). Конституція України закріплює основні засади судочинства (статті 8, 129). Ці засади можуть бути як загальними для усіх видів судочинства, так і властивими лише одному виду судочинства.

Згідно з КАС, принципами здійснення правосуддя в адміністративних судах є [14, ст. 7]:

1) верховенство права;

2) законність;

3) рівність усіх учасників адміністративного процесу перед законом і судом;

4) змагальність сторін;

5) диспозитивність;

6) офіційне з’ясування всіх обставин у справі;

7) гласність і відкритість адміністративного процесу;

8) забезпечення апеляційного та касаційного оскарження рішення адміністративного суду;

9) обов’язковість судових рішень.

Принципи адміністративного судочинства, що закріплені у КАС [14, ст.7], є нормами прямої дії. Тобто вони можуть застосовуватися безпосередньо і не обов’язково у сукупності з більш конкретною нормою, адже такої може й не бути.

Діяльність адміністративних судів заснована як на загальних принципах судочинства, так і на галузевих принципах, тобто тих, що властиві лише адміністративному судочинству. До загальних принципів судочинства, що втілені і в КАС, можна віднести принципи верховенства права, законності, рівності учасників судового процесу перед законом і судом, змагальності сторін, диспозитивності, гласності і відкритості, забезпечення апеляційного та касаційного оскарження судових рішень, обов’язковості судових рішень.

Водночас, на відміну від цивільного судочинства, принципи верховенства права і законності мають особливе значення в адміністративному судочинстві, а змістовне наповнення принципів змагальності та диспозитивності є дуже специфічним. Особливим (галузевим) принципом, властивим лише адміністративному судочинству є принцип офіційного з’ясування обставин у справі, або принцип офіційності. Такі відмінності в адміністративному судочинстві обумовлені предметом адміністративної юрисдикції (а це діяльність публічної адміністрації) та завданням адміністративного судочинства.

Значення принципів у тому, що їх втілення у судочинстві надає йому якості правосуддя і навпаки — ігнорування веде до порушення права на судовий захист і, як правило, до неправосудності судових рішень. Крім того, принципи є ціннісним орієнтиром для надання тлумачення правилам адміністративного судочинства при їх застосуванні, а також усунення прогалин у них. Розглянемо принципи, які мають в адміністративному судочинстві велику специфіку, більш детально.

Верховенство права закріплено у Конституції України [18, ст. 8] як загальноправовий принцип. За змістом це один із найбагатогранніших правових принципів. У Конституції не подано його визначення. Просто зазначено:

В Україні визнається і діє принцип верховенства права [18, ст. 8].

Цей принцип має дуже важливе значення для судової влади. Як принцип судочинства він визначає спрямованість судочинства на досягнення справедливості. Справедливим повинен бути як судовий процес, так і результат судочинства. Принцип верховенства права має особливе значення в адміністративному судочинстві, зокрема й тому, що предметом розгляду в адміністративних судах часто будуть правові акти. На жаль, в Україні відсутня усталена судова практика його прямого застосування. Відсутнє також уніфіковане розуміння принципу верховенства права. Водночас намагання віднайти загальне визначення поняття верховенства права може призвести до обмеження його змісту.

У КАС здійснено спробу дати визначення змісту принципу верховенства права [14, ст. 8]:

Суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого зокрема людина, ії права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави.

Таке визначення відповідає Конституції України [18, ст. 3], яка визначає права людини першочерговими і вищими щодо інтересів держави.

Зрозуміло, що таке визначення не відображає усіх граней верховенства права, а дає лише найзагальніше розуміння спрямованості адміністративного судочинства та критерій для судового контролю за діяльністю публічної адміністрації.

Принцип верховенства права є сукупністю засад, положень та ідей — вимог, що ґрунтуються на природніх правах особи та її автономії відносно держави. Втілення цих вимог повинно знаходити у діяльності всіх гілок влади. Але останнє слово завжди залишається за судовою владою.

Найбільш різнобічне тлумачення принципу верховенства права дається у рішеннях Європейського суду з прав людини, який діє на основі європейської Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року. У преамбулі цієї Конвенції верховенство права визнається як принцип, що об'єднує країни-учасниці Ради Європи. У своїх рішеннях Суд неодноразово звертається до зазначеного у Преамбулі Конвенції принципу і, вважаючи його одним із основоположних принципів функціонування країн-учасниць, надає йому тлумачення при вирішенні справ.

Законність випливає із принципу верховенства права і, як загальна засада судочинства [18, ст. 129], покладає на суд обов’язок розглядати і вирішувати судові справи на підставі закону з урахуванням його Цілей й у встановленому ним порядку.

Згідно з КАС [14, ст. 8], принцип законності означає, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їхні посадові особи і службові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Таке визначення принципу законності збігається з положенням частини другої статті 19 Конституції України [18, ст. 19]. Стаття 129 Конституції України передбачає, що судді при здійсненні правосуддя підкоряються лише закону.

Законність в контексті адміністративного судочинства вимагає, щоб суд розглядав і вирішував справи відповідно Конституції та законів України, а також міжнародних договорів, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України.

Змагальність існує у судових процесах, де є рівноправні сторони. Вона полягає у процесі доведення перед судом особами, які беруть участь у справі, своєї позиції у справі (вимог та заперечень). Змагальність реалізується передусім через доказування, тобто підтвердження сторонами обставин, на які вони посилаються для обґрунтування своїх вимог чи заперечень, доказами. Адже саме сторонам найкраще відомі обставини у справі, саме вони найкраще знають, якими доказами ці обставини можна підтвердити.

Розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.

Класичний принцип диспозитивності покладає на суд обов’язок вирішувати лише ті питання, про вирішення яких його просять сторони у справі (учасники спірних правовідносин). Суд позбавлений можливості ініціювати судове провадження, інакше він перетворився б з органу правосуддя у контролюючий орган. За загальним правилом, як і в цивільному судочинстві, адміністративний суд вирішує лише ті вимоги по суті спору, про вирішення яких клопочуть сторони, і він не повинен виходити за межі цих вимог. Інакше кажучи, суд зв’язаний предметом і розміром заявлених вимог.

Суд розглядає адміністративні справи не інакше, як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, і не може виходити за межі позовних вимог.

Але, на відміну від цивільного судочинства, правила адміністративного судочинства допускають випадок, коли суд може, навіть зобов’язаний, вийти за межі вимог адміністративного позову. Це потрібно, якщо спосіб захисту, який пропонує позивач, є недостатнім для повного захисту його прав, свобод та інтересів.

Суд може вийти за межі позовних вимог лише в разі, якщо це необхідно для повного захисту прав, свобод та інтересів сторін чи третіх осіб, про захист яких вони просять.

Особливим принципом в адміністративному судочинстві є принцип офіційності, який обумовлює основні відмінності адміністративного судочинства від цивільного. Офіційність полягає в активній ролі суду і за своїм змістом обмежує дію принципів змагальності і диспозитивності. Наявність принципу офіційності обумовлена специфікою публічно-правових відносин, яка полягає у тому, що в учасників таких правовідносин, як правило, нерівні можливості.

Особливістю адміністративного судочинства вважається те, що у судовому процесі особі протистоїть потужний адміністративний апарат. У зв’язку з цим у сторін заздалегідь складаються нерівні вихідні можливості. Щоб збалансувати їх, адміністративний суд повинен відігравати активну роль у судовому процесі з тим, щоб сприяти особі у захисті її прав. Тому адміністративний суд має вжити всіх передбачених законом заходів, щоб порушені владою права були захищені. Така роль суду обумовлена тим, що переважно саме з вини публічної адміністрації виникають конфлікти або вона не вжила достатніх заходів, щоб цьому запобігти. Принцип офіційності, інакше — розшуковий, або інквізиційний принцип, в адміністративному судочинстві характерний для багатьох європейських країн.

3. Проблеми співвідношення понять «адміністративне судочинство» та «адміністративний процес»

3.1 Погляди сучасних українських вчених на сутність адміністративного процесу

Сучасний стан адміністративно-правової науки свідчить про наявність низки невирішених питань теоретико-методологічного характеру. Серед них виокремлюється своєю тенденцією до «хронізації» розуміння сутності адміністративного процесу та його місця в системі українського права. Є підстави констатувати про необхідність консолідації вчених-адміністративістів та залучення арсеналу теорії права з метою вирішення нагальних проблем сучасного адміністративного процесу.

На сьогодні очевидна потреби нового осмислення «вузького» та «широкого» підходів до адміністративного процесу, запропонованих ще у 60-ті роки ХХ ст. Н. Саліщевою та В. Сорокіним. Дотепер в Україні існують прибічники як першої, так і другої позиції, наводяться аргументи на користь та спростування кожної з них.

У контексті обґрунтування сутності адміністративного процесу видається за необхідне зупинитись на узагальненнях сучасних уявлень про зазначене питання. З певною мірою умовності має право на існування така класифікація поглядів дослідників про місце та роль адміністративного процесу в системі права України [17, с. 120]:

1) адміністративний процес — це виключно адміністративне судочинство;

2) адміністративний процес — це виконавчо-розпорядча діяльність органів публічного управління;

3) адміністративний процес — це діяльність із притягнення до адміністративної відповідальності та застосування заходів адміністративного примусу;

4) адміністративний процес — це складова більш широкої категорії — адміністративної процедури.

Варто зазначити, що аргументація кожного із пропонованих підходів знайшла достатнє відображення як у науковій, так і в навчальній літературі. Саме тому вважаю за доцільне зосередитись на проблемних аспектах цих підходів та запропонувати власне бачення ролі та місця адміністративного процесу в системі права України.

Перший підхід. Необхідно сказати, що ототожнення адміністративного процесу з діяльністю адміністративних судів має багато аргументів на свою користь, два з яких фактично є «залізними». Йдеться про аналогію із кримінальним та цивільним процесами, де також у судовому порядку розглядаються справи конфліктного характеру. Другий аргумент — позиція законодавця (Кодексу адміністративного судочинства України [14, ст. 3] чітко зазначає, що адміністративний процес — це правовідносини, що складаються під час здійснення адміністративного судочинства).

Другий підхід, згідно з яким адміністративний процес — це виконавчо-розпорядча діяльність органів публічного управління. Варто зазначити, що донедавна таке бачення адміністративного процесу було домінуючим як в українській, так і фактично у всій пострадянській юридичній науці. Це відтворення так званого широкого підходу до розуміння сутності адміністративного процесу. Ступінь «широти» у різних авторів різна: сюди відносять у різних комбінаціях, послідовності, вибірково чи разом такі можливі суспільні відносини, що виникають під час: правотворчої діяльності; контрольно-наглядової діяльності; видання індивідуальних адміністративних актів; притягнення до адміністративної відповідальності, застосування заходів адміністративного примусу тощо. Аргументи, котрі висуваються як обґрунтування широкого (його ще називають управлінським) підходу — такі: по-перше, це необхідність визначення чіткого порядку втілення у життя справ позитивного характеру (реєстрація, ліцензування, атестація тощо); по-друге, це намагання звести до мінімуму дискреційні повноваження органів публічної адміністрації, тобто перелік випадків, коли чиновник на власний розсуд вирішуватиме те чи інше проблемне питання. Разом з тим широке розуміння сутності адміністративного процесу демонструє і певні проблеми, котрі ще не знайшли свого вирішення:

поєднання в межах такого розуміння адміністративного процесу позитивних проваджень та застосування заходів примусового характеру, котрі є різними за спрямованістю видами діяльності. У цьому контексті має рацію Е. Демський, критикуючи широке розуміння адміністративного процесу та вказуючи, що до нього відносять як створення та забезпечення відповідних правил і здійснення позитивної управлінської діяльності, так і застосування примусових заходів, передбачених санкціями матеріальних норм [8, 108];

захоплення широким підходом створює ілюзію можливості вирішення будь-якого складного методологічного, наукового чи практичного питання реалізації норм адміністративного права шляхом додаткового «розширення» адміністративного процесу. Це певною мірою потенційно призведе до розмивання початкових уявлень про правову природу, сутність та призначення адміністративного процесу.

Третій підхід, згідно з яким адміністративний процес — це діяльність із притягнення до адміністративної відповідальності та застосування заходів адміністративного примусу, є проявом так званого вузького чи юрисдикційного підходу до сутності адміністративного процесу. Аргументи, котрі висуваються на користь такого розуміння, такі: по-перше, це спосіб забезпечення загальнообов’язковості виконання норм матеріального права; по-друге — це максимальний ступінь унормованості застосування державою адміністративного примусу. Проте юрисдикційний підхід до розуміння сутності адміністративного процесу має і певні проблемні аспекти:

певний «конфліктний ухил» подібного бачення адміністративного процесу. Адже фактично основна увага приділяється регламентації суспільних відносин, які виникають у юрисдикційній діяльності, переводячи автоматично позитивні завдання держави (повсякденну неконфліктну діяльність) на другий план. Але ж в умовах побудови правової держави виконавчо-розпорядча діяльність публічної адміністрації і в кількісному, і в якісному відношенні є більш соціально значущою, ніж притягнення до адміністративної відповідальності;

віднесення численних проявів виконавчо-розпорядчої діяльності органів публічного управління до адміністративних проваджень фактично робить співвідношення явищ «адміністративне провадження» та «адміністративний процес» як цілого та частини, що не відповідає усталеним серед наукової громадськості уявленням про ці категорії.

Четвертий підхід свідчить про домінування у вирішенні складних питань адміністративного процесу явища, яке називається адміністративною процедурою. Концепція адміністративно-процедурного права, як зазначає О. Миколенко, «спрямована також і на примирення прибічників різних підходів щодо розуміння адміністративного процесу… Адміністративний процес є всього лише різновидом адміністративної процедури». Проте в межах такого бачення складно обґрунтувати:

зв’язок адміністративного з іншими видами юридичного процесу, адже така постановка питання (адміністративна процедура ширша, ніж адміністративний процес) є непоширеною;