Правовий статус комітетів Верховної Ради України

Вступ

Функціонування української державної системи на сучасному етапі неможливе без вищого законодавчого органу, що відіграє істотну роль в житті держави, у формуванні та здійсненні внутрішньої і зовнішньої політики.

В юридичній літературі є низка робіт, присвячених як загальним проблемам організації та діяльності комітетів Верховної Ради Союзу PCP, Верховних Рад союзних республік, серед котрих була і УРСР, так і окремим аспектам даного питання. Загальні положення про організацію і діяльність комітетів містяться в працях С. А. Авакяна, Г. В. Барабашева, С. С. Кравчука, JI.T. Кривенка, О.Є. Кутафіна, І.Н. Кузнєцова та інших вчених.

Сьогодні практично всі парламенти у розвинених державах спираються у своїй роботі на комітети (комісії) і групи, — основні робочі органи парламенту, де власне розробляються і опрацьовуються законопроекти. Участь парламентаря в роботі комітетів (комісій) і груп — це персональне волевиявлення, відповідно до регламенту та прийнятих парламентом ухвал, що упорядковують їх діяльність.

1. Правовий статус комітетів Верховної Ради України

Комітети і комісії Верховної Ради України — органи Верховної Ради України, основний елемент структури парламенту України. Вони створені замість постійних комісій Верховної Ради та на їх основі.

Подібні структури на рівні найвищого органу державної влади створювалися ще за радянських часів. Конституцією УРСР 1937 р. було визначено необхідність обрання Верховною Радою мандатної комісії, яка мала перевіряти повноваження, депутатів і припускалося призначення слідчих та ревізійних комісій (статті 32−33).

Конституція УРСР 1978 р. докладніше регламентувала питання і організацію діяльності різного роду комісій як органів Верховної Ради. Вона містила статті, які передбачали обрання (з числа депутатів) постійних комісій для попереднього розгляду і підготовки питань, що належали до відання Верховної Ради УРСР, а також для сприяння проведення в життя законів УРСР та інших рішень Верховної Ради та її Президії, контролю за діяльністю державних органів і організацій (ст. 112). При цьому рекомендації комісій підлягали обов’язковому розгляду відповідними органами, установами, організаціями. Про результат розгляду або вжиті ними заходи мало бути повідомлено комісіям.

У процесі розбудови незалежної держави положення Конституції України щодо статусу комісій Верховної Ради доповнені й конкретизовані. Відповідні зміни до Основного Закону вносилися 1991 р (двічі), а також у 1992,1994 і 1995 рр. Зокрема, було наголошено на участі постійних комісій у законодавчому процесі та на їх ролі в обранні й призначенні певного кола посадових осіб. У квітні 1995 р. прийнято Закон «Про постійні комісії Верховної Ради України», який акумулював зміст конституційних поправок і деталізував їх.

Чинна Конституція України містить лише загальні положення щодо статусу відповідних органів Верховної Ради (ст. 89). Водночас у ній уточнені їх назви. Так, постійні комісії по суті отримали назву комітетів. На розвиток цього уточнення у травні 1997 р. прийнята постанова Верховної Ради «Про перетворення постійних комісій Верховної Ради України у комітети». У липні 1998 р. прийнято Закон «Про внесення змін до Закону України «Про постійні комісії Верховної Ради України». Його ст. 2 передбачила заміну в назві і тексті первинного законодавства, а саме терміна «постійні комісії» на термін «комітети».

Організація, повноваження та порядок діяльності комітетів Верховної Ради України визначаються Конституцією України, Законом України «Про комітети ВРУ», ЗУ про Регламент Верховної Ради України, положеннями про комітети, які затверджуються парламентом та постановами Верховної Ради України.

Згідно зі ст. 89 Конституції України Верховна Рада України для здійснення законопроектної роботи, підготовки і попереднього розгляду питань, віднесених до її повноважень, виконання контрольних функцій відповідно до Конституції України створює з числа народних депутатів України комітети Верховної Ради України та обирає голів, перших заступників, заступників голів та секретарів цих комітетів.

Відповідно до ст. 1 ЗУ «Про комітети ВРУ» Комітет Верховної Ради України — орган Верховної Ради України, який утворюється з числа народних депутатів України для здійснення за окремими напрямами законопроектної роботи, підготовки і попереднього розгляду питань, віднесених до повноважень Верховної Ради України, виконання контрольних функцій.

Комітети Верховної Ради є постійно діючими депутатськими органами Українського парламенту. Своєю роботою вони сприяють безперервній діяльності парламенту. Вони відповідальні перед Верховною Радою України за свою діяльність і їй підзвітні. Комітети Верховної Ради України будують свою роботу на принципах законності, гласності, рівноправності, вільного колективного обговорення і вирішення питань.

Закон надає комітетам ряд повноважень, пов’язаних з їх діяльністю. Проте ці повноваження за своїм змістом не є владними і носять лише похідний від компетенції Верховної Ради України характер. Реалізація даних повноважень не спричиняє настання можливої юридичної відповідальності.

Комітети, як юридично і організаційно оформлені колективи народних депутатів України, виконують нормативно встановлені для них функції на основі тих повноважень, що не носять владного характеру. Для них передбачена організаційна відповідальність перед Верховною Радою України, але не закріплені підстави, види і міра юридичної відповідальності. Це дозволяє зробити висновок, що у комітетів Верховної Ради відсутні такі ознаки державного органу як владні повноваження і юридична відповідальність. Отже, комітети Верховної Ради України не можуть бути віднесені категорії державних органів.

По-перше, порядок утворення, відповідальність і підзвітність комітетів Верховної Ради України вказує на їх належність до органу законодавчої влади. Комітети є структурним елементом функціонального механізму Верховної Ради України, що відноситься до центральних органів. Комітети віднести до центральних органів не можна, бо вони входять у функціональний механізм Верховної Ради України і самостійного значення в цьому аспекті не мають. Проте діяльність комітетів Верховної Ради України, може поширюватись на всю територію держави.

По-друге, комітети спід віднести до категорії виборних органів, оскільки вони обираються з депутатського корпусу Верховної Ради. По-третє, утворення комітетів передбачене нормами Конституції України і у зв’язку з цим їх можна охарактеризувати як конституційні органи. По-четверте, комітети є такими, що постійно діють як невід'ємний структурний елемент Верховної Ради, а тому їх слід відносити до категорії постійних органів.

Роль комітетів в державному апараті полягає в реалізації ними допоміжних функцій в механізмі Верховної Ради України. Разом з тим, Верховна Рада України, виходячи з її правової природи, не може залучати для її виконання будь-кого, окрім народних депутатів України. Тому подібну допоміжну роботу слід відокремити від забезпечувально-технічної діяльності, пов’язаної з матеріально-технічним обслуговуванням і діловодством, що покладається на Секретаріат і Управління справами Верховної Ради України.

Дослідження правової природи комітетів Верховної Ради України пов’язано з розглядом різних точок зору. Слід відмітити, що більшість наукових робіт, які присвячені дослідженню організації і діяльності даних органів, виконано ще в період існування Союзу PCP. Вони проводилися, як правило, в рамках Верховної Ради СРСР і Верховних Рад союзних республік. Вивчалася діяльність постійних комісій (комітетів) Верховної Ради СРСР і Верховної Ради однієї з союзних республік та проводився порівняльний аналіз постійних комісій (комітетів) парламенту ряду республік. Більшість авторів були одностайні в розумінні постійних комісій (комітетів) як допоміжних органів Верховних Рад (Доленко І.П., Кравчук С.С.).

Однак Файзуллаевим А. Ф. була висловлена думка, що слід визнати неприйнятним погляд на постійні комісії (комітети) як допоміжні органи Рад, оскільки законодавець відмовився від такого їх визначення. Дійсно, нормативні акти не називали комітети допоміжними органами Рад. Цілком припустимо, що наукова точка зору не обов’язково повинна співпадати з позицією законодавця. Традиційна думка з приводу їх правової" природи складалася ще в період існування СРСР, коли їх діяльність повністю охоплювалася поняттям «допоміжна робота» .

Розглядаючи наукові точки зору різних вчених щодо правової природи комітетів, відзначається, що вони називалися «певними ланками в системі внутрішніх органів Верховної Ради», а також «внутрішніми допоміжними організаціями Верховної Ради» (Махненко А.Х., Явич Л.С.). Проте було висунуто заперечення проти характеристики комітетів як внутрішніх органів, оскільки робота комітетів не обмежується обслуговуванням засідань Верховної Ради, а включає діяльність, що перевищує завдання і функції органів, які за характером своєї роботи можуть бути визнані внутрішніми (Кутафін О.Е.).

Слід погодитися з висловленим запереченням, що комітети є елементами функціонального механізму Верховної Ради, але не слід називати їх «внутрішніми органами» або «організаціями» цього органу, що було доречним в період становлення і початкового розвитку інституту комітетів Верховної Ради України. На даному етапі розвитку держави таке формулювання статусу комітетів є застарілим і не відповідає державним потребам.

Крім характеристики комітетів як органів Верховної Ради, важливе значення має розгляд їх як організаційних форм діяльності Верховної Ради. Правова природа комітетів поєднує в собі двоякий зміст. Можна говорити про комітети як про одну з організаційних форм, за допомогою якої народні депутати України реалізують свої повноваження, а з іншої сторони, вони є і органами Верховної Ради України. У цьому і полягає специфіка комітетів, що відрізняє їх від інших елементів державного апарату.

Комітети Верховної Ради України, як складовий елемент єдиної системи державних органів, є однією з організаційних форм її діяльності і її допоміжними органами, які утворені Верховною Радою, їй підконтрольні і підзвітні, і які мають визначену законом компетенцію, органічно пов’язану з компетенцією Верховної Ради України.

Комітети створюються за функціональним і галузевим принципами. Функціональні комітети здійснюють одну або кілька функцій і їхня діяльність не пов’язана з певною галуззю народного господарства (наприклад, з питань свободи слова й інформації). Галузеві комітети створюються за однією або кількома галузями господарського або соціально-культурного будівництва (наприклад, з питань науки та освіти; з питань будівництва, транспорту і зв’язку).

Порядок формування: Верховна Рада України затверджує кількість комітетів, їх назви та предмети відання. Перелік комітетів затверджується на першій сесії Верховної Ради нового скликання. Персональний склад комітетів формується Верховною Радою України нового скликання шляхом обрання голів, перших заступників, заступників голів, секретарів та членів комітетів.

До складу комітету входять голова, перший заступник голови, заступник (и) голови, секретар і члени комітету. Постановою Верховної Ради України від 04.12.2007 в редакції від 13.04.2010 «Про перелік, кількісний склад і предмети відання комітетів Верховної Ради України шостого скликання «встановлено, що до складу кожного з комітетів Верховної Ради України шостого скликання на момент утворення може входити не менше 9 і не більше 30 народних депутатів України, крім Комітету Верховної Ради України з питань бюджету, до складу якого можуть входити до 35 народних депутатів України, за умови представлення не менш як по одному народному депутату України від кожної депутатської фракції.

За кількості членів комітету не більше 10 народних депутатів України обирається один заступник голови комітету, за кількості членів комітету від 11 до 30 народних депутатів України обираються перший заступник і заступник голови комітету, а за кількості членів комітету понад 30 народних депутатів України — перший заступник і два заступники голови комітету.

Народний депутат може бути членом лише одного комітету. Квоти розподілу посад голів комітетів, перших заступників, заступників голів, секретарів та членів комітетів визначаються пропорційно від кількісного складу депутатських фракцій до фактичної чисельності народних депутатів у порядку, встановленому Верховною Радою.

Формування комітетів ВРУ V скликання вперше відбулось за принципом пропорційного представництва (цей же принцип дає у більшості країн розвиненої демократії, зокрема Франції та Великій Британії).

Список кандидатур на посади голів парламентських комітетів подається до Верховної Ради Погоджувальною радою депутатських фракцій (груп). Члени комітетів обираються списком без обговорення шляхом поіменного голосування. Обрання перших заступників голів комітетів здійснюється Верховною Радою України у порядку, встановленому для обрання голів комітетів.

13.04.2010 Верховна Рада України призначила нових голів комітетів замість тих, що склали свої депутатські повноваження. Своєю поставною парламент призначив народного депутата головою комітету з питань аграрної політики та земельних відносин, комітету з питань фінансів і банківської діяльності.

У процесі своєї діяльності Верховна Рада може прийняти рішення про утворення тимчасової спеціальної комісії на правах головного комітету для підготовки і попереднього розгляду, доопрацювання проектів законів та інших актів Верховної Ради. Строк повноважень не може перевищувати одного року з дня її утворення.

За необхідності Верховна Рада України може створювати нові парламентські комітети, реорганізовувати раніше створені, змінювати їх персональний і кількісний склад.

Список комітетів ВРУ:

1. Комітет з питань бюджету — 34 н.д.

2. Комітет з питань свободи слова та інформації - 12 н.д.

3. Комітет з питань податкової та митної політики — 18 н.д.

4. Комітет у закордонних справах — 14 н.д.

5. Комітет з питань фінансів і банківської діяльності - 18 н.д.

6. Комітет з питань сім`ї, молодіжної політики, спорту та туризму — 12 н.д.

7. Комітет з питань економічної політики — 21 н.д.

8. Комітет з питань транспорту і зв`язку — 27 н.д.

9. Комітет з питань охорони здоров`я — 10 н.д.

10. Комітет з питань аграрної політики та земельних відносин — 23 н.д.

11. Комітет з питань Регламенту, депутатської етики та забезпечення діяльності Верховної Ради України — 22 н.д.

12. Комітет з питань національної безпеки і оборони — 17 н.д.

13. Комітет з питань державного будівництва та місцевого самоврядування — 12 н.д.

14. Комітет з питань прав людини, національних меншин і міжнаціональних відносин — 9 н.д.

15. Комітет з питань правосуддя — 23 н.д.

16. Комітет з питань боротьби з організованою злочинністю і корупцією — 22 н.д.

17. Комітет з питань європейської інтеграції - 10 н.д.

18. Комітет з питань промислової і регуляторної політики та підприємництва — 14 н.д.

19. Комітет з питань паливно-енергетичного комплексу, ядерної політики та ядерної безпеки — 22 н.д.

20. Комітет з питань соціальної політики та праці - 11 н.д.

21. Комітет з питань правової політики — 16 н.д.

22. Комітет з питань екологічної політики, природокористування та ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи — 18 н.д.

23. Комітет з питань законодавчого забезпечення правоохоронної діяльності - 17 н.д.

24. Комітет з питань науки і освіти — 10 н.д.

25. Комітет з питань культури і духовності - 10 н.д.

26. Комітет у справах пенсіонерів, ветеранів та інвалідів — 7 н.д.

27. Комітет з питань будівництва, містобудування і житлово-комунального господарства та регіональної політики — 17 н.д.

Не входить до складу комітетів — 2 н.д.

Назви комітетів країн світу та предмети їх відання часто збігаються, водночас у їх назві та структурі відображається історико-правова та економічна специфіка окремих країн — (в нашій країні особлива потреба дня диктує створення таких нетипових для європейської практики комітетів, як комітетів з питань свободи слова та інформації, з питань європейської інтеграції, з питань законодавчого забезпечення правоохоронної діяльності; туди ж можна віднести і створення Спеціальної контрольної комісії з питань приватизації).

Голова комітету може бути відкликаний Верховною Радою України за його письмовою заявою, а також у зв’язку з його незадовільною роботою, за іншими обставинами, що роблять неможливим виконання ним своїх обов’язків. Пропозиція про відкликання голови комітету вноситься Головою Верховної Ради України або за рішенням комітету, прийнятим не менш як однією третиною народних депутатів від фактичної кількості членів комітету Якщо питання про відкликання вноситься комітетом, то Верховна Рада заслуховує доповідь з цього питання одного з членів комітету і голови комітету про його діяльність на цій посаді. У постанові парламенту про відкликання голови комітету вказується причина відкликання, яка заноситься до його трудової книжки.

Члени комітетів обираються за списками кандидатів у члени всіх комітетів відкритим поіменним голосуванням без обговорення шляхом прийняття постанови Верховної Ради. Народний депутат, який виявив бажання перейти до іншого комітету, може звернутися із відповідною заявою, погодженою з головою депутатської фракції, до Голови Верховної Ради України, який направляє її для розгляду в комітет, до предмета відання якого належать питання регламенту, для розгляду заяви по суті і внесення пропозиції на розгляд Верховної Ради — приймається постанова про внесення змін до постанови Верховної Ради про обрання членів комітетів.

Структурними підрозділами комітету є підкомісії та робочі групи. Підкомісія створюється для забезпечення конкретних напрямків діяльності у складі не менше трьох членів комітету. Члени парламентського комітету можуть входити до складу кількох підкомісій. Голова підкомісії обирається на засіданні комітету відкритим голосуванням більшістю голосів. Робочі групи створюються для підготовки законопроектів, проектів актів комітетів. До їх складу включаються члени комітету, народні депутати, що не є членами комітету, співробітники Секретаріату, науковці, автори проектів. Робочу групу очолює народний депутат України, якщо він бере на себе відповідальність за підготовку законопроекту.

У частині 2 ст. 89 Конституції встановлюється, що комітети Верховної Ради здійснюють законопроекту роботу, готують і попередньо розглядають питання, віднесені до повноважень парламенту України. У цій конституційній нормі закріплені основоположні функції парламентських комітетів.

2. Парламентські комітети в зарубіжних країнах

У багатьох, якщо не у всіх зарубіжних країнах, де законодавчі органи вiдiграють важливу роль як у формуваннi полiтики, так i у здiйсненнi значного контролю над дiяльнiстю виконавчої влади, одним з ключових елементiв, що суттєво цьому сприяє, є iснування сильної, добре органiзованої i мiцно вкорiненої системи комiтетiв.

Комiтети Конгресу США, наприклад, стали по сутi «малими законодавчими органами», де здiйснювалася основна полiтична влада i вiдбувався процес ухвалення рiшень. Сьогоднi система комiтетiв Конгресу США справляє значнiший вплив на роботу найвищого законодавчого органу країни. Це характерне не лише для Конгресу США.

Комiтети у багатьох законодавчих органах виконують багато важливих функцiй. Серед цих функцiй зазначаються такi:

1. Сприяння ефективнiшiй розробцi полiтичного курсу через спецiалiзацiю: Дуже часто комiтети стають реальним осередком творення найбiльш серйозних законiв, оскiльки дають кожному окремому депутатовi можливiсть спецiалiзацiї у певнiй полiтичнiй галузi.

Ступінь спеціалізації вказаних комітетів також різний. Для прикладу, в Бельгії та Японії питання, якими займаються комітети, повністю відповідають тим, що входять до компетенції відповідних міністерств. Особливим методом здійснюється розподіл питань для розгляду між постійними комісіями (комітетами) британської Палати общин, які фактично є комісіями ad hoc. Цей висновок можна зробити, оскільки компетенція жодного такого комітету не визначена.

А у Шотландії постійний комітет розглядає будь-який законопроект, скерований йому спікером. Тому логічним є те, що зазначені комітети (комісії) не мають назв і позначаються буквами алфавіту — «А», «В», «С» тощо. У зв’язку з цим система постійних комісій (комітетів) англійської Палати общин не призводить до негативної ситуації, що простежується у інших європейських парламентах, за якої постійні парламентські комітети присвоюють собі функції палати, що їх утворила, та зловживають ними.

У Великобританії є інші спеціальні комітети, зокрема, так звані, сесійні комітети, вони щорічно створюються на початку кожної сесії. Серед них у першу чергу слід назвати комітети з питань процедури і парламентських привілеїв. У парламенті Фінляндії спеціальні комісії займаються підготовкою питань порядку денного надзвичайних сесій.

У двопалатних парламентах існує практика створення об'єднаних, спільних комітетів на паритетних, рівних засадах представництва обох палат. У деяких парламентах функціонують постійні об'єднані комітети (США, Швейцарія). Компетенція об'єднаних комітетів різна.

Комиітети Конгреса США: існують комітети в кожній з палат та одночасно 4 об'єднані. Це об'єднаний видавничий комітет, з питань бібліотеки конгресу. З податків, економічний. Також для інаугурації президента створюється об'єднаний комітет з церемонії інаугурації.

2. Контроль за дiяльнiстю виконавчої гiлки влади. Все частiше у демократичних країнах, що розвиваються (Бразилiя, Коста-Рiка, Парагвай тощо) парламентськi комiтети, подiбно до вiдповiдних комiтетiв Конгресу США, починають вiдiгравати дуже важливу роль у здiйсненнi контролю за дiяльнiстю виконавчої влади. В парламентах різних країн контрольні повноваження можуть бути надзвичайно різноманітними. Це залежить від ролі, яку відіграє парламент певної країни у системі державного управління.

Для виконання контрольних функцій парламент повинен мати доступ до необхідних джерел інформації. Конституції та закони країн розвиненої демократії надають парламентам різноманітні засоби для здійснення їх контрольних функцій: положення про письмові звіти урядових установ перед парламентом, можливість виклику державних чиновників до комітетів для надання свідчень, депутатський запит, щорічний звіт уряду тощо.

Органи виконавчої влади, як правило, не зацікавлені у наданні вичерпної інформації парламенту. Тому, скажімо, в комітетах Конгресу США дедалі частіше використовуються письмові свідчення урядовців під присягою. Це значно прискорює процес розслідувань.

Закони країни також мають передбачати норми відповідальності свідків за відмову надати інформацію або за надання неправдивої інформації. У багатьох країнах такі норми відсутні. Чітко ця процедура відпрацьована у США. Там свідок за надання неправдивої інформації може бути притягнутий до відповідальності за неповагу до невід'ємного права Конгресу на отримання інформації.

3. Громадська просвiта i сприяння причетностi громадськостi до законотворчої дiяльностi: У багатьох сучасних законодавчих органах робота комiтетiв є важливим засобом поліпшення розумiння громадськістю зрослої складностi державної полiтики.

4. Арена керованої боротьби: Багато проблем, якими займаються комiтети, є надзвичайно неоднозначними. За таких обставин комiтет слугує обмеженою (у порiвняннi iз законодавчим органом у цiлому) ареною, на якiй розгортаються часом надзвичайно бурхливi суперечки з питань державної полiтики.

Якої-небудь формули або ж найлiпшого способу побудови системи парламентських комiтетiв не iснує. Реальнiсть полягає у тому, що системи комiтетiв навiть тих законодавчих органiв, де вони надзвичайно ефективнi i впливовi, iстотно вiдрiзняються. Вiдмiнностi iснують як мiж країнами, так i в серединi парламентiв стосовно кiлькостi й розмiрiв, а також функцiй та дiяльностi комiтетiв.

Наприклад, у Нацiональних зборах Коста-Рiки (що так само є однопалатним парламентом) iснує по сутi три абсолютно рiзнi типи комiтетiв — тi, що мають право фактично ухвалювати закони або вносити до них змiни у певних технiчних дiлянках незалежно вiд їхнього розгляду законодавчим органом у цiлому; iншi, що виконують звичну роль, обговорюючи, формулюючи i пропонуючи законопроекти на розгляд всього парламенту; i деякi комiтети, якi не мають права вносити законопроекти, а лише виконують контрольнi функцiї i вважаються одними з найвпливовiших комiтетiв костарiканських Нацiональних зборiв.

Iншi законодавчi органи мають як тимчасовi, так постiйнi комiтети, в той час як деякi мають лише постiйнi комiтети. Деякi парламенти мають небагато комiтетiв (12−15), iншi — значно бiльше (30+), i жоден, здається, не вирiшив проблеми часткового дублювання юрисдикцiї, хоча вони й розумiють, що вона може виникнути, i тому розробляють норми спiвпрацi мiж комiтетами.

Близько 90% законопроектів, схвалених комітетами конгресу США, приймаються «без боротьби і фактично без поправок». З іншого боку, діє в Палаті представників Комітет правил може залишити законопроект без руху, «внести до нього будь-які зміни, скласти новий білль натомість почуте постійним комітетом» .

Доречно відзначити, що у Конгресі США комітети мають широкі повноваження з приводу вирішення долі законопроекту. Комітети наділені правом вилучити законопроект із законодавчого процесу і просто здати його до архіву, якщо він, на думку членів комітету, не містить цінних пропозицій. Перешкодою цьому може бути лише механізм, передбачений регламентом Палати, за допомогою якого конгресмени можуть примусити комітет опрацювати законопроект й винести його на розгляд. Така процедура надто обтяжлива й громіздка і має успіх дуже рідко.

Процедура слухань детально описана у Постійних правилах Сенату США, де комітети відіграють першорядне становище у законодавчому процесі. Антиподами є парламенти Великобританії, Данії. Наприклад, і якщо ми розглянемо процедуру проведення слухань у комітетах парламенту Канади, що наслідують слабку систему комітетів Великобританії, то характерним буде те, що законопроекти потрапляють до комітетів для вивчення тільки після ухвалення на пленарному засіданні і комітет жорстко обмежений попереднім рішенням Палати. Тому комітети відіграють другорядну роль у законодавчому процесі, не маючи реальної можливості впливати на долю і законопроекту.

Що стосується однопалатних парламентів, то попередній розгляд законопроектів комітетами передбачений у законодавчому процесі Ізраїлю; також практики дотримуються і Риксдаг Швеції, і Асамблея Республіки у Португалії.

Законодавство США, на відміну від українського, закріплює повну свободу дій комітетів стосовно проведення слухань. Правило XXVI Постійних правил Сенату закріплює право комітету «проводити такі слухання, засідати і здійснювати свою діяльність у такий час і у таких місцях у період сесії, між сесіями і засіданнями., повісткою чи іншим чином викликати тих свідків або вимагати представлення тієї кореспонденції, документів, книг, а також приймати під присягою такі показання свідків і здійснювати такі витрати (у розмірі 10 000 доларів на кожний комітет), які вважатиме необхідними сам комітет» .

Згідно із законодавством, слухання щодо певного заходу можуть провадитися саме в підкомітетах, де відбувається початкове опрацювання законопроекту. Якщо законопроект дуже важливий, слухання можуть відбуватися у комітеті, який відразу приступає до редакційної роботи.

Слухання у США, як правило, проводяться відкрито. І велику роль у забезпеченні цієї відкритості відіграє телебачення. Два кабельні канали транслюють засідання комітетів і підкомітетів у «живому» ефірі 24 години на добу; ті слухання у комітетах і підкомітетах, котрі, як вважається, будуть цікавими для глядачів, транслюються й іншими каналами. Випадки проведення слухань «за закритими дверима» теж передбачені регламентами палат Конгресу США. Так, наприклад, у Сенаті закриті засідання відбуваються за необхідності збереження в таємниці інформації, яка стосується сфери державної безпеки; інформації, яка може завдати шкоду честі і гідності особи; даних, що містять комерційну таємницю, і т. д.

Наскільки важливими є слухання у комітетах парламенту, говорить той факт, що у США питаннями організації і проведення слухань, за Постійними правилами Конгресу, займаються декілька служб: Дослідницька служба Конгресу, Головна служба обліку, Бюджетний відділ Конгресу, а також неурядові організації, фахівці університетів, дослідницьких інститутів, юридичні фірми, профспілки та окремі громадяни. Комітети мають право залучати до проведення слухань позаштатних співробітників, консультантів, працівників Консультативного відділу з питань законодавства, інтернів та добровольців.

Комітети у Сполучених Штатах мають право викликати свідків і вимагати представлення необхідної документації. За відмову відповідати на питання членів комітету викликані на слухання особи можуть бути оштрафовані на суму до 1000 доларів або піддані тюремному ув’язненню на строк до одного року.

Практика обов’язкової участі уряду на слуханнях комітету по законопроектах є характерною рисою роботи комісій палат Федерального Зібрання Швейцарії. Так, обов’язковою умовою проведення слухань є постійна участь представників федерального уряду і, як наслідок, значний вплив уряду на роботу комітетів і на законопроекти. Таке положення закріплено в Конституції Швейцарії.

Цікаво, що за законодавством Франції комітети можуть вносити поправки до заслуханих законопроектів, однак жодна поправка не зможе потрапити на пленарне засідання Національних зборів без попереднього схвалення Кабінетом Міністрів.

3. Характеристика діяльності комітетів Верховної Ради України

Основною організаційною формою роботи парламентських комітетів є засідання, які є правомочними, якщо на них присутні більше половини від затвердженого Верховною Радою України складу її членів. Засідання комітетів проводяться відкрито і гласно, крім випадків, коли за рішенням комітету проводиться закрите засідання. Засідання скликає голова комітету відповідно до затвердженого плану на двотижневий термін роботи комітету за дорученням Верховної Ради України або за власною ініціативою. Голова комітету зобов’язаний скликати засідання, якщо на цьому наполягає не менше третини членів комітету. Спільні засідання комітетів скликаються за ініціативою відповідних комітетів або за дорученням Верховної Ради України.

За результатами обговорення питань на засіданнях комітетів більшістю голосів приймаються рішення з питань, то стосуються організації роботи комітетів; рекомендації щодо контрольної діяльності комітетів; висновки по законопроектах і кандидатурах, що пропонуються для обрання, призначення або затвердження Верховною Радою України. Рекомендації комітетів підлягають обов’язковому розгляду органами державної виконавчої влади, органами місцевого самоврядування та об'єднань громадян, підприємствами, установами і організаціями. Про результати розгляду та вжиті заходи комітети повідомляються у встановлений ними строк. Спільні засідання комітетів проводяться за їхньою ініціативою або за дорученням Верховної Ради України.

За звичайних обставин перший і третій тижні кожного календарного місяця впродовж сесії відводяться для пленарних засідань Верховної Ради, другий — для роботи в комітетах, тимчасових спеціальних комісіях і тимчасових слідчих комісіях, депутатських фракціях, четвертий — для роботи народних депутатів з виборцями. Друга половина середи відводиться для роботи народних депутатів у комітетах, тимчасових спеціальних комісіях та тимчасових слідчих комісіях, депутатських фракціях.

Стаття 11 закону «Про комітети Верховної Ради України» закріплює такі функції комітетів:

1. Законопроектну (розробка проектів законів, інших актів ВРУ; попередній розгляд та підготовка висновків і пропозицій щодо законопроектів, внесених суб`єктами законодавчої ініціативи на розгляд ВРУ; доопрацювання за дорученням ВРУ окремих законопроектів за наслідками розгляду їх у першому та наступних читаннях (за винятком прийнятих ВРУ актів у цілому); попередній розгляд та підготовка висновків і пропозицій щодо проектів загальнодержавних програм розвитку тощо).

2. Організаційну (планування своєї роботи; проведення збору та аналізу інформації з питань, що належать до повноважень комітетів, організація слухань із цих питань, у т.ч. на засіданнях ВРУ; попереднє обговорення відповідно до предметів їх відання кандидатур посадових осіб, яких згідно з Конституцією України обирає, призначає, затверджує ВРУ або надає згоду на їхнє призначення, участь у формуванні порядку денного пленарних засідань ВРУ; прийняття рішень, надання висновків, рекомендацій, роз`яснень; розгляд звернень, що надійшли до комітету тощо).

3. Контрольну (аналіз практики застосування законодавчих актів у діяльності державних органів, їх посадових осіб з питань, віднесених до предметів відання комітетів, підготовці та поданні відповідних висновків та рекомендацій на розгляд ВРУ; участь за дорученням ВРУ у проведенні «Дня Уряду України»; контроль за виконанням Держбюджету України в частині, що віднесена до предметів їх відання, для забезпечення доцільності, економності та ефективності використання державних коштів у порядку, встановленому законом; організація та підготовка за дорученням ВРУ парламентських та комітетських слухань; підготовка та подання на розгляд ВРУ запитів до Президента України від комітету; взаємодія з Рахунковою палатою та Уповноваженим Верховної Ради України з прав людини; направлення матеріалів для відповідного реагування в межах, установлених законом, органам ВРУ, державним органам, їх посадовим особам).

Щодо законопроектної функції. Залучення комітетів до законодавчого процесу відбувається в момент, коли внесений для розгляду документ законодавчої ініціативи, що відповідає всім вимогам і має належне оформлення, поширений серед депутатів та інших суб'єктів законодавчої ініціативи, передається Головою Верховної Ради України відповідним комітетам, до функціональної спрямованості яких належить предмет проекту, при цьому визначається провідний комітет для ведення основної роботи. Крім того, законопроект та законодавча пропозиція надсилаються до Головного організаційного управлінь та Управління комп’ютеризованих систем, а законопроект з конституційних питань додатково «надсилаються до комітету з питань правової політики для визначення їх відповідності Конституції».

У комітетах та робочих групах здійснюється безпосереднє опрацювання законопроектів, яке полягає в; 1) особистому ознайомленні з текстом та супровідними документами; 2) порівняльно-правовому, семантичному, формально-логічному, формально-юридичному (догматичному) аналізі; 3) аналізі структури; 4) з’ясуванні обґрунтованості застосування правового регулювання у формі закону; 5) перевірці дотримання правил законодавчої техніки та інших діях.

Під час роботи над законопроектом підкомітет (робоча група) може дійти висновку про необхідність проведення: 1) експертизи законопроекту; 2) слухань щодо законопроекту. У цьому разі вони виходять з відповідною пропозицією до комітету. Особливістю експертизи, що проводиться під час попереднього опрацювання законопроекту у комітеті, повинна бути оцінка первинної ідеї законодавчої ініціативи.

Після опрацювання комітетами, законопроект та інші документи, що надійшли, передаються до головного комітету разом з висновками про доцільність їх прийняття і включення до порядку денного сесії, а також про порядок подальшої роботи над ними. Головний комітет, у свою чергу, узагальнює зауваження і пропозиції, одержані від інших комітетів, вивчає економічну і юридичну обґрунтованість законопроекту, його зв’язок з іншими законодавчими актами, дає свої висновки і пропозиції щодо нього, а також щодо альтернативних законопроектів.

Вирішення будь-яких питань при попередньому опрацюванні законопроекту в комітеті відбувається шляхом відкритого голосування членами комітетів особисто у спосіб підняття руки.

Висновок комітету — це особливий документ, який містить оцінку концепції закону й відповіді на питання: чи відповідає законопроект конституції та чинному законодавству, яку сферу життєдіяльності суспільства і наскільки ефективно він регулює, які економічні наслідки прийняття закону, яким є ставлення уряду до закону, що розглядається. У підсумку робиться висновок про своєчасність проекту, уточнюються формулювання, вносяться пропозиції про додаткові положення і статті законопроекту. До висновку комітету кожен з його членів може подати свої додаткові зауваження чи окрему думку.

Головний комітет може дійти висновку про відхилення проекту закону, якщо: буде встановлено невірогідність поданого суб'єктом права законодавчої ініціативи фінансово-економічного чи іншого обґрунтування; основні положення законопроекту суперечать правовим принципам Конституції і законодавства України (за поданням Комітету з питань правової політики); у законопроекті є недоліки оформлення (виявлені після реєстрації); прийняття законодавчого акту не належить до компетенції Верховної Ради; законопроект втратив актуальність і суб'єкт права законодавчої ініціативи не наполягає на розгляді; на поточній сесії вже було прийнято або відхилено законопроект щодо того самого предмета правового регулювання.

У разі прийняття рішення про відхилення законопроекту, такий законопроект не може повторно вноситися на тій або наступній позачерговій сесії Верховної Ради України даного скликання. У разі прийняття рішення про підготовку законопроекту до першого читання, він повертається до головного комітету або до спеціально створеної тимчасової спеціальної комісії.

Для кращої підготовки законопроекту до винесення його на пленарне засідання сесії Верховної Ради України, з урахуванням позицій щодо нього Кабінету Міністрів, депутатів, громадськості, комітет вправі провести спеціальне слухання з тих проблем, які порушує законопроект. Досить часто виникають ситуації, коли проекти змін до різних статей одного і того ж нормативно-правового акту розглядаються одночасно декількома комітетами без узгодження позицій відповідних комітетів і напрацювання проекту комплексних змін до відповідного акту. Узгодження позицій та розробка такого проекту мала б здійснюватись через механізм спільних засідань декількох комітетів, однак Закон України «Про комітети Верховної Ради України» не закріплює умов, за яких такі засідання обов’язково мають проводитись,

Закон України «Про комітети Верховної Ради України передбачає проведення слухань у комітетах як із галузевих проблем, залучаючи посадових осіб Кабінету Міністрів, так і заслуховування всіх посадових осіб, включаючи фахівців з окремих питань, залучення представників засобів масової інформації, громадян.

Для організації слухання комітет проводить попереднє засідання, на якому з’ясовує мету слухання, здійснює попередній розгляд законопроекту; аналізує матеріали, надані урядом, матеріали засобів масової інформації, громадських організацій; складає перелік питань, необхідних для з’ясування, та перелік осіб, яких потрібно запросити на слухання. Якщо слухання стосується призначення на посаду, то комітет отримує всю необхідну інформацію про особу від Апарату Верховної Ради України не пізніше як за три дні до слухання, вивчає та аналізує її, готуючи до слухання.

Після проведення попередньої підготовки комітет за тиждень до проведення слухання подає повідомлення про дату, місце проведення і мету слухання у газеті «Голос України» та інших виданнях Верховної Ради. Для проведення слухання всі державні органи влади, установи, організації,: підприємства зобов’язані на вимогу комітету надати йому необхідні матеріали і документи. Після проведеного слухання по законопроекту комітет Верховної Ради України вносить до нього поправки, беручи до уваги пропозиції осіб, які брали участь у слуханнях, включаючи експертів.

У нашій державі слухання у парламентських комітетах, згідно з чинним законодавством, можуть проводитися з метою контролю за додержанням посадовими особами Конституції України, законів України, з метою розслідування дій або бездіяльності посадових осіб у разі порушень законів, корупції.

Закон «Про комітети Верховної Ради України» наділяє парламентські комітети правом заслуховувати членів уряду, керівників органів виконавчої влади, організацій, профспілок, органів місцевого самоврядування, окремих громадян, вимагати присутності відповідних осіб на засіданні Верховної Ради України під час розгляду питання, щодо якого зазначені особи давали пояснення, доручати проведення оперативно-розшукових дій.

На практиці ж запрошені особи часто ігнорують неодноразові запрошення комітетів, вперто не з`являючись на засідання і така поведінка лишається безкарною. Деякі комітети відмовляються розглядати законопроекти за відсутності ініціаторів їх внесення чи керівників зацікавлених міністерств, що тягне за собою відхилення або ж просто нерозгляд низки законопроектів.

Закон не дає відповіді на низку запитань: В якій формі має здійснюватись запрошення посадових осіб органів державної влади, підприємств, установ та організацій на засідання комітетів? Який статус має інформація, що заслуховується комітетами? яким чином має забезпечуватись неупереджена та об'єктивна оцінка комітетом певних фактів — адже гіпотетично комітет може заслухати пояснення лише тих осіб, які підтверджуватимуть заздалегідь сформовані комітетом припущення і не запрошувати на засідання тих осіб, які мають докази, якими такі припущення спростовуються?

Висновок

Насамкінець потрібно зазначити, що парламентські комітети здійснюють широкий спектр функцій і дозволяють підвищити ефективність та професіоналізм роботи парламенту. Саме комітети дозволяють здійснювати ретельний розгляд законопроектів і контролювати діяльність уряду, а також дають громадськості можливість брати участь у законотворчому процесі. Хоча кількість, чисельність і функції комітетів у різних парламентах можуть бути різними, загальною для всіх парламентів є роль комітетів, що є визначальною у підвищенні ефективності роботи парламенту.

Література

1. Конституція України вiд 28.06.1996 № 254к/96-ВР в редакцiї вiд 20.04.2010.

2. Закон України Про Регламент Верховної Ради України вiд 10.02.2010 № 1861-VI в редакцiї вiд 06.04.2010.

3. Закон України Про комітети Верховної Ради України вiд 04.04.1995 № 116/95-ВР в редакцiї вiд 18.11.2009.

4. Постанова ВРУ Про внесення змін до деяких постанов Верховної Ради України щодо кількісного та персонального складу комітетів Верховної Ради України шостого скликання вiд 13.04.2010 № 2117-VI.

5. Горовенко М. «Парламентські комітети та комісії в Україні та зарубіжних країнах» // Право України. — 2008. — №. 7. — С. 30 — 34.

6. Егоров С. А., Никифорова М А. Конгресс США / Очерки парламентского права, М., 1993, с. 60.

7. Порубенський О. М. «Місце і роль комітетів ВРУ в системі державних органів» // Вісник Академії Адвокатури. — 2006. — №. 7. — С. 25 — 30.

8. Порубенський О. М. «Окремі питання організації комітетів у сфері парламентаризму: закордонний досвід та Україна» // Часопис Київського університету права. — 2007. — №.-7.

9. Перерва Ю. М. «Попереднє опрацювання законопроектів у комітетах ВРУ» // Держава і право. — 2006 №.-31 С. 103 — 110.

10. Погорєлова З. «Процедура проведення слухання в комітетах ВРУ і міжнародний досвід» // Бюлетень міністерства юстиції України. — 2003. — № 3. — с. 51−61.

11. Слухання в комітетах ВРУ // Посібник за ред. Дирда — К. — 2007.

12. Швець Т. В. «Основи Аспірантської діяльності комітетів ВРУ та аналогічних органів у парламентах окремих зарубіжних країн: порівняльний аналіз» // Науковий вісник Харківського національного університету внутрішніх справ. — 2006. — №. 2. — С. 85 — 91.

13. http://www.parlament.org.ua/index.php?action=committee // Лабораторія законодавчих ініціатив.

14. Троценко Я. Парламентські комітети в Україні: основні правові засади, порядок діяльності та деякі проблеми функціонування // веб-портал «Депутат». — 2009.

15. Розенбаум А. Організація комітетів і парламент України: деякі роздуми та міркування з приводу виконуваної роботи // http://www.rada.gov.ua/LIBRARY/catalog/analit/ukr018.txt. — 2009.

16. http://ru.wikipedia.org/wiki/Конгресс_США

17. Проблеми удосконалення правового статусу парламентських комітетів // http://www.parlament.org.ua