Особливості місцевого самоврядування в Автономній Республіці Крим, повноваження місцевого самоврядування у соціальній сфері

План:

1. Розкрийте особливості місцевого самоврядування в Автономній Республіці Крим

2. Повноваження місцевого самоврядування у соціальній сфері

3. Розкрийте особливості оренди комунального майна (правова основа, суб'єкти та об'єкти орендних відносин, порядок укладання та істотні умови договору оренди)

1. Розкрийте особливості місцевого самоврядування в Автономній Республіці Крим

Системний аналіз положень Конституції України (статей 2, 132, частини першої статті 133, статей 134, 135, 136, 137, 138, 139) дозволяє дійти висновку, що Автономна Республіка Крим — не автономна держава, а адміністративно-територіальна (територіальна) автономія, що за своєю природою є продуктом децентралізації у здійсненні державної влади, своєрідною формою самоврядування окремого регіону (регіонального самоврядування), який відрізняється від інших адміністративно-територіальних одиниць унітарної держави (наприклад, областей) своїми національно-побутовими, історичними, географічними, економічними, мовно-культурними та іншими особливостями. У зв’язку з цим термін «Республіка» в конституційній назві АРК, як і терміни «Уряд» та «Конституція» у назвах її виконавчого органу та основного нормативно-правового акта, не є характерними для адміністративно-територіальної автономії, якою є АРК.

Не заперечуючи в принципі висловлену в Рішенні правову позицію, відповідно до якої Верховна Рада АРК не є парламентом, а тому не може проводити публічні слухання, що мають назву «парламентські», як зазначається в пункті 2 статті 12 її Регламенту, вважаю, що ця норма, при всій її юридичній некоректності, не є серйозним порушенням Конституції України, вартим уваги Конституційного Суду України.

Пленарні засідання будь-якого представницького органу проводяться не лише для голосування, а й для обговорення проектів тих правових актів, які цей орган ухвалює. Оскільки правові акти приймаються від імені органу, а не його більшості, то на пленарному засіданні, на мій погляд, має бути присутній орган у повноважному складі, а не його частина, здатна лише проголосувати за прийняття цих правових актів.

Верховна Рада АРК, як зазначається в Законі України «Про Верховну Раду Автономної Республіки Крим» складається із 100 депутатів і є повноважною за умови обрання не менш як двох третин від її загального складу (стаття 4).

Діяльність Верховної Ради АРК здійснюється сесійно і складається з пленарних засідань Верховної Ради і засідань її органів (стаття 8). Постанови та рішення Верховної Ради АРК приймаються на її пленарних засіданнях більшістю голосів депутатів від загального складу Верховної Ради АРК (стаття 10).

Верховна Рада АРК є представницьким органом АРК, діяльність якої здійснюється на принципах правової, організаційної і матеріально-фінансової самостійності та визначається Конституцією України, цим Законом, Конституцією АРК, Регламентом Верховної Ради АРК, іншими нормативно-правовими актами АРК у межах її повноважень (статті 1, 2, 3).

Виходячи з положень зазначеного Закону Верховна Рада АРК мала право визначити у своєму Регламенті організаційні вимоги, яким повинні відповідати її пленарні засідання, зокрема встановити правило, що пленарне засідання відкривається і проводиться за умови, якщо на ньому присутні не менш як 2/3 депутатів від загального складу Верховної Ради АРК, тобто саме та їх кількість, за наявності якої цей представницький орган є повноважним, здатним діяти, а отже, проводити пленарні засідання.

У зв’язку з цим положення пунктів 1, 2 статті 18 Регламенту Верховної Ради АРК, на мій погляд, є такими, що відповідають Конституції України (конституційними).

Що стосується правової позиції, відповідно до якої встановлений Верховною Радою АРК кворум для проведення пленарних засідань ускладнює і перешкоджає здійсненню її конституційних функцій та повноважень, то ця думка, на мій погляд, помилкова. Адже за умови збільшення кількості депутатів на пленарному засіданні Верховної Ради АРК збільшується і ресурс представницької функції цього органу. І навпаки, при мінімальній їх більшості не тільки зменшується ресурс представницької функції, а може виникнути ситуація, коли пленарне засідання Верховної Ради АРК не закінчиться прийняттям відповідного рішення. Треба також взяти до уваги й ту обставину, що будь-який представницький орган може мати більшість і меншість, права якої повинні гарантуватися.

Як зазначалося, АРК не є державою, а її Верховна Рада — парламентом. Тому взаємовідносини Верховної Ради АРК та Ради міністрів АРК не можуть будуватися на тих же принципах (наприклад, поділу влади), як взаємовідносини Верховної Ради України та Кабінету Міністрів України.

Відповідно до Конституції АРК організація та діяльність Верховної Ради АРК і Ради міністрів АРК «грунтуються на поділі повноважень між ними; підконтрольності, підзвітності і відповідальності перед Верховною Радою Автономної Республіки Крим як представницьким органом, що обирається безпосередньо громадянами, органів, що утворюються або формуються нею» (частина четверта статті 1). Рада міністрів АРК «формується Верховною Радою Автономної Республіки Крим на термін її повноважень» і як виконавчий орган АРК «самостійно здійснює виконавчі функції і повноваження з питань, віднесених до відання Автономної Республіки Крим Конституцією України, Конституцією Автономної Республіки Крим і законами України» (частини перша, друга статті 35), а також «державні виконавчі функції, делеговані відповідно до Конституції України» (частина перша статті 38).

На таких же принципах відповідно до Конституції України та законів України будуються взаємовідносини між представницькими та виконавчими органами в системі місцевого самоврядування, де, наприклад, сільські, селищні, міські ради представляють відповідні територіальні громади і здійснюють від їх імені та в їх інтересах права суб'єкта комунальної власності, приймають рішення про створення, ліквідацію, реорганізацію і перепрофілювання підприємств, установ та організацій комунальної власності відповідної територіальної громади, про відчуження комунального майна, про доцільність, порядок та умови його приватизації тощо. Що стосується районних та обласних рад, то вони представляють спільні інтереси територіальних громад, управляють об'єктами їхньої спільної власності, призначають і звільняють їх керівників (частини перша, третя, четверта статті 140, частина перша статті 142 Конституції України, частина перша статті 10, частина п’ята статті 16, пункт 30 частини першої статті 26, пункт 20 частини першої статті 43 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).

Отже, в системі місцевого самоврядування, як і в адміністративно-територіальній автономії, якою є АРК, немає і не може бути, на мій погляд, чіткої межі між сферою застосування розпорядчої функції представницького органу та управлінської функції виконавчого органу, особливо коли йдеться про здійснення ними повноважень власника майна, яке належить територіальній громаді чи АРК.

Управління майном, що належить АРК, віднесено до відання АРК. АРК вирішує питання, віднесені до її відання, в особі органів — Верховної Ради та Ради міністрів АРК, повноваження, порядок формування і діяльність яких визначаються Конституцією України та законами України, нормативно-правовими актами Верховної Ради АРК з питань, віднесених до її компетенції, а також Конституцією АРК, яку приймає Верховна Рада АРК та затверджує Верховна Рада України (стаття 134, частина перша статті 135, частини перша, друга, третя, четверта статті 136, пункт 3 частини першої статті 138 Конституції України).

Нормативно-правовими актами, в яких визначаються функції і повноваження Верховної Ради та Ради міністрів АРК, на день прийняття Рішення Конституційного Суду України є Закон України «Про Верховну Раду Автономної Республіки Крим» (далі - Закон) та Конституція АРК, затверджена Законом України від 23 грудня 1998 року № 350-XIV.

Що стосується майна, яке належить АРК, то до повноважень Верховної Ради АРК віднесено визначення переліку цього майна, яке підлягає і яке не підлягає приватизації, а також «порядку управління» цим майном (пункти 4, 5, 6 частини другої статті 26 Конституції АРК, пункти 4, 5, 6 частини другої статті 9 Закону), тоді як до повноважень Ради міністрів АРК — «управління майном Автономної Республіки Крим у порядку, визначеному Верховною Радою Автономної Республіки Крим» (частина друга статті 38 Конституції АРК).

З огляду на це немає підстав для визнання такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), положень нормативно-правових актів Верховної Ради АРК, в яких йдеться про вирішення окремих питань майнового та кадрового характеру Верховною Радою АРК за поданням Ради міністрів АРК, якщо це стосується підприємств та установ, що належать АРК чи фінансуються за рахунок бюджету АРК (підпункт 4 пункту 2, підпункти 1, 2, 4, 5, 6 пункту 3 резолютивної частини Рішення).

Правовий режим майна АРК, як про це йдеться в Рішенні, не визначено, оскільки в Конституції України з цього питання лише зазначається, що до відання АРК належить «управління майном, що належить Автономній Республіці Крим» (пункт 3 частини першої статті 138). Тому немає юридичних підстав для визначення в Положенні про порядок управління майном, що належить Автономній Республіці Крим або передане в її управління, «відповідних повноважень щодо здійснення права власника Верховною Радою Автономної Республіки Крим або Радою міністрів Автономної Республіки Крим» (підпункт 4.1 мотивувальної частини Рішення).

2. Повноваження місцевого самоврядування у соціальній сфері

Дія інституту місцевого самоврядування є нормою демократичного розвитку, яка передбачає широку автономію населення у вирішенні питань самоврядного розвитку. Одним із таких важливих питань є забезпечення функціонування соціальної інфраструктури з метою надання послуг соціального характеру не нижче рівня, що встановлений державою, з метою гарантування соціально-економічних та соціально-культурних прав громадян. Виходячи із положень Європейської хартії про місцеве самоврядування, здійснення державних повноважень, як правило, повинно переважно покладатися на органи влади, що найбільш близькі до громадян — тим самим забезпечується повніше врахування інтересів кожного громадянина. Тому виконання соціальних функцій однаковою мірою стосується як центральних органів державної влади, так і місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування.

Останніми роками більшість соціальних видатків передано для фінансування на місця. У структурі зведеного бюджету 70% видатків соціального спрямування мають фінансуватися із місцевих бюджетів. Тому повноваження місцевих органів у соціальній сфері - це не їх доброчинність, а децентралізоване виконання соціальних зобов’язань центрального рівня.

Проблемами забезпечення населення суспільними благами та послугами на нинішньому етапі є:

1. Не здійснене остаточне розмежування функцій соціальної сфери між рівнями влади. Сучасний розподіл видаткових повноважень спричинений певними стереотипами щодо традиційних повноважень, які залишились незмінними під час створення нової системи. Повноваження по наданню місцевими органами послуг соціального характеру закріплені у Законах України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про місцеві державні адміністрації» та у Бюджетному кодексі України.

2. Не розмежовані остаточно видатки між рівнями влади. Існуючий розподіл видатків сформовано більше з фінансових міркувань досягнення відповідності між доходами і видатками, а не виходячи з прагнення до ефективнішого способу їх надання. У випадках належності об'єкту до комунальної власності однієї адміністративно-територіальної одиниці і його фінансування з бюджету іншого рівня може відбуватися неефективне використання коштів.

3. Передача об'єктів соціальної інфраструктури підприємств із підпорядкування цих підприємств та відомств у власність територіальних громад, що потребує значних коштів на їх утримання.

4. Із місцевих бюджетів під виглядом місцевих програм фінансуються загальнодержавні функції. У такий спосіб виділяються додаткові кошти на утримання місцевих адміністрацій, правоохоронних органів, розвиток сільського господарства.

5. Недостатня фінансова база місцевих бюджетів для виконання соціальних повноважень. Внаслідок цього більша частина видатків місцевих бюджетів направляється в першу чергу на виплату заробітної плати як захищеної статті бюджетного фінансування. У загальному обсязі видатків місцевих бюджетів питома вага заробітної плати сягає 70%.

6. Недосконалою залишається і формула розрахунку обсягу міжбюджетних трансфертів. У ній відображені спроби зберегти існуючий розподіл ресурсів між галузями. Витрати місцевих бюджетів визначаються насамперед наявністю об'єктів місцевого господарства, а також закладів і організацій освіти, культури, охорони здоров’я, соціального забезпечення і соціального захисту, що перебувають у підпорядкуванні місцевих органів. Не враховуються об'єктивні соціально-економічні відмінності між регіонами, які передбачають різні структуру і обсяги надання їх населенню суспільних благ і послуг. Формування доходів бюджетів на основі витрат, що склалися, призводить до викривлення фінансових потреб регіонів. Ці витрати не включають витрат, необхідних для фінансування завдань, які не розв’язуються через брак коштів.

Щороку у законах «Про Державний бюджет України» затверджується субвенція з державного бюджету місцевим бюджетам на соціально-економічний розвиток регіонів, виконання заходів з упередження аварій та запобігання техногенним катастрофам у житлово-комунальному господарстві та на інших аварійних об'єктах, у т. ч. на капітальний ремонт сільських шкіл, розвиток та реконструкцію централізованих систем водопостачання та водовідведення, на впровадження заходів, спрямованих на зменшення витрат по виробництву, передачі та споживання теплової енергії та субвенція на газифікацію населених пунктів. У 2006 році ці суми становили відповідно 1 млрд. грн. та 450 тис. грн.

У Державному бюджеті України на 2007 рік сума субвенцій, які надаються з державного місцевим бюджетам, збільшена в 1,4 разу та складає 2020 млн. грн. Продовжуючи загальнодержавну стратегію по підвищенню соціальної значимості бюджетів усіх рівнів, у бюджеті цього року значна частка коштів спрямовується на видатки за державними програмами соціального захисту.

Загалом внаслідок введення субвенцій цільового характеру заборгованість із місцевих бюджетів по програмах соціального захисту була практично ліквідована. Проте сама проблема залишилася невирішеною, оскільки частина пільг продовжує фінансуватись за рахунок підприємств, що надають відповідні послуги. Крім того, не виконуються окремі законодавчі акти з надання пільг. У сфері фінансування соціальних пільг на сьогодні 25 законів України передбачають надання пільг з оплати житлово-комунальних послуг, але фактично фінансуються лише пільги, котрі надаються відповідно до малої кількості їх, які фінансуються із державного чи місцевого бюджетів. Решта пільг оплачується комунальними службами.

Негативним у запровадженні системи субвенцій на програми соціального захисту є те, що місцеві органи влади поступово втрачають мотивацію до оптимізації видатків на соціальні програми, оскільки їх фінансує держава. Недостатньо стимулів до економії коштів та підвищення ефективності соціального захисту. Місцевим органам влади вигідно за рахунок коштів державного бюджету підвищувати добробут мешканців, вони зацікавлені у їх статистично «низьких» доходах і відповідно в отриманні ними допомоги. Відповідно, вони не зацікавлені у встановленні реального майнового стану громадян. Такий стан справ викривлює звітність, робить неефективним надання субвенцій, негативно впливає на ефективність соціального захисту та боротьбу із бідністю.

Існуючий принцип визначення розміру фінансових дотацій регіонам, які потребують додаткових субсидій, призводить до розпорошення коштів між багатьма державними і господарськими суб'єктами і їх неефективного використання. Залишається постійна загроза дестабілізації ситуації із відповідними соціальними та фіскальними наслідками. Внаслідок нестачі фінансових ресурсів не вдається послідовно вирішувати питання реформування житлово-комунального господарства, розширення сфери надання послуг соціального характеру. Децентралізація соціальних зобов’язань держави — об'єктивна вимога часу. З метою удосконалення розподілу видаткових повноважень між органами влади центрального та місцевого рівня і органами місцевого самоврядування, а також з метою формування моделі більш ефективного використання наявних фінансових коштів та залучення додаткових коштів задля фінансування соціальної сфери на рівні державних соціальних стандартів пропонується вжити такі заходи.

1. Внести зміни та доповнення до Бюджетного кодексу України стосовно:

— забезпечення державних функцій — освіти, охорони здоров’я, соціального захисту та соціального забезпечення, що має відбуватися за рахунок закріплених джерел доходів і трансфертів;

— розробки механізму урахування підвищених потреб слаборозвинених і депресивних регіонів у формулі розрахунку доходної частини місцевих бюджетів, з метою підвищення ефективності надання їм субвенцій;

— розширення прав місцевих органів по здійсненню бюджетних запозичень.

2. Внести зміни до Закону України «Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії» стосовно:

— врахування місцевої специфіки при розробці методології визначення нормативів соціальних видатків;

— визначення параметрів соціального стандарту для дотаційних регіонів, основою якого має стати прожитковий мінімум;

— встановлення гнучкої системи змін державних соціальних стандартів та соціальних гарантій, відповідно до змін економічного становища.

3. Розробити та прийняти рамкові законодавчі акти, які б унормовували питання:

— введення спеціального принципу співфінансування соціальних витрат — надання субвенцій має бути забезпечене участю місцевих бюджетів у фінансуванні витрат; тим самим місцеві органи будуть стимулюватися підтримувати певний рівень фінансування послуг соціальної сфери;

— залучення приватного сектора для заключення контрактів із приватними і неприбутковими організаціями на надання місцевих послуг, що дозволить знизити витрати на надання таких послуг;

— укладання контрактів між різними місцевими органами на надання послуг соціального характеру;

— функціонування територіальних позабюджетних соціальних фондів, розробка механізмів направлення громадськими, некомерційними і комерційними організаціями коштів до таких фондів;

— формування місцевих соціальних бюджетів, створення міжрегіональних соціальних проектів та їх фінансового забезпечення.

Зазначені шляхи реформування механізмів надання суспільних благ та соціальних послуг на рівні окремих адміністративно-територіальних одиниць будуть сприяти забезпеченню на відповідному рівні потреб мешканців усіх територій, подоланню бідності та зубожіння. Подальший пошук джерел фінансування соціальної сфери на місцевому та регіональному рівні, оптимізація моделей використання наявних коштів має забезпечуватися через дотриманням принципового положення — підтримка державою працездатних громадян шляхом підвищення зарплати, створення робочих місць, сприяння розвитку підприємництва, що відповідатиме демократичним європейським традиціям.

3. Розкрийте особливості оренди комунального майна (правова основа, суб'єкти та об'єкти орендних відносин, порядок укладання та істотні умови договору оренди)

Орендою є засноване на договорі строкове платне користування майном, необхідним орендареві для здійснення підприємницької та іншої діяльності. Правові засади оренди державного майна, майна, що належить Автономній Республіці Крим або перебуває у комунальній власності

Відносини щодо оренди державного майна, майна, що належить Автономній Республіці Крим або перебуває у комунальній власності, регулюються договором оренди, цим Законом та іншими нормативно-правовими актами Оренда майна інших форм власності може регулюватися положеннями цього Закону, якщо інше не передбачено законодавством та договором оренди.

Оренда майна інших форм власності регулюється положеннями цього Закону, якщо орендарями є державні підприємства Об'єкти оренди.

Об'єктами оренди за Законом «Про оренду державного та комунального майна» є: цілісні майнові комплекси підприємств, їх структурних підрозділів (філій, цехів, дільниць). Цілісним майновим комплексом є господарський об'єкт з завершеним циклом виробництва продукції (робіт, послуг), з наданою йому земельною ділянкою, на якій він розміщений, автономними інженерними комунікаціями, системою енергопостачання. У разі виділення цілісного майнового комплексу структурного підрозділу підприємства складається розподільчий баланс.

Грошові кошти та цінні папери з урахуванням дебіторської та кредиторської заборгованості орендодавець надає орендареві на умовах кредиту за ставкою рефінансування Національного банку України, а інші оборотні матеріальні засоби викуповуються орендарем. Порядок викупу оборотних матеріальних засобів та використання грошових коштів, одержаних від їх викупу, а також грошових коштів, наданих орендареві на умовах кредиту відповідно до цієї статті, визначаються Кабінетом Міністрів України; нерухоме майно (будівлі, споруди, приміщення) та інше окреме індивідуально визначене майно підприємств; майно, що не увійшло до статутних фондів господарських товариств, створених у процесі приватизації (корпоратизації).

Не можуть бути об'єктами оренди:

— цілісні майнові комплекси державних підприємств, їх структурних підрозділів (філій, цехів, дільниць), що здійснюють діяльність, передбачену частиною першою статті 4 Закону України «Про підприємництво» ;

— цілісні майнові комплекси казенних підприємств;

— цілісні майнові комплекси структурних підрозділів (філій, цехів, дільниць) казенних підприємств, що здійснюють діяльність, передбачену частиною першою статті 4 Закону України «Про підприємництво» .

Законодавчими актами України може бути доповнено перелік підприємств, майнові комплекси яких не можуть бути об'єктами оренди.

Орендодавцями є:

— Фонд державного майна України, його регіональні відділення та представництва — щодо цілісних майнових комплексів підприємств, їх структурних підрозділів та нерухомого майна, а також майна, що не увійшло до статутних фондів господарських товариств, створених у процесі приватизації (корпоратизації), що є державною власністю, крім майна, що належить до майнового комплексу Національної академії наук України;

— органи, уповноважені Верховною Радою Автономної Республіки Крим та органами місцевого самоврядування управляти майном, — щодо цілісних майнових комплексів підприємств, їх структурних підрозділів та нерухомого майна, яке відповідно належить Автономній Республіці Крим або перебуває у комунальній власності;

— підприємства — щодо окремого індивідуально визначеного майна та нерухомого майна площею до 200 кв. м, а з дозволу органів, зазначених в абзацах другому та третьому цієї статті, — також щодо структурних підрозділів підприємств (філій, цехів, дільниць) та нерухомого майна, що перевищує площу 200 кв. м.

Орендарями згідно з цим Законом можуть бути господарські товариства, створені членами трудового колективу підприємства, його структурного підрозділу, інші юридичні особи та громадяни України, фізичні та юридичні особи іноземних держав, міжнародні організації та особи без громадянства.

Фізична особа, яка бажає укласти договір оренди державного майна, до його укладення зобов’язана зареєструватись як суб'єкт підприємницької діяльності.

Особливості оренди майна для здійснення підприємницької та іншої діяльності громадянами та юридичними особами іноземних держав та особами без громадянства визначаються законодавством України.