Порядок та особливості відставки державного службовця

Зміст

Вступ

Розділ 1. Поняття, зміст та характеристика інституту відставки в державній службі

1.1 Місце інституту відставки в державній службі

1.2 Функціональне призначення відставки державного службовця

Розділ 2. Нормативно-правове регулювання процедури відставки державного службовця в Україні

2.1 Законодавче забезпечення процедури відставки державних політичних діячів

2.2 Підзаконні нормативно-правові акти щодо відставки окремих категорій державних службовців

Розділ 3. Довільність існування інституту відставки державних політичних діячів

3.1 Аналіз використання процедури відставки державних політичних діячів за період 2005;2010 рр.

3.2 «Відставка» очима законодавця та пересічного громадянина

Висновки

Перелік використаних джерел

Додаток А Додаток Б Додаток В Додаток Г

Вступ

Реалізація положень Конституції України і успішне здійснення завдань держави, пов’язаних із її розвитком, соціально-економічними і ринковими перетвореннями, значною мірою залежить від професійного та сумлінного виконання державними службовця своїх професійних обов’язків. Діяльність державних службовців в Україні покликана служити інтересам громадян, забезпечувати їх конституційно закріплені права і свободи, гарантувати соціальну стабільність, дотримання принципів правової демократичної держави. На сучасному етапі розбудови Української держави чільне місце належить професійній діяльності державного службовця. А тому особливу актуальність набувають питання щодо порядку прийняття на державну службу, конкурсний відбір, призначення на посаду, проходження служби, проведення атестації, а також щодо порядку звільнення та відставки державних службовців.

Ступінь розробки даної теми характеризується відсутністю у вітчизняній науці спеціального монографічного дослідження, присвяченого вивченню відставки як правового явища. Окремі аспекти інституту відставки були розглянуті в роботах таких вчених: Н. М. Неумивайченко, К. Ю. Мельник, А. С. Автономова, Л. А. Окунькова, В. Е. Чиркина, М. А. Краснова, Д. Т. Шона, а також А. Авакьян, Серьогіної С. Г та Дахова І.І.

Мета даної роботи — охарактеризувати порядок та особливості відставки державного службовця.

Для досягнення поставленої мети у процесі дослідження ставилися такі основні задачі:

дослідити місце інституту відставки в державній службі;

розкрити функціональне призначення відставки;

проаналізувати нормативно-правове регулювання процедури відставки державного службовця;

дослідити використання відставки державних політичних діячів на практиці.

Об'єктом дослідження даної роботи є відставка державного службовця.

Предмет — порядок та особливості відставки державного службовця в Україні.

Методи дослідження. При написанні роботи застосовувались як загальнонаукові, так і спеціальні правові методи дослідження. Зокрема, аналіз (основні положення та висновки, що подані в роботі, ґрунтуються на аналізі чинного законодавства, особливостей його застосування), абстрагування та узагальнення (у процесі розробки різних правових понять і категорій, відставка, державний службовець, посада тощо), системно-структурний (у процесі виявлення особливостей відставки державних службовців), формально-юридичний (у процесі аналізу правових норм щодо відставки державних службовців та подальшого їх удосконалення), порівняльно-правовий метод (при вивченні вітчизняного та зарубіжного законодавства щодо місця інституту відставки державних службовців).

Емпіричну базу дослідження даної роботи склала нормативно-правова база України.

Наукова новизна дослідження полягає в тому, що в даній роботі всебічно досліджується відставка державного службовця як міжгалузевий правовий інститут, якому притаманні комплексність, функціональність, складність, новизна та публічно-правовий характер.

Теоретична та практична значущість дослідження полягає в тому, що сформовані в ньому висновки та рекомендації дозволяють більш глибоко вивчити сутнісні характеристики інституту відставки, виявити механізми відставки, визначити її суб'єктів та види.

Матеріали дослідження можуть бути використані для удосконалення законодавства та практики його застосування при відставці державного службовця, а також в навчальному процесі при читанні лекцій, підготовці навчальної, інформаційної та методичної літератури.

Структура курсової роботи визначена метою та завданням дослідження, складається із вступу, трьох розділів, шести підрозділів, висновків та списку використаних джерел. Загальний обсяг роботи — 50 сторінок, кількість використаних джерел — 70 найменувань.

Розділ 1. Поняття, зміст та характеристика інституту відставки в державній службі

1.1 Місце інституту відставки в державній службі

Інститут відставки в державній службі України є важливим правовим та соціальним інститутом, який сприяє належній реалізації цілей та функцій органів державної влади шляхом професійного виконання державними службовцями своїх посадових обов’язків і повноважень, що в свою чергу забезпечує взаємодію держави і громадян у реалізації їх інтересів, прав та обов’язків.

В теорії права під терміном «інститут» розуміють сукупність правових норм, що регулюють однорідні суспільні відносини, які утворюють самостійну відокремлену групу та мають внутрішню єдність й охоплюють всі основні моменти регулювання відповідної галузі. Головна функція правового інституту полягає в забезпеченні цілісного, відносно закінченого регулювання у межах конкретної галузі суспільних відносин даного виду [0, c.54].

Відставка як правовий інститут являє собою сукупність правових норм, що регулюють відносини, які складаються в процесі припинення виконання повноважень державних органів та осіб, діяльність яких пов’язана з реалізацією завдань та функцій держави. Ці норми передбачають процедуру здійснення такої діяльності та встановлюють правовий статус суб'єктів відставки. Важливими характеристиками відставки як правового інституту є комплексність, функціональність, складність, а також публічно-правовий характер.

Відставка як соціальний інститут в Україні пов’язана з формуванням нової держави громадянського типу, в якій державна служба — це не апарат класового насильства, а суттєвий чинник консолідації суспільства. Відставка як соціальний інститут повинна будуватися на правовій основі та має ряд особливостей. По-перше, вона притаманна певній сфері професійної діяльності, яка спрямована на забезпечення виконання повноважень державних органів (політичні посади та посади державних службовців). По-друге, через таку форму припинення трудових відносин як відставка, державний службовець реалізує можливість громадян жити в соціально-правовій державі. Конституційне положення про те, що «людина, її життя і здоров’я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю» [0, ст. З], виступає визначальним стрижнем в діяльності державних службовців, незалежно від їх службового статусу. По-третє, інститут відставки в державній службі є своєрідною формою відображення ступеня гуманності, людяності, існуючих в суспільстві порядків.

Характер відставки, як соціального інституту, розкривається через аналіз її функцій в державній службі [0, c. 82].

Функція соціальної організації. Раціоналізація професійної діяльності державного службовця досягається, за рахунок його професіоналізму й компетентності, перш за все використання сучасних управлінських технологій, передового досвіду тощо.

Функція соціальної комунікації. Відставка державного службовця є полем безпосереднього зіткнення інтересів держави і громадянина, адже через канали державної служби, вивчається громадська думка, ставлення громадян до різних державних актів. Ця функція пов’язана з функцією соціальної інформації (зв'язки й відносини з приводу володіння інформацією та її використання).

Функція контролю. Правильно здійснюваний контроль дозволяє забезпечити додержання державними службовцями конституційних положень і правових норм при здійсненні своєї професійної діяльності.

Виховна функція. Відставка як форма припинення трудової діяльності державного службовця закріплює у свідомості громадян, повагу до демократичних основ української державності та гуманістичних цінностей суспільства.

Соціальний характер інституту відставки в державній службі значною мірою визначається політичними, професійними і особистими якостями державних службовців. До політичних якостей державних службовців можна віднести патріотизм, готовність відстоювати конституційний устрій країни. До ділових якостей належать: інтелектуальність, компетентність, організаторські здібності, вміння ефективно й цілеспрямовано діяти. До особистих якостей відносяться моральні (чесність, добросовісність, справедливість, порядність), фізичні (стан здоров’я, працездатність, придатність до праці в особливих умовах), та комунікабельні якості (доброзичливість, товариськість, уміння налагоджувати ділові контакти, регулювати міжособистісні відносини). Зазначені якості також впливають на функціонування державної служби в цілому.

Говорячи про інститут відставки в державній службі варто проаналізувати міжнародний досвід відставки державного службовця [0, c. 164]. Досліджуючи міжнародний досвід врегулювання відставки, ми виявляємо неоднозначність розуміння зазначеного терміну та його використання іноземним законодавством. Так, наприклад у Польщі та Чехії цей термін взагалі не застосовується. При цьому у смисловому плані термін «відставка» у Законах про публічну адміністрацію відповідних країн підміняється словосполученнями «припиненням службових відносин» та «припиненням трудових відносин».

В Латвії поняття відставки також не застосовується, а розглядається просто як закінчення відносин державної цивільної служби у Законі про державну цивільну службу.

В Естонії також відсутнє поняття відставки, натомість постатейно розписано причини звільнення чиновника від служби, серед яких і звільнення зі служби з ініціативи службовця, і звільнення у зв’язку тривалою непрацездатністю тощо.

Грузинським та болгарським законодавством, представленими Законом про публічну службу та Законом про державного службовця відповідно, також не застосовується термін відставки. Тут постатейно розкрито причини звільнення [0, c. 85].

В Німеччині терміном відставка визначають переведення у тимчасову відставку та вихід у відставку при досягненні визначеної вікової межі. В цілому розглядають такі види відставки: тимчасова відставка, відставка у випадку нездатності до служби і по досягненню відповідної вікової межі. Федеральний уряд може відкласти вихід службовця у відставку за заявою вищої службової інстанції, якщо нагальні службові обставини в окремому випадку вимагають продовження здійснення службової діяльності зазначеного службовця.

В Греції відставка є правом цивільних службовців та її врегулювання розкрито у статті 149 Частини F Глави В грецького Кодексу цивільних службовців. Цивільний службовець не має права йти у відставку у випадку, якщо він брав офіційну навчальну відпустку у зв’язку з проходженням навчання в аспірантурі або брав участь у програмі підвищення кваліфікації, адже він має відпрацювати у публічному секторі чи юридичній особі публічного права строк не менше 3, але не більше 10 років [0, c. 176].

В Канаді працівник може подати у відставку з публічної служби, направивши заступнику керівника письмову заяву про свій намір піти з посади; такий працівник перестає бути працівником з дати, письмово визначеної заступником керівника після прийняття відставки, незалежно від дати прийняття відставки.

В КНР державний службовець може залишити займану посаду шляхом звільнення або відставки. Відставка не може бути спричинена бажанням службовця. Він може бути відправленим у відставку, якщо по результатам атестації його визнавали непридатним до займання відповідної посади два роки поспіль чи за порушення дисципліни, наприклад за невихід на роботу з відпустки більше ніж 15 днів, за пропуск 15 днів поспіль або більш ніж 30 днів протягом року та в деяких інших випадках. Разом з тим передбачено випадки, коли службовця неможливо відправити у відставку, зокрема, таке не можна вчинити з вагітними жінками та годувальницями, з держслужбовцями, що здобули інвалідність на службі та ін. [0, c.180].

Аналізуючи природу відставки, слід також звернути увагу на її механізм. У процедурах притягнення уряду до політичної відповідальності в різних країнах є певні типові риси. Зокрема в усіх без винятку відповідних країнах рішення щодо недовіри уряду має бути прийняте абсолютною більшістю голосів у парламенті (нижній палаті). Недовіра главі уряду означає й недовіру всьому його складу та тягне за собою їх відставку. Конституції ряду держав обмежують можливості повторного внесення питання щодо недовіри протягом певного терміну роботи представницького органу.

Що ж стосується більш детальної характеристики конституційно-правового регулювання процедури вираження недовіри уряду та подальшої його відставки, то в цьому випадку можна виділити наступні приклади та тенденції. Насамперед, основні закони низки країн передбачають так звану процедуру «конструктивного вотуму недовіри». Так, відповідно до ст. 67 Конституції ФРН, Бундестаг може виразити недовіру Федеральному канцлеру тим, що більшістю членів обере йому наступника, і звернутися до Федерального президента з проханням про звільнення Федерального канцлера. Федеральний президент повинен задовольнити це прохання і призначити обрану особу. Між пропозицією про вираження недовіри та виборами повинно пройти сорок вісім годин. Необхідність призначення «спадкоємця» значним чином підсилює владу канцлера та породжує достатню впевненість у стабільності діяльності уряду.

Виходячи з вищесказаного, можна зробити висновок про те, що інститут відставки займає чільне місце при припиненні державним службовцем своїх професійних обов’язків в різних країнах світу. Інститут відставки має свої характерні особливості. По-перше, вона покликана забезпечувати належне виконання функцій держави і захищати права та інтереси громадян. По-друге, відставка як припинення професійної діяльності державним службовцем показує рівень його гуманності, людяності та відповідності демократичним принципам, а також спрямована на втілення у реальність конституційних норм соціально-правової держави. Державні службовці повинні бути носіями моральних цінностей для того, щоб своїм прикладом формувати правову свідомість громадян.

Інститут державної служби має гарантувати верховенство права, прозорість прийняття і реалізації управлінських рішень, утвердження дієвих механізмів громадського контролю за діяльністю державної влади.

З інститутом відставки в державній службі тісно пов’язано питання формування у кожного державного службовця високого почуття відповідальності. Говорячи про відповідальність державного службовця слід розрізняти такі її види: морально-етичну, політичну, конституційну, відповідальність за імідж державної влади, та інші. Відповідальність державного службовця має певні складові компоненти (юридичний, морально-етичний, психологічний), які впливають на прийняття рішення державним службовцем про відставку [0, c. 46].

Політична або політико-правова відповідальність — це особливий вид соціальної відповідальності, що полягає у легітимному застосуванні політичних і правових санкцій до суб'єктів політики, що настає за порушення ними політичних норм, узятих на себе політичних зобов’язань.

Конституційна або державно-правова відповідальність — це особливий вид юридичної відповідальності, що виступає як засіб забезпечення норм конституційного права і настає за порушення суб'єктами політики норм Конституції Україні і законів України. Політична відповідальність настає незалежно від конституційної відповідальності [0, c. 147].

Складання присяги є умовою набуття суб'єктом політики визначеного законом публічно-правового статусу і тягне за собою різні види відповідальності за невиконання обов’язків, що випливають з цього статусу.

Умови та порядок застосування до суб'єкта політики санкцій політико-правової, адміністративно-правової або кримінально-правової відповідальності за порушення складеної ним присяги встановлюються законом. Відставка, або позбавлення повноважень суб'єкта політики належить до санкцій політико-правового характеру.

Присяга, складена суб'єктом політики відповідно до закону, зобов’язує його здійснювати особистий контроль за своєю політичною діяльністю. Порушення суб'єктом політики політичних норм, що призвело до негативних політичних або соціально-економічних наслідків, або проголошення громадської недовіри такому суб'єкту політики можуть бути мотивом прийняття ним рішення про власну відставку.

Інституту відставки притаманне загально-галузеве поняття відставки, ознаками якого є, по-перше, застосування в публічно-правовій сфері; по-друге, її суб'єктами є лише державні органи та посадові особи; по-третє, вона завжди пов’язана з припиненням повноважень та тягне за собою їх безповоротну втрату; по-четверте, застосовується з метою викликати виникнення, зміну та припинення правовідносин. Таким чином, відставка — це добровільне або вимушене припинення повноважень державного органу або посадової особи, що тягне за собою втрату повноважень суб'єктами відставки [0, c. 67].

Головна роль інституту відставки в державній службі полягає в тому, щоб бути механізмом належного здійснення цілей та завдань держави. Це повинен бути інститут, через який реалізується демократична сутність держави, підтримується нормальна життєдіяльність суспільства, а кадрове забезпечення державного апарату слугує потребам суспільного розвитку. Інститут відставки в державній службі є важливою умовою формування соціально-правової держави.

Дослідженням інституту відставки на теренах нашої країни приділено мало уваги. На сьогоднішній день вивчення інституту відставки необхідно проводити в таких напрямках: по-перше, необхідно зробити фундаментальний аналіз галузевого та регіонального вивчення інституту відставки; по-друге, це дасть можливість для подальшого вивчення загального та спеціального в інституті відставки[0, c. 34] .

На сьогоднішній день є необхідною розробка загального закону про відставку, де було б визначено загальні принципи, цілі та задачі відставки; гарантії законності відставки; вимоги до процедури реалізації відставки державними службовцями. На основі цього закону можна було б говорити про розробку закону про відставку окремих її суб'єктів.

Функціональне призначення відставки державних службовців розкривається через ряд її специфічних особливостей, який буде проаналізовано в наступному підрозділі даної роботи.

1.2 Функціональне призначення відставки державного службовця

Відставка є специфічною формою припинення державно-службових відносин. Перш ніж розкрити її функціональне призначення в системі державної служби, слід розглянути поняття «відставка державного службовця» та дати визначення категорії «службовець» та «державний службовець».

Службовець — це учасник специфічного правовідношення, оскільки вступає, з одного боку, у трудові правовідносини, пов’язані з особистим професійним становищем, трудовими правами та обов’язками, із самим процесом праці, а з іншого боку — у адміністративно-правові, пов’язані з виконанням вимог служби, управлінських функцій [0, c. 93].

Державний службовець України — це особа, що перебуває у публічно-правових відносинах з державою Україна і займає в органі виконавчої влади або іншому державному органі, в тому числі їх апараті посаду державної служби для здійснення покладених на неї державою функцій і повноважень, а також отримує заробітну плату за рахунок державних коштів [0, ст. 1].

Відставка державного службовця — це одна з підстав припинення державної служби службовцем, який займає посаду першої або другої категорії, за його письмовою заявою [2, ст. 31].

На думку Авакьян С. А. під відставкою слід розуміти добровільне або недобровільне залишення посади окремою посадовою особою чи припинення повноважень колегіальним органом у повному складі. На думку Ноздрачова А. Ф., відставка — це тимчасове або постійне припинення державно-службових відносин за заявою державного службовця або без його прохання. Гаращенко Л. П. вказує, що відставка державного службовця є однією з підстав припинення державної служби службовцем, який займає посаду першої або другої категорії, за його письмовою заявою.

Для визначення функціонального призначення відставки державного службовця, необхідно з’ясувати до яких саме категорій посад вона може бути застосована в Україні. Не дивлячись на те, що в законодавстві про державну службу чітко визначено тільки поняття «посада», проте часто використовуються такі категорії як «посада державного службовця» або «посада державної служби».

Що ж стосується поняття «державна посада», то його зміст дещо ширший. Це пояснюється тим, що відповідно до Концепції адміністративної реформи в Україні передбачено встановлення трьох типів державних посад: політичних, адміністративних і патронатних. До посад державної служби (тобто посад державних службовців) належать тільки адміністративні та патронатні посади.

Стосовно державних політичних посад, то Указом Президента України «Про чергові заходи щодо дальшого здійснення адміністративної реформи в Україні» посади Прем'єр-міністра України, Першого віце-прем'єр-міністра, віце-прем'єр-міністрів і міністрів за характером повноважень, порядком призначення на посади та звільнення з посад визнано політичними і такими, що не належать до категорії посад державних службовців, визначених Законом України «Про державну службу».

В наступному Указі Президента України «Про деякі питання впорядкування статусу державних службовців» від 11.06.2001 р. знову підтверджено, що посади членів Кабінету Міністрів України належать до політичних і не належать до категорій посад державних службовців. Важливим в останньому Указі є і положення, згідно з яким визнано недопустимим прирівнення будь-яких посад в органах державної влади, інших державних органах, їх посадових та службових осіб за статусом, у тому числі за умовами матеріального та соціально-побутового забезпечення, до членів Кабінету Міністрів України. Законодавче закріплення статусу членів уряду як державних політичних діячів повинно чітко окреслити їх покликання, відмінне від завдань державних службовців.

Закон України «Про державну службу», хоч і не відносить членів Кабінету Міністрів України до політичних діячів, однак встановлює, що вони не належать до визначених у Законі категорій посад державних службовців, а їх правовий статус регулюється спеціальними законами. Отже, політичні посади належать до державних посад, хоча і не є «посадами державних службовців» відповідно до Закону України «Про державну службу».

Особливою ознакою державної політичної посада є політична відповідальність осіб, що обіймають такі посади. До речі, цей вид відповідальності є найхарактернішим якраз для членів уряду і реалізується через процедури відправлення у відставку, прийняття резолюції недовіри. Уряд відповідальний перед Президентом і Верховною Радою за стан справ у державі, і як орган колегіальний може бути відправлений у відставку Президентом, а також Верховною Радою у зв’язку з оголошенням уряду резолюції недовіри. Крім того, члени Кабінету Міністрів несуть персональну відповідальність за стан справ у дорученому секторі державного управління і відповідно можуть бути звільнені Президентом у разі їх незадовільної діяльності.

Отже, державні політичні посади — це посади, які обіймають державні політичні діячі. Пропонується використовувати саме слово «діяч», щоб якомога чіткіше відрізнити політиків від державних службовців, адже перші повинні бути ініціативними і вільними у прийнятті політичних рішень, а другі - компетентними виконавцями цих рішень. Взагалі політики, на відміну від державних службовців, характеризуються тим, що несуть, насамперед, політичну відповідальність за свою діяльність, і аж ніяк не дисциплінарну.

Відставка державного службовця — це одна з підстав припинення державної служби службовцем, який займає посаду першої або другої категорії, за його письмовою заявою.

Стаття 25 Закону України «Про державну службу» дає чіткий перелік посад, які належать до першої та другої категорії. До першої категорії посад віднесені посади голів державних комітетів, голів інших центральних органів виконавчої влади при Кабінеті Міністрів України, перших заступників міністрів та інші прирівняні до них посади; до другої категорії - посади заступників глави Адміністрації Президента України, заступників керівника Секретаріату Верховної Ради України, заступників керівника апарату КМ України, керівників структур, підрозділів Секретаріату Верховної Ради України, апарату Кабінету Міністрів України та Адміністрації Президента України, радників і помічників Президента України, Голови Верховної Ради України, Прем'єр-міністра України, заступників міністрів, перших заступників і заступників голів комітетів та ін. органів виконавчої влади при Кабінеті Міністрів України, перших заступників голів обласних, Київської і Севастопольської міських державних адміністрацій та ін. прирівняні до них посади.

Відповідно до законодавства державно-службові відносини можуть бути припинені за двома обставинами: у зв’язку із звільненням та у зв’язку з відставкою державного службовця. Ці підстави характерні для більшості державних службовців і встановлені законодавством про працю і Законом України «Про державну службу», проте для певної категорії державних службовців, про яку мова йшла вище, ці питання регулюються окремими законами, положеннями, стандартами та іншими актами.

Відставка, як специфічний вид припинення державної служби, не означає, що має місце певне правопорушення. Підставами для відставки можуть бути [2, ст.31]:

принципова незгода з рішенням державного органу чи посадової особи, а також етичні перешкоди для перебування на державній службі;

примушування державного службовця до виконання рішення державного органу чи посадової особи, яке суперечить чинному законодавству, що може заподіяти значної матеріальної або моральної шкоди громадянину, державі, підприємствам, установам, організаціям або об'єднанням громадян;

стан здоров’я, що перешкоджає виконанню службових повноважень (за наявності відповідного медичного висновку).

За державними службовцями, що вийшли у відставку, зберігаються певні права та обов’язки. Наприклад, обов’язок дотримання державної і іншої таємниці, право на використання назви останньої посади з додаванням «у відставці», право на соціально-побутове забезпечення і медичне обслуговування тощо.

Відставку державного службовця можна розглядати з позиції дотримання основних службових обов’язків, а саме:

додержання Конституції України та інших законодавчих актів України;

забезпечення ефективної роботи та виконання завдань державних органів відповідно до їх компетенції;

недопущення порушень прав і свобод людини та громадянина;

безпосереднє виконання покладених на них службових обов’язків, своєчасне і точне виконання рішень державних органів чи посадових осіб, розпоряджень і вказівок своїх керівників;

збереження державної таємниці, інформації щодо громадян, яка стала відома під час виконання обов’язків;

державної служби, а також іншої інформації, яка згідно із законодавством не підлягає розголошенню;

постійне вдосконалення організації своєї роботи і підвищення професійної кваліфікації;

сумлінне виконання своїх службових обов’язків, ініціатива і творчість в роботі.

Відставка державного службовця є мірилом дій посадової особи в межах законодавчо закріплених повноважень. У разі одержання доручення, яке суперечить чинному законодавству, державний службовець зобов’язаний невідкладно в письмовій формі доповісти про це посадовій особі, яка дала доручення, а у разі наполягання на його виконанні - повідомити вищу за посадою особу.

Відставка приймається або в ній дається мотивована відмова державним органом або посадовою особою, які призначили державного службовця на цю посаду. Рішення про прийняття відставки або відмову в ній приймається у місячний термін. У разі відмови у відставці державний службовець повинен продовжувати виконання службових обов’язків і має право на звільнення в порядку, передбаченому Кодексом законів про працю України. Рішення про припинення державної служби може бути оскаржено державним службовцем безпосередньо до суду.

Можна виділити два види відставки в залежності від характеру волевиявлення суб'єктом відставки: добровільна та примусова відставка. Добровільна відставка — це припинення повноважень на основі волевиявлення суб'єкта відставки. Примусова відставка є припиненням повноважень не залежно від бажання самого суб'єкта відставки, іншим державним органом або посадовою особою, або настає з інших об'єктивних обставин.

Виокремлюють такі види відставки: індивідуальну (відставка окремих посадових осіб), колективну (відставка усього складу Уряду) та змішану відставку. Законодавче регулювання яких ми розглянемо в наступному розділі даної роботи.

Отже, функціональне призначення відставки державного службовця полягає у тимчасовому або постійному припиненні державно-службових відносин за заявою державного службовця. Специфіка відставки як форми припинення державно-службових відносин полягає головним чином у мотивах звільнення державного службовця і збереженні за ним при цьому деяких прав і обов’язків. Ця форма припинення державної служби характерна лише для посад першої та другої категорії державних службовців, які в свою чергу можна поділити на дві групи: посади державної служби та політичні посади (перші заступники міністрів та інші прирівняні до них посади, керівники та їх заступники апарату Кабінету Міністрів України, радники і помічники Прем'єр-міністра України, перші заступники та заступники голів комітетів та інших органів виконавчої влади при Кабінеті Міністрів України).

На законодавчому забезпеченні процедури відставки державних політичних діячів та деяких категорій державних службовців ми зупинимось більш детально в наступному розділі даної роботи.

Розділ 2. Нормативно-правове регулювання процедури відставки державного службовця в Україні

2.1 Законодавче забезпечення процедури відставки державних політичних діячів

Як ми вже визначили, статус державного політичного діяча мають лише члени Кабінету Міністрів. Відповідно до статті 114 Конституції України до складу Кабінету Міністрів України входять Прем'єр-міністр України, Перший віце-прем'єр-міністр, три віце-прем'єр-міністри, міністри. Персональний склад Кабінету Міністрів України призначається Президентом України за поданням Прем'єр-міністра України, a Прем'єр-міністра призначає Верховна Рада за поданням Президента.

Конституція України встановлює, що Кабінет Міністрів України складає повноваження перед новообраним Президентом України. Таким чином, за загальним правилом строк функціонування Кабінету Міністрів залежить від строків повноважень Президента. Оскільки Президент обирається на п’ять років, Кабінет Міністрів цього складу має працювати п’ять років. Проте строк перебування Президента України на посаді може бути скороченим за умов його відставки, неможливості виконувати свої повноваження за станом здоров’я, усунення з поста в порядку імпічменту або смерті (ст. 108 Конституції). У таких ситуаціях строки припинення повноважень Кабінету Міністрів можуть не збігатися зі строками здійснення повноважень Президента. Кабінет Міністрів може виконувати свої обов’язки до обрання нового Президента, а Прем'єр-міністр — обов’язки Президента, повноваження якого були достроково припинені [0, c.35].

Відставка Кабінету Міністрів України може наступити внаслідок наступних обставин.

По-перше, відставки Прем'єр-міністра України, який має право заявити Президенту України про свою відставку. Він звільняється з посади з дня видання Президентом України відповідного указу. Наслідком якого є відставка всього складу Кабінету Міністрів України. Право на відставку за власною ініціативою дає змогу окреслити межі політичної відповідальності лише тими діями, які він вчиняє чи на які погоджується. У разі принципового розходження позиції окремого члена уряду з рішенням уряду право на відставку трансформується в обов’язок подати у відставку або ж покладає на такого члена Кабінету Міністрів відповідальність за це рішення нарівні з іншими членами уряду. Окремий випадок відставки Кабінету Міністрів України можливий у разі смерті Прем'єр-міністра України.

По-друге, відставка Кабінету Міністрів України можлива в результаті прийняття такого рішення Президентом України, а також у випадку прийняття Верховною Радою України резолюції недовіри Кабінету Міністрів України.

Виходячи з цього можна виокремити два різновиди відставки Кабінету Міністрів: добровільна та вимушена.

Порядок добровільної відставки Кабінету Міністрів передбачає, що Прем'єр-міністр України, інші члени Кабінету Міністрів України мають право заявити Президентові України про свою відставку. Здебільшого таке рішення вони оголошують на засіданні Кабінету Міністрів у присутності всіх його членів. У цьому випадку відставка Прем'єр-міністра, інших членів Кабінету Міністрів є добровільною, хоча її завжди викликають, як свідчить міжнародна й вітчизняна практика, істотні обставини й причини (криза в економіці, загальні страйки тощо).

Добровільна відставка не є підставою для автоматичного припинення діяльності Кабінету Міністрів, оскільки вона може прийматися або відхилятися Президентом. У зв’язку з великим політичним значенням такого кроку йому звичайно передують попередні консультації Кабінету Міністрів із Президентом. Тому випадки відхилення главою держави заяви Прем'єр-міністра, інших членів Кабінету Міністрів про свою відставку на практиці трапляються дуже рідко. Конституція закріплює, що відставка Прем'єр-міністра України має наслідком відставку всього складу Кабінету Міністрів, тобто Першого віце-прем'єр-міністра, віце-прем'єр-міністрів та міністрів. Відставка ж інших членів Кабінету Міністрів не тягне за собою відставки всього його складу й має розглядатися як нормальне явище в державному житті.

Механізм вимушеної відставки Кабінету Міністрів передбачає, що відставка Кабінету Міністрів України можлива з ініціативи Президента України та в результаті прийняття Верховною Радою України резолюції недовіри Кабінетові Міністрів України.

Причини вимушеної відставки Кабінету Міністрів за рішенням Президента можуть бути найрізноманітніші, але це, як правило, результат загострення суперечностей між ними. Відставка Кабінету Міністрів за рішенням Президента не вимагає дотримання якихось попередніх умов (наприклад, попередження про відставку й т.д.). Вона може відбутися в будь-який час, незалежно від ставлення Верховної Ради України до діяльності Кабінету Міністрів України.

Президент України має право прийняти рішення про відставку Кабінету Міністрів України в результаті чого Прем'єр-міністр України зобов’язаний подати Президенту України заяву про відставку Кабінету Міністрів України у день прийняття рішення Президента України. Кабінет Міністрів, відставку якого прийнято Президентом, за його дорученням продовжує виконувати свої повноваження до початку роботи новосформованого Кабінету Міністрів, але не довше ніж шістдесят днів.

Президенту України для прийняття рішення про відставку Кабінету Міністрів не потрібні які-небудь юридичні підстави, що випливають з дій того, чиї повноваження припиняються. Приймаючи таке рішення, Президент України може керуватися виключно міркуваннями доцільності. Та критерій цієї доцільності, на жаль, жоден нормативний акт не передбачає. На сьогоднішній день Конституція не встановлює конкретних підстав для відставки Уряду, а також будь-яких часових обмежень для використання цих повноважень Президентом. Тому, досить часто якість роботи Кабінету Міністрів знаходиться у прямій залежності від суб'єктивних факторів. Прийняття Президентом рішення про відставку Кабінету Міністрів, повинно виходити з позицій, що посадові особи реалізують не свої інтереси, а інтереси народу, тому питання суб'єктивного фактору потрібно відхиляти при прийняття такого рішення.

Резолюція недовіри Кабінетові Міністрів, прийнята Верховною Радою, має своїм наслідком відставку всього складу Кабінету Міністрів. Резолюція недовіри — один із найдійовіших засобів забезпечення відповідальності Кабінету Міністрів перед Верховною Радою України [1, ст. 87].

Процедура відставка Кабінету Міністрів України внаслідок прийняття Верховною Радою України резолюції недовіри передбачає наступне. Верховна Рада України за пропозицією не менш як однієї третини народних депутатів України від її конституційного складу розглядає питання про відповідальність Кабінету Міністрів України та приймає резолюцію недовіри Кабінету Міністрів України. Резолюція недовіри Кабінету Міністрів України вважається прийнятою, якщо за це проголосувала більшість від конституційного складу Верховної Ради України. Питання про відповідальність Кабінету Міністрів України не може розглядатися Верховною Радою України більше ніж один раз протягом чергової сесії, а також протягом року після схвалення Програми діяльності Кабінету Міністрів України. Прем'єр-міністр України у зв’язку з прийняттям Верховною Радою України резолюції недовіри зобов’язаний подати Президентові України заяву про відставку Кабінету Міністрів України у день прийняття Верховною Радою України такої резолюції.

Питання про відповідальність Кабінету Міністрів України не пізніше ніж через десять днів після внесення пропозиції розглядається на пленарному засіданні Верховної Ради України, на яке запрошуються всі члени Кабінету Міністрів України. Під час розгляду питання про відповідальність Кабінету Міністрів України у пленарному засіданні Верховної Ради України може брати участь Президент України.

Отже, в даному розділі ми розглянули питання законодавчого забезпечення процедури відставки державних політичних діячів. В наступному розділі ми зупинимось на нормативно-правових актах щодо відставки окремих категорій державних службовців.

2.2 Підзаконні нормативно-правові акти щодо відставки окремих категорій державних службовців

Основні засади реалізації та припинення професійної діяльності державного службовця визначено Законом України «Про державну службу» від 16 грудня 1993 року та іншими нормативно-правовими актами, які прийняті на його основі.

Законодавство про державну службу та Кодекс законів про працю України містять норми трудового законодавства, які поширюються на державних службовців з особливостями, передбаченими законодавством про державну службу.

Відставка як підстава припинення відносин, на відміну від звільнення за власним бажанням — це двосторонній юридичний акт, який полягає у подачі заяви з боку державного службовця і в задоволенні відповідним державним органом або посадовою особою заяви службовця, який обіймає посаду першої чи другої категорії, про намір скласти з себе посадові повноваження у зв’язку з визначеними для цього законодавством обставинами, не пов’язаними з винною поведінкою державного службовця. Її особливість полягає у тому, що, на відміну від інших підстав, передбачених ст. 30 Закону [2], ініціатива у разі відставки надходить не від керівника державного органу, а від державного службовця, яку він висловлює у письмовій формі. Прийняття відставки не є обов’язком для державного органу або посадової особи, які призначили державного службовця на посаду. І при відмові у відставці державний службовець повинен продовжувати виконання своїх обов’язків. Працівник має право звільнитися у порядку, передбаченому Кодексом законів про працю України, тобто за власним бажанням на підставі ст. 38. У разі такого звільнення державні службовці повинні попереджувати про це державний орган не за два тижні, а за три місяці тому, що між ними існують більш стійкі правові зв’язки, засновані на стабільності трудових відносин.

Зупинимось більш детально на законодавчому регулюванні процедури відставки державних службовців першої категорії, а саме голів місцевих державних адміністрацій.

Виконавчу владу в областях і районах, містах Києві та Севастополі здійснюють місцеві державні адміністрації [1; ст.118]. Голови місцевих державних адміністрацій є державними службовцями, статус яких визначається Конституцією України, а також законами України «Про місцеві державні адміністрації» та «Про державну службу».

Голови місцевих державних адміністрацій призначаються на посаду і звільняються з посади Президентом України за поданням Кабінету Міністрів України, тобто при здійсненні своїх повноважень вони відповідальні перед Президентом України і Кабінетом Міністрів України, підзвітні та підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня.

Голови обласних державних адміністрацій інформують Президента України і Кабінет Міністрів України та щорічно звітують перед ними про виконання місцевою державною адміністрацією покладених на неї повноважень, а також суспільно-політичне, соціально-економічне, екологічне та інше становище на відповідній території, вносять пропозиції з питань удосконалення чинного законодавства України і практики його реалізації, системи державного управління.

Рішення голів місцевих державних адміністрацій можуть бути відповідно до закону скасовані Президентом України або головою місцевої державної адміністрації вищого рівня. Це може бути у випадку, якщо рішення суперечать Конституції та законам України або іншим актам законодавства України; а також якщо їх виконання тягне за собою порушення законності і правопорядку; додержання прав і свобод громадян.

Обласна чи районна рада може висловити недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації, на підставі чого Президент України приймає рішення і дає обґрунтовану відповідь. У випадку, якщо недовіру голові районної чи обласної державної адміністрації висловили дві третини депутатів від складу відповідної ради, Президент України приймає рішення про відставку голови місцевої державної адміністрації (Додаток В).

Повноваження голів місцевих державних адміністрацій можуть бути припинені Президентом України у разі:

прийняття відставки голови відповідної обласної державної адміністрації;

подання Кабінету Міністрів України з підстав, передбачених законодавством про державну службу;

висловлення недовіри простою більшістю голосів від складу відповідної ради.

Практика висловлення недовіри головам місцевих державних адміністрацій (далі - МДА) з боку відповідних місцевих рад, що має місце сьогодні, показує на недосконалість правового регулювання цієї проблеми, відсутність політичної культури взаємовідносин між МДА та представницькими органами місцевого самоврядування (Додаток Г).

Головними проблемами реалізації права на висловлення недовіри голові МДА з боку місцевої ради є:

нерозуміння радами переліку підстав, які можуть бути застосовані, як привід до висловлення недовіри;

відсутність встановленої процедури розгляду питання недовіри голові МДА у законі про місцеве самоврядування та у абсолютній більшості регламентів районних та обласних рад;

нерозуміння головами рад порядку розгляду пропозицій про звільнення з посади голови відповідної МДА, а відтак апелювання до Президента щодо звільнення з посади голови МДА за умови відсутності відповідного подання з боку Уряду;

застосування головами МДА щодо яких радою ухвалене рішення про висловлення недовіри процедур судового оскарження ухвалених рішень у адміністративному суді.

Ухвалення радами рішень щодо недовіри голові МДА, які потім скасовуються судами призводить до серйозної дестабілізації стосунків між радами та МДА в районах та областях, а відтак впливають і на соціально-економічну ситуацію в регіонах.

Процедура ухвалення рішення про недовіру голові місцевої державної адміністрації включає наступні складові:

для ініціювання розгляду питання про недовіру голові МДА має бути зібрано не менше однієї третини підписів депутатів відповідної ради;

питання недовіри голові МДА до порядку денного сесії ради вноситься за результатами голосування більшістю від складу ради;

від внесення пропозиції про недовіру голові МДА до його розгляду на пленарному засіданні ради має пройти не менше 10 днів;

про внесення пропозиції на розгляд ради щодо недовіри голові МДА, останній обов’язково має бути письмово повідомлений;

для розгляду питання недовіри голові МДА на пленарному засідання ради обов’язково мають бути висновки відповідних постійних комісій ради з обґрунтуванням підстав недовіри;

встановлюється обов’язок на оголошення доповіді ініціаторів недовіри, висновків комісій ради та виступ голови МДА;

законом встановлюється обмеження не розгляд питання про недовіру голові МДА протягом 6 місяців від початку роботи новообраної ради чи призначення голови МДА, а також за 6 місяців до закінчення повноважень ради;

закон встановлює порядок та терміни (10 днів) повідомлення МДА, Уряду та Президента про прийняте радою рішення щодо недовіри МДА;

районні та обласні ради висловлюють недовіру головам місцевих державних адміністрацій поза межами делегованих повноважень, без належної процедури розгляду питання на сесії ради. Документи про недовіру голові МДА не надсилаються до Уряду, відсутня процедура їх розгляду.

Сьогодні районні та обласні ради можуть висловлювати недовіру головам місцевих державних адміністрацій поза межами делегованих повноважень, без належної процедури розгляду питання на сесії відповідної ради. Документи про недовіру голові МДА не надсилаються до Уряду, відсутня така процедура їх розгляду. Тобто, є необхідність розробки та встановлення порядку розгляду питання про недовіру голові МДА радою та порядку подальшого проходження документів про недовіру голові МДА, аж до прийняття рішення Президентом України про його відставку.

Отже основні положення щодо відставки державних службовців першої категорії закріплені в Законі України «Про державну службу» та «Про місцеві державні адміністрації». В Законі України «Про державну службу» доцільно було б передбачити відставку як форму припинення державної служби у разі: визнання державного службовця обмежено дієздатним рішенням суду, що набрав чинності; позбавлення права займати державні посади на протязі певного строку рішенням суду, що набрав чинності; наявності підтвердженого висновком медичної установи захворювання, що перешкоджає виконанню посадових обов’язків. Підстави відставки повинні бути чітко розписані в нормативно-правових актах, що стосуються окремих категорій державних службовців. Також варто розробити систему гарантій при відставці окремих категорій посад державних службовців.

Адже на сьогоднішній день Закон України «Про державну службу» не містить чіткої процедури регулювання відставки посад державних службовців першої та другої категорій, а тому є необхідність прийняття загального закону, який містив би притаманні усім видам державної служби принципи відставки і заклав основи для подальшого регулювання правовідносин в окремих державних органах державної служби. Також поряд з цим є необхідність розробки Кодексу етики поведінки державних службовців — єдиного законодавчого акту, що регулював би поведінку всіх категорій державних службовців та встановлював основні принципи їх професійної відповідальності.

Як законодавчо передбачена процедура відставки державних політичних діячів використовується на практиці, ми проаналізуємо в наступному розділі даної роботи.

Розділ 3. Довільність існування інституту відставки державних політичних діячів

3.1 Аналіз використання процедури відставки державних політичних діячів за період 2005;2010 рр.

відставка регулювання державний служба В даному розділі роботи проаналізуємо процедуру відставку членів Кабінету Міністрів України, які належать до державних політичних діячів, за період президенства Ющенка В. А. (2005;2010рр.). В період правління третього Президента України Уряд очолювали: Азаров М. Я. (2005 р.), Тимошенко Ю. В. (2005 р.), Ехануров Ю.І. (2005;2006 рр.), Янукович В. Ф. (2006;2007 рр.), Тимошенко Ю. В. (2007;2010 рр.). Зупинимось детальніше на такій яскравій політичній постаті як Тимошенко Ю.В.

4 лютого 2005 року Верховна Рада призначила Тимошенко Ю. В. Прем'єр-міністром України. 24 серпня 2005 року у виступі на Майдані, Президент Ющенко назвав «КабМін Тимошенко» найкращим. Проте 8 вересня 2005 року президент В. Ющенко приймає Указ «Про припинення повноважень Прем'єр-міністра Ю. Тимошенко (Додаток А) та відставку Кабінету Міністрів України», яким припиняє повноваження прем'єра, приймає відставку усього складу уряду. Останнє положення чомусь не привернуло до себе належної уваги, але саме воно викликає питання щодо конституційності. Пункт 9 статті 106 Конституції [1], на який посилається глава держави, передбачав повноваження президента припинити повноваження прем'єра, що мало наслідком відставку уряду в цілому. Однак, Основний Закон нічого не говорив про можливість президента призначати в.о. прем'єр-міністра. Відповідно до частини 5 статті 115 Конституції України, уряд, відставка якого прийнята президентом, продовжував виконувати свої повноваження до початку роботи новосформованого Кабінету Міністрів України. Отже, прем'єр, як член Кабінету Міністрів, мав продовжувати виконувати свої повноваження до призначення на посаду його наступника, або повноваження прем'єра мали перейти до Першого віце-прем'єр-міністра. Проте, однозначно, в компетенцію президента не входило повноваження призначати в. о. прем'єр-міністра; більше того, конституція навіть не визначає такої посади.

В цей час вивчення суспільної думки України, показало, що більшість громадян України засуджувало дії Ющенко щодо відставки Уряду Тимошенко. Це мало прояв і на парламентських виборах в березні 2006 року, коли БЮТ випередив «Нашу Україну»: опозиційний БЮТ отримав 129 депутатських міст, а президентська «Наша Україна» — 81 (хоча на попередніх парламентських виборах 2002 — від БЮТ було обрано 22 депутати, а від «Нашої України» — 112).

Отже, як показує досвід, причинами відставки Кабінету Міністрів за рішенням Президента можуть бути найрізноманітніші, але це, як правило, результат загострення суперечностей між ними. В Україні відставка Кабінету Міністрів за рішенням Президента може відбутися в будь-який час, незалежно від ставлення Верховної Ради України до діяльності Кабінету Міністрів України, також ця процедура не передбачає дотримання певних попередніх умов, скажімо попередження про відставку.