Теоретичні та методологічні засади організації державної служби в Україні

• Вступ
• Розділ І. Теоретико-методологічні засади організації державної служби в Україні
• 1.1 Поняття державної служби та державних службовців
• 1.2 Службові і посадові особи: зміст понять та їх співвідношення
• 1.3 Суспільна роль та функції державної служби в Україні
• Розділ ІІ. Соціальний захист державних службовців як необхідна умова забезпечення їх діяльності в період входження до європейських структур
• 2.1 Необхідність соціального захисту як основа діяльності державних службовців
• 2.2 Оплата праці державних службовців
• 2.3 Заохочення за сумлінну працю
• 2.4 До подання додаються такі документи
• 2.5 Щорічні та додаткові відпустки державних службовців
• 2.6 Пенсійне забезпечення і грошова допомога державним службовцям
• 2.7 Соціально — побутове та матеріальне забезпечення державних службовців
• Розділ ІІІ. Пошук оптимальних шляхів щодо підвищення соціального захисту державних службовців в Україні
• 3.1 Оплата праці, заохочення та соціальні гарантії державним службовцям згідно проекту «Закону про державну службу»
• 3.2 Використання зарубіжного досвіду в сфері соціального захисту державних службовців
• Висновки
• Список використаних джерел
• Додатки

Вступ.

Розбудова незалежної української держави докорінно змінила спосіб діяльності працівників органів влади. Функції, які виконувалися раніше партійними, профспілковими, громадськими та іншими організаціями, змушена була взяти на себе молода держава. Ці завдання лягли важким тягарем на органи влади, яким довелося «виходити з тіні» колишньої правлячої партії та перебирати на себе владні повноваження. Проблема ускладнилася довготривалою економічною кризою, наслідки якої Україна починає долати тільки зараз. Управління розгалуженою соціальною інфраструктурою підприємств, яке за радянських часів здійснювалося самими підприємствами, змушені були взяти на себе органи влади. Таким чином, за роки розбудови української держави значно збільшився обсяг роботи органів влади. Внаслідок цього надзвичайно підвищилися вимоги до працівників цих органів щодо їх компетентності, професійності та інших особистісних якостей.

З іншого боку, високий соціальний статус та глибока суспільна повага, яку мали працівники органів влади в радянські часи, не були успадковані незалежною українською державою. Робота працівника органу влади сьогодні не є такою шанованою та привабливою, як раніше. На фоні збільшеного навантаження та підвищення вимог до якості роботи це призводить до глибоких невідповідностей, в першу чергу — в соціально-гуманітарних аспектах.

Якщо взяти соціальний статус, то він в першу чергу, є похідним від соціальної забезпеченості державних службовців та відношення до них громадськості. Що стосується другого, то довгий час тривалою залишалася давня традиція високої поваги до чиновників. Велика кількість службовців зробила вибір професії саме через прагнення присвятити себе служінню народу, зайняти гідне місце в суспільстві. Багато службовців і досі вважають притаманними своїй професії таких моментів, як повага людей, творчий характер праці і реалізація своїх здібностей. Але, насправді, сьогодні образ державного службовця в суспільній свідомості все більше наповнюється такими ознакам, як неефективний працівник (незалежно від того, чи керівник, чи рядовий співробітник), корупціонер тощо. Через це задоволеність службовців самим фактом своєї роботи в органах влади все менше стає стимулом до праці, оскільки не підкріплюється високою повагою в суспільстві.

Матеріальне забезпечення державних службовців теж значно знижується порівняно із радянськими часами. Перш за все це стосується основи фінансового забезпечення-заробітної платні. Закон України «Про державну службу» передбачає доволі розвинуту та гнучку систему матеріальної винагороди за працю чиновників. Вона складається з посадового окладу, надбавок до посадового окладу за ранг, особливі умови служби, вислугу років, із премії за підсумками служби за квартал і за рік. Схема посадових окладів, що сформувалася впродовж десятиріч, досить продумана: стабільна сумлінна праця дозволяє з часом отримувати більшу зарплатню незалежно від наявності підвищення по службі (бо тоді надається вищий ранг, який визначає суму доплати). Крім того, зі збільшенням стажу чиновник одержує надбавки за вислугу років. Це дозволяє не тільки справедливо винагороджувати більш досвідчених працівників, але й стимулює державного службовця до сумлінної праці.

Але в Законі нічого не говориться про критерії, за якими здійснюється оцінка особливих умов служби чи підсумків роботи. А це передає даний механізм у руки безпосереднього начальства і робить його дію необ"єктивною. Дуже часто вся ця система надбавок та премій є не механізмом стимулювання сумлінної праці, а каральним апаратом в руках керівництва.

До того ж, вся ця система базується на розмірі окладу державного службовця, який часто є принизливо невеликим (чи можна вважати гідним той факт, що оклад державного службовця нижчого рівня може бути меншим за прожитковий мінімум). Тому, незважаючи на справедливість (можливу) щодо винагородження гідних працівників, така система оплати праці зовсім не робить привабливою державну службу для молодих спеціалістів. Саме це перешкоджає залученню до державної служби талановитої молоді. Тобто, державна служба є неконкурентоспроможною на ринку праці.

Вельми суперечливою є ситуація щодо соціального захисту державних службовців. З одного боку, мають місце достатньо широкі соціальні гарантії щодо державних службовців. Так, щорічна оплачувана відпустка має тривалість від 30 до 45 днів у залежності від стажу, що значно більше, ніж в комерційних структурах. Розмір пенсій державних службовців становить до 80 відсотків (у залежності від стажу) посадового окладу на день припинення державної служби з наступною індексацією на підставі діючого законодавства. Проте, подібні гарантії перестають бути монополією тільки державної служби: аналогічною є й наукова пенсія, а тривалість відпустки викладачів становить два місяці.

До того ж, обмеження фінансового стану держслужбовця мають яскраво виражений дискримінаційний характер. Так, державні службовці зобов"язані письмово декларувати свої прибутки за кожен рік, а також подавати аналогічну інформацію щодо своїх найближчих родичів. В такий спосіб держава намагається контролювати прибутки чиновників. Але чомусь не передбачено жодних дій з боку держави у випадку, коли така інформація виявить недостатнє фінансове становище чиновника (наприклад, якщо сукупний доход його самого та членів його родини є нижчим за встановлений прожитковий мінімум). Тобто, якщо чиновник заробляє занадто багато, то за ним будуть ретельніше слідкувати, а якщо він заробляє недостатньо для нормального життя, то ніхто не зверне на це уваги.

При цьому, далеко не всі соціальні гарантії щодо державного службовця реалізуються фактично. Так, Закон України «Про державну службу» передбачає безкоштовне медичне обслуговування державних службовців та членів їхніх родин в державних та муніципальних медичних закладах. Але за всі роки незалежності України жоден державний чи місцевий бюджет не передбачив фінансування цієї вимоги українського законодавства. Таким чином, ця гарантія залишилася незабезпеченою, а отже й нереалізованою.

Більше того, на відміну від інших громадян, державні службовці мають значні обмеження своїх громадянських прав, включно із конституційними. Наприклад, існує заборона на одержання державним службовцем додаткового заробітку, тобто на заняття позаслужбовою оплачуваною діяльністю, насамперед підприємницькою. Викладацька, наукова та інша творча діяльність зазвичай оплачується порівняно низько і тому переважно служить задоволенню творчих потреб.

Такі обмеження прав і свобод в ім"я інтересів суспільства вимагають певної соціальної та, можливо, матеріальної компенсації. Така компенсація повинна містити в собі комплекс заходів, спрямованих на:

— по-перше, реалізацію соціальних очікувань, що лягли в основу професійного вибору службовця (надання довгострокового безвідсоткового кредиту для купівлі житла);

— по-друге, компенсацію обмежень, обумовлених характером діяльності (цим може стати диференціація заробітної плати);

— по-третє, на нейтралізацію факторів, що перешкоджають ефективній службовій діяльності (це, перш за все, належне фінансування програм забезпечення прав держслужбовця, які гарантуються законом).

Тільки така компенсація недоліків державної служби дозволить працівникам органів влади працювати ефективно.

Актуальність магістерської роботи полягає в тому, що питання якості державної політики та надання державних послуг, яке в даний час стоїть на порядку денному тісно і нерозривно пов"язане з кадровим потенціалом органів державної влади як на державному, так і на регіональному рівнях. Саме тому, сьогодні постає необхідність налагодження у державному управлінні дієвої системи мотивації державних службовців, підвищення рівня їх соціального захисту. Оскільки, маючи чітке уявлення про справедливу систему компенсації за власну працю та можливість задоволення основних потреб, державні службовці отримуватимуть достатній імпульс до високородуктивної праці, що в цілому посилить ефективність роботи працівників державного апарату, покращить якість надання державних послуг та значно підвищить престиж державної служби в Україні.

Мета і завдання дослідження. Мета дослідження полягає у подальшому розвитку теоретико-методологічних засад організації державної служби в Україні, дослідженню питань соціального захисту державних службовців, а також у пошуку оптимальних шляхів щодо покращення соціально-матеріального становища державних службовців.

Відповідно до вказаної мети були поставлені такі завдання:

· охарактеризувати теоретико-методологічні засади організації державної служби в Україні та розкрити поняття державного службовця;

· обґрунтувати необхідність соціального захисту як основу діяльності державних службовців;

· проаналізувати Закон України «Про державну службу» щодо матеріально-соціального становища державних службовців;

· висвітлити політику держави у системі соціального захисту державних службовців;

· визначити основні фактори, які впливають на соціально-матеріальне становище державних службовців та розкрити шляхи їх підвищення.

· проаналізувати досвід розвинених країн світу у сфері соціального захисту державних службовців у ході сучасного реформування системи державного управління.

Об'єкт дослідження — теоретичні та методологічні засади організації державної служби в Україні.

державний службовець служба україна Предмет дослідження — система соціального та матеріального забезпечення державних службовців, ступінь їх впливу на діяльність органів влади.

Методи дослідження. У процесі дослідження використовувались сучасні загальнонаукові та спеціальні методи наукового пізнання суспільних явищ і процесів, зокрема системний, історичний, логічний, структурно-функціональний та інші методи наукового пізнання державного управління. Практичне значення отриманих результатів дослідження полягає у тому, що теоретичні положення, методичні підходи та практична реалізація рекомендацій щодо підвищення соціального захисту державних службовців можуть бути використані в законотворчій діяльності органів влади та при підготовці ними нормативно — правових актів, з питань діяльності державних службовців.

Теоретичною, методологічною та практичною основою роботи послужили періодичні публікації провідних науковців у сфері державного управління та соціальної політики, Конституція України, укази Президента України, нормативно-правові акти Кабінету Міністрів України та інших органів влади.

Структура роботи. Дана робота складається зі вступу, трьох розділів, висновків, списку використаних джерел та додатків.

Розділ І. Теоретико-методологічні засади організації державної служби в Україні.

1.1 Поняття державної служби та державних службовців.

Для розуміння сутності інституту державної служби важливо з’ясувати зміст таких понять, як «державна служба» і «державний службовець» .

На жаль, досконалого визначення цих понять український законодавець поки що не винайшов. Чинне законодавство містить визначення, що допускають їх довільне тлумачення. Тому для розкриття змісту означених понять доцільно врахувати наступні пояснення.

При детальному розгляді з’ясовується, що під словом «служба» приховується термін з багатьма значеннями. Під «службою» можна розуміти, зокрема, і вид діяльності людей (як різновид праці), і явище, й організаційно-правову форму самостійного державного органу або окремого типу чи виду державної служби (наприклад, Служба безпеки, державна виконавча служба, військова служба, міліцейська служба, дипломатична служба, державна спеціалізована служба тощо). В релігійному аспекті «служба» також має кілька значень (християнська, мусульманська, іудейська, святкова, публічна тощо). Не випадково серед вчених розуміння терміна «служба» є різним, і, як наслідок, немає одностайності щодо визначення терміна «державний службовець» .

Термін «державна служба» вперше було легалізовано чинним Законом України «Про державну службу» 1993 року, визначено, що «державна служба в Україні - це професійна діяльність осіб, які займають посади в державних органах та їх апараті щодо практичного виконання завдань і функцій держави, та одержують заробітну плату за рахунок державних коштів» (частина перша ст.1).

З прийняттям Конституції України цей термін набув конституційного закріплення. Зокрема, Конституцією України передбачено, що громадяни України «користуються рівним правом доступу до державної служби, а також до служби в органах місцевого самоврядування» (частина друга ст.38).

Сформульоване в згаданому Законі визначення державної служби, як засвідчила практика, не виключає його неоднозначного тлумачення. Певною мірою це пояснюється тим, що для його визначення використано такі досить складні поняття, як «професійна діяльність», «посади в державних органах та їх апараті», «виконання завдань і функцій держави» .

Потрібно розрізняти наступні значення терміна «державна служба» :

1. Державна служба — сукупність таких складових:

а) організаційна — система державних органів, на які Конституцією і законами України покладено повноваження щодо виконання завдань і функцій держави;

б) процесуальна — правила і процедури, що встановлено законом для прийняття на службу, її проходження, її припинення;

в) людська — корпус осіб, яким присвоюються ранги державних службовців.

2. Державна служба — діяльність професійних державних службовців, які проходять службу в державних органах чи їх апаратах, щодо практичного здійснення завдань і функцій зазначених органів у сфері державного управління й регулювання.

3. Державна служба — публічний вид діяльності, спрямований на реалізацію не приватних інтересів, а суспільних, тобто публічних інтересів.

Для з’ясування поняття «державні службовці» слід звернутися до значення окремих термінів.

Загалом термін «службовець» є похідним від терміна «служба» і широко використовується в юридичній літературі. Загальноприйнято вважати, що службовці - це особи, які проходять якийсь певний вид служби (державної, громадської чи комунальної).

Причому службовці виконують специфічні функції в межах суспільного поділу нефізичної праці. Слід розрізняти поняття «працівник» взагалі (будь-яка людина, що заробляє власною працею), «робітник» (працівник, який виконує фізичну працю), «службовець» (працівник, який виконує нефізичну працю).

Можна погодитися з тим, що специфіка виконуваних функцій полягає в тому, що службовці:

а) забезпечують умови для матеріального і духовного виробництва, але самі при цьому матеріальних цінностей не створюють; б) володіють особливим предметом праці - інформацією, яка водночас виступає засобом їх впливу на тих, ким управляють (кого обслуговують); в) впливають на людей, обслуговують їх; г) як правило, зайняті розумовою працею; д) працюють за винагороду, одержують заробітну плату; е) обіймають посади в державних, громадських, приватних або інших організаціях, працюють на професійній основі; є) працюють в «чужих інтересах», тобто виконують волю тих, «кому вони підпорядковані й хто оплачує їхню роботу» .

Ставлення законодавця до поняття «службовець» було різним, що відбивалося на відповідних термінах. Так, у радянський період вважалося, що службовці - це працівники нефізичної і розумової праці, що отримують фіксовану заробітну плату. В того часу радянських кодексах про працю вживалися словосполучення «керівники, робітники і службовці» .

До 1991 р. і українське законодавство про працю оперувало такими поняттями як «робітники» і «службовці». Згодом, з метою уніфікації цих понять, український законодавець замінив їх узагальненим посиланням «працівники» .

Зараз, ґрунтуючись на трудовому законодавстві, найчастіше працівників поділяють на «керівників» й «інших працівників». В широкому значенні й зараз працівниками вважаються як керівники, так і службовці. Водночас, поняття «служба» має більш вузьке значення і використовується переважно для позначення нефізичної праці. Не випадково для позначення особи, зайнятої виконанням інтелектуальної діяльності, вживається поняття «службовець», на відміну від терміна «робітник», який вживається для позначення особи, що виконує фізичну працю. Крім того, перебування на службі пов’язане з обійманням відповідної посади, тоді як робітники виконують робочу функцію за відповідною робочою професією без зайняття посади (як правило).

На наш погляд, застосування до державних службовців поняття «працівники» (що широко використовується у трудовому праві) в значенні терміну для позначення публічного адміністрування слід визнати юридичне некоректним.

Потрібно також враховувати, що під час перекладу юридичних термінів з інших мов на українську інколи застосовується формальний підхід і банальне калькування, що призводить до зміщення акцентів щодо первинного змісту.

На жаль, чинний Закон «Про державну службу» не містить визначення поняття «державні службовці» (що є безумовним його недоліком), але пропонує опосередкований підхід до його визначення. Частиною першою ст. 1 даного Закону визначено державну службу через «професійну діяльність осіб», які займають посади в державних органах та їх апараті, щодо практичного виконання завдань і функцій держави, за яку вони одержують заробітну плату, а частиною другою тієї самої статті зазначено, що «ці особи є державними службовцями і мають відповідні службові повноваження» .

Така конструкція дефініції «державні службовці» передбачає, що аби зрозуміти його суть, необхідно з’ясувати інші терміни та поняття, передбачені Законом, а саме — «професійна діяльність», «посади в державних органах та їх апараті», «практичне виконання завдань і функцій держави», «відповідні службові повноваження» тощо.

Враховуючи законодавчу невизначеність терміна «державний службовець» та перманентні дискусії щодо визначення поняття «державна служба», доводиться констатувати, що до цього часу єдиного підходу до розуміння поняття «державні службовці» в Україні не вироблено.

Застосовуються два основних підходи до визначення поняття «державний службовець» :

1) державний службовець в широкому розумінні - працівник, який здійснює на професійній основі у будь-якій державній установі, закладі, організації, підприємстві суспільно-корисну діяльність та одержує за таку працю заробітну плату (таке визначення ґрунтується на широкому розумінні поняття «державна служба»);

2) державний службовець у вузькому розумінні - особа, яка перебуває на службі у держави на посаді, віднесеній до державної служби в державному органі або його апараті, з метою здійснення специфічного виду публічної суспільно-корисної діяльності - професійного державного управління та/ або регулювання (державного адміністрування), за що одержує винагороду з коштів державного бюджету (таке визначення ґрунтується на вузькому розумінні поняття «державна служба»).

Враховуючи наведене вище, доходимо наступних висновків:

Державну службу слід розглядати як складову механізму державного адміністрування, тобто як форму організації діяльності державного апарату з метою безперервного й ефективного здійснення завдань та функцій держави у сферах державного управління і регулювання. Державна служба відрізняється від усіх інших видів служби своєю публічністю (загальнодержавний інтерес, а не приватний), професійністю (як професія), постійністю (не на тимчасовій основі, а на постійній) та функціонуванням у сфері державного управління/регулювання.

Зміст поняття «державний службовець» безпосередньо залежить від значення базового терміна «державна служба», і тому, враховуючи суперечливість поглядів учених і практиків, варто продовжити дослідження з метою запропонувати їх більш аргументоване наукове тлумачення. Поняття «державні службовці» пропонуємо вживати у вузькому значенні, а саме: «Державними службовцями є службові особи, які склали Присягу державного службовця України та проходять державну службу в державних органах.

1.2 Службові і посадові особи: зміст понять та їх співвідношення.

В умовах проведення адміністративно-правової реформи в Україні перед науковцями-адміністративістами постала необхідність у формуванні нових теоретико-концептуальних засад державної служби. При цьому першоосновою має стати з’ясування змісту понятійного апарату, який міститиме нове законодавство про державну службу. Поряд із розглянутими у попередньому підрозділі глави, ще одним актуальним питанням є з’ясування змісту понять «посадова особа» і «службова особа» та визначення їх співвідношення.

До 90-х років минулого століття у законодавстві та юридичній літературі вживалося поняття «службова особа». Вперше у законодавстві поняття «посадова особа» з’явилося з прийняттям Закону України «Про державну службу» 1993 р. Поступово воно набуло широкого вжитку у правових актах.

Проте законодавець припустився серйозної помилки, не вказавши критеріїв розмежування понять «посадова особа» і «службова особа». Прийнятий 11 липня 1995 р. Закон України «Про внесення змін і доповнень до деяких законодавчих актів України щодо відповідальності посадових осіб» вніс зміни тільки до Кримінального, Кримінально-процесуального кодексів та Кодексу про адміністративні правопорушення — щодо вживання терміна «посадова особа» замість «службова особа», а відносно інших законодавчих актів це питання залишилося невирішеним.

Національне законодавство, використовуючи обидва ці терміни, не містить єдиного підходу у визначенні їх співвідношення, що негативно позначається на практиці застосування відповідних норм. Ухиляючись від розмежування понять «службова» і «посадова особа», законодавець часто використовує узагальнені поняття — «співробітники», «працівники». Зокрема, прикладом є Закони України «Про Службу безпеки» та «Про міліцію». До речі, в Законі України «Про Службу безпеки» ці поняття вжито як тотожні, що випливає зі ст. 5, якою закріплено право на оскарження до суду «неправомірних дій посадових (службових) осіб та органів Служби безпеки» .

Подальшій актуалізації розглядуваної проблеми сприяло прийняття Конституції України 1996 р., яка поряд із терміном «посадова особа» закріпила і термін «службова особа» (ст. 19, 40 і 56).

З метою розв’язання суперечностей у законодавстві й подолання неузгодженостей в реалізації відповідних правових норм необхідним є глибоке дослідження змісту понять «посадова» і «службова особа», що сприятиме встановленню критеріїв їх розмежування.

Поняття «посадова особа» можна дослідити через призму службово-правових відносин, у яких вона перебуває. Характер діяльності державного службовця завжди обумовлений видом і місцем посади у структурі державного органу. Одні державні службовці беруть участь в усіх стадіях управлінського процесу, а інші - лише в окремих. Важливим елементом для визначення ролі особи у службовій діяльності є наявність владних (у даному випадку державно-владних) повноважень. Визначаючи правовий статус службовця, слід звернути увагу на організаційно-правовий аспект влади — як «способу нав’язувати свою волю іншим суб'єктам та скеровувати їх поведінку і дії в напрямі, визначеному правовими нормами». За наявністю владних повноважень розрізняють дві групи службовців: до першої належать службовці, які ними наділені, а до другої - ті, що не володіють такими повноваженнями.

Наявність владних повноважень визначає важливу роль особи в управлінському процесі, надаючи їй реальні важелі впливу на формування органу чи його підрозділу і на скерування діяльності підлеглих по службі праців­ників у напрямку виконання завдань та функцій відповідно до компетенції цього органу. Як носій владних повноважень, такий службовець має право виконувати організаційно-розпорядчі дії, які супроводжуються визначенням форм та застосуванням відповідних методів управлінської діяльності, вибором моделі впливу на підлеглих і створення умов для виконання ними службово-трудових обов’язків. Саме до цієї групи службовців належать посадові особи.

Виконуючи свої повноваження, посадова особа водночас реалізує компетенцію відповідної організаційної структури і здійснює управління людьми, «впливаючи на їх поведінку з допомогою юридично-владних дій». Конкретизуючи цю ознаку, дехто наголошує на здатності посадової особи «приводити у дію апарат примусу». Проте, враховуючи організаційно-службовий характер зв’язків між посадовою особою і її підлеглими, слід наголосити насамперед на праві посадової особи застосовувати заходи дисциплінарного примусу. Поряд із цим посадова особа правомочна використовувати і заохочувальні заходи, які сприяють підвищенню якості виконання доручених справ.

Як правило, посадові особи наділені владними повноваженнями з моменту заміщення керівної посади. Керівна посада покладає на них завдання щодо виконання організаційно-розпорядчих дій і представництва інтересів органу чи його структурного підрозділу в зовнішніх відносинах. Саме у цьому проявляється «подвійна» природа правового статусу посадової особи — виконувати власні повноваження і водночас репрезентувати інтереси очолюваної організаційної структури, забезпечуючи реалізацію її компетенції. На цій ознаці неодноразово акцентувалася увага науковцями.

В окремих випадках покладення на особу владних повноважень відбувається на основі спеціальних нормативно-правових актів, доручень на здійснення організаційно-розпорядчих дій, зокрема, прикладом може бути ліквідація (реорганізація) державного органу чи його підрозділу, внаслідок чого відбувається перерозподіл завдань та функцій, які належали до компетенції цього органу. Службовець може набувати статусу посадової особи у разі тимчасового виконання повноважень керівника організаційної структури чи її підрозділу, хоча при цьому заміщення керівної посади не відбувається.

Таким чином, для посадової особи характерною ознакою є зайняття керівної посади, яка наділяє правом виконувати юридично-владні дії, які поширюються на підлеглих по службі осіб. На цьому наголошено у дефініції, яку містить ст. 2 Закону України «Про державну службу»: «Посадовими особами вважаються керівники та заступники керівників державних органів та їх апарату, інші державні службовці, на яких законами або іншими нормативними актами покладено здійснення організаційно-розпорядчих та консультативно-дорадчих функцій». Проте, визначаючи це поняття, недоречно наголошувати на виконанні посадовими особами «консультативно-дорадчих функцій», оскільки зі змісту «служби» як діяльності людини випливає, що такими функціями наділені усі службовці. Зауважимо, що стосовно цієї позиції у юридичній літературі вже висловлювались зауваження.

Будь-яка посадова особа є носієм владних повноважень, які створюють реальні можливості для забезпечення внутрішнього управління відповідною організаційною структурою і правом зовнішнього управління — відповідно до ієрархії побудови системи державних органів. Посадова особа державної служби наділена державно-владними повноваженнями, що надає їй право представляти відповідний державний орган чи його підрозділ у процесі виконання службових завдань та функцій. Разом з тим, вона несе персональну відповідальність за діяльність організаційної структури, чиї інтереси вона репрезентує.

Отже, для діяльності посадової особи характерні наступні ознаки:

— здійснення багатофункціонального управління щодо підлеглих по службі осіб;

— управління матеріальними ресурсами;

— право застосовувати заходи службового впливу (заходи заохочення і дисциплінарної відповідальності);

— повноваження представляти інтереси відповідного органу чи підрозділу в зовнішніх відносинах, що передбачає персональну відповідальність за діяльність відповідної організаційної структури.

Усе вищевикладене свідчить про «лінійний» (а не «функціональний») характер влади, якою наділена посадова особа. На основі цього можна визначити, що посадова особа державної служби — це державний службовець, який з метою постійного чи тимчасового управління державним органом або його підрозділом, а також представництва його інтересів у зовнішніх відносинах наділений державно-владними повноваженнями і правомочний вчиняти службові юридичні значимі дії.

Залежно від обсягу і сфери владного впливу прийнято розрізняти ще й «функціональний» характер влади, тобто функціонально-владні повноваження. Останній вид слід визначити як правомочність особи застосовувати владний вплив на інших учасників відносин у межах виконуваних нею службових функцій, а саме до цієї групи доречно, на наш погляд, віднести службових осіб.

Основним критерієм розмежування понять «посадова особа» і «службова особа» має стати характер владних повноважень, якими володіють ці особи. Дії службової особи породжують юридичні наслідки для фізичних і юридичних осіб, які не перебувають з ними в службово-правових відносинах. Службова особа у межах чинного законодавства наділена правом застосовувати заходи адміністративного примусу до учасників правовідносин, які порушують нормативно встановлені правила поведінки.

З цього приводу слушною видається думка про те, що службовою особою є учасник адміністративно-правових відносин, на відміну від посадової особи, яка є учасником службово-трудових відносин.

Досліджуючи юридичну природу поняття службової особи державної служби, необхідно виділити наступні властиві їй ознаки:

1) наявність спеціальних повноважень, які закріплені нормативно-правовими актами;

2) правомочність видавати вказівки обов’язкового характеру як фізичним, так і юридичним особам, які не перебувають у службово-трудових відносинах;

3) застосування заходів адміністративного примусу у випадках, передбачених законодавством.

На основі вищезазначеного можна сформулювати дефініцію «службової особи»: службова особа державної служби — це фізична особа, яка постійно чи тимчасово займає в органах державної влади посаду, пов’язану з виконанням спеціальних повноважень, наданих їй у встановленому законом порядку, стосовно осіб, що не перебувають з нею у службовому підпорядкуванні, і у випадках, передбачених законодавством, має право застосовувати заходи адміністративного примусу.

Підбиваючи підсумки, слід відзначити, що основними критеріями розмежування понять «посадова особа» і «службова особа» є:

характер владних повноважень (лінійно-владні чи функціонально — владні);

характер правових зв’язків між учасниками (службово-трудові чи адміністративно-правові);

вид примусу, який вона має право застосовувати (дисциплінарний чи адміністративний);

перебування на керівній посаді або виконання повноважень керівника за спеціальними дорученнями для посадових осіб.

1.3 Суспільна роль та функції державної служби в Україні.

Успішне розв’язання завдань подальшого зміцнення української держави, подолання кризи в усіх сферах суспільної діяльності, особливо в економіці та соціальній сфері, забезпечення стабільності та закладення основ для пожвавлення і прискорення розвитку економіки багато в чому залежить від діяльності державних органів, їх апарату, державних службовців. Заходи політичного, економічного і правового характеру дадуть потрібну віддачу лише за умови поліпшення якісного складу керівників, усіх службовців державних органів, їх відповідального ставлення до дорученої справи.

Суспільна роль державної служби полягає у виконанні завдань держави та реалізації її функцій. Завдання і функції держави, виконання яких покладається на державну службу, витікають із Конституції та законів України. Суть їх полягає в забезпеченні суверенітету, незалежності розвитку України як демократичної, соціальної, правової держави, де людина, її життя і здоров’я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються найвищою соціальною цінністю, а права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Утвердження й забезпечення прав і свобод людини є головним обов’язком держави (ст. З Конституції України).

Не вдаючись до характеристики та конкретизації завдань державної служби, що витікають із повноважень відповідних органів державної влади, до найбільш суспільно значимих слід віднести наступні:

забезпечення та охорона конституційного устрою України, розвиток її як демократичної, соціальної, правової держави;

забезпечення вільного розвитку кожною людиною своєї особистості, прав, свобод та їх захисту, особистої свободи і недоторканності, права власності й недоторканності житла;

формування державно-правових, економічних і політичних умов для діяльності державних органів, забезпечення ефективної їхньої діяльності;

забезпечення громадянам права участі в управлінні державними справами, у референдумах, вільно обирати і бути обраним до органів державної влади та органів місцевого самоврядування, рівного доступу до державної служби, а також служби в органах місцевого самоврядування;

недопущення порушень права громадян мирно збиратися, об'єднуватись у політичні партії та громадські організації;

забезпечення дії принципу гласності в діяльності державних органів та державних службовців, дотримання законності й дисципліни в системі державної служби;

забезпечення ефективної роботи державних органів відповідно до їхньої компетенції, належних умов для професійної діяльності державних службовців, їх вірного служіння інтересам держави;

забезпечення ефективної реалізації функцій державного управління, стабільності у сферах економіки, соціально-культурного будівництва та адміністративно-політичної діяльності;

підготовка та реалізація рішень Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України та інших державних органів;

комплектування державних органів висококваліфікованими службовцями, здатними виконувати свої службові повноваження;

створення соціальних, інформаційних, правових та матеріально-фінансових умов діяльності державних службовців, встановлення порядку проходження служби;

застосування у встановлених законодавством випадках заходів державного примусу.

Названі основні завдання мають бути конкретизовані в законах та інших нормативно-правових актах, що регулюють окремі види державної служби. На жаль, ні в Законі України «Про державну службу», ні в інших законах, основні завдання державної служби не знайшли свого закріплення. Видається доцільним визначити основні завдання державної служби в окремому законі, який регулюватиме основи державної служби та був би узагальнюючим для всіх її видів.

Функції державної служби витікають з основного її призначення — виконання завдань держави з метою досягнення поставлених цілей. Тому вони безпосередньо пов’язані з функціями держави і спрямовані на їх реалізацію. В широкому розумінні функції державної служби — це ос­новні напрямки практичної, соціально корисної, професійної діяльності людей щодо виконання державою свого соціального призначення. Вони полягають у реалізації правових норм, що регулюють відносини в різних сферах, у досягненні цілей правового регулювання в процесі створення державної служби та безпосередньої діяльності державних службовців.

Державна служба в ході розв’язання завдань держави фактично здійснює функції відповідних державних органів, має чітко виражений управлінський характер і тому функціонує в усіх сферах діяльності. У визначенні функцій державної служби мається на увазі управління в широкому розумінні - владно-організуючий вплив з боку державних суб'єктів на суспільні відносини. Водночас, найоб'ємніший комплекс державно-служ­бових відносин здійснюється у сфері виконавчої влади, на яку покладена державна управлінська діяльність. Функції державного управління здійснюють також інші органи державного управління, не віднесені Конституцією України до системи виконавчих, — адміністрація державних підприємств, установ та організацій. В процесі управління державною службою виконуються функції як зовнішнього, так і внутрішнього спрямування.

У класифікації функцій державної служби доцільно виходити з тих функцій, які здійснюються державними органами: законодавчої (регулятивної), виконавчої (виконавчо-розпорядчої) та судової (правоохоронної). При цьому найбільш типовими визнаються функції регулювання, керівництва (зокрема безпосереднього управління), прогнозування, планування, координації, обліку, контролю, діловодства. Як відомо, в юридичній літературі розглядаються різні варіанти поняття функцій державного органу та їх видів. Зазвичай автори визнають, що функції управління — це основні напрями діяльності як самого органу, так і його апарату.

Наприклад, І.Л. Бачило вважає, що функції управління характеризують спроможність суб'єкта управління виконувати відповідні дії [цит. за 61, с.56]. При цьому кожна функція охоплює низку послідових дій та операцій, які самі по собі також є функціями, але менш загального характеру. На думку Г. В. Атаманчука, функції управління — це види владних, цілеорганізуючих і регулюючих впливів держави та її органів на суспільні процеси [цит. за 48, с.29].

Відповідно до наведених ознак, Ю. М. Старилов під основними функціями державної служби розуміє «загальні, типові, що мають спеціальну спрямованість, види взаємодії між суб'єктами і об'єктами управління, характерні для всіх управлінських зв’язків, що забезпечують досягнення узгодженості й упорядкованості у сфері державного управління» [цит. за 43, с.180]. В. В. Волошина, К. О. Титов під функціями, що здійснюються державною службою, розуміють основні, головні напрямки діяльності державного апарату, «їх можна поділити на загальні й специфічні» [цит. за 40, с28]. В. В. Волошина додає ще одну групу (вид) функцій державної служби — допоміжні (факультативні) [цит. за 38, с.128].

На наш погляд, функції державної служби слід розглядати також із позицій мети їх здійснення — для забезпечення виконання завдань, що стоять перед відповідним органом (зовнішніми для нього), чи для забезпечення діяльності самої служби, оскільки державна служба не може поєднуватись лише з кадровим забезпеченням державних органів. Навіть орган, що здійснює керівництво державною службою — Головне управління державної служби України, розв’язує кадрові проблеми як для інших органів, так і для себе. У зв’язку із цим, підтримуючи погляд щодо поділу функцій державної служби на загальні, спеціальні (специфічні) й допоміжні, вважаємо, що загальні функції, в свою чергу, поділяються на ті, які пов’язані з виконаннями завдань державного органу, і ті, що спрямовані на вирішення питань кадрового забезпечення державних органів та їх апарату.

Такий підхід дає підстави віднести до загальних функцій державної служби, що пов’язані з виконанням завдань державних органів, регулювання, планування, прогнозування, координацію, організацію, облік, контроль, примус. Слід звернути увагу, що в даному випадку функція регулювання розглядається в широкому розумінні - розроблення і наступна реалізація (після прийняття законів та інших нормативних актів) програм: економічного, науково-технічного, соціального, національно-культурного розвитку, охорони довкілля; регулювання господарських відносин у державі, діяльності підприємств, установ та організації й недержавного сектору; управління державним сектором економіки, сферами соціально-культурного будівництва та адміністративно-політичної діяльності. Інші функції державної служби зводяться до практичного виконання завдань державного управління.

До системи загальних функцій, спрямованих на кадрове забезпечення державних органів та їх апарату, можна віднести:

здійснення державної кадрової політики та встановлення законодавчих основ функціонування державної служби;

комплектування персоналу державних органів та їх апарату на основі професійних, особистих і моральних якостей;

розроблення та затвердження Державного реєстру службовців центральних і місцевих органів виконавчої влади та реєстру посад державних службовців;

створення організаційних, соціальних, матеріальних та правових умов, необхідних для діяльності державного апарату;

організацію управління державною службою;

прогнозування та планування кадрового забезпечення державної служби, упорядкування переліку спеціальностей, за якими необхідно здійснювати підготовку державних службовців;

організацію та впровадження чіткої системи підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців;

контроль за діяльністю державних службовців, аналіз стану й ефективності державної служби в органах державної влади;

розв’язання питань забезпечення належних умов оплати праці державних службовців та їх соціального захисту;

координацію та здійснення робіт щодо нормативно-правового забезпечення державної служби;

проведення цілеспрямованої діяльності з формування кадрового резерву та робота з ним;

організацію розроблення та контролю за виконанням стандартів державної служби, в тому числі етичних вимог до державних службовців;

визначення пріоритетних напрямів міжнародного співробітництва та створення системи міжнародного співробітництва з кадрових питань;

формування сучасної інформаційно-аналітичної мережі державної служби;

адаптацію законодавства про державну службу України до законодавства Європейського Союзу.

В юридичній літературі не склалось єдиного розуміння спеціальних функцій державної служби. В деяких випадках специфічні й спеціальні функції розглядаються як одне й те саме, в інших — як різні за своєю сутністю явища. На наш погляд, спеціальні функції державної служби пов’язані зі специфікою завдань, що виконуються державним органом у відповідній сфері.

Так, наприклад, для органів внутрішніх справ (міліції) в справі забезпечення громадського порядку та громадської безпеки властиві такі функції, як: підтримання громадського порядку й громадської безпеки; захист життя, здоров’я громадян, їх власності від злочинних та інших протиправних посягань; боротьба з організованою злочинністю; боротьба з корупцією, наркобізнесом; здійснення оперативно-розшукових заходів тощо. Для органів управління освітою властиві функції розробки освітньо-професійних та професійних програм; визначення змісту і видів навчання; створення системи пошуку талановитої молоді; запровадження сучасних методик і технологій навчання; визначення державних вимог до рівня підготовки фахівців тощо.

Сферам економіки, культури, екології, оборони, юстиції та іншим притаманні свої функції, тому загальний перелік спеціальних функцій органів державної влади без прив’язки до органів, де вони реально здійснюються, встановити важко, та в цьому й немає практичної потреби. Разом з тим, такі спеціальні функції, як розроблення та ведення обліку матеріальних, трудових, фінансових затрат державних органів; організація і координація наукових досліджень у сфері державної служби; обґрунтування фінансових та інших витрат на утримання державного апарату, ефективності їх використання, характерні для служби в усіх державних органах.

Сукупність допоміжних функції державної служби пов’язана з обслуговуванням діяльності державних органів в межах основних і специфічних функцій — юридичне обслуговування, діловодство, матеріально-технічне забезпечення, визначення статусу та переліку підприємств, які підлягають безпосередньому державному управлінню, перелік спеціальностей, з яких необхідно здійснювати підготовку державних службовців.

Отже підсумуємо: розгляд суспільних завдань та функцій державної служби дає можливість правильно оцінити роль державної служби в розв’язанні проблем здійснення державної влади, з’ясувати її основне призначення, виявити прогалини в правовому регулюванні державно-службових відносин та інші недоліки, зрештою, окреслити головні напрями подальшого розвитку державної служби.

Досліджуючи у даному розділі теоретико-методологічні засади організації державної служби та поняття державний службовець в Україні, можемо зробити наступний висновок:

Служба в державних органах, державних і громадських організаціях є одним із видів соціальної діяльності людей. Служба державі нерозривно зв’язана із самою державою, її роллю в житті суспільства. Це одна зі сторін діяльності держави по організації і правовому регулюванню особового складу державних органів, інших державних організацій. Державна служба-це насамперед служіння державі, тобто виконання за її дорученням, за плату від неї, визначеної діяльності по реалізації завдань і функцій держави в державних підприємствах. Закон України «Про державну службу» розглядає державну службу в більш вузькому змісті, як діяльність тих службовців, що складають «апарат», корпус керівників, фахівців державних органів. Таке визначення державної служби дозволяє відмежувати державно-управлінську діяльність від діяльності фахівців у народному господарстві, у соціально-культурній сфері, а також відмежувати державну службу й інші види служби. Зазвичай розрізняють види державної служби, у залежності від її специфіки. Специфіка діяльності службовця в державних органах полягає в тому, що він не створює безпосередньо матеріальних цінностей, але забезпечує умови для матеріального виробництва, у нього особливий предмет праці, інформація, що є і засобом впливу, що він збирає, обробляє, зберігає, створює. Він впливає на людей, обслуговує їх, робить це відплатно, тобто за визначену винагороду, й обіймає посаду (має власний статус). У зв’язку з цим, можна виділити і риси самої державної служби, як правового інституту. Державна служба зобов’язана своїм виникненням державі. З її виникненням і розвитком стала розвиватися і служба, маючи своїм призначенням реалізацію завдань і функцій держави в різноманітних галузях життєдіяльності суспільства, будучи необхідним елементом керування. Організуюча діяльність держави охоплює різноманітні сфери життєдіяльності суспільства, тому державна служба регулюється нормами не тільки адміністративного права, але і нормами інших галузей права. Наприклад, державна служба регулюється частково нормами трудового права. Спрямованість діяльності службовців на обслуговування населення породжують не тільки адміністративні, але і цивільні правовідносини. Крім установлюваних спеціальних соціальних гарантій для державних службовців, у зв’язку зі специфічністю їхньої діяльності, на них поширюються і соціальні гарантії передбачені для всього населення. Тому на державну службу поширюються і норми соціального права.

Розділ ІІ. Соціальний захист державних службовців як необхідна умова забезпечення їх діяльності в період входження до європейських структур.

2.1 Необхідність соціального захисту як основа діяльності державних службовців.

Прагнення України стати повноправним членом світового співтовариства спрямовує зусилля української влади на діяльність державних службовців щодо першочергового забезпечення гармонізації світових стандартів дотримання прав та свобод людини і національних конституційних норм.

У сучасних умовах ефективна діяльність стосовно вказаного забезпечення базується на концептуально нових підходах, що обумовлюють докорінні зміни організаційно-правових засад функціонування органів державного управління, зокрема підвищення авторитету державного службовця, побудову відносин між державними службовцями та громадянами на засадах партнерства, удосконалення форм, методів та засобів захисту прав і свобод людини.

Саме для забезпечення ефективного управління в державі сучасному державному службовцю має бути притаманна широка гама ділових якостей: висока ерудиція і професійна компетентність, схильність до лідерства в колективі, діловитість і здатність ефективно діяти в умовах економічного ризику, практичний розум та здоровий глузд, комунікабельність, заповзятливість, ініціативність та енергійність, вимогливість та висока працездатність, тактовність і висока толерантність.

Зважаючи на це актуальним є дослідження сутності потреб людей, які працюють в органах державної влади, їхнього матеріального та соціально — побутового забезпечення. Оскільки, для того, щоб працівник якісно виконував свої професійні обов"язки, підвищував продуктивність праці, його потреби повинні забезпечуватися в повній мірі.

Проаналізувавши діюче законодавство про державну службу можна сказати, що в Україні існує ряд проблем, пов"язаних з мотивацією службовців: відсутність стимулів дотримання етики, не прив"язаність системи стимулювання до результатів роботи, внаслідок великих міжвідомчих розбіжностей у рівні оплати праці зумовлення плинності кадрів в окремих органах та загальний дисбаланс високопрофесійних кадрів.

Недоліки мотивації державних службовців можуть призвести до недовіри та негативного ставлення до влади, що є завершальною ланкою одного з можливих негативних ланцюгів подій і наслідків (рис.1).

Опитування державних службовців засвідчило, що 53% з них вважають відсутність мотивації перешкодою для якісного надання адміністративних послуг, такої ж думки 29% користувачів цих послуг. Внаслідок тривалої економічної кризи та пов"язаного з нею безробіття виникла ситуація, що в районних державних адміністраціях працівники мотивовані не так заробітком, як зайнятістю: бюджетна сфера-єдиний прихисток для безробітних із вищою освітою.

Зазначене вище свідчить про актуальність налагодження у державному управлінні дієвої системи мотивації службовців. Для цього уряд повинен створити необхідні умови, вжити низку організаційних, правових, соціальних, економічних заходів. Слід вибудувати чітку систему яка передбачала б високу мотивацію і захищеність держслужбовців з метою залучення й утримання на політично незалежній професійній основі найкращих фахівців.