Реформування адміністративно-територіального устрою в Україні

Реформування адміністративно-територіального устрою в Україні

Після проголошення 24 серпня 1991 р. Верховною Радою УРСР незалежності України відразу ж постало питання про необхідність побудови принципово нової системи управління Українською державою. Відтак, виникла потреба обґрунтування оптимальної моделі адміністративно-територіального устрою країни, яка б найкращим чином відповідала потребам побудови нової незалежної та суверенної України та узгоджувалася з реальною та об'єктивною територіальною диференціацією соціально-економічних процесів у державі.

На той час це питання потребувало конструктивного діалогу та рішучих дій з боку усіх гілок влади. До прийняття у 1996 році нового Основного Закону Україна взагалі жила за старою радянською Конституцією. Тоді влада не виявила політичної волі до побудови принципово нової системи управління державою, а лише намагалася прилаштувати адміністративно-командну систему управління до політичних, економічних та соціальних вимог часу. На превеликий жаль, процес побудови нової системи управління затягнувся на десятиліття через низку відповідних суб'єктивних та об'єктивних факторів.

З того часу дискусія щодо реформування адміністративно-територіального устрою Україні триває.

Не викликає жодного сумніву той факт, що отриманий у спадок від Радянського Союзу існуючий адміністративно-територіальний устрій не є досконалим, не відповідає чинній Конституції України та потребує реформування. Він був сформований за відсутності самостійної методології управління територіями в межах єдиної радянської держави, характеризується явним домінуванням імперських ідей та адаптований до адміністративно-командної системи, що існувала в СРСР.

Загальновідомо, що неодмінним атрибутом динамічного й збалансованого соціально-економічного розвитку держави та чинником, що забезпечує її територіальну цілісність та практичну реалізацію принципів сталого розвитку в межах територіальних утворень та держави в цілому, є адміністративно-територіальний устрій. Існуючий сьогодні адміністративно-територіальний устрій України стає на заваді здійсненню ефективної регіональної політики, гальмує становлення та розвиток місцевого самоврядування.

Враховуючи вищезазначене, обрана тема роботи видається складною та досить актуальною. Свідченням цього є і той факт, що останнім часом проблематикою адміністративно-територіального устрою та розробленням пропозицій стосовно його реформування займаються не лише правники, але й політики, економісти, історики, соціологи тощо. Цей процес знову відновився та набирає обертів, хоча на практиці Українська держава постійно стикається із необхідністю вирішення низки важливих політичних, економічних, соціальних, етнічних та інших проблем, які заважають вирішенню питання запровадження нового адміністративно-територіального устрою.

Важливості реформування існуючого адміністративно-територіального устрою України приділяли увагу такі відомі посадові особи, як Ю. Єхануров, Л. Кравчук, Л. Кучма, В. Литвин, І. Плющ, В. Яцуба та інші. Дослідження проблематики адміністративно-територіального устрою країни, обґрунтування необхідності його реформування знайшли своє місце у працях відомих вітчизняних вчених, зокрема: М. Баймуратова, О. Батанова, В. Борденюка, О. Журавського, В. Кампа, В. Кравченка, В. Куйбіди, П. Любченка, М. Орзіха, В. Погорілка, М. Пухтинського, О. Скрипнюка, С. Телешуна, П. Ткачука, О. Фрицького, В. Шаповала та інших. Багатогранність, складність та важливість цієї проблематики потребує продовження досліджень у цій сфері.

Відповідно до ст. 133 Конституції України систему адміністративно-територіального устрою України складають: Автономна Республіка Крим, області, райони, міста, райони в містах, селища і села. Порівнюючи існуючу систему адміністративно-територіального устрою з цією нормою Конституції, виявляється низка таких суперечностей.

У країні існує певна невизначеність та незрозумілість щодо типів адміністративно-територіальних одиниць та їх понятійно-термінологічного визначення, що потребує вдосконалення відповідно до умов сучасності. Так, чинна Конституція України не дає відповіді на питання: які види адміністративно-територіальних одиниць існують в Україні та що є первинною (базовою) ланкою адміністративно-територіального устрою. З аналізу ст. 133 Конституції України виявляється, що адміністративно-територіальною одиницею є як село, селище, місто, так і частини населених пунктів — райони в містах. Крім того, фактичний перелік адміністративно-територіальних одиниць містить також такі одиниці, як сільські та селищні ради, селища міського типу, про які немає жодної згадки в тексті Конституції. За останніми даними в Україні нараховується: 24 області та 490 сільських районів; 459 міст, серед яких 177 міст обласного значення, 280 міст районного значення та 2 міста зі спеціальним статусом (Київ та Севастополь), у тому числі 26 міст мають райони в містах; 28 471 сільський населений пункт, з яких 27 164 села та 1307 селищ; 885 селищ міського типу; 783 селищних та 10 278 сільських рад.

Аналізуючи Європейську хартію місцевого самоврядування та будь-які конституції європейських держав, можна побачити, що у згаданих документах чітко визначається місцевий (первинний) рівень адміністративно-територіального устрою (общини, муніципалітети, гміни), регіональний (другий) рівень (для країн, які мають три рівні - це райони, повіти, департаменти), третій (субнаціональний) — області, провінції, землі. В Україні, якщо з другим і третім рівнями адміністративно-територіального устрою більш менш зрозуміло — це райони та області, то з первинним рівнем такої ясності немає зовсім. Плутанина тут виникає через наявність в українській Конституції «радянської формули» системи адміністративно-територіального устрою, до якої належить — місто, селище, село.

Відсутність базового рівня адміністративно-територіальних одиниць неминуче приводить до порушення принципу повсюдності територій, за яким значні території поза межами сіл та селищ не належать до жодної адміністративно-територіальної одиниці.

Сьогодні про необхідність визначення із первинним рівнем адміністративно-територіального устрою держави говорять і науковці, і народні депутати, і фінансисти.

Адже широка бюджетна реформа, що має забезпечити економічну самостійність громад, не може бути повністю реалізованою, допоки не вирішиться це питання.

Не менш складною проблемою адміністративно-територіального устрою України є те, що фактично до складу окремих адміністративно-територіальних одиниць входять інші населені пункти. Наприклад, Велика Ялта включає в себе 30 селищ міського типу, до складу району міста Києва входить селище Пуща-Водиця, до складу одного із районів міста Луганська входить місто Щасливе тощо. Загалом з 167 міст обласного значення 83 мають у своєму складі інші населені пункти, із 280 міст районного значення до 109 входять 218 селищ міського типу і 91 селище.

Маючи на меті привести систему адміністративно-територіального устрою у відповідність до Конституції України, необхідно вирішити питання щодо ліквідації надмірної подрібненості адміністративно-територіальних одиниць на нижчому рівні і укрупнення населених пунктів України, ліквідувавши тим самим деякі села, селища та «міста в містах».

Варто звернути увагу також на існування певної плутанини в поняттях «населений пункт» та «адміністративно-територіальна одиниця», що пов’язана з існуванням у переліку адміністративно-територіальних одиниць двох видів таких одиниць: як власне адміністративно-територіальних одиниць, таких як області та райони, так і адміністративно-територіальних одиниць, які по суті є населеними пунктами (міста, селища та села).

На жаль, доводиться констатувати, що чинне законодавство України недостатньо диференціює статус адміністративно-територіальних одиниць. Відкритим залишається питання щодо правового статусу обласних центрів, райцентрів, міст-мільйонників, малих міст, курортно-оздоровчих міст тощо. На сьогодні законодавчо не врегульовано питання щодо недоторканності кордонів адміністративно-територіальної одиниці, не визначено межі права їх власності.

Не менш важливою та чи не найголовнішою є проблема правового регулювання питань адміністративно-територіального устрою, яке є недостатнім та потребує вдосконалення. Крім кількох статей Конституції, основним нормативно-правовим актом з цих питань залишається Положення про порядок вирішення питань адміністративно-територіального устрою Української РСР, прийняте ще 12 березня 1981 р.

В Україні вже неодноразово розпочиналась робота щодо розробки та прийняття необхідної нормативно-правової бази та щодо вдосконалення системи адміністративно-територіального устрою з метою приведення її у відповідність до Конституції України з урахуванням національного та кращого міжнародного досвіду, рівня соціально-економічного розвитку країни, підвищення ефективності управління територіями, зниження витрат на утримання державних органів та органів місцевого самоврядування, а також поліпшення якості надання послуг населенню, забезпечення надання їх на рівні загальнодержавних соціальних стандартів.

З цією метою створювались спеціальні міжвідомчі комісії та робочі групи (Комісія з питань адміністративно-територіального устрою (2000 р.), Міжвідомча робоча група з підготовки проекту Концепції удосконалення системи адміністративно-територіального устрою України (2002 р.), Міжвідомча рада з підготовки проекту Закону України «Про адміністративно-територіальний устрій України» (2002 р.), Міжвідомча робоча група з розроблення концептуальних засад удосконалення системи місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування та адміністративно-територіального устрою (2004 р.), Міжвідомча робоча група з питань реформування адміністративно-територіального устрою та місцевого самоврядування (2008 р.). У Кабінеті Міністрів України навіть існувала посада віце-прем'єр-міністра з адміністративно-територіальної реформи [7], але вживання таких заходів не дало вагомих результатів: досі не прийнято закону України про адміністративно-територіальний устрій, незважаючи на чималу кількість відповідних законопроектів.

Відповідно до пунктів 13 та 16 ст. 92 Конституції України виключно законами України визначаються територіальний устрій України, статус столиці України, спеціальний статус інших міст. Ст. 133 Основного Закону визначено, що міста Київ та Севастополь мають спеціальний статус, який визначається законами України. Якщо правовий статус столиці вже визначено на законодавчому рівні, то спеціальний статус Севастополя, як і територіальний устрій України взагалі, все ще залишаються питаннями відкритими, незважаючи на чималу кількість проектів відповідних законів.

На мій погляд, необхідно визначитися із статусом таких територій, як селища міського типу, які розташовані поряд або у межах інших міст, не входять до їх складу та існують як самостійні категорії адміністративно-територіального устрою всупереч Конституції України, надавши їм статус частини міста або окремого міста чи селища, оскільки селище міського типу як адміністративно-територіальна одиниця Конституцією України не передбачено.

На недосконалість та суперечливість існуючого в Україні адміністративно-територіального устрою неодноразово вказувалося як у наукових колах, так і представниками практики муніципального руху. І це об'єктивно, оскільки він не є перспективним для подальшого розвитку України і суперечить ст. 132−133 Конституції України, тому треба розпочати опрацювання наукових основ нового адміністративно-територіального устрою, який потребує не просто суттєвих змін, а змін принципових.

Наступною проблемою, що особливо гостро постає останнім часом, є необхідність формування достатньої фінансово-економічної бази адміністративно-територіальних одиниць з метою забезпечення місцевого самоврядування та населення відповідними послугами. Це зводиться до питання встановлення податків і зборів та нової методики їх обрахування за принципом обґрунтованого реального рівня факторів економічного розвитку кожного регіону.

Світовий досвід свідчить про можливість і необхідність прийняття законодавчих актів, які б закріплювали головні питання життєдіяльності адміністративно-територіальних одиниць, враховуючи кількість населення, історію, динаміку розвитку тощо. На мою думку, адміністративно-територіальна реформа має супроводжуватися прийняттям не тільки законів про територіальний устрій, адміністративно-територіальний устрій, про окремі види міст, але й типовим положенням або рядом таких положень про статут територіальних громад. Ці положення створять нормативні умови для подальшого ухвалення статутів територіальних громад як основного нормативно-правового акта локальної саморегуляції, у якому мають визначатися основи життєдіяльності територіальної громади, засади, форми та порядок здійснення нею місцевого самоврядування.

Оскільки Україна прагне стати європейською державою, їй доцільно було б при розробці законодавства про адміністративно-територіальний устрій враховувати європейські тенденції муніципалізації та регіоналізації. Експерти Організації з безпеки та співробітництва в Європі, представники Ради Європи вказали на недоліки адміністративно-територіального устрою України: нечіткість, суперечливість, незавершеність, невідповідність основним засадам місцевого самоврядування. Тому на сучасному етапі розвитку України потрібно законодавчо врегулювати правовий статус адміністративно-територіальних одиниць, визначити критерії для утворення області, міста, району, сільського населеного пункту, переглянути наявний поділ міст на міста республіканського, обласного та районного значення. Для цього має бути розроблено сучасну теорію правового статусу населених пунктів.

Таким чином, на сьогодні характерними проблемами адміністративно-територіального устрою України є:

— законодавча неврегульованість правового статусу адміністративно-територіальних одиниць;

— відсутність чітких критеріїв для утворення районів, районів у містах, віднесення населених пунктів до категорій сіл, селищ, міст;

— надмірна подрібненість адміністративно-територіальних одиниць;

— існування непередбачених Конституцією України адміністративно-територіальних одиниць;

— існування специфічних адміністративно-територіальних утворень, на території яких розташовано декілька самостійних адміністративно-територіальних одиниць, але жителі яких не становлять єдиної територіальної громади;

— недосконала класифікація населених пунктів (зокрема, міст) за адміністративною ознакою (міста обласного та районного значення);

— недостатнє забезпечення фінансово-економічної та соціальної самодостатності адміністративно-територіальних одиниць;

— невизначеність чітких меж адміністративно-територіальних одиниць і населених пунктів та відсутність відповідних картографічних матеріалів та невинесення їх у натуру тощо.

адміністративний реформування територіальний одиниця

Висновки

Перелік окреслених вище проблем, безумовно, не є вичерпним. Важливим кроком для їх розв’язання стане проведення адміністративно-територіальної реформи.

Але слід зазначити, що в організаційному плані реформу слід розпочинати лише тоді, коли буде створено її достатнє нормативно-правове, кадрове та фінансове забезпечення. Водночас реформу адміністративно-територіального устрою в Україні варто проводити поетапно, проте в доволі стислий проміжок часу, але одночасно і комплексно з іншими не менш важливими та довгоочікуваними реформами, що пов’язані з перетворенням та побудовою якісно нової системи управління Українською державою, до яких належать: податкова, бюджетна, земельна, житлово-комунальна реформи, реформа органів державної влади та реформа місцевого самоврядування, а також конституційна та судово-правова реформи.

Список літератури

1. Стан і проблеми реалізації реформи адміністративно-територіального устрою в Україні [Електронний ресурс]. — Режим доступу: http://www.niss.gov.ua/Monitor/Monitor₃/02.htm

2. Статистика з офіційного веб-сайту Верховної Ради України / [Електронний ресурс]. — Режим доступу: http://gska2.rada.gov.ua/pls/z7502/a002

3. Місцеве самоврядування у громаді: практ. посіб. для депутатів місц. рад та активістів громад / за ред. А. Ткачука. — К.: Інститут громадянського суспільства: ІКЦ ЛЕСТА, 2008. — С. 221.

4. Карпінський Ю. Аналіз проблем сучасного стану адміністративно-територіального устрою України [Електронний ресурс] / Ю. Карпінський. — Режим доступу: http://www.adm. dp.ua/OBLADM/Obldp.nsf

5. Телешун С. Окремі аспекти реформування адміністративно-територіального устрою в контексті останніх урядових пропозицій / С. Телешун // Право України. — 2011. — № 1. — С. 10.

6. Положення про порядок вирішення питань адміністративно-територіального устрою Української РСР: Затв. Указом Президії Верховної Ради УРСР від 12 березня 1981 року // Відомості Верховної Ради Української РСР. — 1981. — № 12. — Ст. 179.

7. Про функціональні повноваження Першого віце-прем'єр-міністра і віце-прем'єр-міністра України: Постанова Кабінету Міністрів України від 3 березня 2005 р. № 175 // Урядовий кур'єр. — 2005. — 16 березня.

8. Про адміністративно-територіальний устрій в Україні: Проект Закону України. Розроблений Міжвідомчою радою, утвореною Розпорядженням КМУ від 13.12.02 № 703-р (протоколом № 2 засідання ради від 18.03.03 схвалений і направлений на розгляд Комісії з питань АТУ при Президентові України) // http://www.rada.gov.ua; Про адміністративно-територіальний устрій України: Проект Закону України, внесений народними депутатами Р. Безсмертним, І. Юхновським та В. Стретовичем (реєстраційний № 0907) // http://www. Liga; Про територіальний устрій України: Проект Закону України. Автор народний депутат України А. С. Грищенко (реєстр. № 4182 від 10.03.2009 р.) // http://www.liga.net; Про адміністративно-територіальний устрій в Україні: Проект Закону України. Автор народний депутат України Безсмертний Р. П. Головний комітет: Тимчасова спеціальна комісія з питань опрацювання проектів законодавчих актів у сфері політико-правової та адміністративної реформи в Україні (утворена Постановою ВРУ від 08.02.01 № 2258; Редакція запропонована Тимчасовою спеціальною комісією 10.07.01) // http://www.rada.gov.ua

9. Телешун С. Конституційні засади територіального устрою України. Альтернативи і перспективи / С. Телешун // Віче. — 2011. — № 5. — С. 17.