Проблеми соціальної сфери українського міста доби НЕПу та шляхи їх вирішення

Анотація

Досліджено проблеми соціальної сфери українського міста доби НЕПу, що охоплюють: безробіття, недиференційовану систему оплати праці, низький рівень життя, систему охорони та безпеки праці, соціального захисту, пенсійну систему, охорону здоров’я, житлове питання тощо. Приділено увагу питанню розробки трудового законодавства, у якому були закріплені основні норми тривалості робочого дня, заходи з безпеки та охорони праці, соціальне страхування робітників. Зроблено акцент на тому, що у містах були створені біржі праці, які відігравали значну роль в організації працевлаштування безробітних. Визначено форми державної допомоги безробітним у вигляді громадських робіт, трудових колективів, соціальної допомоги, організації громадського харчування тощо. Вказано на запровадження відрядно-преміальної системи оплати праці у процесі пошуків оптимальних шляхів матеріального стимулювання робітників. У статті відзначено, що посилився контроль за дотриманням восьмигодинного робочого часу, значна увага за доби НЕПу приділялася питанню безпеки та охороні праці, компенсації праці на шкідливому виробництві. Підкреслено значення появи системи соціального забезпечення в українському місті 1920;х рр., яка поширювалася на робітників, службовців, інвалідів війн, дітей-сиріт. У статті приділено увагу спробі вирішення житлової проблеми та початковій стадії організації системи охорони здоров’я.

Ключові слова: безробіття, соціальний захист, пенсійна система, заробітна плата, безпека та охорона праці, система охорони здоров’я.

Науково-пізнавальна актуальність теми обумовлена місцем та значущістю проблем соціальної сфери в українському місті доби НЕПу. Ці проблеми назріли за імперської доби і значною мірою спричинили революційні події 1917 р. та громадянську війну 1917;1921 рр. Серед проблем соціальної сфери слід назвати безробіття, низьку заробітну плату, відсутність системи охорони та безпеки праці, соціального захисту, пенсійної системи, системи охорони здоров’я, житлова криза тощо. Здійснення основних заходів з вирішення соціальних проблем українського міста перебувало у зв’язку з системою заходів, яка отримала назву нової економічної політики (1921;1929 рр.). Дослідження проблем соціальної сфери українського міста, шляхів їх вирішення та результатів є необхідним для вивчення рівня життя міського населення, доповнює загальну картину соціально-економічного розвитку України вказаної доби.

Доба НЕПу є періодом формування засад соціальної політики в Україні, визначення її об'єкту та основних напрямків реалізації. Низка проблем соціальної сфери доби НЕПу притаманні наразі сучасній Україні. Серед них — проблеми безробіття; соціального захисту різних категорій населення; необхідність реформи медичної сфери; житлова проблема. Всі ці проблеми мають коріння у радянській епосі. Тому вивчення спроби вирішення соціальних проблем українського міста доби НЕПу є корисним в аспектах розв’язання соціальних проблем сучасної України.

Метою статті є дослідження основних напрямків вирішення проблем соціальної сфери українського міста доби НЕПу та її результатів, а саме: боротьба з безробіттям та форми допомоги безробітним; оплата та охорона праці; розвиток системи соціального забезпечення та пенсій; розвиток соціальної сфери — охорони здоров’я та житлово-комунального сектору. Завданням роботи є дослідження завдань, сутності, конкретних напрямків та результатів вирішення проблем соціальної сфери українського міста доби НЕПу.

Історіографія питання представлена дослідженнями сучасних українських та зарубіжних вчених: Ю. П. Волосника [2], К. В. Лобач [9], Л.А. Прилуцької [13], А.О. Басової [1], В.Б. Жиромської [7], які вивчили питання діяльності бірж праці, соціальної опіки, міського соціального прошарку непманів, проблеми розвитку міста 1920;х рр. Але комплекс проблем соціальної сфери українського міста доби НЕПу потребує спеціального дослідження.

Джерельну базу умовно можна поділити на групи джерел за походженням: законодавчі (кодекси [8], постанови [14], рішення [14]), масові статистичні матеріали (звіти [3; 4; 5; 11; 12], поточна статистика [11; 12; 16], статистична аналітика [11; 12]), періодика (газети [15], економічні щомісячники [3; 4; 5]).

Особливістю умов вирішення проблем соціальної сфери в українському місті доби НЕПу була радянська політична система, яка посилила абсолютизм держави у здійсненні соціальної політики, що призвело до зниження активності населення в галузі захисту своїх інтересів, висуванні претензій та вимог. Односуб'єктність соціальної політики, коли єдиним її суб'єктом виступає держава є характерною рисою радянської системи. Радянське суспільство перебувало у стані деформацій, деформуючими факторами якого були: жорсткий тиск політичної влади на усі суспільні процеси, «підминання» владою суспільства, ліквідація реальної багато суб'єктності та самостійності.

З переходом до НЕПу зникає потреба у примусовому залученні робочої сили, скасовуються законодавчі норми про трудову мобілізацію та трудове дезертирство. Відкриття вільного ринку, перехід підприємств на госпрозрахунок, розвиток приватної торгівлі та промисловості призвели до заміни системи примусового нормування умов праці системою визначення їх за згодою сторін.

Реформа законодавства про працю розпочалась восени 1921 р. шляхом скасування більшості трудових мобілізацій, масових трудових повинностей, переведення на основу трудового податку зі звільненням від нього низки категорій робітників, запровадження соціального страхування тощо. Новий Кодекс законів про працю вступив у дію 15 листопада 1922 р. Основні положення кодексу фіксували тривалість робочого дня, час для відпочинку, заходи з охорони праці та соціальне страхування робітників. Серед основних досягнень нового кодексу слід зазначити: поширення дії трудового законодавства на усіх найманих робітників; принцип розподілу робочої сили через спеціальні органи — Біржі праці (статті 5−7) [8, с. 10]; закріплення права добиватися покращення умов праці шляхом укладення колективних договорів; встановлення мінімальної заробітної плати; узаконення створення та діяльності профсоюзів; запровадження соціального страхування (стаття 191) [8, с. 215].

Основними проблемами у соціальній сфері міста були: безробіття, недиференційована система оплати праці, низький рівень життя, відсутність системи охорони праці, соціального захисту населення та забезпечення старості, житлова криза, епідемії і так звані «соціальні» хвороби.

Проблемою українського міста доби НЕПу було безробіття. Динаміка безробіття залежала від зайнятості сезонних робітників, тому взимку кількість безробітних зростала на 6−10%. У списках бірж праці були так звані «мертві душі», які безпідставно бралися на облік та одержували соціальну допомогу як безробітні. У п’яти найкрупніших промислових містах — Харкові, Дніпропетровську, Одесі, Києві та Миколаєві зосереджувалось 50−60% усіх безробітних України [6, с. 138]. Основним органом реєстрації та регулювання безробіття були біржі праці, які реєстрували не тільки безробітних, а й певну частину тих, що вперше шукали роботу.

Головним джерелом безробіття був контингент робітників, які працювали на підприємствах оборонного характеру під час війни і були змушені покинути сферу виробництва внаслідок згортання військово-промислового комплексу після завершення громадянської війни.

Скорочення робочої сили найбільше відбилось на жіночому персоналі, який звільнявся в першу чергу. Безробітні жінки ставали до обліку до бірж праці, що давало великий відсоток жінок у масі зареєстрованих безробітних. Подібні процеси відбувались і в становищі підлітків.

Разом з цим, ринок праці в період НЕПу поповнювався новими кадрами молоді, яка шукала застосування своєї праці. Відповідно збільшувалось й число підлітків, які потрапили до офіційної реєстрації бірж праці.

Одним з поширених різновидів безробіття в Україні в період НЕПу було кон’юнктурне або циклічне безробіття. Циклічне безробіття був викликаний зміною економічної кон’юнктури, кризовою фазою економічного циклу. Лави безробітних поповнювалися значною мірою за рахунок демобілізованих червоноармійців. Це конверсійне безробіття, яке було викликано згортанням ВПК та скороченням армії внаслідок переходу від громадянської війни до громадянського миру. За постановою ЦВК та РНК СРСР від 29 травня 1925 р. безробітні червоноармійці отримали низку пільг. Зокрема, на них не поширювалися вимоги про наявність певного стажу роботи; вони мали переважне право користування гуртожитками та їдальнями для безробітних.

Значним джерелом безробіття було сільське або сезонне безробіття. Сезонне безробіття, як правило, викликане тимчасовим характером виконання сільськогосподарських робіт, де інтенсивне навантаження у «сезон» змінюється простоями в інший час.

З 1921р. питаннями забезпечення безробітних займався Наркомсобез. За постановою Раднаркому, допомогу з безробіття було встановлено у розмірі до повного мінімального заробітку (для кваліфікованих робітників) даної місцевості та від до % для некваліфікованих робітників та службовців. Але ця допомога була встановлена лише для робітників державних підприємств та установ [8, с. 73]. Згодом, за Кодексом законів про працю від 1922 р. допомога з безробіття встановлювалась відповідними органами в розмірі не нижче 1/6 середньої зарплатні даної місцевості, в залежності від кваліфікації безробітного й стажу робіт за наймом до моменту втрати заробітку (стаття 186) [8, с. 74]. Таким чином, за 19 211 922 рр. відбувається зміна критеріїв встановлення обсягів допомоги по безробіттю.

Великі масштаби безробіття в українському місті, особливо у перші роки НЕПу, вимагали великих коштів на сплату соціальної допомоги по безробіттю.

У вересні 1922 р. було утворено Центральний Комітет по боротьбі з безробіттям. Для допомоги безробітним у 1924;1925 рр. з державних та профспілкових фондів було асигновано 12 млн. крб., а у 1925;1926 рр. — 13 млн. крб. [10, с. 41]. Чимало коштів збиралось під час проведення днів, тижнів та місячників допомоги безробітним, в ході яких підвищувалась квартирна плата для так званих «нетрудових елементів», додатковим податком обкладались приватні підприємці. Робітники відраховували у профспілковий фонд допомоги безробітним до 1% свого заробітку [6, с. 145]. Безробітні одержували грошову, трудову, матеріальну та інші види допомоги, користувалися пільгами.

Головними формами допомоги безробітним була організація громадських робіт і трудових колективів, видача грошей та громадське харчування [6, с. 145]. Громадські роботи організовувались у сфері комунального господарства (благоустрій міст, ремонт мостів, брукування вулиць, заготівля палива та ін.) та сільського господарства. До громадських робіт залучалися переважно некваліфіковані робітники, насамперед, чорнороби.

Ефективною формою допомоги безробітним було створення трудових колективів (артілей): ковальсько-слюсарських, деревообробних, швейних, ремонтних, будівельних, друкарських та інших. Якщо на громадських роботах були зайняті переважно чорнороби, то до трудових колективів залучалися безробітні кваліфіковані робітники.

Наскільки робітник, який працював на громадських роботах міг забезпечити міг забезпечити себе та свою родину? У період 1924;1928 рр. обсяг видатків сімейних робітників на місяць становив в середньому 81,6 крб. (включаючи видатки на сплату за житло, харчування, спиртні напої, тютюн, одяг, господарські речі та ін.) [16, с. 261]. Якщо припустити, що робітник пропрацював на громадських роботах без вихідних, то за місяць він міг заробити в середньому 37,8 крб., що було у 2 рази менше від середнього розміру видатків на місяць.

Для офіційно зареєстрованих безробітних ЦК Боротьбезу влаштовував безкоштовні обіди. Безробітні звільнялися від податків, користувалися безкоштовним медичним обслуговуванням, мали пільги у забезпеченні паливом, користуванні залізничним транспортом та у сплаті за квартиру.

З питаннями безробіття в Україні доби НЕПу була пов’язана діяльність бірж праці. На біржі праці покладалося завдання регулювання ринку праці. Біржі праці виступали у ролі посередників між робочою силою — з одного боку — та роботодавцями — з іншого. Посередницькі операції, пов’язані з передачею до біржі надлишків попиту та пропозиції праці та подальше прикріплення зареєстрованих на біржі безробітних до місць попиту у 1920;ті рр. називалися обміном надлишками. Обмін надлишками був одним з основних принципів роботи бірж праці у галузі посередницької діяльності.

У 1920;ті рр. біржі праці потрапили до складних умов величезної переваги пропозиції над попитом. Ситуацію ускладнювала застійність безробіття майже з більшості груп професій. Внаслідок низької кваліфікації робітників та величезної кількості безробітних, операції з реєстрації, відмітки про появу та посилання на роботу протікали дуже ускладнено. На біржах праці виникали скупчення безробітних та довгі черги [3, с. 28]. З боку безробітних посилилися скарги на «повільність» та «тяганину» у роботі бірж праці [3, с. 28]. Серед проблем була система іменного попиту, а також «псевдо» безробіття з метою звільнення від сплати податків.

У процесі пошуків оптимальних шляхів матеріального стимулювання було запроваджено відрядно-преміальну систему оплати праці. У перші роки НЕПу розроблялись принципи преміальної системи оплати праці робітників. Спочатку було запроваджено натуральне преміювання, але згодом проявились негативні сторони цієї системи. Робітники несли продукти отриманих натуральних премій на ринок, поповнюючи ряди роздрібних торгівців. Тому у вересні 1922 р. розпочався перехід від змішаної форми оплати до грошової.

Основними проблемами у сфері виплати заробітної плати були: матеріальне стимулювання виробничої діяльності робітників; баланс між зростанням заробітної плати та продуктивністю праці; збереження та підвищення реальної заробітної плати. Зростання цін 1920;х рр. обумовлювалось надмірним випуском грошових знаків, швидкістю їх оберту, станом економічного розвитку, політичною ситуацією тощо. Загальноекономічні та політичні умови у яких перебувала Україна не могли сприяти стабілізації цін [12, с. 2]. До другої половини 1922 р. зростання цін на продукти харчування обганяло зростання цін на товари першої необхідності, але починаючи з другої половини 1922 р. ріст цін на продукти харчування починає уповільнюватися. Це пояснювалось переважанням сільськогосподарського виробництва над промисловим в Україні доби НЕПу. Характерною рисою НЕПу було існування так званих «ножиць цін», що полягало у штучному завищенні цін на промислові товари та заниженні цін на сільськогосподарську продукцію. Селянське господарство ставало донором тоталітарної системи. Це негативно позначалося як на розвитку і збуті промислових товарів, так і на життєвому рівні населення.

Серед проблем сфери охорони праці робітників в українському місті доби НЕПу були питання про робочий час, жіночу та дитячу працю, проблему компенсації праці на шкідливому виробництві, професійні захворювання, виробничий травматизм тощо.

Значне поширення понаднормових робіт доби воєнного комунізму у період НЕПу вважалося остаточно викорененим. У зв’язку зі зростанням безробіття було звернено увагу на боротьбу інспекторів праці з недостатньо обґрунтованими, надмірними понаднормовими роботами. У тих галузях економіки, де було неможливо встановити жорстке дотримання норм робочого часу були запроваджені спеціальні постанови, які точно регламентували певну кількість понаднормових видів робіт (сфери залізничного, водного транспорту, а також проект з медично-санітарної справи) [3, с. 4]. За доби НЕПу в Україні було встановлено поняття «ефективного робочого часу»: восьмигодинний робочий день з перервами. Якщо фактична наповненість робочого часу складала більше восьми годин, то встановлювався принцип «ненормованого робочого часу». Кодекс законів про працю від 1922 р. скасовував абсолютну заборону понаднормових та нічних робіт для жінок. 1923 р. в Україні став переломним у питанні дитячої праці. У результаті проведення масової кампанії з вивчення умов праці у приватній промисловості та торгівлі масові порушення законів щодо скорочення робочого дня малолітніх та підлітків зменшились. Було закріплено так звану «броню підлітків» — встановлення необхідних мінімальних відсотків кількості підлітків, зайнятих у виробництві.

До проблем системи охорони праці відносились компенсація праці на шкідливому виробництві, покращення санітарно-технічних умов, зменшення виробничого травматизму [3, с. 8−9]. За доби НЕПу вивчалися фактори зменшення продуктивності праці робітників через низьку якість вентиляції у виробничих приміщеннях, професійну втому, професійні хвороби тощо [4, с. 65−67]. соціальний місто безробіття пенсія Апарат сфери охорони праці в Україні за доби НЕПу включав: інспекцію праці, технічну інспекцію, санітарну інспекцію, охорону праці у сільському господарстві (стосувалася сезонних робітників). Для покращення роботи апарату сфери охорони праці передбачалося у крупних промислових центрах поглибити наукову роботу з вивчення професійних хвороб та шкідливого виробництва.

Соціальне страхування в Україні початку НЕПу було безкоштовним для робітників. Фонд соціального забезпечення складався шляхом страхових внесків роботодавців. Соціальне забезпечення здійснювалось наданням працівникам грошових виплат (у вигляді пенсій, матеріальної допомоги та пільг) та фінансування державою систем охорони здоров’я та житлово-комунального сектору. У лютому 1922 р. було створено робітничі каси соціального страхування, які були організовані за районним принципом і діяли на основі законів про соціальне страхування та уставу, затвердженого страховою конференцією [5, с. 52]. Серед обов’язків страхових кас були: здійснення соціального страхування з тимчасової непрацездатності, материнства, смерті; спрямування роботи фабзавкомів у галузі проведення соціального страхування: спостерігання за сплатою підприємствами, установами, господарствами необхідних внесків з усіх видів соціального страхування;; контроль за тимчасово непрацездатними; завідування лікувально-контрольними комісіями; та ін. Всі вказані функції страхові каси здійснювали на кошти із внесків підприємств, установ та господарств на соціальне страхування.

Страхування інвалідності, вдівства, сирітства та безробіття покладалося на відповідні відділи соціального забезпечення. Для здійснення соціального страхування у межах губерній працювали Губернські управління соціального страхування. Через своєрідні умови роботи та життя робітники та службовці залізничного та водного транспорту були засновані екстериторіальні страхові органи — транспортні страхові каси [5, с. 56].

Згідно з циркуляром від 14 березня 1922 р. [5, с. 57] були створені дільничні (лінійні), районні, дорожні та окружні страхові каси. Губернські управління соціального страхування перетворились на апарат організації та контролю, а обов’язки з виплати допомоги по безробіттю, пенсій по інвалідності, вдівству та сирітству відійшли до страхових кас. Позитивним моментом організації соціальної допомоги в Україні доби НЕПу було те, що в одній касі об'єднувались всі види соціального страхування.

Соціальне забезпечення в Україні поширювалось на робітників, службовців, інвалідів громадянської та імперіалістичної війн, «жертв контрреволюції», постраждалих від бандитизму, зокрема, дітей. Для дітей було організовано притулки, забезпечення продовольчими продуктами, мануфактурою, медикаментами та грошима [12, с. 882]. Згодом визначились категорії населення, які перебували на соціальному забезпеченні: інваліди праці: (непрацездатні особи, які потребували догляду; непрацездатні особи, які не потребували догляду; особи частково працездатні) [4, с. 16]; пенсіонери-робітники освіти; родини, які втратили годувальників, вагітні жінки (два місяці до і два місяці після пологів).

В українському місті доби НЕПу було закладено основи пенсійного забезпечення та визначились відповідні категорії населення. У перші роки НЕПу розмір пенсій дорівнював середній тарифній ставці (у Харкові - 3 200 крб. на місяць) [12, с. 879]. Завданням уряду було доведення розміру пенсій до рівня прожиткового мінімуму. Першим кроком в цьому напрямі було видання декрету Раднаркому про пенсії особам, які мали особливі заслуги перед революцією, в основу яких було покладено прожитковий мінімум [12, с. 879]. Пенсійне забезпечення за рішенням Раднаркому надавалось родинам промислових робітників, робітникам, які втратили працездатність, а також інвалідам війни та праці. Пізніше було встановлено пенсійну допомогу для викладачів та наукових співробітників.

Житлове питання протягом всієї доби НЕПу залишалось майже недоторканим. У травні 1924 р. було створено особливий фонд для субсидування будівництва робітничого житла. Джерелами цього фонду були: відрахування від прибутків госпорганів (10%), надбавки до прибутково-майнового податку з прибутків більше, ніж 1,2 тис. руб. за півроку (окрім заробітної плати), 5% відрахування від сум, отриманих від здачі в оренду торгівельних приміщень, додаткова оплата житлової площі, що займається «нетрудовими елементами», лісовий кредит, що надається державою. Передбачалось пільгове відведення земель, зниження тарифів на перевезення будматеріалів, звільнення робітничих житлових кооперативів від податків та зборів [5, с. 3337]. За доби НЕПу планувалось залучити приватний капітал до вирішення житлової проблеми кошти за рахунок квартплати, організувати житлові кооперативи та заохочувати індивідуальне житлове будівництво [14, с. 696], але всі ці починання залишались тільки на папері. За даними Всесоюзного перепису населення 1926 р. число родин, що мали свою житлову площу або орендувало житлову площу складало 1 млн. чол., тоді як загальна кількість міського населення становила 3,8 млн. чол. [16, с. 120].

Не менш важливою галуззю соціальної сфери міста доби НЕПу була система охорони здоров’я. Завданням соціальної політики була боротьба з загальнопоширеними хворобами того часу (холера, тиф, дифтерія), а також з так званими «соціальними» хворобами (туберкульоз, алкоголізм). Держава намагалась збільшити кількість працівників та технічних засобів для боротьби з хворобами, які набували розмірів епідемій. Утримання відповідних категорій працівників та установ здійснювалось за державні кошти, але господарські витрати відраховувались з місцевих коштів. Санітарно-гігієнічний стан українських міст був поганим: всього 4 каналізації, 40 водогонів, 35 біологічних фільтрів та 375 бань [12, с. 43].

Вирішення проблем соціальної сфери в українському місті доби НЕПу знаходилось на початковому етапі, але беззаперечно мало досягнення. Досягнення стосувались розробки відповідної законодавчої бази, загальної організації системи соціального та пенсійного забезпечення щодо робітників, визначення форм допомоги безробітним, розбудови системи охорони здоров’я. Остаточно невирішеними проблемами українського міста на кінець НЕПу лишалися проблеми безробіття, житлова криза, нерозвинена мережа закладів медичної допомоги та недостатня кількість медичного персоналу. Спроби вирішення проблем соціальної сфери в українському місті доби НЕПу мають важливу історичну цінність, а досвід 1920;х рр. використовувався у наступні десятиліття української історії.