Культурологічні аспекти розвитку правових засад туризму в Україні

КУЛЬТУРОЛОГІЧНІ АСПЕКТИ РОЗВИТКУ ПРАВОВИХ ЗАСАД ТУРИЗМУ В УКРАЇНІ

Постановка проблеми Починаючи із середини 80-х рр. ХХ ст. туризм став важливим соціальним і політичним явищем, істотно впливаючи на сучасний світовий устрій, економіку багатьох країн і регіонів світу. Туристична галузь завдяки активним темпам зростання перетворюється на одну з найважливіших складових світової економіки. Сфера туризму — це близько 12% від світового валового продукту, понад 30% — від обсягів світової торгівлі послугами та 11% — від світових споживчих витрат, 7% — від загального обсягу інвестицій та 5% — від усіх податкових надходжень [7].

Починає розвиватися туризм і в Україні. Туристська галузь, зважаючи на її значний вплив на економічний та соціальний розвиток країни, розгалуженість господарських зв’язків, потребує регулювання та підтримки держави. Перехід до ринкових відносин, жорстка конкуренція в туристській галузі передбачають вирішення нових завдань, пов’язаних з необхідністю адекватного реагування держави на значні зміни як зовнішнього, так і внутрішнього середовищ функціонування організацій індустрії туризму. Необхідність вирішення цих завдань спонукала науковців звернутися до розгляду питань нормативно-правового забезпечення туристичної діяльності в Україні.

Аналіз останніх досліджень і публікацій В історіографії дослідження правових засад туризму становлять особливу групу: наукові монографії, автореферати кандидатських та докторських дисертацій, статті в наукових фахових виданнях, законні та підзаконні акти, програмні документи.

Усунення суттєвих недоліків національного законодавства про туризм і досягнення єдиної концептуальної спрямованості норм потребують створення його наукової основи, що й сприяло здійсненню досліджень у цьому напрямі. Важливість означеної проблематики зумовлена й специфікою туризму як особливої форми реалізації основоположних прав і свобод людини й громадянина в Україні: права на свободу пересування, відпочинок та інших суміжних прав. Серед українських правознавців окремі аспекти цієї проблеми розглядали М. О. Баймуратова, А. Г. Бобкова, В. Ф. Погорілко, П. М. Рабінович, О. Ю. Серьогін, С. Б. Чехович, Я. М. Шевченко та ін.

Мета статті — проаналізувати культурологічні аспекти розвитку правових засад туризму в Україні.

Виклад основного матеріалу дослідження За часів СРСР розвиток правових засад туризму не набув логічного завершення, тобто видання єдиного законодавчого акта. І лише за часів незалежності України, в умовах лібералізації економіки, закладаються основи сучасної державно-туристичної політики, створюється нормативна база — прийнято Закон України «Про туризм» (набув чинності згідно з Постановою Верховної Ради України від 15 вересня 1995 р. № 325/95-ВР) [11], у якому визначено правову основу для подальшого розвитку законодавства у сфері туризму. Закон відіграв важливу роль у формуванні концепції законодавства про туризм, а в перспективі — окреслив туристські норми та науково-практичну необхідність виокремлення їх у підгалузь права. У ньому уточнено місце й роль туризму як одного з пріоритетних напрямів розвитку національної культури й економіки, вперше за багато років законодавчо сформовано термінологічно-поняттєвий апарат у сфері туризму, визначено ключові поняття, на основі яких формуються туристські відносини.

Завдяки керованості процесів на початковому етапі державності України (1991;2004 рр.) туризм почав відроджуватися системно. Характерна особливість цього етапу — інтенсивна правотворчість з питань туризму, різноаспектність його норм, а відтак — їх колізійність, стихійність, наявність прогалин у правовому регулюванні деяких аспектів туристських відносин, а в деяких випадках — і «вимушеність» туристського законотворення.

З метою поліпшення ситуації в туристській галузі розроблено та прийнято Указ Президента України «Про основні напрями розвитку туризму в Україні до 2010 року» (від 10 серпня 1999 р. № 973), Указ Президента України «Про заходи щодо розвитку туризму і курортів в Україні» (від 21 лютого 2007 р. № 136), Постанову Верховної Ради України «Про внесення змін до Закону України «Про туризм» (від 18 листопада 2003 р. № 1282-IV), Постанову Кабінету Міністрів «Про затвердження державної програми розвитку туризму на 2002;2010 роки» (від 29 квітня 2002 р. № 583) [9], Постанову Кабінету Міністрів України «Про відзначення 200-ї річниці курортів Криму» (від 22 лютого 2007 р. № 693), Розпорядження Кабінету Міністрів України «Про затвердження плану заходів з підготовки та проведення у 2008 році Року туризму і курортів в Україні» (від 17.10.07 № 884-р). У 2013 р. Кабінет Міністрів України схвалив Концепцію Державної цільової програми розвитку туризму та курортів до 2022 р., розроблену Державним агентством України з туризму та курортів у межах виконання Національного плану дій Президента України [10]. Ці нормативні документи окреслили основні напрями та перспективи розвитку туристської сфери України.

Однак туризм в Україні не посів гідного місця в економічній і соціальній структурах суспільства, що є наслідком недосконалості його нормативно-правової бази.

Науковці-правознавці брали участь у розробці законів України з питань туризму: «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України» від 07.06.2001 р.; «Про внесення змін до Декрету Кабінету Міністрів України», «Про місцеві податки і збори» від 20.03.2003 р.; указів Президента України «Про Основні напрями розвитку туризму в Україні до 2010 року» від 10.08.1999 р. № 973/99, «Про підтримку розвитку туризму в Україні» від 02.03.2001 р. № 127/2001, «Про додаткові заходи щодо реалізації права людини на свободу пересування й вільний вибір місця проживання» від 15.06.2001 р. № 435/2001; постанов Кабінету Міністрів України «Про утворення структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій з питань туризму та затвердження Типового положення про управління з питань туризму обласної, Київської та Севастопольської міської державної адміністрації» від 25.11.1999 р. № 2142; «Про внесення змін до переліку органів ліцензування та переліку документів, які додаються до заяви про видачу ліцензії для окремого виду господарської діяльності» від 04.03.2004 р. № 267; «Про внесення доповнень до постанови Кабінету Міністрів України від 23 серпня 2000 р. № 1336» від 24.07.2003 р. № 1164; «Про внесення зміни до постанови Кабінету Міністрів України від 20.02.1999 р. № 228» (щодо спрощення порядку в'їзду в Україну іноземних туристів) від 28.07.2003 р. № 1168.

Поглиблення й розширення зв’язків вітчизняних туристських організацій усіх форм власності з туристськими фірмами інших країн у найрізноманітніших сферах суспільного життя, науки, культури та освіти сприяло трансформації в національне законодавство України про туризм міжнародних стандартів, прийнятих державами та міжнародними організаціями. Монографія С. В. Максименко, яка вийшла друком у 2001 р., повинна була посприяти активізації цих процесів, стати науково-методичним орієнтиром для фахівців у сфері туристського бізнесу [8]. У праці досліджено актуальні питання організації туристської діяльності в національному та міжнародно-правовому аспектах, поняття та зміст права на туризм і свободу туристських подорожей, проаналізовано міжгалузеві політико-економічні та соціально-культурні елементи державного регулювання у сфері туризму.

Формування ринкової економіки в Україні посилило інтерес до форм і методів туристського обслуговування населення. Розвиток цієї галузі прискореними темпами, конкуренція й комерціалізація туристської діяльності зумовили перегляд принципів і методів адміністративно-правового регулювання туристського бізнесу, що водночас потребувало наукового узагальнення й осмислення в межах дисертаційних досліджень.

Здійснено наукометричний аналіз бази даних авторефератів дисертацій, захищених з проблематики туризму в Україні [5], який засвідчив, що з 416 одиниць інформації за означеною темою 13 — це юридичні науки, з них 1 — докторська дисертація (табл. 1).

Табл. 1.

Перелік дисертацій з туристської тематики, захищених за науковим напрямом — юридичні науки (2001;2014 рр.).

Переважну більшість захистів дисертаційних робіт здійснено в м. Київ і лише 3 у регіонах: 1 — у Харкові, 1 — Донецьку, 1- ІваноФранківську. Така незначна кількість дисертаційних досліджень з правових основ туризму свідчить про недостатню увагу науковцівправознавців до проблем українського туризму, оскільки розвиток ринкових відносин в Україні, що стосується і сфери послуг туризму, потребує наукового обґрунтування правового середовища.

Як свідчить таблиця 1, у 2001 р. А. Г. Бобкова захистила одну з перших докторських дисертацій у галузі юридичних наук, що висвітлювали питання українського туризму. Дисертація «Правове забезпечення рекреаційної діяльності» стала теоретичним дослідженням господарсько-правового й еколого-правового аспектів рекреаційної діяльності, у якому обґрунтовано поняття рекреаційної діяльності, окреслено особливості такої діяльності та види; відокремлено коло господарських та екологічних відносин, що мають місце під час її здійснення; проаналізовано законодавство про рекреаційну діяльність, обґрунтовано пропозиції щодо його вдосконалення. На основі дослідження законодавства й узагальнення наукових джерел визначені поняття та правовий режим рекреаційного фонду, його складові; порушені питання створення рекреаційного фонду, права власності на його території й ресурси; уточнені види використання рекреаційного фонду та напрями правової охорони. Обґрунтовано поняття права природокористування для рекреаційних цілей та визначено його зміст. Сформульовано поняття суб'єктів рекреаційної діяльності, визначено їх особливості, організаційні форми, уточнено загальні засади їх правового статусу та види таких суб'єктів. Конкретизовані правові засоби забезпечення ефективного здійснення рекреаційної діяльності: господарсько-правовий механізм, договірні відносини та відповідальність за порушення законодавства щодо такої діяльності. Аргументована необхідність розробки концепції правового забезпечення рекреаційної діяльності й запропоновано її зміст.

У подальших дисертаційних дослідженнях порушено питання регулювання міжнародного туризму, конституційно-правових засад туризму в Україні, оподаткування в туризмі й головне — правового режиму земель рекреаційного призначення.

Науковці підкреслюють, що українське законодавство в галузi туризму потребує передусім суттєвого доповнення й максимального узгодження з міжнародними нормами, зокрема це стосується Закону «Про туризм», який має бути узгоджений з існуючими міжнародними угодами та деклараціями, крім того, слід доповнити чіткими посиланнями на норми цивільного, адміністративного та кримінального права [1, 2]. Надзвичайно важливо внеможливити використання туристської діяльності для прикриття нелегальної міграції, секс-туризму, бізнесу, пов’язаного з контрабандою, що й має набути відображення в українському законодавстві [3].

Слід також відзначити: для того, щоб положення економічної теорії не залишалися простою декларацією, необхідні засоби втілення їх на практиці. Такими засобами державного регулювання розвитку сфери туризму вважаємо розробку прогнозів, цільових комплексних програм та індикативне планування. Їх реалізація потребуватиме вирішення деяких методологічних й організаційних проблем, які пов’язані з необхідністю виконання принципів і вимог законів ринку, особливостями прояву характерних властивостей послуг, організаційно-економічними труднощами надання населенню всіх видів послуг туризму тощо.

У цьому аспекті державного регулювання сфери туризму необхідні науково обґрунтовані методичні положення розробки й реалізації цільових комплексних програм. Таке методичне рішення, на думку В. І. Бирковича, сприятиме активному використанню індикативного планування, у межах якого фактично реалізуються державні (регіональні) програми розвитку сфери туризму в умовах сучасної ринкової економіки [3, 4].

Питання правових засад туризму знайшли своє відображення й у державній політиці України. Так, основними пріоритетними напрямами державної політики в галузі туризму передусім є вдосконалення правових засад регулювання відносин у галузі туризму, а також забезпечення становлення туризму як високорентабельної галузі економіки України; розвиток в'їзного та внутрішнього туризму, сільського, екологічного («зеленого») туризму; розширення міжнародного співробітництва, утвердження України на світовому туристському ринку; створення сприятливих для розвитку туризму умов; науково обґрунтовані норми рекреаційного навантаження на природне середовище, у межах яких воно зберігає здатність до самовідновлення.

В усьому світі значної популярності набуває сільський туризм. Немало документів, прийнятих на державному рівні за останні роки, свідчать про вдосконалення нормативно-правової бази, що спрямована на залучення до розвитку туристської індустрії підприємств малого бізнесу та приватного сектора, особливо в сільській місцевості, а також розробку Програми розвитку сільського туризму в Україні [6].

Попит на сільський відпочинок збільшується завдяки зменшенню тривалості робочого часу, збільшенню кількості платних відпусток, підвищенню рівня освіти, розвиткові транспортної мережі - залізничного, автодорожнього, повітряного та морського транспорту. Усе це свідчить про актуальність розвитку сільського туризму і в Україні. Але ефективному розвиткові туризму, особливо сільського, багато в чому перешкоджають саме відсутність чіткого адміністративноправового регулювання цієї сфери, нерозвиненість інфраструктури й інноваційної діяльності в Україні. Пріоритетність розвитку сільського туризму в Україні зумовлена нагальною необхідністю подолання соціально-економічних проблем сучасного села. За роки незалежності України в сільській місцевості спостерігаються зменшення населення, зростання безробіття, масова заробітчанська міграція. Розвиток сільського туризму міг би усунути таку негативну тенденцію в українських селах, підвищити матеріальний добробут та частково вирішити проблеми зайнятості сільського населення. Але аналіз вітчизняної наукової літератури й практики свідчить про нерозробленість поняттєвого апарату, відсутність системного підходу й наукової методології обґрунтування характеру й ступеня адміністративно-правового регулювання у сфері сільського туризму [6, с. 27−31].

Висновки

Таким чином, туризм, з точки зору правознавців, є передусім, нормативно-правовим явищем, сфера відносин якого зазнає регулювання, контролю та координації діяльності всіх учасників з боку держави. Розвиток правових засад туризму в Україні є культуротворчим — впливає на науково-дослідну сферу, де теоретичні положення, висновки та рекомендації можуть стати основою для подальших наукових досліджень і дискусій у галузі адміністративного права з питань адміністративно-правових заходів забезпечення туристської діяльності; у правотворчості — розробка пропозицій щодо вдосконалення нормативних актів, за допомогою яких здійснюється правове забезпечення туристської діяльності; у правозастосовній діяльності — теоретичні положення, висновки та рекомендації можуть використовувати компетентні органи (посадові особи) для забезпечення туристської діяльності; у навчальному процесі — під час викладання та вивчення курсів з правових засад туризму, а також у науково-дослідній роботі студентів, аспірантів та докторантів.

Подальшого культурологічного дослідження потребують питання впливу міжнародного права у сфері туризму на розвиток українського суспільства.

Список використаних джерел

• 1. Алєксєєва Ю. Вплив державної політики на розвиток туристичної галузі України / Ю. Алєксєєва // Актуальні проблеми внутрішньої політики: зб. наук. пр. Київ: Вид-во НАДУ, 2004. Вип. 1. С. 103−107.
• 2. Алєксєєва Ю. Економіко-правові засади розвитку соціального туризму в Україні / Ю. Алєксєєва // Актуальні проблеми державного управління: зб. наук. пр. Харків: Вид-во ХРІДУ НАДУ «Магістр», 2004. № 1 (19). С. 58−64.
• 3. Биркович В. І. Модернізація туристичного та рекреаційного потенціалу регіонів України / В. І. Биркович // Статистика України. 2006. № 3 (34). С. 83−86.
• 4. Биркович В. І. Розвиток туристичної галузі в регіоні / В. І. Биркович // Університетські наукові записки: часопис Хмельницького ун-ту управління та права. 2006. № 2 (18). С. 335−341.
• 5. Божко Л. Д. Наукометричний аналіз українських дисертацій з туризму (1991;2014 рр.) / Л. Д. Божко // Міжнародний вісник: Культурологія. Філологія. Музикознавство. К.: ДАКККМ, 2016. Вип. 1 (6). С. 11−20.
• 6. Вишневська Ю. В. До питання про адміністративно-правові заходи по забезпеченню туристичної діяльності у сфері сільського зеленого туризму в Україні / Ю. В. Вишневська // Вісник Академії праці і соціальних відносин Федерації профспілок України. 2011. № 1. С. 27−31.
• 7. Ежегодный отчет ЮНВТО [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://media.unwto.org/ru/annual-reports. Загл. с экрана.
• 8. Максименко С. В. Туристская деятельность: международно-правовые аспекты / С. В. Максименко. Одесса: Латстар, 2001. 168 с.
• 9. Про затвердження Державної програми розвитку туризму на 2002;2010 роки: Постанова Кабінету Міністрів України від 29 квіт. 2002 р. № 583 // Офіц. вісн. України. 2002. № 18. С. 143−154.
• 10. Про схвалення Концепції Державної цільової програми розвитку туризму та курортів на період до 2022 […] Кабінет Міністрів України; Розпорядження, Концепція від 01.08.2013 № 638-р [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/638- 2013;%D1%80. Назва з екрана.
• 11. Про туризм: Закон України від 15.09.1995 // Відомості Верховної Ради. 1995. № 31. Ст. 241.