Сучасні підходи до розуміння адміністративного процесу

МІНІСТЕРСТВО ОСВІТИ І НАУКИ, МОЛОДІ ТА СПОРТУ УКРАЇНИ ВІДОКРЕМЛЕНИЙ СТРУКТУРНИЙ ПІДРОЗДІЛ ЧЕРКАСЬКИЙ ФАКУЛЬТЕТ НАЦІОНАЛЬНОГО УНІВЕРСИТЕТУ

«ОДЕСЬКА ЮРИДИЧНА АКАДЕМІЯ»

КОНТРОЛЬНА РОБОТА З дисципліни: «Адміністративно-процесуальне право»

Варіант № 1

Черкаси 2012р.

Зміст

1. Сучасні підходи до розуміння адміністративного процесу

2. Доказування і докази у адміністративному процесі

3. Характеристика адміністративної процедури по підготовці і прийняттю нормативно-правових актів Кабінету Міністрів України Список використаної літератури

1. Сучасні підходи до розуміння адміністративного процесу

Процес від латинського «processus» означає просування, хід якого-небудь явища, послідовну зміну станів, стадій розвитку, або сукупність послідовних дій для досягнення певного результату. Всі юридичні процеси, будучи різновидом соціальних процесів, групуються за різними критеріями. Адміністративний процес знаходиться в одному ряду з іншими галузевими процесами: карним та цивільним, і нарівні з ними, має своїм призначенням реалізацію норм матеріального права. Для цього в багатьох випадках потрібна спеціальна правозастосовна діяльність держави, тобто «здійснювана в спеціально встановлених законом формах державно-владна, організаційна діяльність компетентних органів держави і громадськості, що полягає у винесенні на основі норм права і відповідних фактичних обставин індивідуально-конкретних правових розпоряджень». Застосування матеріальних норм права, що містяться в нормативно-правових актах, є значною частиною діяльності державного апарату і здійснюється в різних сферах: у відносинах держави з громадянами при задоволенні їх суб'єктивних прав, у відносинах державних органів між собою і об'єднаннями громадян, у процесі застосування примусу до громадян та інших суб'єктів і т. д Застосування права продовжує процес нормативного регулювання суспільних відносин, початого правотворенням, доповнює його індивідуальною регламентацією, тобто конкретизує права і обов’язки суб'єктів права, уточнює їх правове положення в конкретній ситуації. Правозастосовча діяльність є одним з етапів механізму правового регулювання суспільних відносин, зміст якого складає вже не загальне, нормативне, а індивідуально-конкретне, піднормативне регулювання. [1]

Таким чином, за допомогою правозастосування розв’язується безліч конкретних справ стосовно фізичних і юридичних осіб у сфері державного управління. Такі справи називають індивідуальними управлінськими справами, а адміністративний процес являє собою діяльність, що складається саме при розв’язанні індивідуальних справ у сфері державного управління органами державного управління та іншими уповноваженими на те суб'єктами. Індивідуальними справами є, наприклад, справи про державну реєстрацію підприємств, видачу ліцензій або патентів, приватизацію громадянами житла, притягнення громадян до адміністративної або дисциплінарної відповідальності, видачі дозволів на зброю і багато інших. Отже, поняття адміністративного процесу тісно пов’язане з категорією індивідуальної управлінської справи.

В юридичній літературі вирізняють наступні ознаки індивідуальних управлінських справ: по-перше, їх зміст складають конкретні, індивідуальні матеріальні права і обов’язки суб'єктів; по-друге, суб'єкти індивідуальних справ є конкретними, індивідуальними, інакше кажучи, права і обов’язки, що складають основу індивідуальних справ, торкаються цілком певних конкретних суб'єктів; по-третє, індивідуальні справи зовні повинні бути матеріально закріплені у певній формі; по-четверте, у всіх випадках розгляду і розв’язання індивідуальних справ приймаються індивідуальні акти.

При розв’язанні тієї або іншої індивідуальної управлінської справи уповноважені на те особи або органи зобов’язані реалізувати норму матеріального права, тобто застосувати розпорядження, які вона містить, до даної конкретної індивідуальної справи. Більшість матеріальних норм не можуть бути реалізовані довільно, а лише в певному порядку, щоб досягти законного результату законними засобами. Матеріальні норми багатьох галузей права втілюються в життя через адміністративний процес (трудове, земельне, фінансове та ін.). Справа в тому, що багато які норми вказаних галузей права застосовуються органами державного управління у повсякденній управлінській діяльності і мають свій конкретний зовнішній вияв у формах відповідних управлінських індивідуальних справ. У зв’язку з тим, що трудові, земельні, фінансові та інші права і обов’язки учасників управлінських відносин складають зміст індивідуальних справ, що мають управлінську форму зовнішнього вияву, вказані справи розглядаються в порядку адміністративного процесу. Це вказує на службову роль адміністративного процесу не тільки стосовно адміністративного, але й інших галузей права. Однак, найбільш близькою до адміністративного процесу галуззю є матеріальне адміністративне право. У курсі адміністративного права вивчаються структура і компетенція органів державного управління, в діяльності яких і реалізовується адміністративний процес. Крім того, адміністративне право дає детальне уявлення про форми державного управління, головним чином, правові, що потребують процесуальної регламентації. Нарешті, адміністративне право закріплює статус всіх суб'єктів у сфері державного управління, що є основою для визначення їх прав і обов’язків в адміністративному процесі. [1]

Поняття адміністративного процесу складає одну з найбільш гострих проблем теорії адміністративного права. Протягом тривалого часу визначення адміністративного процесу обговорюється в юридичній літературі, пропонуються різні його варіанти і аргументація. Формулювання поняття адміністративного процесу залежить, насамперед, від загального підходу кожного автора до проблеми адміністративного процесу. Більшість аспектів явища, що досліджується, є настільки дискусійними, що, мабуть, єдине, що не викликає суперечок вчених — це сама наявність адміністративного процесу і реальне втілення його в життя.

Детальний аналіз юридичної літератури з проблеми дає можливість виділити два основних (але не єдиних) підходи до визначення адміністративного процесу: широкий і вузький. Таким чином, адміністративний процес може характеризуватися в широкому і вузькому розумінні. адміністративний доказування нормативний акт Отже, при вузькому підході адміністративний процес трактується як суто юрисдикційна діяльність органів державного управління. За основу тут береться здійснення правоохоронної функції, і мова йде про розв’язання не будь-яких управлінських справ, а лише індивідуальних адміністративних суперечок. При цьому, у однієї із сторін або у обох сторін адміністративно-правових відносин існує впевненість у тому, що їх права і законні інтереси порушуються або защемлюються. Отже, виникає суперечка, яка підлягає вирішенню в адміністративно-процесуальному порядку, а діяльність органів державного управління по розв’язанню адміністративних індивідуальних суперечок є юрисдикційною. Це, наприклад, розгляд справ про адміністративні правопорушення, розгляд скарг громадян, накладення мір дисциплінарної відповідальності на державних службовців. Юрисдикційна діяльність носить так би мовити «негативний характер». Так, одним із класичних визначень адміністративного процесу у вузькому розумінні є наступне: «це регламентована законом діяльність по вирішенню суперечок, що виникають між сторонами адміністративних правовідносин, які не знаходяться між собою у відносинах службового підпорядкування, а також по застосуванню заходів адміністративного примусу». Широке розуміння адміністративного процесу характеризується тим, що в поняття адміністративного процесу включається вся діяльність органів державного управління по застосуванню матеріальних норм, переважно адміністративного права, для вирішення будь-яких індивідуальних управлінських справ. При такому підході до адміністративного процесу рівною мірою відносяться вирішення справ «позитивного» характеру (видача ліцензій, реєстрація суб'єктів підприємницької діяльності) і розв’язання індивідуальних справ, що носять спірний характер, тобто справ «негативного» плану (розгляд скарг, розгляд справ про адміністративні правопорушення).

При розробці поняття адміністративного процесу радянські вчені прагнули забезпечити законність в діяльності органів державного управління шляхом упорядкування законом їх владних дій і визначення процедури подібних дій при зв’язках влади з громадянином. Потрібно зазначити, що таке прагнення не втратило актуальності, оскільки відомо, що наявність добре розвиненого адміністративного процесу характерна для цивілізованих держав, які реально гарантують права і свободи громадян. Це пов’язано, насамперед, з тим, що високий рівень регламентації діяльності державної адміністрації за допомогою процесуальних норм створює ефективні гарантії дотримання прав громадян, оскільки знижує ризик зловживань у сфері державного управління і створює умови для більш простого контролю за законністю кожної (навіть проміжної) дії службовців державного управління.

Необхідно зазначити, що автори, які дотримуються широкого розуміння адміністративного процесу, визнають наявність у ньому і юрисдикційних проваджень і проваджень по розгляду індивідуальних управлінських справ, що не носять спірного характеру, однак межі і структура адміністративного процесу визначаються ними неоднаково.

Уявляється, що широке розуміння адміністративного процесу дає можливість правильно визначити сутність адміністративно-процесуальної діяльності органів державного управління. Потрібно, крім того, зробити невелику обмовку і вказати на те, що адміністративний процес є формою втілення в життя системи певних адміністративно-правових норм, оскільки даний вид процесу обслуговує всю галузь матеріального адміністративного права шляхом застосування її норм. Однак не всі норми матеріального адміністративного права втілюються в життя за допомогою адміністративного процесу. Таким чином, чіткий правовий порядок реалізації встановлюється для певної частини матеріальних норм адміністративного права. Багато які норми не вимагають наявності чіткого, закріпленого процесуальними нормами, порядку реалізації.

При формулюванні поняття адміністративного процесу, необхідно також зазначити, що при широкому його розумінні, в адміністративний процес включається також порядок здійснення правотворчої діяльності органами державного управління. Форма управлінської діяльності правотворення в значній частині регулюється адміністративно-правовими матеріальними нормами, які встановлюють компетенцію органів управління у сфері видання актів, ієрархію правових актів управління. Однак, порядок підготовки, прийняття, опублікування акту носить характер юридичної процедури і повинен бути врегульований адміністративно-процес. нормами.

2. Доказування і докази у адміністративному процесі

Специфіка доказування зумовлена обмеженістю термінів дослідження, використанням лише тих засобів дослідження, що передбачені законом чи засновані на законі, необхідністю ухвалення рішення, проведенням дослідження тільки спеціально уповноваженими на те законом особами.

Ні наукове, ні повсякденне пізнання не знає подібних обмежень. Останні дві умови немислимі ні в науково-дослідній діяльності, ні в повсякденному житті. Але вони не в достатній мірі розмежовують судове пізнання і пізнавальну діяльність інших органів держави, місцевого самоврядування, непублічних суб'єктів у процесі правозастосування `.

Доказування — це діяльність лідируючих суб'єктів, проводу та інших суб'єктів адміністративно-процесуальних відносин по збиранню, дослідженню, перевірці, переробці та оцінці фактичних даних (доказів), використанню їх в установленні об'єктивної істини по справі, обґрунтуванні висновків і рішень, що приймаються. [4]

Процесуальному доказуванню притаманні 4 елемента: предмет доказування; суб'єкт доказування; засіб доказування та діяльність по збиранню, дослідженню, перевірці, переробці, оцінці та використанню доказів. В якості згаданих чотирьох елементів виступають: [2]

1) пізнавальна (інформаціно евристична) діяльність;

2) комунікативна (фіксація і забезпечення передачі фактичних даних у часі і просторі);

3) засвідчувальна (підтвердження достовірності фактичних даних);

4)обґрунтовуючи діяльність (використання доказів для встановлення істини.) В ході пізнавальної діяльності виявляються джерела доказової інформації. На комунікативну діяльність покладається завдання фіксації одержаної інформації, її процесуальне оформлення та пристосування до використання на стадії вирішення. Засвідчувальна діяльність спрямована на встановлення достовірності зібраних доказів. Фіксацію джерела інформації, здійснення перенесення виявлених даних на новий матеріальний носій, перетворення їх в словесно-знакову форму, вживання заходів до індивідуалізації предметів, що вилучаються і фіксацію їх індивідуальних ознак процесуальних документах. А доказувальна обґрунтовуючи діяльність — це діяльність по переконанню учасників процесу в істинності зроблених висновків. Ця діяльність знаходить свій прояв у описово-мотивувальній частині проміжкових і завершального процесуальних актів.

Під дослідженням доказів розуміють з’ясування смислу та інформаційного їх значення. Під перевіркою доказів — визначення їх належності до справи, допустимості та достовірності. Оцінка доказів означає діяльність, що приводить до переконання про допустимість, належність, достовірність доказів і достатність їх сукупності для встановлення обставин, що мають значення для справи. В ході оцінки доказів керуються такими правилами:

1) свобода оцінки (відсутність доказів із наперед встановленою силою);

2) оцінка проводиться лідируючими суб'єктами (проводом) на основі внутрішнього переконання;

3) досліджуються всі докази у взаємозв'язку і внаслідок цього викладають мотиви відхилення одних доказів і взяття за основу інших;

4) лідируючі органи (провід) керуються законом і правосвідомістю. [4]

Крім цього, процесуальні норми можуть висувати додаткові обмеження щодо порядку оцінки доказів. Так, Міністерством економіки з питань європейської інтеграції України при антидемпінгових розслідуваннях особлива увага повинна приділятись інформації, фактам або висновкам, які відрізняється від інформації, фактів і висновків, на підставі яких було прийнято рішення про застосування заходів процесуального забезпечення'.

Лідируючі суб'єкти деколи мають право приймати проміжкові та завершальні процесуальні акти, ґрунтуючись на доказах, які не були оцінені за участю зацікавлених осіб. До прикладу, надання інформації зацікавленим особам не перешкоджає прийняттю в подальшому іншого рішення Міністерством економіки України або Міжвідомчою комісією з міжнародної торгівлі. Якщо таке рішення ґрунтується на фактах, висновках інших, ніж ті, що були подані у попередній інформації, то інформація щодо нових фактів і висновків подається у стислі строки зацікавленим особам.

Поряд із зазначеними операціями до змісту адміністративного доказування відносять ще один — переробку фактичних даних. Справа в тому, що на судове доказування значний вплив вчиняє принцип безпосередності. Він ставить перед судом обов’язок ґрунтувати рішення на таких даних, що підлягають установленню, які отримані з першоджерела, а не з вторинних даних. Склад суду особисто перевіряє всі докази, що відносяться до справи, і ґрунтує на них своє рішення.

Адміністративне законодавство не містить подібних обмежень. Навіть у рішенні питання про застосування санкції законодавець не вимагає обов’язкового виклику свідків, потерпілих, допускає винесення постанови під час відсутності правопорушника на підставі матеріалів, зібраних іншими суб'єктами доказування. Такою підставою для розгляду справ про адміністративні правопорушення є протокол (акт), у якому в короткій формі викладається суть порушення і вказуються свідки, що підтверджують вчинене діяння.

Отже, до органу, який вирішує питання про застосування санкції, інформація про обставини порушень доходить у переробленому, концентрованому виді. Зміст адміністративного доказування варто розглядати ширше, ніж зміст доказування судового, котре включає збір, дослідження й оцінку доказів, тому що перше включає ще один елемент — переробку інформації, її концентрацію.

Адміністративне доказування являє собою діяльність по збору, дослідженню, переробці й оцінці інформації, що міститься в доказах. Внесення у зміст адміністративного доказування такої дії, як переробка інформації, дозволяє не тільки з’ясувати специфіку даного виду пізнавальної діяльності управлінських органів, але подумати і над вирішенням питання про можливості використання обчислювальної техніки в правовій роботі.

3. Характеристика адміністративної процедури по підготовці і прийняттю нормативно-правових актів Кабінету Міністрів України

Правила визначають загальні підходи до підготовки проектів актів Кабінету Міністрів України (постанов і розпоряджень), їх форму, структуру та техніко-юридичні особливості розроблення з урахуванням нормо проектувальної техніки.

Під час підготовки тексту проекту акта Кабінету Міністрів України (далі - проект акта) слід дотримуватися таких принципів: логічна послідовність. Полягає у логічному зв’язку усіх компонентів проекту акта, чітко виявлених причинно-наслідкових зв’язках між повідомлюваними діями (фактами) — як у межах одного речення, так і в межах усього акта; належна ясність викладу, точність опису. Базується на правильному та професійно грамотному доборі слів і словосполучень (термінів), точності, лаконічності і водночас доступності мови актів; свобода від суперечностей. Виявляється, зокрема, у тому, що обрані слова (словосполучення) належать до різних сфер мовлення. Неприпустима в актах суперечність смислового плану, коли наведені в тексті норми не узгоджуються одна з однією або взаємно виключаються, а також використання розмовної лексики, русизмів. Слід уникати вузькогалузевих професіоналізмів; лаконічність.

Не допускається у проектах актів повтор нормативних положень, визначених раніше прийнятими актами Кабінету Міністрів України.

Нормопроектувальна техніка — система правил і прийомів підготовки проектів актів, що забезпечує максимально повну і точну відповідність форми нормативних положень їх змісту, простоту викладу та доступність для розуміння, вичерпне охоплення питань, що належать до предмета правового регулювання актів. Основними елементами нормопроектувальної техніки є: методологія розроблення проекту акта та визначення його структури; правила і прийоми викладення нормативних положень з обов’язковим дотриманням вимог щодо уніфікації термінології та мовного оформлення; правила внесення змін до постанов (розпоряджень), визнання їх такими, що втратили чинність, або скасування.

Проект акта повинен відповідати таким вимогам:

а) логічна послідовність викладу;

б) взаємозв'язок нормативних положень;

в) відсутність суперечностей у тексті проекту акта, узгодженість г) його положень з актами законодавства;

д) оптимальна стислість викладу нормативних положень. Кожне ж) слово повинне нести смислове навантаження;

з) доступність для розуміння;

Проект постанови Кабінету Міністрів України (далі - проект постанови) готується у разі: затвердження положення або іншого нормативно-правового акта; затвердження, прийняття або приєднання до міжнародних договорів; внесення змін до тексту постанов Кабінету Міністрів України, затверджених ними положень або інших нормативно-правових актів; визнання такими, що втратили чинність, постанов Кабінету Міністрів України, або їх скасування.

Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з вимогами пункту 1 статті 50 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» (далі - Закон) Кабінет Міністрів на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України видає обов’язкові для виконання акти — постанови і розпорядження. [5]

Пунктом 1 статті 51 Закону право ініціативи у прийнятті актів Кабінету Міністрів України мають члени Кабінету Міністрів України, центральні органи виконавчої влади, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації. Ініціювати підготовку та прийняття актів Кабінету Міністрів України може Президент України.

Відповідно до пункту 2 статті 51 Закону проекти актів Кабінету Міністрів України готуються міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями.

Порядок прийняття актів Кабінету Міністрів визначено статтею 52 Закону. Відповідно до пунктів 8 — 10 статті 46 Закону засідання Кабінету Міністрів України стенографується, його рішення оформлюється протоколом, який є офіційним документом. Стенограма засідання Кабінету Міністрів України є внутрішнім робочим документом Кабінету Міністрів України, що має конфіденційний характер і використовується для складення протоколу засідання. Стенограма засідання Кабінету Міністрів України надається Президенту України, членам Кабінету Міністрів України на їх запит.

Протокол засідання надсилається членам Кабінету Міністрів України, Президенту України та Верховній Раді України, а також може надсилатися іншим суб'єктам відповідно до Регламенту Кабінету Міністрів України.

Згідно з пунктом 2 статті 53 Закону розпорядження Кабінету Міністрів України набирають чинності з моменту їх прийняття, якщо цими розпорядженнями не встановлено пізніший термін набрання ними чинності. [5]

Список використаної літератури

1.Адміністративне право України: Підручник / За заг. ред. С.В. Ківалова. — Одеса: Юридична література, 2003. — 896с.

2. Кодекс України про адміністративні правопорушення від 21.03.2012

3. Колпаков В. К. Адміністративне право України: Підручник. — К.: Юрінком Інтер, 1999р.

4. Адміністративний кодекс України

5. Закону України «Про Кабінет Міністрів України»