Особливості виникнення конфліктів між державними службовцями у процесі проходження ними державної служби

МІНІСТЕРСТВО ОСВІТИ І НАУКИ, МОЛОДІ ТА СПОРТУ УКРАЇНИ НАЦІОНАЛЬНИЙ ТЕХНІЧНИЙ УНІВЕРСИТЕТ УКРАЇНИ КИЇВСЬКИЙ ПОЛІТЕХНІЧНИЙ ІНСТИТУТ Факультет соціології і права Курсова робота з дисципліни «Державна служба»

на тему: «Особливості виникнення конфліктів між державними службовцями у процесі проходження ними державної служби»

Виконала студ. 4 курсу групи АМ-82

Озерчук Г. І.

Перевірила Трофіменко І. В, Київ 2012

ПЛАН

ВСТУП РОЗДІЛ І. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГІЧНІ ОСНОВИ РЕГУЛЮВАННЯ ПОВЕДІНКИ ДЕРЖАВНИХ СЛУЖБОВЦІВ ПІД ЧАС ВИКОНАННЯ ПРОФЕСІЙНИХ ОБОВ’ЯЗКІВ

1.1 Поняття та види конфліктів між державними службовцями

1.2 Причини виникнення конфліктів між державними службовцями на робочому місті

1.3 Засоби попередження конфліктів РОЗДІЛ ІІ. НОРМАТИВНО-ПРАВОВІ ЗАСАДИ РЕГУЛЮВАННЯ ОСОБИСТІСНИХ СТОСУНКІВ МІЖ ДЕРЖАВНИМИ СЛУЖБОВЦЯМИ

2.1 Законодавство України щодо основних нормативних засобів вирішення конфліктів

2.2 Підзаконні нормативно-правові акти щодо механізму запобігання конфліктів у діяльності державних службовців

2.3 Проектні зміни щодо вдосконалення діючого законодавства України в питаннях регулювання стосунків між державними службовцями РОЗДІЛ ІІІ. КОНФЛІКТИ В ОРГАНАХ ВНУТРІШНІХ СПРАВ ПІД ЧАС ВИКОНАННЯ СЛУЖБОВИХ ОБОВ’ЯЗКІВ: АНАЛІЗ ПРОБЛЕМИ ТА ШЛЯХИ ЇЇ ВИРІШЕННЯ

3.1 Причини виникнення конфліктних ситуацій між державними службовцями в органах внутрішніх справ

3.2 Негативні наслідки конфліктів між службовцями в органах внутрішніх справ

3.3 Пропозиції щодо усунення та запобігання конфліктів між службовцями органах внутрішніх справ ВИСНОВКИ СПИСОК ЛІТЕРАТУРИ

ВСТУП

У сучасному українському суспільстві на конституційних засадах проголошено прагнення до розвитку і зміцнення демократичної, соціальної, правової держави. Але, разом з тим, все більше виявляється невідповідність нормативно-законодавчої бази із тими сферами, які вона повинна регулювати. Практичні завдання з реформування державної служби в Україні обумовлюють напрям подальшої інтеграції до європейського демократичного простору. Зокрема, актуальним є вивчення практики розробки національного кодексу етики державних службовців і формування етичної інфраструктури державної служби, з’ясування ролі в цьому процесі політичних лідерів держави, осмислення досвіду добору кадрів, їх атестації і кар'єрного просування за морально-професійними якостями, аналіз системи неперервної етичної освіти на робочому місці, методів стимулювання, а також інструментів і процедур, які врегульовують небажану поведінку, конфлікті ситуації тощо.

Вивчення теоретичних та практичних основ функціонування державної служби сьогодні дозволяє: підняти авторитет і зміцнити імідж державної служби; оцінювати якість та ефективність державної служби; запроваджувати інноваційні підходи в реалізацію основних функцій; вибрати державним службовцям оптимальну модель поведінки, яка передбачає дотримання гуманних нормативів, конкретності поведінки, дотримання законів, що дозволить зміцнити повагу і довіру до державного службовця [18, с. 15].

Актуальність даної теми полягає у тому, що інститут державної служби покликаний підтримувати певний порядок у суспільстві шляхом «забезпечення ефективної роботи всіх державних органів відповідно до їх компетенції», та відповідно намагатися бути прикладом належного функціонування як певного утворення. Адже наявність невідповідності між приписами щодо діяльності самої державної служби та реальним станом її функціонування викликає сумнів у тому, чи може взагалі цей інститут ефективно сприяти на роботу державних органів. Наявність конфліктних ситуацій, що виникають при зіткненні власних інтересів службовців свідчить про те, що українське законодавство не є досконалим в даному напрямку і потребує доробок та уточнень.

Метою даної роботи є аналіз ґенезу конфліктів між державними службовцями у процесі проходження ними державної служби, дослідження можливих шляхів вирішення та запобігання конфліктів у державних установах. Ця мета буде досягатися через вирішення низки задач:

1. на підставі системно-структурного аналізу розкрити поняття та здійснити класифікацію конфліктів між державними службовцями

2. проаналізувати, які ситуації передують виникненню конфліктів між державними службовцями;

3. розкрити наслідки конфліктів як для державного службовця, так і для державної служби загалом;

4. визначити на підставі чинного законодавства, які існують засоби попередження конфліктів між службовцями;

5. дослідити, чи належним чином втілюються на практиці нормативно-правові документи, які регулюють особистісні стосунки між службовцями;

6. запропонувати власні пропозиції щодо попередження та усунення конфліктів між державними службовцями на прикладі конкретної державної установи.

Об'єктом дослідження є особистісні стосунки між державними службовцями під час виконання службових обов’язків.

Предметом дослідження є особливості виникнення конфліктів між державними службовцями у процесі проходження ними державної служби.

У сучасній практиці використовуються різні форми роботи з конфліктами. З одного боку, подібна різноманітність надає державним службовцям широкий вибір у підході до управління конфліктом, з іншого — існує складність при виборі найоптимальнішого способу врегулювання конфлікту. Для подолання подібних ускладнень слід розглядати процес управління конфліктом з точки зору системного підходу. Отже, методологічну основу даної роботи складає системний підхід. Процес конфлікту у певному сенсі можна асоціювати з системою: системою функціонування структурних компонентів конфлікту; системою відносин між державними службовцями певного структурного підрозділу місцевої державної адміністрації (у разі міжособистісного конфлікту); системою відносин державного службовця до самого себе, до ролей (і між ролями), які він виконує у суспільному, професійному житті (у разі внутрішньоособистісного конфлікту); чи системою відносин між колективами державних службовців (у разі міжгрупового конфлікту) тощо [48, с. 24].

Для написання курсової роботи було використано наступні методи: метод систематизації при отриманні відомих даних про конфлікти в державних організаціях, метод абстрагування як спосіб відвернення від неістотних властивостей і звернення уваги саме на дослідження тих особливостей та сторін конфлікту, які цікавлять нас в рамках обраної теми, метод узагальнення як спосіб поєднати проблему існування конфліктів в середині будь-якої державної організації. За допомогою загальнонаукових методів індукції та дедукції виконано спробу встановити причинно-наслідковий зв’язок виникнення конфлікту в державній організації між її службовцями.

Дана проблема була досить глибоко розроблена на теоретичному рівні такими авторами як Л. Козер, М. Фоллетт, Р. Дарендорф, М. Дойч. До вітчизняних дослідників, які намагалися вирішити дану проблему можна віднести Т. Василевську, І. Лопушинського, В. Малиновського, Т. Мотренко, О. Оболенського, М. Рудакевич, В. Васильєва, Н. Деханова, Ю. Холоденко, М. Логунову, М. Пірен та інші.

Дана робота може знайти практичне застосування під час наукових конференцій з приводу даної теми, для підготовки на семінарські заняття з курсу «Державна служба», допомогти державним службовцям і їх керівникам більш глибоко зрозуміти причини виникнення конфліктів в організації та знайти можливі шляхи їх запобігання, а також бути підґрунтям для вирішення конфліктних ситуацій в державних організаціях та установах.

РОЗДІЛ І. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГІЧНІ ОСНОВИ РЕГУЛЮВАННЯ ПОВЕДІНКИ ДЕРЖАВНИХ СЛУЖБОВЦІВ ПІД ЧАС ВИКОНАННЯ ПРОФЕСІЙНИХ ОБОВ’ЯЗКІВ

1.1 Поняття та види конфліктів між державними службовцями

Державна служба як складний і специфічний вид управлінської діяльності висуває різноманітні вимоги до державних службовців залежно від їх посад, характеру та змісту роботи, яку вони виконують. Це досить широкий набір професійних, організаційних, морально-етичних, культурних якостей, норм і принципів поведінки, з яких складається образ державного службовця, культура його управлінської діяльності. Формування ефективних взаємовідносин у державно-управлінській діяльності, яка передбачає постійні контакти у сфері «людина — людина», «людина — колектив» великою мірою залежить від врахування психологічних закономірностей, які діють у системі суспільних відносин і володіння державними службовцями психологічними засобами управлінського спілкування і впливу. Це є важливою складовою культури державного управління [30, с. 113].

Формування, реалізація та припинення державно-службових відносин охоплює таку важливу складову інституту державної служби, як проходження державної служби. Це тривалий процес, який починається з виникнення державно-службових відносин і закінчується припиненням державно-службових відносин. У країнах Заходу проходження служби нерідко називають «плануванням кар'єри». Проходження державної служби є складовою інституту державної служби, який об'єднує норми, що визначають: формування кадрового резерву; вступ на державну службу; просування (переміщення) по службі; щорічну оцінку та атестацію; професійне навчання; підстави й способи припинення державної служби. Реалізація державно-службових відносин — це найважливіший елемент інституту державної служби, оскільки на цьому часовому відрізку реалізується правовий статус державного службовця.

Виступаючи елементом суспільної структури, державна служба має ряд особливостей, властивих їй як соціальному інституту. По-перше, вона являє собою тільки властиву їй сферу професійної діяльності. Усім своїм змістом, формами і методами ця діяльність спрямована на забезпечення виконання повноважень державних органів. По-друге, як сполучна ланка між державою і громадянином державна служба покликана захищати права та інтереси громадян. Конституція України у ст. 3 проголошує, що «людина, її життя і здоров’я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю». Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов’язком держави. Із змісту цієї статті випливає, що державна служба в Україні повинна бути зосереджена на втіленні і захисті інтересів особи. Це конституційне положення є визначальним стрижнем у діяльності державних службовців, незалежно від службового статусу. По-третє, державна служба як суспільне явище є чимось більшим, ніж діяльність державних службовців і органів управління. Це і своєрідна форма відображення суспільних зв’язків і відносин, показник міри гуманності, людяності існуючих у суспільстві порядків. По-четверте, державна служба не просто відбиває суспільні зв’язки і відносини. Вона має соціальну орієнтацію, спрямовану на наближення конституційного ідеалу правової, демократичної держави до об'єктивної реальності. По-п'яте, державна служба не тільки правова, а й етична система. Формуючи правосвідомість громадян, вона, разом із тим, виступає носієм належної моралі, моральних цінностей, орієнтує державних службовців і громадян на дотримання моральних норм, правил людського співжиття [27, с. 24].

Конфлікти як різновид соціальних процесів і взаємодії виникають і проявляються в різних сферах людської діяльності, у тому числі в галузі державного управління, оскільки в процесі проходження державної служби службовець стикається з різноманітними конфліктними ситуаціями. На відміну від конфліктів економічного і політичного змісту, конфлікти в системі державної служби мають регулюватися не лише цивільним законодавством, але й соціальними нормами, правилами, традиціями, що визначаються державною службою як особливого роду соціальним інститутом. Конфлікти в системі державної служби, хоч вони і мають загальну соціальну природу з конфліктами в інших різновидах діяльності, містять у собі специфічні особливості, пов’язані з характером соціально-трудових відносин у галузі державного управління. Конфлікти в органах державної влади мають не лише внутрішньо організаційні наслідки, але і впливають у широкому розумінні на стан соціально середовища суспільства в цілому. У процесі проходження державної служби службовець стикається з різного роду конфліктними ситуаціями. Одні з них зумовлені загальним протиріччям суспільного розвитку, інші - закономірностями функціонування організаційних структур, треті - особливостями змісту діяльності державних службовців. Пронизуючи особистість державного службовця, конфлікти стають обов’язковим компонентом життя як окремого індивіда, так і колективів установ і соціального інституту державної служби в цілому. На думку вітчизняних учених, конфлікт — це боротьба, протидія, суперечність, зіткнення особистостей, інтересів, сил, позицій, поглядів через несумісність, протистояння, протилежність; процес розвитку взаємодії; процес розвитку відносин; система стосунків, що залежить від відмінностей між суб'єктами — учасниками конфлікту (від розбіжностей інтересів, цінностей, видів діяльності). Проблема конфліктів у системі державної служби останнім часом обговорюється досить активно. Зокрема Т. Е. Васильєв, І. П. Лопушинський, В. Я. Малиновський, Т. В. Мотренко, М. І. Рудакевич, Ю. О. Холоденко виокремлюють питання потреби інституційного розвитку державної служби, закріплення принципів громадянського служіння державі і суспільству, етичних та моральних норм, виконання посадових обов’язків тощо [32, с 15].

Проблема конфліктів у державному управлінні та пошуку шляхів їх вирішення широко була об'єктом уваги науковців упродовж багатовікового розвитку суспільства, оскільки людству завжди притаманні прагнення до самозахисту, самозбереження й саморозвитку.

На різних етапах суспільного розвитку конфлікти набувають своєрідних особливостей, що зумовлюються соціально-політичними, економічними та культурними процесами, характером людської діяльності та взаємовідносин.

Протягом останніх років в Україні відбувається цілий ряд кадрових змін як на центральному, так і на місцевому рівнях серед керівництва областей, районів, обласних управлінь та організацій. Хоча ротація кадрів є постійним процесом, проте такі зміни призвели до виникнення й розвитку конфліктів в органах виконавчої влади. Конфлікти у державному управлінні розв’язати без спеціальних знань вдається не завжди. Часто суперечності та непорозуміння загострюються, накопичується високий потенціал конфліктогенності державних службовців і середовища, зумовлюючи неадекватну поведінку, знижуючи ефективність професійної діяльності [46, с. 28].

Слово «конфлікт» (лат. conflictus) в перекладі означає «зіткнення». У довідковій літературі немає єдиного визначення конфлікту, але найчастіше під конфліктом розуміють зіткнення різноспрямованих сил (цінностей, інтересів, поглядів, цілей, позицій) суб'єктів — сторін взаємодії. Суб'єктами можуть бути як сам індивід, так і група як носій певний ціннісних орієнтацій. Психологія управління вбачає у конфлікті руйнівну дію, яка дезорганізує нормальний хід комунікацій трудових колективів і груп на підприємстві [22, с. 35].

Загальне визначення поняття «конфлікт» є необхідною передумовою для з’ясування змісту поняття «конфлікт в державному управлінні», оскільки без знання загального важко зрозуміти спеціальне. Саме з цієї причини доцільно також розглянути зміст поняття «державне управління», що, в кінцевому рахунку, дозволить сформулювати поняття «конфлікту в державному управлінні».

Як зазначає О. Коломоєць, державне управління — це вид соціального управління, вид специфічної діяльності держави, що дістає вияв у функціонуванні її органів, які впливають на суспільні відносини з метою її урегулювання відповідно до державних інтересів [12, с. 41].

Згідно з Концепцією адміністративної реформи в Україні, державне управління — це «вид діяльності держави, що полягає у здійсненні нею управлінського, тобто організуючого впливу на ті сфери і галузі суспільного життя, які вимагають певного втручання держави шляхом використання повноважень виконавчої влади.

Організація і зміст діяльності визначають специфіку конфлікту. Проте в будь-якому конфлікті як соціально-психологічному явищі в діалектичній єдності представлено загальне, особливе і одиничне [15, с. 23].

Так, до загальних рис конфлікту в державному управлінні слід віднести: протилежність інтересів та факт їх усвідомлення, суб'єктивну реакцію на конфлікт як спосіб вирішення протиріччя, який виражається у формі протидії, боротьби, зіткнення, суперництва. Крім того, державне управління, як і конфлікт, є частиною суспільного життя і проявляється там, де є спільна діяльність людей, саме тому і перше, і друге — є соціальним явищем, що, і виступає важливою загальною ознакою, яка і повинна закладатися в основу поняття «конфлікт в державному управлінні».

Особливі риси конфлікту в державному управлінні проявляються насамперед в сторонах конфлікту, однією із яких обов’язково виступає суб'єкт державного управління, до якого «…відносяться як державні органи, так і, безперечно, посадові особи, державні службовці, наділені владними повноваженнями, і громадяни. Головною рисою суб'єкта державного управління є наявність у нього певної компетенції і владних повноважень, які дають змогу втілювати свою волю у формі управлінських рішень, керівних команд, обов’язкових до виконання. Владний вплив, що виходить від суб'єкта до об'єкта управління, дозволяє підпорядковувати волю і діяльність останнього волі першого, що в окремих випадках є необхідним для досягнення цілей і вирішення завдань, визначених суб'єктом управління. Відповідно об'єкт державного управління зобов’язаний підкорятися владній волі суб'єкта і в обов’язковому порядку виконувати його рішення» [23, с. 52].

Іншою особливою рисою конфлікту в державному управлінні є те, що останній виникає в процесі (або з приводу) реалізації державної влади, тобто під час управлінської діяльності, що характеризується як «…певні суспільні відносини, через які реалізуються численні прямі та зворотні зв’язки між суб'єктами і об'єктами управління».

Одиничні риси конфлікту в державному управлінні можна визначити як сукупність складових конфлікту, які розкривають сутність кожного конкретно взятого конфлікту у даній сфері. До зазначених складових, наприклад, можна віднести коло учасників конфлікту (особи, які мають те чи інше відношення до конфліктної ситуації), позиції сторін і учасників, макрота мікросередовище, особливості перебігу конфлікту, його часові вимірі тощо.

Конфлікт в державному управлінні - це таке соціальне явище, яке виникає в наслідок усвідомлення сторонами (однією з яких обов’язково виступає суб'єкт державного управління) протилежності інтересів, що призводить до протидії сторін в процесі (або з приводу) реалізації державної влади.

У науковій та науково-практичній конфліктологічній літературі вирізняють певні підходи до класифікації конфліктів. За масштабом виокремлюють глобальні та парціальні конфлікти. У парціальних конфліктах спостерігається протиборство окремих працівників з керівником або працівників між собою. Суперечності парціальних конфліктів розв’язуються найчастіше авторитетом керівника.

Вчені, досліджуючи критерії класифікації конфліктів, подають такий критерій, як ставлення людини до конфлікту. Наприклад, можна зробити такий поділ: конфлікти, що оцінюються як небажані - при цьому з’являється захисна позиція особистості; конфлікти, що сприймаються людиною, як необхідні - в такому разі людина поводиться природніше, адекватно.

Досить цікаву класифікацію конфліктів подає Л. А. Єршов:

1. За джерелом: а) конфлікти, що виникають внаслідок дій об'єктивних факторів соціальної ситуації; б) конфлікти, що виникають внаслідок зіткнення потреб, мотивів, поглядів, поведінки.

2. За змістом: а) конфлікти як ділові справи; б) конфлікти як особисті інтереси.

3. За значущістю: а) конфлікти, важливі лише для окремих працівників; б) конфлікти, важливі для окремих індивідів, груп, прошарків населення тощо.

4. За типом розв’язання: а) конфлікти, що приводять до модифікацій обох сторін; б) конфлікти, що приводять до знищення однієї із сторін, її позицій, стереотипів, установок; в) конфлікти, що привели до іншої точки зору обидві сторони.

5. За формою прояву: а) конфлікти того чи іншого напрямку дії, поведінки («наближення — віддалення», «наближення — наближення», «віддалення — віддалення»); б) конфлікти тієї чи іншої якості, інтенсивності дії, поведінки; в) конфлікти, що виражаються вербально чи — невербальними засобами (мовчання, поза, погляд при сприйнятті суперника); г) за типом структури взаємин — приховані, відкриті; д) за соціальною формалізацією — конфлікти офіційні та неофіційні тощо; е) конфлікти «прав та обов’язків» [28, с. 31].

А. Г. Здравомислов класифікує конфлікти за конфліктуючими сторонами:

1. Міжіндивідуальні конфлікти.

2. Міжгрупові конфлікти (при цьому виокремлює такі типи груп: а) група інтересів, б) група етно-національного характеру, в) групи за спільністю становища).

3. Конфлікти між асоціаціями, партіями.

4. Внутрішньота міжінституціальні конфлікти.

5. Конфлікти між секторами суспільного поділу праці.

6. Конфлікти між державними утвореннями.

7. Конфлікти між культурами і типами культур тощо.

Отже, підсумовуючі наведені класифікації конфліктів можна дійти до висновку, що конфлікт у державному управлінні практично завжди є видимим, оскільки він має певні зовнішні прояви: високий рівень напруженості в колективі; зниження працездатності. Щодо виду конфлікту залежно від потреб, то найчастіше має місце конфлікт інтересів, ніж поглядів. За кількістю учасників під час проходження державної служби виникають конфлікти як міжособового (вертикальні і горизонтальні), так і міжгрупові. У разі виникнення міжособового горизонтального конфлікту йдеться мова про конфлікт між співробітниками, що розташовані в одній ієрархічній позиції і не можуть використовувати один до одного будь-які засоби примусу. Щодо вертикального конфлікту, то він виникає тоді, коли один з учасників конфлікту підпорядковується іншому.

Найбільш поширеними конфліктами в управлінській діяльності є конфлікти типу «особа» — «особа» та «особа» -«колектив» (або «частина колективу»). Природа виникнення конфліктів між службовцями визначається як соціальна. Основною причиною такого конфлікту є незадоволення соціальних потреб людини у групі: низький статус, мало поваги з боку оточуючих, відсутність почуття захищеності в групі та умов для самовираження, самоствердження. Ця причина породжена природою перебування людини в групі - вона завжди конфліктна: з одного боку — особистість має бути у групі для досягнення своїх життєвих цілей, для захисту, для задоволення соціально-психологічних потреб; з другого — особистість намагається зберегти свою свободу, незалежність та індивідуальність, що стає джерелом тривоги, страху [35, с. 225].

У психологічній літературі можна зустріти наступну класифікацію причин міжособових конфліктів: інформаційні (неточні факти, чутки, запізнілі інформації тощо); поведінкові фактори (намагання до зверхності, прояв агресивності, прояв егоїзму); фактори стосунків (незадоволення від взаємодії сторін); ціннісні фактори; структурні фактори (влада, політичні партії і течії, релігія, право). Однак у реальному житті «чисті», тобто зумовлені тільки однією групою причин конфлікти, зустрічаються вкрай рідко.

Отже, в даному підрозділі визначено поняття конфлікту між працівниками державної служби і наведено найбільш поширені класифікації конфліктів в державному управлінні, розкрити думки науковців щодо структурування конфліктів у сучасному суспільстві.

1.2 Причини виникнення конфліктів між державними службовцями на робочому місті

Будь-який конфлікт зумовлений конфліктною ситуацією, тобто збігом обставин з протилежними тенденціями. Щоб конфлікт почав розвиватися, потрібен інцидент, необхідно, щоб якась сторона почала діяти, зачіпаючи інтереси іншої. Якщо протилежна сторона відповідає такими самими діями, то конфлікт із потенційного перетворюється в актуальний.

Серед причин конфліктів психологи розрізняють такі, що породжують конструктивні та деструктивні конфлікти. Найбільш відомими причинами, що породжують конструктивні конфлікти, є причини професійних буднів, а саме: незадоволення умовами праці, недоліки в організації праці, незадоволення оплатою праці, невідповідність прав та обов’язків, неритмічність роботи, незручний графік роботи, упущення та недоліки в технології, незабезпеченість ресурсами (матеріалами, інформацією), низький рівень трудової та виконавчої дисципліни, конфліктогенність організаційних структур, низький рівень управлінської культури керівників. Позитивне врегулювання конструктивного конфлікту — це перш за все врахування та ліквідування організаційних недоліків [18, с. 201].

Деструктивні конфлікти найчастіше породжуються суб'єктивними причинами. До таких причин належать: неправильні дії керівника, неправильні дії підлеглих, неправильні дії керівника й підлеглих, невідповідність організації управління вимогам закону, низький рівень професійної компетентності, невідповідність працівника займаній посаді, недостатній рівень моральної культури працівника, наявність комунікативних бар'єрів, існування конфлікту між державними обов’язками і приватними інтересами державної посадової особи тощо.

Конфліктологи виділяють два основні критерії для оцінки типу конфлікту, що проявився:

· конфлікт є деструктивним (руйнуючим), якщо стосунки між людьми не поліпшились. Конструктивний конфлікт сприяє поглибленню взаєморозуміння;

· конфлікт є деструктивним, якщо проблема, що його викликала, залишилась нерозв’язаною. При конструктивному підході проблеми знаходять своє розв’язання.

Міжособистісні та внутрішньогрупові конфлікти носять як негативні так і позитивні прояви. Встановлено, що негативні прояви таких конфліктів виявляються в тому, що вони: порушують систему взаємовідносин між державними службовцями; акцентують увагу на необхідності досягнення «перемоги» в конфлікті; викликають почуття незадоволення й негативний емоційний стан в учасників конфлікту; змінюють пріоритети певних соціальних груп; зумовлюють виникнення ворожості, насилля й жорстокості в стосунках; перешкоджають досягненню мети адміністрації; перешкоджають упровадженню нововведень і реформ; підвищують плинність кадрів; підривають авторитет державних службовців і позбавляють підтримки оточення; порушують групову єдність; призводять до зниження ефективності виконання завдань і планів; провокують нові конфлікти; спричинюють виникненню кризових ситуацій; ставлять під загрозу інтереси конкретних учасників конфлікту; ставлять під загрозу стабільність певного соціального об'єднання.

Позитивні прояви міжособистісних і внутрішньогрупових конфліктів полягають у тому, що вони: здебільшого виконують функцію так званого запобіжного клапану, що дає змогу звільнитися від негативних емоцій і діяти конструктивно, а також осмислити різні скарги й претензії; виявляють різні погляди на проблему; сприяють ефективному прийняттю групових рішень, а також упровадженню певних норм поведінки; об'єднують державних службовців, які мають спільні погляди та інтереси; дають можливість державним службовцям висловлювати свою думку, сприяючи їхній самореалізації та самоствердженню.

Серед факторів, які суттєво впливають на соціально-психологічну атмосферу в державному органі виділяють такий чинник як відсутність чітко визначеної регламентованої компетенції органів держави. Як наслідок, часто виникає таке явище як дублювання функцій, що несе за собою появу конфліктологічних ситуацій серед працівників.

Зазвичай до конфліктних ситуацій в органах державного управління призводять деякі типові моделі поведінки працівників державної служби та їх керівників, що склалися за радянських часів. До останніх відносяться: бюрократичне чванство, тобто гордовите зарозуміле ставлення до співробітників, які знаходяться на нижчих рівнях управлінської ієрархії; адміністративне боягузтво, яке, будучи зворотною стороною бюрократичного чванства, проявляється у боязні керівника взяти на себе повну відповідальність за прийняття управлінських рішень, в ігноруванні ним ініціативи підлеглих, у готовності до будь-якого компромісу заради «спокою» вищестоящого керівництва тощо; наявність у підлеглих співробітників «адміністративного трепету» перед вищестоящим керівництвом.

Таким чином, усвідомлення та підхід до управлінської взаємодії в бюрократичній системи як до двостороннього процесу взаємозацікавленого соціального партнерства співробітників усіх ієрархічних рівнів у межах органу влади як соціальної мікросистеми дозволить по-сучасному вирішити не лише проблему спільної колегіальної діяльності, а й роботи в команді однодумців-співробітників різного службового становища. Вирішення цього завдання є надзвичайно важливим, оскільки часто керівник визнає необхідність такої діяльності лише на словах.

1.3 Засоби попередження конфліктів

Як вже було проаналізовано у попередньому підрозділі роботи, конфлікти несуть за собою певні наслідки, які часто є непередбачуваними і руйнівними для державної структури. Отже, потрібно не тільки класифікувати та визначити причини конфліктів, але й виокремити такі засоби, що сприятимуть вчасно розпізнати їх, за можливістю, запобігти.

Для профілактики конфліктів в державній організації пропонується використовувати наступні підходи: визначити об'єктивні причини виникнення конфліктів; утвердити ефективне управління поведінкою працівника та навчання поведінки відповідно із прийнятими посадовими інструкціями та загальними нормами.

До основних напрямів профілактики конфліктів треба віднести: розробку варіантів стратегій управління персоналом в організації; управління компетенціями працівників; залучення керівників середнього рівня до вироблення рішень; зміни в організаційних структурах управління, якщо надходять сигнали до змін.

Розробка варіантів стратегій управління персоналом в організації передбачає таку тактику: працівники розглядаються як один з основних ресурсів організації, яким потрібно грамотно управляти. Стратегія управління персоналом повинна створювати таки умови прийняття рішень, що задовольняють установу та її персонал.

При реалізації стратегії управління персоналом керівники в першу чергу стикаються з організаційними горизонтальними та вертикальними конфліктами, управління якими передбачає: зведення відкритого зіткнення до конструктивного співробітництва; розведення учасників конфлікту, припинення їх взаємодії; чіткий розподіл посадових обов’язків, визначення повноважень [30, с. 32]. Керівник на державній службі зобов’язаний володіти сучасними знаннями щодо мотивації колективу з метою ефективного стимулювання мотивів кожного підлеглого співробітника, удосконалення якісних показників функціонування колективу державних службовців як соціальної мікросистеми, тіснішої згуртованості колективу та перетворення його на колектив однодумців, удосконалення власної управлінської майстерності як професіонала.

Для того, щоб попередити виникнення непорозумінь з приводу своїх функцій, завдань та обов’язків, кожен працівник державної служби повинен бути добре ознайомлений із посадовою інструкцією, в якій чітко окреслені роль та місце державного службовця в діяльності підрозділу, межі його повноважень та відповідальності. Однак треба зауважити, що запропонований перелік складових посадової інструкції акцентує увагу на технічних, формальних характеристиках кандидата, незважаючи на особисті характеристики і потенціал професійного розвитку, що у свою чергу може спричинити появу небажаних форм поведінки у колективі та знизити результативність та ефективність його роботи. З огляду на те, що посадова інструкція є недостатнім інструментом для зменшення ризиків прийому некомпетентних осіб, запропоновано створити паспорти для всіх рівнів посад. Паспорт посади повинен врегулювати: мету і головне завдання на даній посаді; види і ступінь складності виконуваних робіт (це дозволить запобігти як невиконання обов’язків з боку працівника, так і надлишкове завантаження працівника з боку керівництва); специфіку та особливості професійної діяльності на конкретній посаді; статус; відповідальність; систему оплати праці за результатами роботи фахівця, показники, за яким можна було б оцінювати працю державного службовця, заохочення і стягнення; норми поведінки, яких особа повинна дотримуватися під час виконання посадових обов’язків і за дотримання яких несе відповідальність; набір кваліфікаційних характеристик (загальна та спеціальна освіта, досвід, знання іноземної мови, знання комп’ютера, спеціальні знання і навички тощо); характеристика типів поведінки; особисту характеристику людину, її здібності до виконання тих чи інших функцій, оригінальність мислення; потенціал професійного розвитку. Паспорт посади може стати одним із тих інструментів, які у подальшому нададуть можливості гармонізувати державно-службові відносини в системі державної служби; стати основою для розроблення навчальних програм для покращення діяльності як окремого структурного підрозділу, так і державного органу в цілому.

Ще одним методом запобігання внутрішньогрупових конфліктів є створення сильної корпоративної культури в організації, створення робочого середовища, що стимулюватиме інтелектуальну діяльність працівників.

Сучасні вчені дотримуються погляду щодо поліфункціональності корпоративної культури, тобто множинності функцій культури з погляду підвищення рівня адаптації індивіда до середовища. До найсуттєвіших функцій корпоративної культури слід віднести: відтворення найкращих елементів набутої культури, продукування нових цінностей і їхнього накопичення; оціночно-нормативна функція (на основі порівняння реальної поведінки людини або групи з встановленими нормами поведінки, з ідеалами, що дає змогу говорити про позитивні й негативні дії, гуманні і нелюдські, прогресивні й консервативні тощо); регламентуюча й регулююча функція, тобто застосування культури як індикатора й регулятора поведінки; пізнавальна функція; смислоутворююча функція: корпоративна культура впливає на свідомість людини, корпоративні цінності перетворюються в цінності людини й колективу або вступають з ними в конфлікт; комунікаційна функція — через цінності, прийнятті в колективі, норми поведінки й інші елементи культури забезпечуються взаєморозумінням працівників і їхня взаємодія; функція суспільної пам’яті, збереження й накопичення досліду організації; рекреативна функція — відновлення духовних сил у процесі сприйняття елементів культурної діяльності корпорації можливе лише у разі високого морального потенціалу корпоративної культури й причетності працівника до неї і до розподілу її цінностей [47, с. 67].

У врегулюванні внутрішньоорганізаційних конфліктів в державних установах переважаючим повинен бути метод раціоналізації. Оскільки адміністративні організації відрізняються насамперед раціональним розподілом влади і компетенції в організації, остільки створення продуманої системи раціональних правил часто гасить і послаблює напругу (але до кінця не знімає конфлікт) [21, с. 380]. Поліпшення дії механізму правил, норм, наказів, продумана система ротації або службового зростання, наявність третейського суду сприяють зняттю конфліктних непорозумінь і залагодженню спорів. Але слід пам’ятати, що раціональні методи спрацьовують головним чином в організаціях з добре поставленою дисципліною, а також при відносно урівноваженому суспільній свідомості, при не дуже інтенсивному перебігу конфлікту. Коли конфлікт набуває надто різку форму протистояння, зазвичай вдаються до самого радикального організаційного методу зміни структури організації, що тягне за собою ліквідацію старих і створення нових відділів, перегляд відносин між підрозділами, переміщення співробітників в різні відділи.

Отже, у контексті вищезазначеного змісту управлінської праці зростають вимоги до формування особистості державних службовців. Якщо раніше, за попередньої радянської системи у процесі їх підготовки акцент робився на засвоєнні певної системи професійних знань, то сьогодні на перший план висувається проблема розвитку особистості працівника сфери держаного управління у відповідності з його індивідуальними якостями, формування гуманних засад професіоналізму, підвищення його соціально-психологічної компетентності, культури праці і діяльності. Це, на думку вчених, важливий соціально психологічний резерв оптимізації управлінської діяльності.

Таким чином, у зв’язку з цим у сучасних умовах постає завдання підготовки управлінської еліти шляхом поглиблення її соціально-психологічної компетенції, розвитку організаторських та комунікативних здібностей, виховання гуманістичної спрямованості державних службовців, заміна номінальних вимог до моральних якостей на реальні критерії відбору кандидатів на державну службу.

РОЗДІЛ ІІ. НОРМАТИВНО-ПРАВОВІ ЗАСАДИ РЕГУЛЮВАННЯ ОСОБИСТІСНИХ СТОСУНКІВ МІЖ ДЕРЖАВНИМИ СЛУЖБОВЦЯМИ

2.1 Законодавство України щодо основних нормативних засобів вирішення конфліктів

Стратегічним напрямком розвитку державної служби як складової частини державного управління на сучасному етапі є побудова нової системи владних відносин. Тому всі сторони або характеристики соціально-етичного потенціалу державної служби мають відповідати існуючій меті. До соціально-етичних елементів етичної інфраструктури ми відносимо, по-перше, кодекси поведінки, по-друге, професійну соціалізацію, по-третє, суспільний нагляд. Від їх актуалізації залежать швидкість і якість розбудови державної служби в Україні. До зазначених соціально-етичних елементів можна віднести суспільно-історичний професійний досвід, професійну підготовку, використання надбань національної культури, включеність у процеси розвитку суспільної моралі.

Формалізовано всі ці елементи зафіксовані в нормативно-правовій базі. Стосовно законодавчо-нормативного регулювання поведінки державних службовців можна говорити лише про окремі аспекти, зафіксовані в Законі України «Про державну службу», Наказ Головного управління державної служби в Україні «Про затвердження Загальних правил поведінки державних службовців» від 04.08.2010 № 214. Так, наприклад, дуже багато уваги приділяється саме конфлікту особистих інтересів державних службовців з їх посадовими обов’язками, і майже не вказується, яким чином повинні регулюватися конфліктні відносини між державними службовцями на робочому місті, які є державні механізми вирішення і попередження останніх.

Таким чином, питання удосконалення змістовної частини професійно-етичних кодексів та механізмів їхньої ефективної реалізації залишаються відкритими як для професійної спільноти чиновництва, так і для спеціалістів з теорії державного управління. Механізм регулюючого і виховного впливу етичного кодексу полягає в тому, що він, як і мораль взагалі, є формою внутрішнього контролю, але, будучи оприлюдненим, набуває статусу форми легального, зовнішнього, громадського контролю за діяльністю державних службовців з боку суспільства [37, С. 235−242.].

Розбудова української держави свідомо пов’язується з формуванням етичної поведінки державних службовців. Свідченням цього є Закон України «Про державну службу» (1993), яким було покладено в основу діяльності державних службовців такі принципові положення. По-перше, державна служба визначалася як «професійна» (ст.1), що означає утвердження ціннісно-функціонального підходу до діяльності державних службовців, по-друге, визнавалося, що її соціальним призначенням є «служіння народу України» (ст.3).

Аналіз Закону України «Про державну службу» показує, що в ньому подано саме таке — нове ціннісно-функціональне розуміння професії державного службовця. Законом закріплено місце цієї професії в суспільному поділі праці (ст.1), визначено базові принципи державної служби, провідну роль серед яких відіграє служіння народу України. Цим закон проголосив публічність державної служби, її соціально-моральну спрямованість, засвідчивши про переорієнтацію державних службовців з інтересів держави чи окремої особи на інтереси громадянина і суспільства.

Моральна місія професії державного службовця відображена в Присязі державних службовців: «…вірно служити народові України,…охороняти права, свободи і законні інтереси громадян» (ст.17), а етична характеристика професії - в статті «Етика поведінки державного службовця». У ній сформульовано такі вимоги: сумлінно виконувати службові обов’язки, поважати гідність споживачів державних послуг і партнерів по діяльності, дотримуватися норм культури спілкування, а також не допускати аморальних вчинків, які б зашкодили репутації державного службовця. Як бачимо, акцент у статті зроблено на культурі спілкування, що зумовило звужене трактування та неадекватне ставлення до проблеми етики державного службовця в сучасному суспільно-політичному житті.

Професійні етичні цінності містяться також у статтях закону, в яких визначаються права й обов’язки державних службовців (статті 10, 11). Вони представлені як загальні орієнтири і критерії поведінки державних службовців і сформульовані в позитивному (дозволено, має право) та негативному значенні (заборонено, не має права). Тому можна вважати, що в цілому в законі втілена ідея моральної демократичної державної служби незалежної держави.

Базові етичні принципи (законності, гуманізму, справедливості), які виступають імперативами державної служби, — це первинні норми, які є своєрідними критеріями професійної діяльності в цілому, а також призмою, крізь яку оцінюється решта принципів і норм (вторинні). Принципи законності, гуманізму і соціальної справедливості визначають моральну якість і правові межі професійної діяльності державного службовця, його моральний обов’язок, а також норми забезпечення службових і громадянських прав. Принцип законності діяльності державних службовців забезпечує суспільний порядок на єдиних морально-правових засадах, що відображає справедливий характер системи суспільних і професійних відносин, які формуються в межах визначених законами повноважень (ст.10).

На його практичну реалізацію спрямована низка норм поведінки державного службовця, зокрема обов’язок сумлінної, ефективної, кваліфікованої, організованої діяльності (ст.10). Ця норма реалізується правом державного службовця вимагати встановлення керівником чітко визначеного обсягу службових повноважень за посадою (ст.11). Якщо державний службовець отримує службове доручення, яке суперечить чинному законодавству, стандартом його поведінки є вимога невідкладного (у письмовій формі) повідомлення посадовій особі, яка дала доручення, про цей факт, а в разі наполягання керівника на його виконанні - повідомлення вищій за посадою особі (ст.10). Інший варіант поведінки у названій ситуації описано в ст. 31 закону: принципова незгода з рішенням державного органу чи посадової особи є підставою для відставки. Отже, ст. 10 та ст. 11 є регуляторами міжособистісних стосунків між керівником і працівником, який йому підпорядковується і створюють механізм запобігання вертикальних конфліктів шляхом встановлення кола повноважень керівника та обов’язків працівника. Виконання даних приписів Закону в державній установі усуне конфліктну ситуацію та перешкодить керівникові зловживати своїми повноваженнями, а працівникові - відхилятися від своїх безпосередніх обов’язків.

Етичний принцип гуманізму, суть якого полягає в ставленні до людини як до найвищої цінності (як до джерела, носія і творця суспільних настанов), повазі її гідності, розкритий у ст. 5 Закону: службовець повинен «шанобливо ставитися до громадян, керівників і співробітників, дотримуватися високої культури спілкування». Ця законодавча норма реалізації принципу гуманізму неадекватно відображає сутність моральних відносин державного службовця і споживачів державних послуг. Більш повно визначена аналогічна норма стосовно самого державного службовця: службовець має право «на повагу особистої гідності, справедливе і шанобливе ставлення до себе з боку керівників, співробітників і громадян» (ст.11).

Таким чином, Закон України «Про державну службу» відіграв певну роль у становленні етики державних службовців, оскільки в ньому закріплені основні принципи їх морально-професійної діяльності, а також окремі норми етичної поведінки. Проте поняття професійної етики в ньому зведено, по суті, до культури спілкування. В законі не вдалося подолати радянський підхід до державних службовців некерівного складу як до об'єктів управлінської діяльності. Звівши їх функції до безумовного виконання волі першої особи, позбавивши державного службовця свободи вибору, він фактично виключив із практики службових відносин етичний компонент. Закон не встановив відповідальності державних службовців, які обіймають керівні посади, за ефективність діяльності підлеглих і колективів, за стан морально-психологічного клімату та за дотримання норм етики у власній поведінці.

2.2 Підзаконні нормативно-правові акти щодо механізму запобігання конфліктів у діяльності державних службовців

Наказом Головного управління державної служби в Україні було затверджено Загальні правила поведінки державних службовців від 04.08.2010 № 214. У Загальних положеннях Правил зазначено, що «загальні правила є узагальненням стандартів етичної поведінки, доброчесності та запобігання конфлікту інтересів у діяльності державних службовців та способів врегулювання конфлікту інтересів». Вони ґрунтуються на Конституції України та визначених статтею 3 Закону України «Про державну службу» принципах державної служби, спрямовані на підвищення авторитету державної служби та зміцнення репутації державних службовців, а також інформування громадян про норми поведінки, яких вони мають очікувати від державних службовців". Пунктом 2.4 підкреслюється, що «державний службовець повинен сумлінно виконувати свої посадові обов’язки, дотримуватися високої культури спілкування, шанобливо ставитися до громадян, керівників і співробітників, інших осіб, з якими у нього виникають відносини під час виконання своїх посадових обов’язків».

Коментар до Загальних правил поведінки державного службовця трактує пункт 2.4. наступним чином: «Зазначена норма передбачена статтею 5 Закону України „Про державну службу“. Це випливає із закріпленого статтею 28 Конституції України права кожної людини на повагу її гідності та визначених Законом обов’язків державного службовця, основним серед яких є додержання Конституції України. Оскільки державний службовець має виконувати свої обов’язки відповідно до конституційних принципів, він повинен в першу чергу турбуватися про захист прав і свобод людини і громадянина, з повагою відноситись до них при виконанні своїх службових обов’язків».

Отже, як ми можемо прослідкувати, суттєвим недоліком Правил є те, що вони спричиняють ситуацію невизначеності щодо формулювання вимог до високої культури спілкування, залишаючи за кожним право особисто для себе визначати рівень культури спілкування. Поряд з наведеним, слід відзначити неповноту та узагальненість сучасної нормативно-правової бази, що регламентує етику державних службовців.

Щодо переймання позитивного досвіду у питанні регулювання поведінки державних службовців, то Комітет Міністрів Ради Європи схвалив і рекомендував для прийняття країнами-членами Ради Європи зразок Кодексу поведінки державних службовців. Етика державних службовців у країнах ЄС формується в руслі розбудови етичної інфраструктури як відповідь на вимогу гармонізації службової етики з суспільними цінностями і боротьби з корупцією. Її елементи виконують такі основні функції - визначати стандарти службової поведінки, заохочувати і підтримувати етичну поведінку, боротися з порушенням її норм. Виходячи з того, що саме в кодексі як сукупності принципів і норм у найбільш загальній формі визначається соціальне призначення професійної діяльності, вимоги спільноти до моральних якостей державних службовців, їх взаємин із громадянами, державою, колегами тощо, Комітет Міністрів Ради Європи у травні 2000 р. прийняв Страстбургську рекомендацію щодо нормування поведінки державних службовців країн-членів Ради Європи. Це нормування повинно здійснюватися на основі національних кодексів поведінки державних службовців, розроблених відповідно до запропонованого документа [38, C. 101−108]. Зміст модельного Кодексу відобразив досвід регулювання поведінки державних службовців країн розвиненої демократії. Його прийняття сприяло розробці національних кодексів, створенню спеціальних державних інституцій з проблем етики, впровадженню етичної освіти тощо [38, C. 23−66].

Проаналізуємо деякі характеристики Кодексу поведінки державних службовців країн Ради Європи, оскільки саме цей документ розкриває суть і зміст засад їх професійної етики.

Зокрема, стаття 4 пункт 1 зазначає, що «державний службовець повинен здійснювати свої повноваження відповідно до закону, і тих законних вимог і етичних стандартів, що стосуються його чи її функцій». У статті 5 пунктах 3 та 4 вказано про те, що «державний службовець повинен бути чесним, безстороннім і ефективним і виконувати свої повноваження найкращим можливим чином, виходячи з його чи її навиків, чесності та розуміння, беручи до уваги публічні інтереси і ті обставини, що стосуються справи. Державний службовець повинен бути ввічливим і у своїх стосунках з громадянами, яким він служить, і у своїх стосунках з керівниками, колегами і підлеглими».

Отже, дані пункти зразка Кодексу ніби то стосуються поведінки державних службовців і покликані регулювати як відносини між державним службовцем і громадянами країни, так і міжособистісні відносини в трудовому колективі державних службовців, але в них не прописані конкретні пояснення щодо визначення ввічливості та межі ввічливої і неввічливої поведінки. Це означає, що дана стаття не є ефективним регулятором особистісних стосунків, адже вона може по різному трактуватися окремими державними службовцями. Нормативно-правова база покликана точно, однозначно та зрозуміло встановлювати такі правила і норми поведінки державних службовців, які б регулювали як моральні якості державних службовців, так і точні приписи щодо конкретних дій у разі їх недотримання.