Поняття методу адміністративно-правового регулювання

" Поняття методу адміністративно-правового регулювання"

Вступ

На жаль, після набуття Україною незалежності висвітлення питань адміністративних правовідносин залишається в межах, що були окреслені доктриною радянського адміністративного права.

Внаслідок цього українська правова наука має у своєму розпорядженні значний масив теоретичних і практичних розробок з питань поняття адміністративного права, адміністративних процедур, причин проступків. Вивчення ж самого поняття адміністративного права, як самостійного правового феномена, відійшло на другий план і здійснюється переважно в контексті загального правознавства.

Що ж стосується методу адміністративно-правового регулювання, то деякі вчені вважали, що адміністративне право визначає відносини «влада — підпорядкування». Навіть у тих випадках, коли виникають «горизонтальні зв’язки» «між двома або декількома однопорядковими органами державного управління», в них присутній елемент владності. Сьогодні в ряді дисертацій, монографій, навчальних посібників відстоюються думки, що природа цього методу заслуговує на принципово нове бачення. Адже в сучасних умовах демократичного суспільства метод адміністративного права не можна визначати як класичний імперативний метод правового регулювання, оскільки в ньому органічно й досить пропорційно поєднуються ознаки як імперативного, так і диспозитивного методів. Тобто слід говорити про самостійне існування методу зі змішаною природою, який властивий винятково адміністративному праву.

Ступінь наукової розробки Об'єктом дослідження є суспільні відносини, що формуються при застосуванні кримінально-правових норм у випадках, де має місце ексцес виконавця злочину, пов’язані з ним особливості особистості тих, хто скоїв злочини, які є ексцесом.

Предмет дослідження — норми, що регламентують ексцес виконавця в сучасному вітчизняному та зарубіжному кримінальному праві, судова та слідча практика застосування цих норм, а також норми, що регулюють випадки ексцесу у вітчизняному і зарубіжному кримінальному праві; теоретичні роботи, в яких розглядаються проблеми ексцесу виконавця злочину.

Метою роботи є обґрунтування методу адміністративного права, а саме визначення сукупності правових способів, прийомів і засобів впливу на суспільні відносини, які регулюються адміністративним правом.

Досягнення названої мети визначило вирішення таких теоретичних і науково-практичних завдань:

— Проаналізувати поняття методу адміністративно-правового регулювання;

— Визначити поняття та ознаки методу адміністративно-правового регулювання

— Докладно розглянути види методів адміністративно-правового регулювання .

Методологічною основою є базові положення загальної теорії права, інтерпретовані стосовно кримінального законодавства відповідно до загальнонаукових розробок принципів і способів побудови теоретичних досліджень. Також використаний порівняльно-правовий метод. За допомогою даного методу досліджено кримінально-правові положення ексцесу виконавця за законодавством зарубіжних країн.

Наукова новизна дослідження полягає:

— в необхідності визначити в статті ККУ поняття «ексцес виконавця»;

— у закріпленні видів ексцесу виконавця на законодавчому рівні.

Структура курсової роботи зумовлена її змістом і складається зі вступу, трьох розділів, які об'єднують чотири пункти, висновків.

1. Поняття та ознаки методу адміністративно-правового регулювання

Щоб розкрити поняття та ознаки методу адміністративно-правового регулювання необхідно усвідомити поняття «правового регулювання» взагалі. Правове регулювання представляє собою «єдність соціологічного, нормативного і практичного аспектів». Вона починається тоді як у цілях, змісті, вимогах закону «схоплюється» назріла суспільна потреба в упорядкуванні взаємозв'язків і взаємодій людей, причому певним чином і в певному напрямі. Мається на увазі не суб'єктивне уявлення, будь-якого органу влади, а саме те, що у свідомості маси людей сформувалося як щось необхідне, потрібне, актуальне, вкрай важливе для їх подальшого життя. Формування нормативно-правового акту або закону здійснюється на основі інформації про минуле, але сама норма буде застосовуватися в майбутньому, яке невідомо. Тобто в соціологічному сенсі правове регулювання має прогностичний характер, і показує, що люди здатні «конструювати» своє завтрашнє життя.

Основні напрямки розвитку адміністративно правового регулювання на сучасному етапі добре сформульовані Козловим Ю.М.

Основою правового регулювання є нормативний аспект, тобто розробка та юридичне закріплення (встановлення) норм (правил) поведінки людей. Такі норми (правила) сприймаються по-різному, що залежить від їхніх цілей і змісту; часом вони обмежують свободу, окреслюючи її межі, але в більшості є порадою, допомогою людям в упорядкуванні їх взаємин. Норми ряду галузей права, наприклад трудового, сімейного, житлового і т.д., практично не знають серйозних обмежень і санкцій, а передають людям досвід, приклад поведінки в житті.

Інакше, правове регулювання це — вимога держави, необхідне для упорядкування суспільного життя. Тому дані вимоги повинні бути соціально обумовлені, системно організовані і практично реалізовані. Правове регулювання в різних сферах суспільного життя має свою специфіку, що слід враховувати при її аналізі та оцінці. Свою особливість несе і правове регулювання в сфері адміністративного права. Під правовим регулюванням розуміється процес впливу держави на суспільні відносини за допомогою юридичних норм (норм права).

Таким чином, адміністративно-правове регулювання представляє собою процес послідовного використання адміністративно-правових засобів для досягнення цілей регулювання поведінки учасників суспільних відносин. 16]Визначення цього поняття можна дати таким чином: адміністративно-правове регулювання — це цілеспрямований вплив на суспільні відносини в сфері державного управління системи адміністративно-правових засобів регулювання, закріплених в нормах чинного законодавства.

Постулат про превалювання адміністративно-правового впливу, а не взаємодії суб'єктів при функціонуванні державної адміністрації випливає з традиційно юридичних характеристик галузі адміністративного права та особливостей методу правового регулювання.

Незважаючи на деякі розбіжності в теоретичних позиціях, в більшості адміністративно-правових досліджень наголошується, що адміністративне право має свій особливий метод регулювання, що виражається в підпорядкуванні з боку тих суб'єктів, щодо яких здійснюються управлінські функції виконавчо-розпорядчих органів.

Традиційно в адміністративно-правових дослідженнях протиставлялися суб'єкти та об'єкти управління, що характерно для технічних чи соціотехнічних дій. Однак функціонування керуючої (керівної) і керованої (підпорядкованої) систем неможливо розглядати лише як суб'єктно-об'єктну дію. Державне управління і керівництво діяльності особливого роду, їх юридичні засоби і правові форми встановлюються і реалізуються через специфічні механізми мислення і поведінки.

У ознаках методу адміністративно-правового регулювання вірно зазначено, що підпорядкування характерно для державно-управлінських (а якщо бути більш точним державно-керівних) відносин. Разом з тим діяльність державної адміністрації, що охоплює, у тому числі виконавчо-владне вплив, не обмежена лише керівним впливом, що відзначалося в роботах Є.А. Агеєвої, К.С. Бєльського. 16, с. 41]

Для нього (методу) характерні такі риси, як переважання приписів, виключення юридичної рівності учасників відносин, де одному з них надано певний обсяг юридично-владних повноважень, адресованих іншому. Як наслідок цього, превалює однобічність волевиявлень одного з учасників відносин; далі - наявність офіційної інстанції, повноважною вирішувати в односторонньому порядку різні питання, незалежно від того, з чиєї ініціативи вони виникають. Адміністративно-правові відносини це владовідношення, а метод їх регулювання поєднує способи підкорення одного суб'єкта іншому і є методом командного типу.

Вираз вимоги як засобу керівного впливу безумовний результат реалізації владних повноважень у відносних правовідносинах, коли суб'єкт вчинив дії та (або) звернувся для посвідчення юридичних фактів і станів (за реєстрацією за місцем перебування або за місцем проживання), отримання державного сприяння (пенсій, допомог, пільг), легалізації купованого статусу або діяльності), звернувся за захистом порушеного права. Крім наведених випадків, накази можливі при висуванні вимог щодо підтримання та відновлення громадського порядку.

Таким чином, перша і основна риса адміністративно-правового впливу полягає в обов’язковому інституціональному правозабезпечені публічних інтересів необмеженого кола суб'єктів, так як людська історія показала і підтвердила багато разів, що краще користуватися більш обмеженою системою суб'єктивних прав, міцно огороджених і дійсно забезпечених, ніж бачити, як твій безмежний коло суб'єктивних домагань зневажається свавіллям сусідів і деспотичною владою. Приписи виступають тільки засобом прояву названої характеристики у відносних правовідносинах, так як, вступивши в них, зацікавлена особа не може на свій розсуд реалізувати обов’язки і права, а діє під керівництвом представника державної адміністрації.

Поява особливого інституційного формування, зайнятого постійним здійсненням державного управління та керівництва в інтересах інших осіб, свідчить про наявність функціонального і юридичної нерівності суб'єктів адміністративного права.

Інакше кажучи, якщо правовий стан засноване на встановленні конкретних матеріальних відмінностей функцій, виконуваних суб'єктами (начальника і підлеглого, інспектора і контрольованого, і т.д.), внаслідок необхідності діяльності в чужих інтересах, то адекватним методом правового впливу є наказ.

Категорію «метод адміністративно-правового регулювання» характеризують такі ознаки:

а) адміністративно-правовий метод — це статична складова способу правового регулювання суспільних відносин у сфері державного управління;

б) він містить ключові ідеї, принципи регулювання в різних областях виконавчо-розпорядчої діяльності держави, створює загальну спрямованість юридичного впливу і є системоутворюючим фактором для правового інструментарію всередині галузі;

в) включає методи управління, в тій мірі, в якій вони піддані нормативно-правової регламентації;

г) має в числі різновидів галузевої адміністративно-правовий метод.

У науковій літературі поняття і зміст методів адміністративно-правового регулювання безпосередньо зв’язуються з соціальним управлінням (управлінням у соціальній системі). У загальному вигляді управління може бути визначене як процес впливу на систему для переведення її з одного стану в інший або для підтримання її у встановленому режимі. У відповідності з трьома областями розвитку навколишнього світу виділяють три види управління: управління в технічних системах, управління у біологічних системах, управління в соціальних системах. При вивченні проблеми методу адміністративно-правового регулювання, важливо звернути увагу на категорію «метод управління», яка трактується як спосіб або сукупність прийомів, операцій і процедур підготовки і прийняття, організації і контролю виконання управлінських рішень, здійснюваних учасниками управлінської діяльності.

Адміністративно-правовий метод відображає спосіб впливу права на державно-управлінські відносини за допомогою певної сукупності адміністративно-правових засобів, закріплених у чинному законодавстві. Він надає вольовому поведінці учасників суспільних відносин певну якість у формі «автономності» або «співпідпорядкованості». При цьому дані категорії розуміються відповідно як певний стан волі суб'єктів, що виражається в їх здатності свідомо і цілеспрямовано керувати своїми вчинками (в певних рамках свободи своєї поведінки) і не залежати від довільної волі інших суб'єктів даного відносини, а також здатність керувати своїми діями в рамках, встановлених (у певному регламентному порядку) волею інших суб'єктів.

адміністративний правовий виконавчий влада

2.Види адміністративно-правових методів

2.1 Метод субординації (імперативний)

Однією з ознак державного управління є стійка підпорядкованість одних органів іншим, нижчих посадових осіб вищим тощо. Враховуючи вищезазначене, можна стверджувати, що домінуючими серед управлінських відносин органів виконавчої влади є відносини субординації (або субординація), оскільки в державному управлінні, тільки спираючись на владу і використовуючи її важелі, можна здійснювати державно-управлінський вплив.

У літературі уперше термін субординація вживався для означення чітких і єрархізованих відносин між рядовими солдатами та вищими військовими чинами. Сучасне означення цього поняття не змінилося, «субординація» — це службове підпорядкування молодшого старшому, що базується на правилах службової дисципліни; відносини, дії між одиницями спільноти, побудованої за ієрархічним принципом, що власне і полягають у безпосередньому підпорядкуванні одного члена ієрархії іншому .

В юридичній літературі «субординацію» найбільш змістовно, на мою думку, визначив Б.П. Курашвілі, який розглядав її як «вертикальну» взаємодію сторін, коли одна сторона підпорядкована іншій, а також наявні владні повноваження у вищого рівня в системі управління щодо нижчого.

Підпорядкування або підлеглість нерозривно пов’язане з владою. За визначенням авторів Концепції адміністративної реформи в Україні, підпорядкованість органів виконавчої влади — це найвища організаційна залежність органу нижчого рівня від органу вищого рівня.

Метод субординації формує централізоване, імперативне регулювання, яке зверху до низу проводиться на владно-імперативних засадах. Юридична енергія надходить тільки зверху, від компетентних суб'єктів. Тому статус сторін, їхнє становище у правовідносинах насамперед характеризується субординацією чи підпорядкованістю.

Субординаційні відносини в системі органів виконавчої влади визначаються як відносини, в яких управлінський вплив здійснюється одним органом виконавчої влади (керуючим суб'єктом) щодо іншого органу виконавчої влади (керованого об'єкта), який йому підпорядковується; вони спрямовані на досягнення кінцевого результату діяльністю однієї із сторін відносин.

Слід звернути увагу на те, що в системі органів виконавчої влади субординаційні відносини існують за наявності підпорядкування різних видів, а саме:

Повна підпорядкованість (підлеглість) передбачає наявність у вищого органу всіх або переважної більшості важелів керівного впливу, зокрема вирішення щодо підлеглого органу установчих питань, визначення його правового статусу, кадрових питань, здійснення контролюючих функцій, отримання звітності, застосування заходів відповідальності.

Аналіз нормативно-правових актів свідчить, що повна підпорядкованість характерна, здебільшого, для територіальних органів міністерств та інших центральних органів виконавчої влади щодо вищих органів, районних державних адміністрацій щодо обласних, а обласних державних адміністрацій щодо Кабінету Міністрів України. Наприклад, відповідно до п. 1 Положення про районні, районні у містах, міські (міст обласного значення) управління юстиції (затвердженого наказом Міністерства юстиції України від 30.08.2000р.), управління юстиції підпорядковуються Міністерству юстиції України та безпосередньо Головному управлінню юстиції в АР Крим, обласним, Київському та Севастопольському міським управлінням юстиції.

Часткова підпорядкованість існує, коли в організаційних відносинах наявні не всі, а лише деякі з важелів підпорядкування. Часткова підпорядкованість багато в чому нагадує функціональну, оскільки, коли наявні деякі із зазначених важелів, то вони здебільшого стосуються певних функцій, щодо яких один орган підпорядковується іншому .

Субординаційні відносини в системі органів виконавчої влади існують по вертикалі і по горизонталі. Сторони в субординаційних відносинах є нерівноправними. Характер субординаційних відносин (як і кординаційних та реординаційних) розкривається, в першу чергу, за допомогою категорії «підпорядкування», яка, на жаль, не має чіткого визначення.

Можливо, слід запропонувати визначити підпорядкування в системі органів виконавчої влади як залежність керованого органа від керуючого, що знаходить вираз, зокрема, у залежності щодо установчих та кадрових питань, щодо здійснення окремих повноважень, щодо підконтрольності, підзвітності.

За обсягом категорія підпорядкування поділяється на два види:

* лінійне (засновник — А. Файоль, французький учений, який досліджував принципи організації адміністративної діяльності);

* функціональне (засновник — Ф. Тейлор, американський інженер, який розробив його принципи) .

За лінійного підпорядкування всі суб'єкти диференціюються за певними ознаками на автономні групи, і керівництво кожною з них в повному обсязі контролює певний суб'єкт. Таке керівництво є широким за обсягом і охоплює багато функцій адміністративної діяльності. За лінійного підпорядкування кожен підлеглий має лише одного безпосереднього керівника, до компетенції якого належать усі питання діяльності підлеглого. Наприклад, так будуються відносини між міністерствами та їх територіальними органами.

Функціональна підпорядкованість полягає в підпорядкованості у якійсь частині діяльності, в межах певної функції. Спектр владних повноважень суб'єктів виконавчої влади в таких випадках досить вузький. Наприклад, згідно з п. 4 Положення про Міністерство юстиції України (затвердженого Указом Президента України від 30.12.1997р.), Міністерство юстиції здійснює державну реєстрацію нормативних актів міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, що стосуються прав, свобод і законних інтересів громадян або мають міжвідомчий характер. Тобто такі органи виконавчої влади функціонально підпорядковані Міністерству юстиції.

У науковій літературі виділяють також інші види підпорядкування, серед яких виокремлюють наступні:

Загальне підпорядкування, за якого повноваження вищого органу не орієнтовані на конкретні питання керівництва об'єктом, що перебуває в такому підпорядкуванні. Загальне керівництво може здійснюватися як за наявності проміжних ланок між суб'єктом і об'єктом управління, так і без них.

Аналіз положень про міністерства, інші центральні органи виконавчої влади свідчить, що відповідні міністерства та інші центральні органи здійснюють загальне керівництво своїми територіальними органами.

На мою думку, загальним може бути і повне підпорядкування без наявності проміжних ланок, коли важелі керівного впливу, що властиві повному підпорядкуванню, стосуються установчих питань, визначення правового статусу, кадрових питань, здійснення контролюючих функцій, отримання звітності, застосування заходів відповідальності, а не орієнтуються на конкретні питання, що їх територіальні органи вирішують самостійно.

Безпосереднє підпорядкування виражається, насамперед, у відсутності між суб'єктом і об'єктом управління проміжних ланок.

Але тут інший характер організаційних та правових зв’язків, ніж у випадку загального підпорядкування. Безпосереднє підпорядкування передбачає значну організаційну та правову залежність об'єкта від суб'єкта управління. Зокрема, безпосереднім є підпорядкування між районними і обласними державними адміністраціями, між обласними адміністраціями та урядом.

Оперативне підпорядкування означає юридичну залежність суб'єкта управлінських відносин від іншого тільки у певних питаннях та непідпорядкованість йому в інших формах. Таке підпорядкування передбачається також у випадках, коли потрібна швидка реакція на питання, що виникають і вимагають втручання вищого чи нижчого органу або за необхідності керівництва поточною роботою органу.

Співпідпорядкування виражається в одночасному підпорядкуванні суб'єкта управління двом і більше вищим органам, оскільки, на відміну від «подвійного» підпорядкування, застосовується по вертикалі.

Я вважаю, що співпідпорядкування може існувати в межах однієї ієрархічно побудованої підсистеми органів, але не може виходити за її межі, оскільки в такому випадку органи виконавчої влади будуть співпідпорядковуватися лише в межах певних функцій. А на відміну від функціонального, співпідпорядкування може застосовуватися тільки по вертикалі. Наприклад, п. 5 Положення про Міністерство промислової політики України (затвердженого Указом Президента України від 21.09.2001 р.) та п. 5 Положення про Державну податкову адміністрацію України (затвердженого Указом Президента України від 13.07.2000 р.) передбачають, що ці органи отримають від місцевих органів виконавчої влади необхідну інформацію для виконання покладених на них завдань. Функціонально співпідпорядкованими органами у даному випадку є місцеві органи виконавчої влади.

Слід зауважити, що залежно від того, скільком органам підпорядковується орган виконавчої влади, підпорядкування може бути пряме чи подвійне (по «вертикалі» й по «горизонталі»).

«Подвійне» підпорядкування в чистому вигляді визначити доволі важко. Але можна навести такий приклад. Відповідно до ст. 31 Закону України від 09.04.1999 р. «Про місцеві державні адміністрації», керівники територіальних органів міністерств та інших центральних органів виконавчої влади з питань здійснення повноважень місцевих державних адміністрацій підзвітні та підконтрольні головам відповідних місцевих державних адміністрацій. Вважаю, що це можна розглядати як підпорядкування «по горизонталі». Крім того, керівники територіальних органів підпорядковані відповідному вищому органу виконавчої влади, тобто «по вертикалі». Тобто такі відносини є підстави вважати окремим виявом подвійного підпорядкування.

На мою думку, виокремлення різноманітних форм підпорядкування створює можливості для покращення правового регулювання субординаційних управлінських відносин в інтересах підвищення ефективності управління. Крім підпорядкування, Концепція адміністративної реформи розглядає і такі стани (режими) організаційних відносин як підзвітність, підконтрольність та відповідальність.

Підзвітність і підконтрольність органів виконавчої влади — це певний стан (режим) організаційних відносин між органами виконавчої влади, за яким один орган має право перевіряти діяльність іншого, включаючи право скасовувати чи зупиняти дію його актів, а останній зобов’язаний надавати необхідні можливості для таких перевірок і звітувати про свою діяльність. За змістом «підконтрольність» дещо ширша, ніж «підзвітність», оскільки завжди передбачає одержання інформацій та звітів. У свою чергу, підзвітність може застосовуватись окремо від здійснення в повному обсязі функції контролю.

Важливим елементом правового статусу є відповідальність органу виконавчої влади. Адже будь-яка влада повинна нести відповідальність за свої дії чи бездіяльність. Там, де є влада, виникає й відповідальність. Чим вищий ієрархічний рівень суб'єкта управління, тим вищим є й ступінь його відповідальності. Відповідальність (політична) Кабінету Міністрів України — конституційне встановлений обов’язок уряду скласти свої повноваження за встановлених Основним Законом умов. Відповідальність (крім політичної) органів виконавчої влади — певний стан (режим) організаційних відносин між органами, за яким певний орган (посадова особа) вправі застосовувати заходи дисциплінарної (службової) відповідальності до інших органів (посадових осіб).

2.2 Метод координації

Координація є ще одним методом адміністративно-правового регулювання. Координацієює взаємодія сторін, які виступають рівноправними учасниками відносин. О.Є. Луньов вказував, що координація означає погодження та об'єднання дій з метою найбільш швидкого і найбільш правильного розв’язання завдань з найменшими витратами сил, коштів та матеріальних цінностей.

Він виділяв два види координації: вертикальну і горизонтальну.

Вертикальна координація — це управлінські відносини, які виникають між вищим і нижчим органами виконавчої влади. При цьому суб'єкти зв’язків можуть перебувати в організаційній залежності (один з них підпорядкований іншому), а можуть і не перебувати в ній. Так, наприклад, Міністерство юстиції України, згідно з п. 4 Положення про Міністерство юстиції, координує діяльність місцевих органів виконавчої влади (котрі не підпорядковані йому) щодо правової освіти населення. Горизонтальна координація виникає між двома або більше органами, що перебувають на одному організаційному рівні системи органів. Наприклад, коли те саме Міністерство юстиції координує діяльність центральних органів виконавчої влади щодо правової освіти населення.

Горизонтальна координація може бути двох видів:

а) коли суб'єкти юридично нерівні, оскільки один з них наділяється державновладними повноваженнями щодо іншого;

б) коли відносини виникають за умов компетенційної рівності суб'єктів.

В літературі виділяються також й інші види координації: узгодження, ієрархічна координація, предметно-технологічна, штабна та інші .

Метод координації — це способи і прийоми взаємодії, узгодження, коригування дій органів публічної влади, їх підрозділів, посадових осіб у процесі реалізації функцій і повноважень. Вони залежать від характеру відносин і зв’язків між суб'єктами, що задіяні в управлінському процесі. Якщо суб'єкти перебувають у стані підпорядкованості, залежності, відносини між ними набувають субординаційного характеру, відповідно й способи взаємодії називаються методом координації-субординації. Якщо відбувається узгодження дій між владними інституціями, що не є підпорядкованими, виникає метод координації-взаємодії .

Різноманітні засоби координації можуть бути класифіковані на:

а) інституційні (створення спільних органів: координаційних, консультативних, дорадчих);

б) правові (прийняття спільних або погоджених актів, участь у розробці правових актів кількох владних суб'єктів);

в) організаційні (проведення спільних і розширених засідань, колегій, семінарів, конференцій, «круглих столів», звітів, перевірок);

г) інформаційні (спільне обговорення проблеми, обмін інформацією: листування, переговори, надсилання проектів рішень і копій прийнятих актів);

ґ) матеріально-фінансові (спільне фінансування заходів, створення спільних підприємств та організацій та ін.).

Метод координації формує децентралізоване, диспозитивне регулювання, що проводиться на паритетних засадах. Джерелом юридичної енергії за такого регулювання є будь-які суб'єкти правовідносин. Тому статус суб'єктів характеризується в першу чергу їх рівноправним становищем у правовідносинах, що відповідає закону необхідної різноманітності, який свідчить: різноманітність складної системи потребує управління, яке саме має достатню різноманітність. Відповідно до цього закону, із збільшенням складності форм та функцій державного управління складність системи управління також повинна підвищуватися.

В сучасних умовах все більше ускладнення системи управління є цілком закономірним процесом. Але розвивати та втілювати на практиці різноманітні методи та форми державного управління слід за рахунок інтенсивних, а не екстенсивних заходів (залучення додаткових людських ресурсів). Щоб досягти необхідного різноманіття державного управління, керівні органи повинні бути здатними до вироблення певного мінімуму керуючих впливів через прийняття відповідних рішень. Якщо ж керівні органи не здатні забезпечити якість управління, то централізоване державне управління в сучасних умовах приречене, оскільки принципово не здатне виробляти необхідні рішення. Таким чином, децентралізація — один з наслідків закону необхідної різноманітності.

Закон необхідної різноманітності має принципове значення для розробки оптимальної структури системи державного управління. Якщо центральний орган управління при збереженні розумних важелів впливу не володіє необхідним розмаїттям засобів, то слід передавати прийняття частини рішень на нижчі рівні і не допускати, щоб вони перетворювалися на інстанції формальної передачі управлінських рішень. Тобто на кожному рівні менеджери державного управління мають право приймати рішення, а не тільки «доставляти» інформацію як ліфт: вгору або вниз.

Отже, забезпечити достатню кількість керуючих впливів здатна децентралізована система державного управління, яка має гнучкість, відповідну до сучасних вимог.

Я вважаю, що, існування координаційних управлінських відносин не тільки між не підпорядкованими органами влади, а й між підпорядкованими є підтвердженням багатоманітності форм і методів державного управління, надає можливість підпорядкованим органам виконавчої влади бути повною мірою самостійними у здійсненні управлінської діяльності, погоджуючи її з координаційним органом.

Існування значної кількості суб'єктів виконавчої влади в державі є об`єктивною передумовою координації та узгодження їх діяльності. Координація здійснюється органами загальної компетенції як на загальнодержавному рівні, так і на міжгалузевому та галузевому рівнях, міністерствами та відомствами, а також місцевими державними адміністраціями.

Координаційні зв’язки базуються на взаємній зацікавленості органів державної влади (та органів місцевого самоврядування) в узгодженні своїх управлінських впливів або на один і той же об'єкт, або на різні об'єкти, і можуть передбачати:

· створення й функціонування спеціальних координаційних органів управління;

· проведення координаційних нарад;

· регулярний обмін інформацією, насамперед плановою і обліковою;

· прийняття одночасних спільних рішень.

Порядок відповідальності органів, які мають між собою координаційні зв’язки, може бути передбачений як нормативними рішеннями вищих за організаційно-правовим статусом органів, так і спільними рішеннями.

Координація-взаємодія має місце у таких випадках:

1. З органами місцевого самоврядування:

— місцеві держадміністрації на відповідній території взаємодіють із сільськими, селищними і міськими радами, їх виконавчими органами та сільськими, селищними і міськими головами, сприяють у здійсненні ними власних повноважень місцевого самоврядування, розглядають і враховують у своїй діяльності пропозиції депутатів, органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб;

— у разі розгляду місцевою держадміністрацією питань, які зачіпають інтереси місцевого самоврядування, про це повідомляється заздалегідь відповідним органам місцевого самоврядування; представники цих органів та посадові особи територіальних громад мають право брати участь у розгляді таких питань місцевою держадміністрацією, висловлювати зауваження і пропозиції;

— голови місцевих державних адміністрацій, їх заступники, керівники управлінь, відділів та інших структурних підрозділів місцевої держадміністрації або їх представники мають право бути присутніми на засіданнях органів місцевого самоврядування та бути вислуханими з питань, що стосуються їх компетенції;

— для здійснення спільних програм місцеві держадміністрації та органи місцевого самоврядування можуть укладати договори, створювати спільні органи та організації;

— місцева державна адміністрація розробляє проекти програм соціально-економічного розвитку і подає їх на затвердження відповідній раді, забезпечує їх виконання, звітує перед відповідною радою про їх виконання;

— місцева державна адміністрація розглядає та приймає рішення за пропозиціями органів місцевого самоврядування щодо проектів планів та заходів підприємств, установ, організацій, розташованих на відповідній території;

— місцева держадміністрація на пропозиції органів місцевого самоврядування формує обсяги продукції, що постачається для місцевих потреб за рахунок коштів бюджетів місцевого самоврядування та інших джерел фінансування;

— місцева державна адміністрація складає і подає на затвердження ради проект відповідного бюджету та забезпечує його виконання; звітує перед відповідною радою про його виконання;

— місцева державна адміністрація у спільних інтересах територіальних громад об'єднує на договірній основі бюджетні кошти з коштами підприємств, установ, організацій та населення для будівництва, розширення, реконструкції, ремонту та утримання виробничих підприємств, транспорту, мереж тепло-, водо-, газо-, енергозабезпечення, шляхів, зв’язку, служб з обслуговування населення, закладів охорони здоров’я, торгівлі, освіти, культури, соціального забезпечення житлово-комунальних об'єктів, у тому числі їх придбання для задоволення потреб населення та фінансує здійснення цих заходів;

— місцева державна адміністрація розробляє, подає на затвердження відповідної ради та забезпечує виконання регіональних екологічних програм; звітує перед відповідною радою про їх виконання; вносить до відповідних органів пропозиції щодо державних екологічних програм. 30]

2. З органами виконавчої влади:

— місцева державна адміністрація подає в установленому порядку до органів виконавчої влади вищого рівня фінансові показники й пропозиції до проекту Державного бюджету України, пропозиції щодо обсягу коштів Державного бюджету України для їх розподілу між територіальними громадами, розмірів дотацій і субсидій, дані про зміни складу об'єктів, що підлягають бюджетному фінансуванню, баланс фінансових ресурсів для врахування їх при визначенні розмірів субвенцій, а також для бюджетного вирівнювання, виходячи із забезпеченості мінімальних соціальних потреб;

— Представництво Президента України в Автономній Республіці Крим у межах наданих йому повноважень взаємодіє з районними державними адміністраціями в Автономній Республіці Крим.

3. З політичними партіями, громадськими і релігійними організаціями:

— місцеві державні адміністрації взаємодіють з політичними партіями, громадськими й релігійними організаціями для забезпечення прав і свобод громадян, задоволення їх політичних, екологічних, соціальних, культурних та інших інтересів з урахуванням загальнодержавних і місцевих інтересів, сприяють виконанню статутних завдань та забезпечують додержання законних прав цих об'єднань громадян;

— політичні партії, громадські та релігійні організації можуть вносити пропозиції з питань їх діяльності на розгляд місцевих державних адміністрацій; у цих випадках представники зазначених організацій мають право бути присутніми під час розгляду внесених ними питань, давати необхідні пояснення.

В основу формування вертикальних управлінських зв’язків покладено повноваження Кабінету Міністрів України щодо спрямування, координації діяльності інших органів виконавчої влади та здійснення контролю за їх функціонуванням.

Управлінські зв’язки Кабінету Міністрів України з іншими органами виконавчої влади формуються за такими напрямами:

· з метою координації роботи центральних органів влади створюються урядові програмно-цільові комітети;

· Прем'єр-міністр вносить подання Президентові України про призначення на посаду керівників центральних органів влади та їх заступників, накладає на них дисциплінарні стягнення;

· Кабінет Міністрів України затверджує граничну чисельність працівників апарату управління і розмір асигнувань на утримання центральних органів влади, здійснює добір керівних кадрів підвідомчих йому органів, заслуховує звіти керівників центральних органів влади;

· Кабінету Міністрів України підзвітні та підконтрольні місцеві державні адміністрації, за його поданням призначаються і звільняються голови місцевих держадміністрацій. Уряд розробляє примірний перелік їх управлінь, інших структурних підрозділів, затверджує положення про ці підрозділи, чисельність працівників місцевих держадміністрацій та витрати на їх утримання.

· Кабінет Міністрів України має право зупиняти дію рішень голів місцевих держадміністрацій, а також скасовувати рішення їх структурних підрозділів тощо.

Формування управлінських зв’язків на місцевому рівні великою мірою визначається взаємовідносинами органів виконавчої та представницької влади. Місцеві держадміністрації здійснюють повноваження, делеговані їм обласними і районними радами й у цій частині підзвітні та підконтрольні останнім.

Слід врахувати, що об'єктивну основу управлінських відносин органів виконавчої влади (як форму суспільних дій) складають наступні зв’язки:

а) зв’язки, функціонально необхідні органам, — це зв’язки, без яких нормальна робота елементів системи практично неможлива або ж неефективна;

б) позитивні зв’язки — це ті, які хоча й не є функціонально необхідними, але значною мірою покращують дію системи;

в) негативні зв’язки — до них відносяться зв’язки надмірні й суперечливі, які ускладнюють або ж паралізують роботу органів та підсистем.

2.3 Метод реординації

Найбільш характерно цей метод виражається у встановленні так званих реординаційних відносин («реординація», як відомо, є явищем, протилежним «субординації») у стосунках органів виконавчої влади, їх посадових осіб з громадянами (а також у відповідних випадках з юридичними особами), зберігаючи, зрозуміло, і правове регулювання субординації між ланками та службовцями державного апарату.

Суть реординаційних відносин полягає в тому, що:

а) з одного боку, громадянам як підвладним об'єктам надаються права вимагати від суб'єктів виконавчої влади належної поведінки щодо реалізації прав і свобод громадян (це ознака переважно диспозитивного методу);

б) з іншого, на зазначених суб'єктів покладаються чіткі обов’язки щодо неухильного виконання згаданих вище вимог з боку громадян (це ознака переважно імперативного методу);

в) водночас забезпечується суворий режим дотримання суб'єктами виконавчої влади взятих на себе обов’язків через використання засобів адміністративного оскарження (що характерно для імперативного методу) їхніх актів і дій та судового захисту (що характерно для диспозитивного методу) порушених цими актами або діями прав і свобод громадян.

Зазначене дозволяє загалом говорити про створення якісно відмінного від колишнього адміністративно-правового режиму регулювання відносин між державою, її органами та посадовими особами і громадянами. Ця відмінність полягає в тому, що громадянин мав би стати в певному сенсі «рівноцінним» учасником стосунків із державою.

Забезпечення подібної «рівноцінності» має становити стрижень сучасної адміністративної правотворчості і правозастосування, що потребує комплексного реформування багатьох інститутів українського адміністративного права. Адже випадків, де встановлюється рівність взаємних вимог і відповідна рівність юридичного захисту сторін адміністративних правовідносин, виникатиме щораз більше. І, як свідчить світовий досвід, саме ця риса притаманна демократичним державам. 25]

На сучасному етапі розвитку нашого суспільства важливо досягти цілком рівноцінного ставлення державних службовців до оцінки як стану виконання з боку громадян обов’язків перед державою, так і стану виконання з боку держави обов’язків щодо забезпечення прав і свобод громадян, за що держава, згідно з ч. 2 ст. 3 Конституції України, несе відповідальність.

Виконання значної частини обов’язків органів виконавчої влади перед приватними особами (включаючи в це поняття фізичних і юридичних осіб) пов’язане з такою новою функцією держави, як надання так званих «управлінських (або адміністративних) послуг»: це, зокрема, реєстрація, ліцензування, сертифікація та інші дії державних органів.

Всупереч деяким традиційним поглядам, поняття адміністративних послуг має бути спрямоване на змістовну переоцінку характеру взаємовідносин між державою і людиною. Адже «владне розпорядництво» з боку державних органів, їхніх посадових осіб — це один концептуальний формат оцінки їхніх відносин з громадянами чи юридичними особами, а надання тими самими суб'єктами управлінських послуг останнім — зовсім інший. Дефініція «адміністративні послуги» акцентує увагу на виконанні саме обов’язків держави перед приватними особами. Ці обов’язки спрямовані на юридичне оформлення умов, необхідних для забезпечення належної реалізації ними своїх прав і охоронюваних законом інтересів.

Таке розуміння більш повно відповідає новій ідеології «служіння держави» перед людиною. «Служіння» з боку виконавчої влади — це, передусім, є надання її органами адміністративних послуг. І це цілком закономірно, позаяк сама державна влада — це реалізація не тільки правомочностей, що зобов’язують громадянина, а й виконання певних обов’язків держави перед громадянином, за які вона несе перед ним повну відповідальність.

Тут важливо зазначити, що таких обов’язків з її боку з’являтиметься дедалі більше, що відповідатиме подальшій демократизації української держави.

3. Реалізація методів адміністративно-правового регулювання

адміністративний правовий виконавчий влада

Методи адміністративно правового регулювання реалізуються шляхом:

— використання приписів (встановлення обов’язків);

— встановлення заборон;

— надання дозволів.

Використання приписів у адміністративному праві означає покладення обов’язку здійснити відповідні дії в умовах, що передбачені адміністративно-правовою нормою. Згідно із сучасною теорією права йдеться фактично про використання такої категорії, як «позитивні зобов’язання». Приписи використовуються в різних формах, а саме: встановлення відповідних дій, порядок їх здійснення, забезпечення виконання обов’язків тощо. За допомогою приписів встановлюються також завдання, функції та повноваження органів виконавчої влади, інших суб'єктів адміністративного права.

Наприклад, адміністративно-правові норми, що закріплені в Законі України «Про державну податкову службу» приписують органам державної податкової служби України такі завдання і функції, як здійснення контролю за додержанням податкового законодавства, правильністю обчислення, повнотою і своєчасністю сплати до бюджетів, державних цільових фондів податків і зборів (обов'язкових платежів), а також неподаткових доходів, встановлених законодавством, ведення обліку платників податків і надходження податків тощо.

Правові норми розділу IV Кодексу України про адміністративні правопорушення (КпАП) встановлюють порядок провадження в справах про адміністративні проступки. Так, у ст. 254 КпАП встановлено, що «про вчинення адміністративного правопорушення складається протокол уповноваженими на те посадовою особою або представником громадської самодіяльності».

За допомогою приписів досягається забезпечення виконання функцій і обов’язків органів виконавчої влади, інших суб'єктів управлінських відносин. Наприклад, у статтях розділу VI Закону України «Про місцеві державні адміністрації» передбачається фінансове та матеріально-технічне забезпечення діяльності місцевих державних адміністрацій (фонд оплати праці, видатки на утримання цих органів, соціальне забезпечення посадових осіб тощо).

Встановлення заборон — це покладення на суб'єкта правових відносин прямих обов’язків утримуватися від вчинення в умовах, передбачених нормою, тих чи інших дій або утримуватися від них на свій розсуд. Так, ст. 74 Митного кодексу України встановлює відповідні заборони щодо переміщених через митний кордон України окремих товарів і предметів. Не можуть бути пропущені через митний кордон України предмети, що можуть завдати шкоди здоров’ю або загрожувати життю населення та тваринного світу або призвести до руйнування навколишнього середовища, продукція, що містить пропаганду ідей війни, расизму та расової дискримінації, геноциду та інша, що суперечить відповідним нормам Конституції України.

Право вводити заборони на свій розсуд надається органам влади. Наприклад, ст. 18 Закону України «Про правовий режим надзвичайного стану» встановлено, що у разі введення надзвичайного стану може бути вжито заходів щодо заборони продажу зброї, отруйних і сильнодіючих хімічних речовин, спиртних напоїв.

У період панування командно-адміністративної системи у нашому суспільстві переважно застосовувалися заборони та приписи. Значно рідше використовувалось надання дозволів. У демократичному суспільстві посилюється увага до правових гарантій реалізації прав і свобод людини. В адміністративно-правовому регулюванні суспільних відносин має переважно застосовуватися надання дозволів, і це необхідно враховувати в ході реформування адміністративного права України.

Якщо в адміністративно-правовому регулюванні компетенції органів виконавчої влади, посадових осіб застосовується принцип загальних заборон (дозволено лише те, що прямо передбачено законом), то в регулюванні статусу громадян має бути якнайповніше використаний принцип загальних дозволів (дозволено все, що прямо не заборонено законом).

Це цілком відповідає основному призначенню держави — забезпечувати реалізацію прав і свобод громадян. Використовуючи правові дозволи, громадяни та інші приватні особи мають змогу найповніше користуватися наданими їм правами, ефективніше захищати їх у разі порушення.

Висновки

Досі виявляються два принципово різних підходи до розуміння змісту методів: або кожна правова галузь крім предмета має і свій власний метод, або всі галузі права використовують у регулятивних цілях єдині правові засоби, закладені у самій природі права. Переважною представляється друга позиція. У висновку хотілося б відзначити актуальність розгляду проблеми адміністративно правових методів. Вона загострена в даний час у зв’язку з переходом до ринкових відносин, з серйозними змінами в механізмі державного управління і в організаційно — правовому статусі багатьох суб'єктів, і, що особливо важливо, об'єктів (наприклад, різке посилення самостійності підприємств і територій), і з відомим розвитком договірних зв’язків у сфері державного управління.

Активність і ефективність економічних і інших факторів реформ багато в чому визначається характером впливу з боку держави на розвиток, передусім, економічних процесів. Воно знаходить своє вираження не тільки в законодавстві, але й в управлінській діяльності, методах її практичного здійснення. Відповідно в ще більшому ступені актуалізуються проблеми адміністративно — правових методів.

Результатом дослідження є надання пропозицій щодо запровадження більш ефективних варіантів та моделей вдосконалення форм і методів державного управління, зокрема субординаційних та координаційних взаємовідносин, чітка пропозиція усвідомлення розуміння того, що сьогодення вимагає враховувати потреби реалізації історичних тенденцій розвитку українського суспільства з метою одержання справжніх історичних досягнень в недалекому майбутньому, необхідність якнайшвидшої модернізації державного управління із запровадженням адміністративної реформи, реформи державної служби, реалізації якісно нової кадрової політики.

Список використаних джерел

1.Конституція України. — К., 1996.

2.Закон України «Про місцеві державні адміністрації»

3.Закон України «Про правовий режим надзвичайного стану»

4.Закон України «Про державну податкову службу»

5.Закон України «Про державну податкову службу»

6.Закон України від 09.04.1999 р. «Про місцеві державні адміністрації»

7.Кодекс України про адміністративні правопорушення зі змінами і доповненнями станом на 1 червня 1997 р.

8.Митний кодекс України

9.Положення про Державну податкову адміністрацію України (затвер-дженого Указом Президента України від 13.07.2000 р.)

10.Положення про Міністерство промислової політики України (затвердженого Указом Президента України від 21.09.2001 р.)

11.Положення про Міністерство юстиції України (затвердженого Указом Президента України від 30.12.1997р.)

12.Положення про районні, районні у містах, міські (міст обласного значення) управління юстиції (затвердженого наказом Міністерства юстиції України від 30.08.2000р.)Административное право зарубежныхстран. — М., 1996.

13.Адміністративне право України. Підручник для юрид. вузів і фак. / За ред. Ю. П. Битяка. — Харків: Право, 2001. — 528 с.

14.Бахрах Д. Н. Административное право: Учебник для вузов. — М., 2000.

15.Бєльський К., Козлов Ю. М., та ін Адміністративне право / Под ред. Ю. М. Козлова і Л. Л. Попова. — М., Юрист, 1999. — С. 10−11

16.Белоус В. Координация в государственномуправленииУкраины / В. Белоус // Персонал. — 2000. — № 6. — С. 29−31.

17.Висоцький О. Ю., Висоцька О.Є., Шаров Ю. П. Основи державного управління: Конспект лекцій. У двох частинах. Частина І. — Дніпропетровськ: НМетАУ, 2008.

18.Відомості Верховної Ради України. — 1992. — С. 27 (Ст. 382).

19.Волосів М.Є., Додонов В. М., Капінус Н.І., Капінус О.С., Крутских В.Є., Мішустіна Е.А., Панов В. П., Сюкіяйнен Л. Р., Щерба С. П., Великий юридичний словник, Інфра-М, 2006. — С.294

20.Горшеньов В. М. Способи та організаційні форми правового регулювання в соціалістичному суспільстві. М.: «Юридична література», 1973 С. 92.

21.Дерець В. А. Реординаційні відносини як окремий вид управлінських відносин між органами виконавчої влади // Право України. — 2005. — № 5.

22.Драго Р. Административная наука. — М., 2002.

23.Коваль Л. В. Административно-деликтноеотношение. — К., 1999.

24.Коваль Л. В. Адміністративне право України: Курс лекцій. — К., 1998.

25.Коваль Л. В. Філософські аспекти адміністративного права // Вісник КДУ. — К., 2001. — Вип. 14.

26.Козлов Ю. М. Административныеправоотношения. — М., 2001.

27.Козлов Ю. М., Адміністративне право: підручник, М.: МАУП, 2005. -С. 38. 554 с.

28.Колпаков В. К. Адміністративне право України: Підручник. — К.: Юрінком Інтер, 1999. — 736 с.

29.Концепція реформування територіальної організації влади в Україні. — К. — 2011.

30.Курашвили Б. П. Очерктеориигосударственногоуправления. — М.: Наука, 1987.

31.Лунев А. Е. Теоретическиепроблемыгосударственногоуправления. — М.: Наука, 1974. — С. 148.

32.Овсянко Д. М. Административное право. — М., 2000.

33.Осинцев Д. В. Адміністративно-правові засоби легалізації господарської діяльності (навчально-методичний посібник). — УрАГС, 2002. — 174 с.

34.Савостін А. А. Методи адміністративно-правового регулювання суспільних відносин в період соціальних реформ (історіографія і сучасні проблеми): Монографія. — М.: ВНДІ МВС України, 2003. 6,9 д.а.

35.Самсонов В. М. Административноезаконодательство: понятие, содержание, реформа. — Харьков, 1991.

36.Скакун О.Ф.Теорія держави і права: Підручник / Пер. з рос. — Харків: Консум, 2001.

37.Сорокин В. Д. Метод правового регулирования. — М., 2001.

38.Тихомиров Ю. А. Курс административного права и процесса. — М., 2001.

39.Тихомиров Ю. А. Адміністративне право та процес: повний курс .- К.: 2001. — С. 25−26

40.Юсупов В. А. Теорияадминистративного права. — М., 2000.

3.