Внутрішня і зовнішня політика Директорії. 
Проголошення акта злуки УНР і ЗУНР

Зречення гетьманським урядом до Києва Директори, парад повстанських військ у столиці України — все це поставило останню крапку в історії гетьманського режиму й знаменувало відновлення Української Народної Республіки. У грудні 1918 р. Директорія переживала момент тріумфу, свою найвищого злету. Але перед кожною політичною силою, яка в боротьбі за владу здобуває перемогу, неодмінно постає питання: що робити далі? Тривалість періоду її правління значною мірою залежить від внутрішніх і зовнішніх чинників, зокрема від того, наскільки правильно, суголосно з поточним моментом обрано форму державного ладу, закладено його соціально-економічні підвалини. Скрутно доводиться тим політичним силам, котрі стають за кермо держави лише внаслідок заперечення програм попереднього режиму. Яскравий приклад цього — історія УНР доби Директорії.

21—24 грудня у Києві відбувся губернський селянський з'їзд. 700 делегатів висловили щиру подяку Директорії і обіцяли їй підтримку «в боротьбі за Українську Трудову республіку», але лише в разі негайного виконання нею низки завдань державного й соціально-економічного характеру. Як з’ясувалося, ні в Директорії, ні у вищих українських політичних колах не було одностайності в поглядах на перспективи державно-національного будівництва. Єдине, що згуртовувало навколо Директорії політичні партії, які входили до Українського національного союзу, і повстанські селянські загони — це ідея боротьби з гетьманським режимом. В інших питаннях позиції розбігалися, часом у діаметрально протилежних напрямах, тому необхідно було шукати компромісів, а це, своєю чергою, призводило до безконечного з’ясування стосунків між різними політичними течіями і навіть окремими діячами.

Зазначена обставина далася взнаки вже під час державної наради у Вінниці 12—14 грудня, проведеної Директорією з представниками політичних партій та громадських організацій, що входили до УНС. її учасники поділилися на два табори, один з яких обстоював парламентарну систему влади, а інший — радянську.

Незважаючи на очевидні суперечності, Директорія намагалася попервах зберегти єдність українських політичних сил. 26 грудня вона призначила уряд УНР (очолив його соціал-демократ В. Чехівський), до складу якого увійшли представники всіх політичних партій, що об'єдналися в УНС. Того самого дня Директорія видала свою програмову декларацію, побудовану на засадах т. зв. трудового принципу. На думку його творців, він всотав у себе кращі риси радянської і парламентської систем. Досить швидко життя показало, що це був паліативний вихід із ситуації.

Конструктивна частина декларації містила надто багато загальників, бракувало їй чітких, конкретних планів. Директорія оголошувала себе тимчасовим, хоч і верховним органом революційного часу, який, отримавши владу від народу, народові й передасть її на конгресі трудового народу України, що «матиме верховні права і повновласть рішати всі питання соціального, економічного та політичного життя республіки». Влада в УНР, зазначалося в декларації, повинна належати лише «класам працюючим — робітництву і селянству». Саме їм належало обрати левову пайку делегатів на конгрес. Узявши за основу класовий метод поділу суспільства й оголосивши, що «класи нетрудові, експлуататорські, які живляться і розкошують з праці класів трудових, класи, які нищили край, руйнували господарство й означили своє правління жорстокостями та реакцією, не мають права голосу в порядкуванні державою». Директорія вважала, що окресленої мети можна досягти «без жорстоких, кривавих і непотрібних форм боротьби». Для цього нетрудовим класам слід чесно визнати «всю шкідливість і несправедливість їхнього бувшого панування» й примиритися з відлученням від політичного життя.

При першому ж ознайомленні з цією декларацією впадає в око наївність і короткозорість українських політиків. Не досить, що їм бракувало досвіду — УНР під час свого становлення потрапила у вкрай складне зовнішньополітичне становище. З підписанням Брестської мирної угоди Україна пов’язала себе з Четверним союзом, тож країни Антанти уявляли її ворожим сателітом, різновидом більшовизму. Вигравши війну, ці останні дали зрозуміти гетьманським дипломатам, що без особливого ентузіазму сприймають Україну як самостійну державу. Антанта з підозрою зустріла відновлення УНР Директорією, бо дивилася на Україну лише як на південну Росію, керуючись принципом відновлення небільшовицької єдиної і неділимої Росії. Свої подальші плани вона пов’язувала із всебічною допомогою армії Денікіна, яка перебувала на Дону. Наприкінці листопада одеські газети від імені держав Антанти опублікували декларацію, де мовилося про якнайшвидший прихід в Україну збройних сил союзників у залежній від обставин кількості, щоб підтримувати тут порядок. 2 грудня в Одесі з’явився перший французький військовий корабель «Мірабо», а 15 числа розпочалася висадка 15-тисячного контингенту англо-французьких військ. 18 грудня білогвардійські загони при підтримці французьких військ вступили у бій з одеською українською залогою і примусили її залишити місто.

13 січня 1919 р. до Одеси прибув штаб французької десантної дивізії на чолі з генералом д’Ансельмом. Він зажадав від українських військ залишити район навколо Одеси й відійти на лінію Тираспіль — Бірзула — Вознесенськ — Миколаїв — Херсон. Одночасно вийшов його наказ, в якому зазначалося, що «Франція і союзники прийшли в Росію, аби дати змогу всім чинникам доброї волі й патріотизму відновити порядок у краю». Про існування України навіть не згадувалося. В січні 1919 р. війська Антанти вступили до Миколаєва.

З інтервенцією військ Антанти на півдні України на північних і північно-східних кордонах УНР з’явилися війська радянської Росії. Під приводом надання допомоги робітникам і селянам, що повстали проти гетьмана, вони розгорнули наступ у двох напрямах: Ворожба — Суми — Харків і Гомель — Чернігів — Київ. Але й повалення влади гетьмана не зупинило подальшого просування більшовицьких військ. 24 грудня наркомат закордонних справ РСФРР повідомив у пресі, що у зв’язку з анулюванням РНК РСФРР Брестської мирної угоди від 3 березня радянська Росія більше не визнає Україну за суверенну державу й припиняє діяльність усіх її представницьких установ на своїй території. Однак оголосити про відкритий наступ військ на Україну більшовики не наважувались.

Вони діяли через створений у Курську наприкінці листопада 1918 р. маріонетковий Тимчасовий робітничо-селянський уряд України. На ноту протесту уряду УНР урядові РСФРР стосовно вторгнення радянських військ на українську територію РНК цинічно заявила, що «ніякого війська Російської Соціалістичної Федеративної Радянської Республіки в Україні немає. Воєнна акція на українській території в цей момент проводиться поміж військом Директорії і військами Українського радянського уряду, який є цілком незалежним». Це була явна й нахабна брехня. Українська Народна Республіка, ще не ставши на ноги, опинилася між двома вогнями.

До зовнішньополітичних труднощів додалися і внутрішні. Селянство, що становило більшість населення республіки, не зробило належних висновків з подій 1917—1918 pp. у плані створення власної держави. В постановах різноманітних з'їздів воно начебто й підтримувало ідею української державності, коли ж виникала необхідність стати на її захист, виявило цілковиту індиферентність. Анархічний менталітет українського селянина, доброго землероба й політичного неука, брав гору над загальнонаціональними інтересами. Ця риса далася взнаки восени 1918 — взимку 1919 р. Створивши на хвилі боротьби з режимом гетьмана кількасоттисячну армію УНР, селяни-повстанці з поваленням гетьманського режиму почали розбігатися по домівках. Армія УНР виявилася абсолютно небоєздатною проти більшовицьких військ, легко піддавалася їхній агітації.

За умов, що склалися, Директорія і провідні політичні сили України мали вирішити, з ким їм бути: із західною демократією проти більшовиків чи з більшовиками проти Антанти. Самостійного шляху, вочевидь, не існувало. «Загальний стан війська, яке брало участь у протигетьманському повстанні, не давав ніяких підстав вірити в те, щоб Україна могла вдержатися власними силами без союзу з одною або другою із зовнішніх сил», — зазначав один із чільних діячів УНР — І. Мазепа. Парламентарна західна система з притаманними їй демократизмом, передовими досягненнями в організації суспільства насамперед імпонувала українській інтелігенції, яка вбачала в ній бажану мету своєї політичної діяльності, але вона погано узгоджувалася з політично нерозвиненою більшістю населення, котра, навпаки, симпатизувала радянській формі влади. Однак ця влада внаслідок більшовицької диктатури, що лежала в її основі, заплямувала себе кров’ю. Обстоюючи радянську владу, лише окремі ліві українські політики наважувалися увійти в межі більшовизму. По суті, всі вони опинилися у становищі буриданового осла, який, не спромігшись зробити вибору, побоюючись втратити більше, аніж знайти, так і помер. Пошуки орієнтації розкололи українців на кілька таборів, і якщо в 1917 р. політичні уподобання цілком узгоджувалися з програмами окремих партій, то наприкінці 1918 р. й особливо на початку 1919;го проблема орієнтації остаточно розколола провідні українські партії.

На початку січня 1919 р. в Києві зібрався IV з'їзд УСДРП. Оскільки два члени цієї партії (В. Винниченко й С. Петлюра) входили до складу Директорії, а соціал-демократ В. Чехівський очолював уряд УНР, то з'їзд мав відіграти непересічну роль у політичному житті України, до того ж він був скликаний за два тижні до відкриття Трудового конгресу.

Центральним моментом роботи з'їзду УСДРП стало обговорення доповіді А. Пісоцького про політичне становище в Україні. Доповідач наполягав на впровадженні влади рад і організації народного господарства на соціалістичних засадах. Одним з його аргументів було розгортання в Західній Європі світової революції. А. Пісоцького підтримували М. Ткаченко, М. Драгомирецький, Ю. Мазуренко, М. Авдієнко. Антирадянську позицію займали катеринославці І. Мазепа, П. Феденко, Ї. Романченко, Т. Грабовий, Я. Капустян. Всі інші, за свідченням того ж таки І.Мазепи, «не мали ясного погляду на справу й хиталися між совітами і загальним виборчим правом». Так, голова уряду УНР В. Чехівський виступив за впровадження радянської системи влади, але без більшовицьких диктаторських методів. В. Винниченко, який ще у Вінниці палко підтримував цю систему, на з'їзді УСДРП відкинув її. Голова уряду й голова Директорії по-різному бачили державотворчу перспективу, що було тривожним симптомом. Урешті-решт взяла гору ідея скликання парламенту й обрання органів місцевого самоврядування шляхом здійснення загального виборчого права. Після цього поборники радянської системи оголосили, що вони створюють у партії фракцію незалежних соціал-демократів.

З'їзд УСДРП не вніс ясності в політичну орієнтацію суспільства, тому напередодні відкриття Трудового конгресу Директорія вирішила провести у Києві чергову державну нараду. Вона відкрилася 16 січня. Представники січових стрільців О. Назарук та Ю. Чайкизський виступили за встановлення в Україні військової диктатури під проводом С. Петлюри, Є. Коновальця та А. Мельника, але більшість учасників відкинули цю пропозицію. Загальне резюме наради знаходимо в І. Мазепи: «З членів Директорії різко проти більшовиків висловився Петлюра. Швець говорив невиразно. Винниченко, як завжди, імпровізував і не мав ясного погляду на справу. Загалом серед промовців переважав протибільшовицький напрям, але всі знали, що маси „нейтральні“ або йдуть за більшовиками. Коли після всіх цих промов представники січових стрільців взяли свій внесок назад, нарада нічого іншого не могла придумати, як те, що, мовляв, нехай залишається все, як було». До наведеного вище слід додати, що позицію січових стрільців поділяла далеко не вся армія У HP. Дивізія отамана Зеленого стояла на радянських позиціях і в січні відмовилася виконувати накази вищого командування. За її прикладом пішли військові підрозділи отамана Григор'єва. Загалом сваволя отаманів стала чи не найприкметнішою рисою армії УНР, яка катастрофічно втрачала боєздатність.

Політику Директорії не підтримала Всеукраїнська рада селянських депутатів. 14—15 січня її виконавчий комітет провів у Києві нараду з представниками губернських рад, на якій зажадав від Директорії негайно передати владу виконкомам Всеукраїнських рад селянських і робітничих рад.