Основні проблеми та специфіка правового регулювання у сфері адміністративних послуг

КИЇВСЬКИЙ НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ ВНУТРІШНІХ СПРАВ навчально-науковий інститут заочного та дистанційного навчання факультет заочного навчання цивільних сосіб КУРСОВА РОБОТА НА ТЕМУ Основні проблеми та специфіка правового регулювання у сфері адміністративних послуг КИЇВ 2011р.

ПЛАН Вступ

1. Загальний огляд джерел за темою курсової роботи

2. Поняття та особливості адміністративних послуг

3. Міжнародний досвід та нормативно-правове регулювання інституту адміністративних послуг

4. Класифікація адміністративних послуг Висновки Список використаної літератури

Вступ Серед великої кількості правових інститутів навряд чи знайдеться багато таких, які б торкались інтересів переважної більшості людей. Одним із них є інститут адміністративної відповідальності. Вже в 1995 р. кількість осіб, яких було притягнуто до адміністративної відповідальності, сягнула 20 мільйонів і нині продовжує стрімко зростати. В ході адміністративно-правової реформи реформуванню інституту адміністративних послуг відведено важливе місце, але сьогодні юридична наука, на жаль, приділяє недостатню увагу цьому інститутові.

Нагальною потребою є систематизація законодавства про адміністративні послуги, а цей процес неможливий без відповідного наукового забезпечення.

Процес реформування законодавства про адміністративну відповідальність потребує якісно нових поглядів на зміст цього інституту та його місце в механізмі державного управління. Необхідно позбутися застарілих ідеологічних догм, які тривалий час справляли вплив на розвиток цього інституту. Орієнтація на побудову ринкових відносин в економіці, на пріоритет прав людини, на нове розуміння ролі держави в житті суспільства потребує відповідного урахування при розробці норм, які складають інститут адміністративної відповідальності.

Саме тому дослідження проблеми адміністративних послуг є актуальним напрямком сучасної правової науки. Сукупність зазначених чинників й зумовили вибір даної теми дослідження.

Основна мета курсової роботи полягає у визначенні основних проблем адміністративних послуг.

Визначена мета дослідження зумовила постановку і розв’язання таких основних завдань:

1) проаналізувати законодавство України та у сфері адміністративних послуг;

2) узагальнити поняття адміністративних послуг;

3) проаналізувати види адміністративних послуг.

Об'єктом дослідження є правове регулювання у сфері адміністративних послуг.

Предметом курсової роботи є суспільні відносини у сфері адміністративних послуг.

Методологічною основою є наукові методи, що ґрунтуються на вимогах об'єктивного та всебічного аналізу суспільних явищ політико — правового характеру. В основу методології дослідження покладено загальнотеоретичні принципи та підходи щодо регулювання адміністративних послуг.

З цією метою використовується ряд загальнонаукових методів діалектичного пізнання: методи аналізу і синтезу, індукції і дедукції, моделювання, абстрагування тощо.

У процесі розроблення проблеми використовувалися порівняльно — ретроспективний, формально — логічний, системного підходу, порівняльно — правовий та інші методи дослідження.

Структура курсової роботи визначена метою і завданнями дослідження та включає в себе вступ, три розділи, висновки та список використаних джерел.

1. Загальний огляд джерел за темою курсової роботи Основним джерелом дослідження адміністративних послуг постає Конституція України, зокрема, ст. З, згідно з якою: по-перше, «утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов’язком держави»: подруге, держава відповідає перед людиною за свою діяльність". Виходячи з цих положень, принципова зміна погляду на суспільне призначення адміністративних послуг має базуватись на визнанні якісно нової ролі держави у взаємовідносинах з громадянами, а саме ролі не владарювання над людиною, а ролі служіння людині.

Управлінські послуги (хоча саме поняття в законодавстві і не згадується) мають тривалу історію та широку правову базу і містяться в багатьох законах України, зокрема, «Про громадянство», «Про об'єднання громадян», «Про органи реєстрації актів громадянського стану», «Про імміграцію», «Про патентування деяких видів підприємницької діяльності», «Про підтвердження відповідності», «Про стандартизацію», «Про ліцензування певних видів господарської діяльності» та ін. Необхідно зазначити, що багато управлінських послуг, які стосуються саме пересічних громадян, нині передбачені і врегульовуються підзаконними нормативним актами, і це є орієнтиром для діяльності законодавця. Таким чином, як інститут адміністративного права управлінські послуги мають стояти в одному ряду, наприклад, з інститутом адміністративної відповідальності.

З вищенаведеного випливає, що предметом закону, наприклад, спеціального Закону України «Про управлінські послуги» або Адміністративного процедурного кодексу, не можуть бути послуги держави й об'єднань місцевого, самоврядування для всього суспільства. Тобто предметом норм про позитивні адміністративні акти в межах Адміністративного процедурного кодексу можуть бути лише послуги приватним особам (фізичним або юридичним), тобто громадянам та недержавним підприємствам (за певних обставин і державні підприємства можуть мати приватну форму організації).

Тому спеціальний Закон України «Про управлінські послуги» повинен мати за мету об'єднання великої кількості норм, розпорошених по багатьох інститутах адміністративного та господарського права, де врегульовані «послуги», які надає управління (установи та посадові особи) громадянам. Такий закон буде досить змістовним за обсягом, але стикатиметься на практиці із значними труднощами. Якщо, наприклад, узяти видачу ліцензій для видобування певних корисних копалин, що відбувається згідно з чинним спеціальним законом про використання природних ресурсів, то це означатиме, що процедурне регулювання про видачу ліцензій переводилося б до відповідного Закону України «Про управлінські послуги». В результаті він міститиме таку «загальну частину», в якій об'єднуватимуться деякі спільні положення, але найбільша частина Закону була б зібранням норм, які вже закріплені в інших спеціальних законах про видачу ліцензій та інших адміністративних актів.

Однак слід погодитися з думкою проф. Л. Отто, що об'єднання спеціальних норм в одному Законі України «Про управлінські послуги» було б досить сумнівним кроком, оскільки застосування та особливо тлумачення таких спеціальних норм може відбуватись тільки у тісному, внутрішньому систематичному поєднанні із самим спеціальним законом. У зв’язку з цим адміністративно-процедурні норми не можна висмикувати з такого контексту без того, щоб не виникало небезпеки для їх правильного розуміння. Закон України «Про управлінські послуги», який за структурою виглядатиме приблизно як закон про адміністративні правопорушення, дублював би вже врегульовані положення гарантії того, що він також буде оперативним та юридично спроможним до застосування [13, 174].

Проект Адміністративного процедурного кодексу уникає таких явних слабких місць. Він із самого початку обмежується положеннями, що мають загальний характер та стосуються регулювання, яке є спільним для всіх позитивних адміністративних актів. Усі спеціальні норми про позитивні адміністративні акти, починаючи з надання ліцензії, дозволу на будівництво і до видані дозволу на зброю, міститимуться у відповідних спеціальних законах. Адміністративний процедурний кодекс з його загальними положеннями застосовуватиметься поряд з цим тільки додатково як рамкова основа для них або субсидіарно, якщо не існує спеціальних норм. Такий захід з юридичної точки зору переконливий і має ту додаткову перевагу, що він відповідатиме загальним європейським стандартам.

Водночас для поліпшення якості надання управлінських послуг необхідно вживати системні заходи. Насамперед слід розмежувати в системі органів виконавчої влади органи, які займаються виробленням політики, і органи, що займаються поточним адмініструванням. У другій категорії необхідно виділити органи, які надають управлінські послуги, та зосередити їхню діяльність на якісному наданні послуг.

На даний час у державних інституціях, органах місцевого самоврядування та громадських колах обговорюються два варіанти нормативноправового закріплення порядку надання управлінських послуг — врегулювання таких відносин в Адміністративно-процедурному кодексі України, проект якого опрацьовується, в повному обсязі або ж визначення в ньому лише загальних положень та принципів надання послуг, а конкретні питання вирішити у законі про управлінські послуги. Другий варіант — прийняти Закон про управлінські послуги, де закріпити всі види управлінських послуг та загальні процедури, які будуть застосовуватись при їх наданні [19, 101].

Концепція адміністративної реформи в Україні передбачає запровадження системи надання управлінських послуг населенню органами виконавчої влади та місцевого самоврядування. Потреба у цих «послугах» обґрунтовується насамперед сучасним розумінням демократичної держави: держава не управляє громадянами, а надає їм управлінські послуги, тобто вчиняє різноманітні дії, спрямовані на створення умов для реалізації ними своїх прав та свобод. Звичайно, тут щонайменше виникне питання щодо суті державного управління, об'єктом якого, як відомо, є громадяни, а апарат державного управління має обслуговувати їх відповідно до потреб.

Не заперечуючи необхідності надання державою громадянам послуг у сфері державного управління, слід пам’ятати, що управління — це владна діяльність відповідного державного органу, яка в багатьох випадках не передбачає паритетних взаємовідносин сторін, згоди однієї з сторін на виникнення правовідносин.

Разом з тим обмежитись лише цими двома законами щодо регулювання управлінських послуг досить складно. Існує досить широке коло видів послуг, вони мають різноплановий характер, надаються різними структурними підрозділами відповідних органів, хоча і кожна послуга закінчується прийняттям певного рішення (акта). Однак конституційні гарантії прав і свобод громадян, у тому числі з надання управлінських послуг, стосуються всіх суб'єктів суспільства і держави, незалежно від форм власності.

Окрім зазначених, джерелом для розуміння змісту поняття «адміністративні послуги» можуть постати Закони України ««Про громадянство», «Про об'єднання громадян», «Про органи реєстрації актів громадянського стану», «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про місцеві державні адміністрації», «Про імміграцію», «Про патентування деяких видів підприємницької діяльності», «Про підтвердження відповідності», «Про стандартизацію», «Про ліцензування певних видів господарської діяльності», Указ Президента України «Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні», ін.

З позицій науки адміністративного права необхідне обгрунтування правової характеристики публічних послуг, які надаються приватним особам із боку органів РАЦС, їх класифікація та вироблення певних змістовних ознак щодо відмежування їх від інших організаційних дій, здійснюваних цими органами. Необхідно також розробити критерії оцінювання якості надання послуг органами РАЦС, як це випливає із вимог постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження Програми запровадження системи управління якістю в органах виконавчої влади» від 11.05.2006 р. № 614.

У лютому 2006 року Кабінетом Міністрів України було затверджено Концепцію розвитку системи надання адміністративних послуг органами виконавчої влади. Завданням цієї Концепції є визначення принципів та напрямів подальшого реформування діяльності органів виконавчої влади у сфері адміністративних послуг.

З метою реалізації положень розпоряджень Кабінету Міністрів України від 15.02.2006 N 90 «Про схвалення Концепції розвитку системи надання адміністративних послуг органами виконавчої влади» та від 27.06.2007 N 494 «Про затвердження плану заходів щодо реалізації Концепції розвитку системи надання адміністративних послуг органами виконавчої влади» було затверджено Методичні рекомендації щодо визначення собівартості платних адміністративних послуг. Методичні рекомендації щодо визначення собівартості платних адміністративних послуг розроблені для визначення оптимального розміру плати за надання адміністративних послуг.

Наказом Держспоживстандарту України та Головдержслужби України від 31.07.2006 р. № 273/221 були затверджені Методичні рекомендації щодо розроблення та впровадження систем управління якістю відповідно до стандарту ДСТУ 180 9001−2001 в органах виконавчої влади. Він підкреслив цінність адміністративної послуги, яка також проявляється в її адресуванні за межі органів виконавчої влада. Як це і зазначається в п. 3.1 Методичних рекомендацій, «не будь-які функціональні обов’язки персоналу можуть кваліфікуватись як послуги. Основною ознакою послуги є те, що вона повинна створювати цінність для споживачів за межами органів виконавчої влади».

Крім того, Наказом міністерства економіки України від 12.07. 2007 року № 219 було затверджено «Методичні рекомендації щодо розроблення стандартів надання адміністративних послуг».

Говорячи про джерела освітлення поняття «адміністративні (управлінські) послуги», слід відмітити доробки сучасних науковцівадміністративістів: Авер’янова, В, Б. «Виконавча влада і адміністра тивне право», Голосніченка І. «Правове регулювання надання державних управлінських послуг та вирішення адміністративних спорів», Коліушка і. Б. «Виконавча влада та проблеми адміністративної реформи в Україні», Шаповала В. М. «Виконавча влада в розвинутих країнах», Чміленка Г. М. «Адміністративні послуги в Україні» та ін. [25, 97]

Отже, підвищення ефективності діяльності органів виконавчої влади у сфері управлінських послуг пов’язано, з одного боку, із законодавчим визначенням порядку надання таких послуг (питання мають найти своє закріплення у спеціальному законі про управлінські послуги), з другого, — з формуванням ефективного механізму надання населенню управлінських послуг (це насамперед спрощення процедури надання дозволів та інших управлінських послуг на різних рівнях фізичним та юридичним особам).

Наданню управлінських послуг населенню органами виконавчої влади України повинен сприяти чітко визначений механізм їх реалізації, гарантій якості, терміни виконання, визначення переліку платних і безоплатних послуг, відповідальність тих, хто послуги надає, тощо. Водночас потрібно чітко визначитись, які з них мають бути безоплатними, входити в обов’язки відповідних державних органів та їх службовців. Звичайно, якщо потрібно прискорити видачу якогось документа, виконати додаткові дії та ін., то тоді послуги мають бути платними. В усіх інших випадках (коли надання послуг управлінського характеру входить до службових обов’язків) послуги громадянам України мають надаватись безоплатно.

Основою ефективного механізму надання управлінських послуг населенню органами виконавчої влади України має стати нова система взаємовідносин між владою і громадою. Запровадження такої системи, що і має базуватись на принципах прозорості та ефективності, сприятиме, по-перше, наданню компетентних та зрозумілих для громадян роз’яснень щодо застосування законодавства.

По-друге, підвищить рівень компетентності, виконавчої дисципліни та ділової культури державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування, які безпосередньо співпрацюють із громадянами в напрямі надання їм управлінських послуг.

По-третє, зобов’яже чиновників мотивувати всі прийняті рішення і надасть можливість громадянам брати участь у підготовці та прийнятті рішень, що безпосередньо стосуються інтересів громади.

2. Поняття та особливості адміністративних послуг Стосовно поняття, ролі й місця державних управлінських послуг у механізмі адміністративно-правового регулювання суспільних відносин та серед форм і методів управлінської діяльності органів виконавчої влади та місцевого самоврядування ведуться дискусії. Узагальнюючи різні точки зору вчених, можна дійти висновку, що державні управлінські послуги треба визначати як: функцію державного управління; розпорядчу діяльність; організаційну діяльність або результат діяльності адміністративного органу. Ми ж пропонували визнати такі послуги способом реалізації адміністративно-правових режимів. Заслуговують на увагу й деякі інші думки про сутність послуг. Так, окремі дослідники акцентують, що в парадигмі адміністративної послуги з’являється принципово нова вимога — послуга повинна надаватися в максимально зручних для клієнта умовах з мінімальними витратами його сил, енергії та часу. Останній завжди є правим, якщо вимагає поважати його як особистість, піклуватися про економію часу тощо, а орган управління в нових умовах зобов’язаний кардинально переглянути організацію своєї роботи, скоротивши до мінімуму необхідність контактів із клієнтом.

Не вдаючись до дискусії, яка ж точка зору є правильною, для висвітлення взаємозв'язку категорій «законні інтереси» та «державні управлінські послуги» вбачається доцільним вказати на ознаки послуг. Так, В. Б. Авер’янов уважає, що говорити про надання державних управлінських послуг з боку уповноважених органів, посадових осіб можна за наявності таких обов’язкових ознак:

а) ці послуги надаються конкретним приватним особам за їх ініціативою (тобто за їх зверненнями);

б) шляхом надання цих послуг задовольняються правомірні вимоги, потреби й інтереси приватних осіб;

в) надання цих послуг спрямоване на створення належних умов для повноцінної реалізації приватними особами прав, що їм належать, і виконання покладених на них обов’язків;

г) приватні особи вправі на свій розсуд (окрім неправомірних дій) користуватися результатами наданих їм послуг. Результатом послуг є отримання особою індивідуального адміністративного акта, що надає їй права та покладає на неї обов’язки або підтверджує раніше встановлений правовий статус [9, 195].

З урахуванням наведеного пропоную визначити державні управлінські послуги як діяльність органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування (їх посадових осіб), пов’язану зі створенням організаційних умов або забезпеченням реалізації суб'єктивний прав, законних інтересів і виконаннях обов’язків фізичними або юридичними особами, яка здійснюється за зверненнями цих осіб і офіційним результатом якої є адміністративний (індивідуальний) акт.

Тобто, адміністративна послуга — результат здійснення владних повноважень адміністративним органом, що відповідно до закону забезпечує юридичне оформлення умов реалізації фізичними та юридичними особами прав, свобод і законних інтересів за їх заявою (видача дозволів (ліцензій), сертифікатів, посвідчень, проведення реєстрації тощо).

Освітлюючи питання поняття та ознак адміністративних (управлінських) послу, В. Долєчек зазначає наступне.

Одним з важливих моментів при визначенні поняття послуг є питання оплатності або безкоштовності управлінських послуг. Саме тут доцільно розрізняти два види послуг:

— послуги державного управління щодо всього у загальному сенсі;

— послуги державного управлыння окремим громадянам фізичним абоюридичним особам) за їх заявою.

— Між обома видами послуг, а саме: щодо спільноти і щодо окремих осіб існують дві принципові розбіжності.

Загальні послуги надаються установами поточно, без заяви та «безкоштовно», бо установи виконують такі послуги на основі передбаченої законом компетенції та їх обов’язку здійснювати поточну діяльність і витрати, спричинені такими послугами, фінансуються із загального державного бюджету, тобто за рахунок загальних надходжень від податків.

Послуги окремим громадянам (фізичним або юридичним особам) являють собою особливі послуги, які слугують задоволенню індивідуальних особистих інтересів і таким чином виконуються або можуть виконуватись установами (посадовими особами) тільки за заявою громадянина (фізичної або юридичної особи), бо держава без відповідної заяви не може знати, який громадянин має відповідні особисті інтереси. Те ж саме стосується послуг на комунальному рівні. У зв’язку з цим послуги, які державне (або комунальне) управління надає окремим особам, можуть ними оплачуватись. Однак із загального бюджету, тобто з коштів від податкових надходжень, вони не можуть оплачуватися державним коштом, бо йдеться про задоволення індивідуальних особистої волі громадян.

Аналізуючи вищенаведене, насамперед слід зауважити, що поняття правлінських послуг досить неточне та розмите. Про які управлінські послуги йдеться? Спочатку треба принципово визначитись, що держава надає громадянам (фізичним або юридичним особам) не тільки послуги, під час чого вона перевіряє дотримання норм у разі спорудження нової будівлі, а й гроші, наприклад, у вигляді фінансової допомоги соціально незахищеним особам (сім'ям) або речові предмети (постачання води з комунального водоводу або газу, електричної енергії тощо). Існують також комбінації таких послуг, наприклад, видача закордонного паспорта є поєднанням речової послуги (паспортна книжка) та послуги управлінської (видача та виготовлення паспорта).

Однак, незважаючи на дискусії щодо поняття, все ж важливішим є розуміння його змісту, і хоча саме поняття, принаймні «управлінські послуги», вже використовується в політико-правовому обігу України, наприклад, в актах глави держави, присвячених адміністративній реформі, проте його визначення ніде не дається. За основу необхідно взяти поняття «державні послуги», що визначається в Законі України «Про оподаткування прибутку підприємств» як «будь-які платні послуги, обов’язковість отримання яких встановлюється законодавством та які надаються фізичним чи юридичним особам органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування та створеними ними установами і організаціями, що утримуються за рахунок коштів відповідних бюджетів». До терміну «державні послуги» не включаються податки, збори (обов'язкові платежі), визначені Законом України «Про систему оподаткування».

При цьому необхідно зробити декілька застережень. По-перше, Закон стосується фінансових правовідносин, тому в ньому зроблено акцент на платності. Безумовно, державні послуги загалом та управлінські зокрема можуть бути і безоплатними. По-друге, поняття «державні послуги» ширше, ніж^(А«управлінські послуги», оскільки, крім останніх, воно включає послуги, які надаються державними установами й організаціями (освітні, медичні послуги тощо).

. У цьому сенсі, як зазначає і. Б. Коліушко, було б коректно розрізняти категорії «державних» та «муніципальних» послуг залежно від джерела фінансування суб'єктів, що надають такі послуги. В свою чергу державні та муніципальні послуги разом можна назвати «публічними послугами». Управлінські послуги являють собою частину публічних, які надаються органами державної влади, насамперед виконавчої, та органами місцевого самоврядування [24, 78].

Існує точка зору, що вся діяльність органів влади, в тому числі у втручальних провадженнях, є послугами, оскільки здійснюються на благо суспільства. В такому разі стверджується, що «управлінські послуги» — це не правова категорія, а політична чи ідеологічна, і жодного юридичного змісту вона не має. На нашу думку, такий висновок грунтується на ототожненні понять «служіння» та «послуги», і в такому разі дійсно можна вважати, що навіть накладення адміністративного стягнення часто здійснюється для захисту прав та інтересів тієї особи, яка притягається до відповідальності.

Однак, крім ідеологічного значення, важливість якого вже зазначалася, необхідно враховувати і потреби практики, що зумовлюють необхідність правового опрацювання проблематики управлінських послуг. По-перше, термін «Послуги» в публічному праві вже зустрічається. Крім Закону України «Про оподаткування прибутку підприємств», доцільно пам’ятати про затверджувані Кабінетом Міністрів переліки платних послуг, що надаються окремими органами виконавчої влади, хоча останні переважно є звичайною господарською діяльністю і, очевидно, виникли внаслідок теоретичної неопрацьованості проблематики публічних послуг. По-друге, саме чітке виокремлення правової категорії управлінських послуг дозволяє вирішувати питання запровадження елементів госпрозрахунку в діяльності органів виконавчої влади, які ці послуги надають. По-третє, розуміння юридичного змісту такого явища, як управлінські послуги, дозволяє уніфіковано регулювати відповідні відносини та впроваджувати нові організаційні форми надання управлінських послуг створювати так звані «універсами послуг».

Звідси можна виділити наступні ознаки управлінських послуг:

1) управлінські послуги надаються за ініціативою (заявою) фізичних та юридичних осіб;

2) необхідність і відповідно можливість отримання конкретної управлінської послуги безпосередньо передбачена законом;

3) закон наділяє повноваженнями по наданню кожної управлінської послуги відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування;

4) для отримання управлінських послуг фізичним та юридичним особам необхідно виконати певні вимоги, визначені законом;

5) управлінська послуга має кінцеву форму індивідуального адміністративного акта, в якому зазначений його адресат («споживач такої послуги») [20, 297].

Отже, першою ознакою управлінських послуг є формальна ініціатива фізичної або юридичної особи незалежно від самої форми заяви особи (усна або письмова) та порядку її отримання органом влади. При цьому не має значення чи всі особи зобов’язані звертатися за даною послугою, як наприклад за отриманням загальногромадянського паспорта, чи лише окремі категорії суб'єктів права, як у випадку з отриманням якоїсь ліцензії.

По-друге, надання управлінської послуги можливе лише у випадку, коли є спеціальне правове регулювання порядку її надання. Вимога особи до органу влади вчинити якісь дії на її користь може розглядатися як адміністративна послуга лише тоді, коли вона ґрунтується на нормах законодавства. Не можна вимагати від органу влади надати управлінську послугу, якщо вона не передбачена законом. У цьому випадку можна лише просити щось зробити, але таке звернення має іншу правову природу.

За загальним правилом, за конкретною управлінською послугою можна звернутися лише до певного (тільки одного) органу виконавчої влади чи місцевого самоврядування, визначеного законом, на відміну від інших видів звернень, які можуть бути адресовані ширшому колу суб'єктів, у тому числі політичним органам (Президенту, Верховній Раді чи Кабінету Міністрів), які в разі підтримання політичної доцільності конкретного звернення можуть переадресувати його компетентному органу влади.

Отримати управлінську послугу можна лише за умови дотримання встановлених законом вимог. І немає різниці з точки зору процедури, чи особа не виконає певні вимоги, необхідні для отримання загальногромадянського паспорта, чи для реєстрації її як суб'єкта підприємницької діяльності, — результат буде однаковий: відмова органу надати послугу.

Якщо ж процес надання управлінських послуг населенню органами виконавчої влади України розглядати комплексно, то варто зазначити, що вони можуть надаватись не лише за ініціативою громадян, а й органів публічної влади. При цьому в умовах ринкових перетворень і впровадження демократичних засад державного управління невирішеними на сьогодні запишаються такі складові загальної проблеми, як забезпечення належного рівня правового регулювання адміністративно-процедурних відносин, що виникають за ініціативою державних органів, удосконалення порядку адміністративного й судового оскарження процесів надання управлінських послуг населенню органами виконавчої влади, що визначається як ефективний механізм захисту прав і свобод громадян, інтересів юридичних осіб, громадських формувань.

Специфікою управлінських послуг населенню органами виконавчої влади України є те, що їх не може надати інший суб'єкт, крім відповідного органу влади чи самоврядування, тобто у громадян та юридичних осіб немає права вибору, вони можуть звернутися тільки до чітко визначеного суб'єкта. Саме тому надзвичайно важливим є закріплення процедур звернення за тією чи іншою послугою, термінів її надання, розміру та порядку оплати, вирішення конфліктних ситуацій тощо.

Пояснити таку ситуацію можна тим, що місцеві органи виконавчої влади є найбільш наближеними до населення, а їх діяльність безпосередньо стосується різноманітних проблем жителів певної адміністративно-територіальної одиниці і, як правило, видається останнім більш зрозумілою, ніж діяльність представників вищих органів виконавчої влади. При цьому інтервал між прийнятими рішеннями і їх виконанням на місцевому рівні значно коротший, ніж на загальнодержавному, і, як наслідок, результати частіше усього бувають більш суттєві для місцевих жителів.

Одночасно слід чітко відмежувати управлінські послуги населенню органами виконавчої влади України від цивільно-правових угод, які також можуть укладати суб'єкти публічної влади. Основним критерієм відмінності тут може бути право вибору — в цивільних правовідносинах такий вибір можливий, управлінські ж послуги надаються чітко визначеними суб'єктами виконавчої влади або місцевого самоврядування. Офіційний проект Адміністративнопроцедурного кодексу України на сьогодні акцентував увагу на тому, що послуга — це результат діяльності адміністративного органу, що здійснюється за заявою фізичної або юридичної особи щодо юридичного оформлення умов реалізації її прав, свобод та законних інтересів.

Тому основними ознаками таких послуг варто визначити:

— надання їх за ініціативою (заявою) фізичних та юридичних осіб;

— необхідність, можливість отримання конкретної управлінської послуги безпосередньо передбачена законом;

— закон наділяє повноваженнями з надання кожної управлінської послуги відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування;

— для їх отримання фізичним або юридичним особам необхідно виконати певні визначені законом вимоги; управлінська послуга конкретизується в індивідуальному акті [20, 299].

Таким чином, управлінські послуги являють собою передбачену законом розпорядчу діяльність управлінських органів (органів виконавчої влади та місцевого самоврядування), що здійснюється за ініціативою фізичних та юридичних осіб і спрямована на реалізацію їх прав, свобод та законних інтересів.

адміністративний послуга державний регулювання

3. Міжнародний досвід та нормативно-правове регулювання адміністративних послуг Надання управлінських (адміністративних) послуг (далі — послуг) є новим інститутом державного управління в Україні. Нині в нашій державі відсутня єдина точка зору як щодо визначення самого терміну, так і його змістовного наповнення. За таких умов винятково важливе значення має вивчення зарубіжного досвіду з досліджуваних проблем.

Ініціативи щодо поліпшення якості послуг висуваються урядами країн Організації економічного співробітництва і розвитку (ОЕСР), зокрема Австрії, Великобританії, Бельгії, Греції, Данії, Ірландії, Ісландії, Іспанії, Італії, Канади, Люксембургу, Нідерландів, Німеччини, Норвегії, Португалії, СІЛА, Франції, Швеції, Швейцарії, Туреччини, Японії, Фінляндії, Австралії, Нової Зеландії, Мексики, Чеської Республіки. В цих країнах існує думка, що поліпшення якості послуг змінює уявлення громадськості про державну службу, спосіб взаємодії державних службовців з громадськістю, спосіб організації державної служби.

Майже всі країни — члени ОЕСР проводять значну роботу в даному напрямі. В деяких країнах були розроблені спеціальні документи, які містять конкретні та найбільш помітні ініціативи чи пропозиції реформ в якості послуг. До них належать: Хартія прав споживачів державних послуг (Бельгія, 1992); Хартія прав громадян (Великобританія, 1992); Нагляд за дотриманням якості (Іспанія, 1992); Ініціатива стандартів якості (Канада, 1992); Хартія дотримання якості при наданні державних послуг (Португалія, 1993); Хартія державних послуг (Франція, 1992) [18, 216].

Зосередження уваги на якості послуг — складова загального спрямування реформ державного управління, що проводяться країнами — членами ОЕСР, основна мета яких полягає у поліпшенні реагування організацій державного сектора на потреби громадськості, зокрема шляхом акцентування на кінцевих результатах їх діяльності.

Якість у контексті надання послуг складається з кількох компонентів (наприклад, своєчасність, точність, доступність та відповідність, визначення яких наведені нижче), що відбивають цінності надання послуг і як складову цього — зв’язок між постачальником та клієнтом. Так, у публікації Служби державного управління ОЕСР 1987 р. «Управління як надання послуг: громадськість як клієнт» визначаються наступні компоненти надання послуг як процесу реагування на потреби громадськості.

1. Відкритість — клієнти повинні знати, яким чином здійснюється держав не управління, які чинники обмежують діяльність державних службовців, хто за що несе відповідальність і як можна виправити ситуацію у випадку неправильних дій.

2. Залучення клієнтів — клієнтам не подобається, коли до них ставляться як до пасивних реципієнтів того, що пропонується їм органами влади. В багатьох випадках участь клієнтів обов’язкова, наприклад, при виконанні органа ми влади такої функції, як збір податків.

3. Задоволення потреб клієнтів — при можливості клієнтам повинні пропонуватися послуги, які відповідають конкретній ситуації.

4. Доступність — клієнти повинні мати легкий доступ до органів влади в зручний час і їм повинна надаватися інформація простою і зрозумілою мовою. Прикладом того, як полегшити контакт громадськості з державними служба ми і зробити його менш затратним у часі, є розміщення кількох урядових служб в одному приміщенні.

Наведені визначення залишаються в силі, хоча для сучасного етапу реформи системи державного управління в Україні їх можна сформулювати таким чином:

— клієнтів залучають до участі в прийнятті рішень або з ними консультуються щодо того, який рівень та вид послуг слід надавати;

— їх інформують про рівень та вид послуг, які надаватимугься; вони мають підстави очікувати одержання цього рівня послуг;

— вони мають право на подання скарги й отримання відшкодування, як що не забезпечується надання належного рівня послуг;

— служби з надання послуг повинні визначити завдання щодо дотримання якості послуг і звітуватися на їх підставі про результати виконаної роботи [18,219].

Причини виникнення ініціатив щодо поліпшення якості різні для різних країн. Для одних країн вирішальним чинником були обмеження бюджету, для інших — загальне невдоволення урядовими послугами. В деяких країнах спостерігається поєднання декількох причин. Існують відмінності і щодо того, хто був автором ініціатив у різних країнах. В окремих країнах, наприклад, Великобританії, ініціативи висувалися і підтримувалися політичними лідерами. В деяких країнах (Австралія, Нова Зеландія, Швеція) керівництво та персонал окремих урядових організацій виступили з ініціативами щодо поліпшення якості надання послуг як складової внутрішньої реформи управління за відсутності централізованих ініціатив.

Ініціативи щодо поліпшення якості в країнах — членах ОЕСР досить важливі, оскільки вони безпосередньо пов’язані з питаннями відкритості та підзвітності органів влади. Під цими поняттями розуміється не тільки інформування клієнтів про послуги, що надаються, а й вимога звітності про результати роботи відповідно до попередньо встановлених цілей та стандартів, а також передбачається посилення контролю та перегляду діяльності державних організацій сторонніми органами.

Таке розуміння відкритості та підзвітності узгоджується із загальними реформами управління в державному секторі, які підтримуються країнами — фенами ОЕСР. Нижче наводяться приклади компонентів якості надання послуг — типових для багатьох країн ОЕСР.

1. Своєчасність надання послуги. Скільки часу необхідно чекати клієнтові на надання послуги? Скільки часу повинен чекати клієнт у громадській установі, щоб йому приділили увагу, або скільки часу займає отримання відповіді по телефону? Скільки часу потрібно для того, щоб повернули неправильно стяг нугі податки?

2. Обсяг послуги. Наприклад, як часто ходять поїзди? Як часто особам похилого віку розвозять харчування або надають іншу допомогу вдома?

3. Доступність і зручність послуги. Наприклад, яка відстань до найближчого залізничного вокзалу або, у випадку інших послуг, де міститься найближче відділення уряду, в якому громадяни можуть отримати необхідну пораду чи інформацію?

Доступність послуг може включати питання рівноправності, такі насамперед як забезпечення послугами сільських жителів, надання послуг для яких коштує найдорожче. Великого поширення набула практика запровадження розподілу надання послуг між різними службами у віддалених районах, інноваційне використання інформаційних технологій також може сприяти вдосконаленню доступу до послуг для споживачів, які проживають у географічно віддалених регіонах.

4. Наявність або безперебійність послуги. Наприклад, як часто трапляються перебої у водопостачанні або телефонному зв’язку і скільки часу потрібно для ліквідації неполадок?

5. Точність надання послуги. Наприклад, чи одержувачам соціальної до помоги виплачується відповідна сума? Чи особи, які наводять довідки про послуги, отримують точну інформацію про свої повноваження, рівень надання послуг та свої обов’язки? Чи платники податків отримують точну інформацію для полегшення заповнення податкових декларацій?

6. Безпека послуги. Наприклад, яким є ризик нещасних випадків при використанні громадського транспорту або наскільки безпечні медичні операції?

7. Належність або відповідність послуги. Тут порушуються питання загальної ефективності програм. Чи послуга відповідає потребам клієнта або вирішує ті проблеми, які повинна? Інше питання, яке постає: чи клієнт має належний рівень вибору або можливість вибирати з асортименту різних послуг, наприклад, можливість вибору різних технологій у державній системі телекомунікації Наскільки при цьому задовольняються потреби клієнтів, може бути визначено лише за допомогою опитування.

Для забезпечення надання послуг важливими можуть бути й інші нижченаведені чинники. Спілкування з державними організаціями має бути якомога приємнішим та простішим для клієнтів. Під приємністю розуміється такі аспекти наданих послуг, як ввічливе обслуговування клієнтів та зручність і чистота приміщення прийому громадян та громадського транспорту. Простота — ключове поняття і багато ініціатив щодо поліпшення якості ставлять за мету спрощення адміністративних процедур. Наприклад, бланки повинні бути складені в простій та зрозумілій формі для полегшення їх читання та сприйняття. Спілкування з урядовими службами не повинне нагадувати біг з перешкодами. Тому слід ліквідувати безпідставні адміністративні вимоги [19, 327].

Окремі компоненти якості надання послуг можуть взаємодіяти. Забезпечення одного з них може справляти шкідливий вплив на інші. Поширеним прикладом цього є компроміс між своєчасністю та точністю надання послуг Деякі країни відносять до компонентів якості такі основні принципи надання державних послуг, як справедливість, рівноправність, безсторонність та конфіденційність. Інші країни вважають ці аспекти питаннями вищого порядку, які повинні змішуватися з компонентами якості надання послуг. У цілому вони використовуються як принципи забезпечення того, що громадяни не зазнають дискримінації через соціальний статус, расову та статеву приналежність, колір шкіри, походження та ін. Таким чином, вони слугують іншим цілям, ніж компоненти якості, завданням яких є забезпечення якнайкращого рівня послуг за наявних ресурсів.

Отже, вище наведений опис компонентів якості послуг, які є важливими аспектами надання послуг з точки зору клієнта. Очевидно і те, що вони заохочують організації державного сектора бути більш відкритими, а не задовольнятися лише внутрішніми процесами діяльності.

Як видно з попереднього дослідження, не всі аспекти результатів діяльності одночасно є компонентами якості надання послуг. Насамперед до них не можна віднести витрати, а отже, ефективність роботи. Враховуючи витрати, визнаємо інтереси не тільки клієнтів, а й платників податків, які у більшості випадків оплачують програму. Звичайно, можливе включення витрат до стандартів надання послуг, як це зроблено в Канадській ініціативі зі стандартів послуг. Існує також можливість того, що не буде компромісу між вдосконаленням якості надання послуг та підвищенням витрат за умови, що зосередження більшої уваги на потребах клієнта приведе до зниження витрат шляхом спрощення адміністративних процедур та зменшення кількості помилок. Однак часто спостерігатиметься компроміс між витратами і відповідністю та іншими компонентами якості, насамперед такими, як обсяг або своєчасність послуг, що надаються.

Таким чином, визнаючи надзвичайну важливість таких компонентів якісного надання послуг, як своєчасність, доступність, точність тощо, не слід забувати про інші важливі аспекти оцінки результатів роботи, а саме: ефективність або скорочення витрат та дієвість програми.

Ефективність та зменшення витрат — Невід'ємна складова ініціатив щодо поліпшення якості надання послуг, оскільки метою останніх є перегляд обґрунтування конкретних програм та процедур, як і витрат на надання послуг. Майже у всіх країнах ініціативи щодо поліпшення якості нейтральні стосовно бюджету, а в деяких випадках вони слугують засобом для скорочення бюджетних витрат. Ці ініціативи не розглядаються як нагода пошуку додаткового фінансування для поліпшення надання послуг державними службами.

Вищезазначене ілюструє складність збалансування елементів якості надання послуг з іншими аспектами результатів виконання та досягнення компромісів, які можуть бути необхідними при врахуванні інтересів громадськості в цілому та конкретних інтересів груп і клієнтів.

Важливим і складним питанням є також визначення рівня та якості надання послуг. Як зазначалося, при цьому може враховуватися громадська думка та вимоги клієнтів, рішення прийматиметься передусім органами влади або державними службами. Рішення також може залежати від політичної та фінансової ситуації. Тому воно повинне бути виваженим і враховувати питання витрат та політичний аспект.

Ще одне питання, яке виникає, — це рівень свободи, який повинна мати служба з надання послуг у прийнятті рішень щодо рівня та типу послуг порівняно з рішеннями, які приймаються центральними оргазми влади. Тоді як прийняття стратегічних рішень, що стосуються використання ресурсів, є найбільш доречним для центру, інші рішення щодо надання послуг найкраще приймати в службах на місцях, оскільки вони тісніше пов’язані з клієнтами. З цим також пов’язане питання, на якому рівні повинні прийматися такі рішення в службах і таке право голосу при визначенні виду та обсягу послуг повинні мати ті, хто безпосередньо їх надає. Постачальники послуг у країнах членах ОЕСР мають різний ступінь автономії у наданні послуг. У деяких країнах доцільним вважається проводити чітке розмежування між рішеннями, які визначають політику надання послуг (приймаються виробниками політики і відбивають бажані результати послуг) та управлінськими рішеннями стосовно способів надання послуг (приймаються постачальниками) [19, 331].

Більшість органів влади визнають, що стандарти з надання послуг повинні враховувати не тільки права чи повноваження клієнтів, а й зобов’язання з їхнього боку. Способи вирішення даного питання різняться в різних країнах, до частково відбиває різні політичні та правові традиції стосовно зв’язків між громадянами та державою. У деяких хартіях (наприклад, у Бельгії) зобов’язання чітко визначені. Існує загальне визнання того, що клієнти не повинні зловживати послугами або марнувати їх і що їхнім обов’язком є помагати собі у прийнятті рішень.

У багатьох країнах — членах ОЕСР надання послуг громадськості як клієнтам є переважно діяльністю місцевих органів влади, а не центрального уряду. Наприклад, у скандинавських країнах і Великобританії освіта, охорона здоров’я та більшість інших соціальних послуг надаються місцевими органами влади. Стандарти послуг у цьому випадку можуть порушувати важливі питання стосовно відносин між центральним та іншими рівнями уряду і призводити до конфлікту між довготривалими традиціями унітарної держави, з одного боку, та місцевої автономії — з другого.

У Великій Британії, наприклад, виділено 40 основних сфер державних послуг, надання яких контролюється Кабінетом Міністрів. Для їх регламентування розроблено відповідну кількість так званих хартій, кожна з яких встановлює стандарти послуг, що може одержати споживач від конкретних державних установ у таких сферах, як освіта, соціальне забезпечення, працевлаштування, відпочинок, оподаткування та ін. Додатково до них місцеві органи влади Великої Британії розробили, з урахуванням конкретних умов різних районів, муніципальні хартії послуг у сфері охорони здоров’я, громадської безпеки, пожежної охорони тощо, яких вони зобов’язалися дотримуватись.

Причому британські регламенти (хартії) встановлюють такі критерії якості надання послуг: наявність розроблених стандартів рівня забезпеченості послугами та їх якості; інформаційна відкритість і повнота інформації про послуги й порядок їх надання; можливість вільного вибору; доступність послуг; право на апеляцію в разі незадовільної якості; поважання прав громадян при наданні послуг; ефективне використання ресурсів під час здійснення послуг; уведення інновацій у технологію й організацію надання послуг; залучення споживача до спільної роботи з провайдерами послуг; зворотний зв’язок з населенням; ступінь задоволеності споживачів кількістю та якістю наданих послуг.

У процесі розроблення стандартів послуг, які надаються державними установами США, з’ясувалося, що багато органів управління не уявляли собі, на яких клієнтів вони працюють. Це було наслідком того, що діяльність даних органів, по-перше, мала не цільовий, а процесуальний характер (орієнтований на процес регулювання, управління, контролю, а не на задоволення потреб громадян), по-друге, навіть у ринково орієнтованій країні, такій як США, запровадження методів управління, притаманних приватному сектору, стримується чиновництвом, не зацікавленим у кінцевому результаті діяльності.

Водночас саме визначення груп клієнтів-споживачів дало змогу виявити соціальні пріоритети надання державних послуг. Серед таких груп: особи, які потребують соціального захисту (і отримують допомогу від федерального та місцевих урядів); підприємці; громадськість; суб'єкти, які перебувають у правових відносинах; представники сфери управління природними ресурсами; наукове та академічне співтовариства; працівники місцевих урядів, місцевого самоврядування, інші партнери федерального уряду; мандрівники, туристи, американці, які виїхали за кордон; федеральний уряд США та федеральні службовці; військові ветерани. Ці групи фактично є категоріями проблемно-клієнтної типології державних послуг, орієнтованої на максимізацію соціальної ефективності й розробленої відповідно до соціальних пріоритетів США.

На нашу думку, в Україні існує нагальна потреба в розробленні й офіційному затвердженні саме такої клієнтоорієнтованої типології державних послуг, яка врахувує пріоритети соціального розвитку.

4. Класифікація адміністративних послуг Концепція розвитку системи надання адміністративних послуг органами виконавчої влади, схвалена розпорядженням Кабінету Міністрів України від 15 лютого 2006 р. N 90-р класифікує публічні управлінські послуги в залежності від суб'єкта, що надає публічні послуги, розрізняють державні та муніципальні послуги.

Державні послуги надаються органами державної влади (в основному виконавчої) та державними підприємствами, установами, організаціями, а також органами місцевого самоврядування в порядку виконання делегованих державою повноважень за рахунок коштів державного бюджету.

Муніципальні послуги надаються органами місцевого самоврядування, а також органами виконавчої влади та підприємствами, установами, організаціями в порядку виконання делегованих органами місцевого самоврядування повноважень за рахунок коштів місцевого бюджету.

В науковій літературі подано більш складні класифікації. Так, В. Долєчек поділяє адміністративні послуги таким чином:

— послуги державного управління щодо всього у загальному сенсі;

— послуги державного управління окремим громадянам (фізичним або юридичним особам) за їх заявою

І. Голосніченко поділяє адміністративні послуги на такі, що забезпечують:

— розпорядчу діяльність;

— організаційну діяльність;

— - або результат діяльності адміністративного органу [16, 54].

Між тим розмаїття визначень і підходів до функцій і повноважень дає підстави для появи досить широкого спектра класифікацій послуг. Зокрема послуги можна згрупувати таким чином:

1) за змістом адміністративної діяльності:

а) видача дозволів (на зайняття окремими видами підприємницької діяльності; на проведення мітингів, демонстрацій; на розміщення реклами), а також акредитація, атестація, сертифікація;

б) ведення реєстрів (реєстрація актів громадського стану, суб'єктів підприємницької діяльності), у тому числі легалізація суб'єктів (легалізація об'єднань громадян);

в) легалізація актів (консульська легалізація документів), нострифікація (визнання дипломів, виданих в інших країнах) та верифікація (установлення достовірності сертифікатів про походження товарів з України);

г) соціальні послуги — визнання статусів, прав осіб (призначення пенсій, субсидій);

2) за рівнем повноважень:

а) послуги із централізованим регулюванням (закони, акти Президента України, Кабінету Міністрів України та центральних органів виконавчої влади);

б) послуги з локальним регулюванням (акти органів місцевого самоврядування, місцевих органів виконавчої влади);

в) послуги зі «змішаним» регулюванням (коли водночас здійснюється централізоване та локальне регулювання);

3) за предметом (характером) розв’язуваних питань:

а) підприємницькі (або господарські) послуги;

б) соціальні послуги;

в) земельні послуги;

г) будівельно-комунальні послуги;

д) житлові послуги та ін.

Слід відрізняти типи державних (і, до речі, муніципальних послуг) від їх видів за споживчими якостями (змістом).

Типологізувати державні послуги доцільно за рівнем надання (центральні органи влади, їх місцеві підрозділи, органи місцевого самоврядування), джерелами фінансування витрат на послуги (державний, місцевий бюджет, державні та недержавні позабюджетні фонди, спеціальні фонди, благодійні фонди тощо), ступенем гарантування (захищені або незахищені статті бюджету), способом регламентування (правове, адміністративне, відомче, загальнодержавне або місцеве чи корпоративне), способом оплати послуг кінцевим споживачем (платні, у тому числі в кредит, частково платні, безкоштовні бюджетні, корпоративні або благодійні, страхові). Тобто основ для типології послуг не так багато, як і власне типів за кожною класифікацією.