Роль Кабінету Міністрів України у конституційно-право¬вому механізмі здійснення зовнішньої політики (реферат)

Реферат на тему:

Роль Кабінету Міністрів України у конституційно-право­вому механізмі здійснення зовнішньої політики Україна за період після проголошення незал­ежності перетворилася на рівноправного суб'єкта міжнародного права. Відмовившись від ядерної зброї, Україна в складних геополітичних умовах здійснює відкриту зовнішню політику і розраховує зайняти гідне місце у світі.

Конституційне регулювання повноважень уряду засвідчує зростаючу тенденцію до розши­рення його функцій і поширенню впливу на всі сторони суспільного життя, у тому числі й на сферу зовнішньої політики. До того ж процес гло­балізації міжнародних відносин підсилює позиції уряду, оскільки різка інтенсифікація усіх сфер життя вимагає постійної та компетентної участі високопрофесійних фахівців, провідна роль яких відчувається на всіх стадіях зовнішньополітично­го процесу. Саме уряд, маючи високопрофесійний апарат, займається практичним здійсненням зов­нішньої політики шляхом підтримки відносин із зарубіжними країнами та міжнародними організа­ціями на двота багатосторонній основі[1, 184].

У конституційно-правовій науці українські вчені В. Авер'янов[2], Ф. Веніславський[3], Н. Ни-жник[4], В. Погорілко[5], В. Ріяка[6], О. Скакун[7], О. Фрицький[5], В. Шаповал[8] та інші відомі правоз­навці у своїх наукових працях досліджують правову природу та місце органів виконавчої гілки влади у державному механізмі. Втім питання щодо статусу та місця Кабінету Міністрів у конституційно-право­вому механізмі здійснення зовнішньої політики дер­жави практично залишається поза увагою правознав­ців і до теперішнього часу не було предметом спе­ціального наукового дослідження. У контексті цього у статті приділено увагу зазначеній проблематиці, а також сучасним проблемам взаємодії вищих держав­них органів влади щодо реалізації зовнішньополі­тичної стратегії держави. Вперше зроблено спробу обґрунтувати особливості діяльності Кабінету Міні­стрів України у зовнішньополітичній сфері за наяв­ності дуалізму здійснення виконавчої влади.

Правовий статус уряду в зарубіжних держа­вах визначається конституцією, а нерідко і спе­ціальним законодавством. Статус і місце уряду, так само як і шляхи його формування та повнова­ження, багато в чому залежать від існуючої в кра­їні форми державного правління, історичних, національних традицій та особливостей країни тощо[5]. Правовий статус Кабінету Міністрів України визначений Конституцією України (розд. VI) та Законом України «Про Кабінет Міні­стрів України» від 21 грудня 2006 p. № 514-V.

Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади (ст. 113 Кон­ституції України), який спрямовує і координує роботу міністерств, інших органів виконавчої влади (п. 9 ст. 116). Він, як зазначає О. Скакун, є своєрідним штабом з організації виконавчо-роз­порядчої діяльності всіх органів виконавчої влади, який очолює Прем'єр-міністр[7, 113].

Аналіз деяких конституцій зарубіжних дер­жав дає змогу стверджувати, що саме норми Основного Закону характеризують місце і роль уряду. Наприклад, у конституціях Словацької Рес­публіки (ст. 108) та Чехії (ст. 67), так само як і в Україні, уряд визнається вищим органом виконав­чої владиу Австрії наголошується, що уряд здій­снює «вище керування справами Федерації, якщо воно не передано Федеральному президентові» (ст. 69)[9].

Варто констатувати і такий важливий факт, що уряд не завжди розглядається як вищий орган виконавчої влади, оскільки у деяких країнах такий рівень представлений главою держави. У ряді президентських республік (наприклад, у США, Бразилії, Мексиці й ін.) уряд як колегіаль­ний орган не існує, тому що виконавча влада нале­жить безпосередньо главі держави. Зокрема, у Конституції США (р. 1 ст. II), наприклад, наголо­шується, що «виконавча влада ввіряється Прези­дентові Сполучених Штатів Америки» [10, 240].

Так само, у ряді пострадянських конституцій пре­зидент є одночасно главою держави і главою виконавчої влади (Таджикистан (ст. 64), Туркме­нистан (ст. 54), Узбекистан (ст. 89)[11, 80, 237, 414]. Відповідно до конституцій Фінляндії (§ 3), Польщі (ст. 10), Греції (ст. 26) та Туреччини (ст. 8) виконавчу владу здійснюють Президент та уряд[9].

Місце та роль уряду у механізмі здійсненні зовнішньої політики залежить також від форми правління в державі і політичної системи суспіль­ства. Порівняльно-правовий аналіз здійснення зовнішньої політики урядами зарубіжних держав засвідчує насамперед, що в переважній більшості конституцій проголошується принцип поділу влад, а також визначаються ті державні органи, що виконують функції у зовнішньополітичній сфері при здійсненні державної влади.

В країнах з президентською формою правлін­ня (США, країни Латинської Америки, Казахстан та ін.) визначення основних напрямів зовнішньої політики та керівництво зовнішньополітичною діяльністю належить виключно до компетенції президентів, а уряд (кабінет) бере участь у здій­сненні зовнішньої і оборонної політики під його керівництвом.

У парламентських республіках і монархіях вирішальна роль у зовнішньополітичному меха­нізмі належить урядові або Прем'єр-міністру. Уряд проводить міжнародні переговори, укладає міжнародні договори й угоди, формує диплома­тичний апарат, керує діяльністю всіх зовнішньо­політичних і військових органів держави, вклю­чаючи зовнішню розвідку, здійснює побудову збройних сил, організує оборону країни і т.д. Так, у конституціях, Японії (ст. 73) та Іспанії (ст. 97), закріплена функція уряду щодо керівництва зов­нішньою політикою. У ст. 119 Конституції Сло­вацької республіки зазначено, що уряд колегіаль­но вирішує принципові питання внутрішньої та зовнішньої політики. У деяких конституціях, зокрема, Угорщини (§ 35) та Греції (ст. 82), наго­лошується, що уряд бере участь у визначенні зов­нішньої політики[9]. Дещо інший підхід передба­чений Конституцією Литви (ст. 84), в якій зазначе­но, що Президент вирішує найважливіші питання зовнішньої політики і разом з Урядом здійснює зовнішню політику[11].

Звертає на себе увагу той факт, що у деяких парламентських країнах глава Ради міністрів керує загальною політикою Уряду та несе за неї відповідальність. Такі норми містяться у ст. 95 Конституції Італії[12, 85]. У ст. 65 Конституції ФРН зазначено, що ключова роль щодо формуван­ня та проведення зовнішньої політики належить Федеральному канцлеру. Тільки уряд має спеціалізований зовнішньополітичний апарат для пов­сякденного здійснення управлінських функцій у сфері зовнішньої політики, який перебуває у без­посередньому розпорядженні Федерального канц­лера, 145]. У ст. 114 Конституції Словенії під­креслюється, що Глава уряду забезпечує єдність політичного й адміністративного напряму діяль­ності уряду і координує роботу міністрів[9].

Перехідне становище між цими формами правління займає статус уряду в країнах зі зміша­ною формою правління, де самостійність уряду стосовно президента звичайно істотно вище в порівнянні з президентськими республіками, 273]. У ряді таких держав нормами консти­туцій встановлено, що уряд забезпечує здійснення зовнішньої політики, зокрема у Польщі (ст. 146), Румунії (ст. 101)[9], Вірменії (ст. 89) та Росії (ст. 114)[11]. А от французький уряд не тільки здійснює, але ще й визначає політику нації. У його розпорядженні перебуває адміністрація та зброй­ні сили (ст. 20 і 21). Відповідно до § 93 Конститу­ції Фінляндії керівництво зовнішньою політикою Фінляндії здійснює Президент Республіки разом з Державною радою (урядом). У ст. 185 Конституції Португалії наголошується, що уряд керує загаль­ною політикою країни[9].

У ст. 116 Конституції України за Кабінетом Міністрів закріплені зовнішньополітичні повно­важення, відповідно до яких він забезпечує дер­жавний суверенітет і економічну самостійність України, здійснення внутрішньої і зовнішньої політики держави, виконання Конституції і зако­нів України, актів Президента України (п. 1) — здій­снює заходи щодо забезпечення обороноздатності і національної безпеки України, громадського порядку, боротьби зі злочинністю (п. 7) — організо­вує і забезпечує здійснення зовнішньоекономічної діяльності України, митної справи (п. 8). Кабінет Міністрів здійснює й інші повноваження, визна­чені Конституцією та законами України (п. 10), тобто цей перелік не є вичерпним. Також уряд спрямовує і координує роботу міністерств, інших органів виконавчої влади (п. 9 ст. 116). Основні завдання Кабінету Міністрів визначені також у ст. 2 Закону України «Про Кабінет Міністрів Укра­їни». Відповідно до ст. 114 Конституції України Прем'єр-міністр керує роботою Кабінету Міні­стрів, спрямовує її на виконання Програми діяль­ності Кабінету, схваленої Верховною Радою.

З іншого боку, у пп. 1, 3 ч. 1 ст. 106 Конститу­ція України закріпила за Президентом зовнішньо­політичні повноваження, відповідно до яких глава держави забезпечує державну незалежність, націо­нальну безпеку та здійснює керівництво зовніш­ньополітичною діяльністю держави, не розкриваю­чи сутності даної функції Президента України.

Тобто в Україні створено практично два цен­тра виконавчої влади у зовнішньополітичній сфері. Зазначені вище повноваження Кабінету Міністрів та Президента України можна віднести до дуалізму здійснення виконавчої влади. Біль­шість вітчизняних науковців визнає дуалізм здій­снення виконавчої влади однією з головних політико-правових ознак у країнах зі змішаною респу­бліканською формою правління, до яких нале­жить і Україна. До них також перш за все, як вва­жає професор В. Шаповал, належать пострадянсь­кі країни, а також Франція, Португалія, Румунія, Польща та ін., у яких по-різному побудований державний механізм[8, 208].

Не можна не погодитись з думкою професора В. Авер'янова, який вважає, що «визначаючи Кабі­нет Міністрів України вищим органом в системі органів виконавчої влади, Конституція враховує наявність так званого „дуалізму“ виконавчої влади, тобто певного розподілу повноважень цієї гілки влади на рівні її вищих суб'єктів — Прези­дента України і Кабінету Міністрів» [2]. Таку саме думку висловлює О. Скакун, що повноваження стосовно здійснення виконавчої влади поділені між Президентом і Кабінетом Міністрів[7, 119]. У контексті цього доцільно зауважити, що в Консти­туції України відсутні положення щодо ролі та статусу Президента у сфері виконавчої влади, тобто, як підкреслює В. Шаповал, не передбачено його як суб'єкта (носія) здійснення виконавчої влади[8, 204−210], незважаючи на те, що Основ­ний Закон (ст. 113) визначає Кабінет Міністрів вищим органом виконавчої влади.

У Висновку Венеціанської комісії № 339/2005 щодо змін до Конституції України, прийнятих 8 грудня 2004 p., який схвалено на 63-ій пленарній сесії (10−11 червня 2005 p.), з цього приводу також було висловлено таке зауваження: «Ці пов­новаження, що накладаються одне на одне, можуть стати джерелом майбутніх конфліктів між Президентом та урядом» [13]. У зв’язку з цим можна навести думку В. Ріяки, який підкреслює, що історичний досвід свідчить про поступову трансформацію змішаних форм правління в одну з чітко встановлених державних форм[6, 132], тобто парламентську або президентську.

Слід наголосити, що у зв’язку зі здійсненням зовнішньополітичних повноважень має місце подвійна підпорядкованість Міністерств закор­донних справ і Міністерства оборони України Кабінетові Міністрів та Президенту, незважаючи на те, що вони, відповідно до затверджених Кабі­нетом Міністрів положень, є центральними орга­нами виконавчої влади[14]. Підтвердженням цієї тези насамперед є порядок призначення міністрів закордонних справ та оборони, повноваження щодо подання на посаду яких належить главі дер­жави (п. 10 ч. 1 ст. 106 Конституції України). Міністри оборони та закордонних справ України, які призначаються Верховною Радою за поданням Президента України, на думку Д. Жванія, «фактич­но за своїми напрямками de facto функціонують у автономному режимі стосовно всього іншого уряду» [15].

Привертає увагу п. З ст. 9 Закону України «Про Кабінет Міністрів України», який наділяє коаліцію депутатських фракцій у Верховній Раді правом вносити до парламенту подання про приз­начення Міністра оборони України і Міністра закордонних справ України у разі невнесення Президентом України до Верховної Ради України їх кандидатур у 15-денний строк. Внаслідок цього зазначене положення дещо розширює визначений Конституцією України обсяг зовнішньополітич­них повноважень коаліції та не зовсім відповідає п. 12 ст. 85, п. 4 ст. 114 та п. 10 ч. 1 ст. 106 Консти­туції України. Подібна думка висловлювалася у висновку ще до проекту зазначеного Закону Головного юридичного управління Верховної Ради, в якому зауважено, що ці положення не враховують приписів Конституції. Натомість при прийнятті Закону вона, як бачимо, не була врахо­вана! 16].

Тим часом слід зауважити, що Венеціанська комісія у Висновку щодо внесення змін до Кон­ституції України висловила стурбованість стосов­но відсутності узгоджених принципів взаємовід­носин у трикутнику: Президент-ПарламентУряд. Зокрема, Президент не повинен мати пере­вагу в прийнятті рішень, перешкоджаючи таким чином діяльності уряду, як-то, його право на зако­нодавчу ініціативу, призначення міністрів оборо­ни та закордонних справ, відповідальність уряду перед Президентом[13].

Зовнішньополітичні повноваження Кабінету Міністрів на проведення міжнародних перегово­рів та укладення міжнародних угод регулюються Законом України «Про міжнародні договори Укра­їни». Від імені Уряду України укладаються міжна­родні договори України з економічних, торговель­них, науково-технічних, гуманітарних та інших питань, віднесених до відання Кабінету Міністрів України (ст. З Закону). Президент України, Прем'єр-міністр і міністр закордонних справ мають право вести переговори і підписувати між­народні договори України без спеціальних повно­важень. Повноваження на ведення переговорів і підписання міжнародних договорів України, які укладаються від імені Уряду України, надаються Кабінетом Міністрів Україниа щодо міжвідом­чих договорів — у порядку, встановленому Кабі­нетом Міністрів (ст. 6). Якщо договір потребуєратифікації, то він передається на розгляд до Вер­ховної Ради України.

Аналіз засвідчує, що більшість укладених міжнародних договорів не потребує згоди на їх обов’язковість Верховною Радою. Так, з початку 1991 р. і дотепер із понад 650 укладених Кабінетом Міністрів міжнародних договорів України лише понад 135 (21%) ратифіковано Верховною Радою. На сьогоднішній день кількість чинних міжнарод­них договорів України (міждержавних, міжурядо­вих та міжвідомчих) становить понад 2800, з яких ратифікована тільки четверта частина[16].

Зовнішня політика залишається об'єктом внутрішньополітичної конкуренції, що є голов­ною проблемою її здійснення. Доречно, щоб усі гілки влади, які залучені до реалізації зовнішньо­політичних процесів, не виходили за рамки нада­них їм конституційних повноважень[3]. Натомість внесення змін до Конституції України призвело до ряду проблем, пов’язаних з балансом владних повноважень вищих державних органів, що мало негативні наслідки для здійснення зовнішньої політики країни. Це насамперед неузгодженість у питаннях статусу та повноважень вищих органів державної влади, а також недостатня чіткість окремих норм Конституції та Закону «Про Кабі­нет Міністрів України». Внаслідок неодноразово спостерігалася відсутність взаємодії між Прези­дентом, парламентом та урядом, зокрема, у питан­нях відставки та призначення на посаду міністрів закордонних справ тощо.

У цьому контексті слід нагадати, що Парла­ментська Асамблея Ради Європи у Резолюції від 19 квітня 2007 р. закликала реформувати держав­ні інституції, привести конституційні положення у відповідність до європейських стандартів, зокрема, щодо розподілу влад та встановлення ефективної системи стримувань та противаг[16].

Таким чином, можна зробити загальний вис­новок, що норми конституцій та практика, що склалася в Україні та зарубіжних країнах, розгля­дають уряд як ключовий інструмент здійснення зовнішньої політики, а в деяких державах — ще і її формування. Типовим для урядів закордонних держав є таке регулювання, коли законодавець встановлює лише їх загальні повноваження у сфері зовнішніх зносин, дозволяючи їм самостій­но визначати предметно-функціональний обсяг зовнішньополітичних прерогатив, та конкретні форми їх здійснення.

Необхідними умовами забезпечення нормаль­ного функціонування державних структур у режи­мі консенсусу є чітке правове регулювання цих відносин, створення єдиного внутрішньо узгодже­ного, стабільного законодавства, яке повинно базу­ватися на нормах Конституції України. Потребує вдосконалення конституційно-правовий механізм взаємовідносин різних гілок державної влади, який не лише забезпечуватиме реальний розподіл функцій та компетенції різних гілок державної влади у зовнішньополітичній сфері, а й сприятиме встановленню тісної взаємодії, насамперед між Президентом, з одного боку, та парламентською коаліцією й урядом, — з іншого.

Внесення відповідних змін до Конституції України, прийняття закону про Президента Украї­ни та приведення у відповідність з Конституцією Закону України «Про Кабінет Міністрів України» сприятиме вирішенню цієї проблеми.

Припиненню протистояння між гілками влади сприяло б конституційне визначення для України конкретного виду форми правління. Подібну норму можна внести до розділу І Консти­туції України. До речі, така норма, наприклад, передбачена у Конституції Греції (ст. 1), відповід­но до якої вона є парламентською республікою[9].

Вдосконаленню зовнішньополітичної діяль­ності Кабінету Міністрів, як і інших державних органів, сприятиме прийняття Закону України «Про засади зовнішньої політики України», необхідність якого зумовлена вимогами п. 9 частини першої ст. 92 Конституції. За 11 років після прийняття Конституції України подібний закон так і не схвалено. Законом бажано було б чітко визначити зміст термінів «зовнішні відноси­ни» та «зовнішня політика», принципи, цілі та зав­дання зовнішньої політики, національні інтереси у зазначеній сфері, інструменти здійснення зов­нішньої політики, стратегію зовнішньополітично­го курсу держави та пріоритети на коротко-, середньота довготривалу перспективи тощо.

Вагомим, на наш погляд, для вдосконалення порядку розробки, прийняття і реалізації зовніш­ньої політики державивизначення суб'єктів здій­снення зовнішніх зносинмеханізму координації прийняття рішень сприяло б прийняття Закону «Про координацію формування, прийняття та реа­лізації рішень у сфері зовнішньої політики і між­народних відносин держави». Це дозволило б чітко розподілити повноваження вищих держав­них органів, що дозволить вирішити проблеми дуалізму здійснення виконавчої влади у зовніш­ньополітичній сфері Президентом та Урядоммеханізму взаємодії Міністерства закордонних справ з Президентом України та Кабінетом Міні­стрів, зовнішньополітичний блок Секретаріату Президента, Міністерства закордонних справ у реалізації зовнішньої політики України, а також інших органів влади, які мають відношення до зовнішньої політики.

У даному Законі слід зазначити функції стра­тегічного аналізу і планування, порядок висвітлення засобами масової інформації формування та здійснення зовнішньої політики у сучасній міжнародній системіучасть громадськостівід­повідальність та контроль за здійсненням зовніш­ньої політики тощо. Одним з основних його поло­жень, як вважаємо, має бути норма щодо колегі­альності прийняття зовнішньополітичних рішень. У зв’язку з цим доречно навести думку М. Делягіна, який зазначає, що в зовнішній політиці непри­пустима ситуація, коли прийняття усіх важливих рішень зосереджено в руках однієї людини, оскільки практика свідчить, що вона просто тех­нологічно не може підмінити собою державу. Роз­різнені інститути формування і реалізації зовніш­ньої політики повинні бути зібрані у раціональну політико-управлінську схему[17, 8].

Врахування викладених пропозицій не тільки сприятиме вдосконаленню зовнішньополітичного механізму і взаємодії вищих державних органів, а й дозволить усунути розбіжності у їх поглядах та під­ходах до визначення зовнішньополітичної стратегії і принципів здійснення зовнішньої політики держави.

Використані матеріали:

1. Конституционно-правовой механизм осуществления внешней политики государств / Ильинский И. П., Лейбо Ю. И., Энтин Л. М. и др. — М.: Междунар. отношения, 1996. — С. 184.

2. Авер’янов В.Б. Конституційні засади організації та діяльності Кабінету Міністрів України / Вико­навча влада і адміністративне право. — К.: Ін Юре, 2002. — С. 257−263- Конституційно-правовий механізм українського уряду: проблеми реалізації // Юридичний журнал. — 2005. — № 4.

3. Веніславський Ф.В. Конституційні засади взаємовідносин законодавчої та виконавчої влади в Україні. Дис. канд. юр. наук. — 12.00.02 — X., 2000. — 20 с.

4. Виконавча влада: поняття, сутність / Державна виконавча влада в Україні: формування та функціонуван­ня: 36. наук, праць: Ч. І / Кол. авт.: Н. Р. Нижник (наук, кер.) та ін.- Центр досліджень адміністративної рефор­ми. — К., 2000. — С 5−15.

5. Конституційне право України / За ред. Погорілко В.Ф. — К.: Наукова думка, 2002. — С 383- Фрицький О. Ф. Конституційне право України. — К.: Юрінком Інтер, 2004. — С 255.

6. Конституційне право зарубіжних країн / За зал ред. В.О.Ріяки. — К.: Юрьлком Інтер, 2004. — 544 с.

7. Скакун О. Ф. Теорія держави і права: Підручник / Пер. з рос. — X.: Консум, 2000. — 656 с.

8. Шаповал В. М. Сучасний конституціоналізм: Монографія. — К.: Юридична фірма «Салком» — Юрін­ком Інтер, 2005. — 560 с.

9. Окуньков Л. А. Конституции государств Европейского Союза. — М.: ИНФРА-М: НОРМА, 1997. — 816 с.

10. Конституции зарубежных стран / Сост. В.НДубровин. — М.: Юрлит-информ, 2003. — 448 с.

11. Новые конституции стран СНГ и Балтии: Сборник документов. Вып. 2 / Сост. Ю. А. Дмитриева, Н. А. Михалева. — М.: Манускрипт, 1997. — 672 с.

12. Енгибарян Р. В., Тадевосян Э. В. Конституционное право. — М., 2000. — 492 с.

13. Офіційний сайт Міністерства юстиції України // http://minjusLgov.ua.

14. Офіційний вісник України. — 2006. — № 31. — Ст. 2237. — С 136- № 28. — Ст. 2022. — С. 212. 15. ЖваніяД. Я хочу, щоб Україна знайшла себе та не перетворилася на музей конституційних змін // Українська правда. — 2006. — 8 грудня.

16. Офіційний сайт Верховної Ради України // http://rada.gov.ua.

17. Делягин М. Основы внешней политики России. Матрица интересов. — М.: Инфра-М, 2007. — 80 с.