Вищі державні службовці та політико-адміністративні стосунки

Міністерство освіти і науки України Курсова робота на тему

ВИЩІ ДЕРЖАВНІ СЛУЖБОВЦІ ТА ПОЛІТИКО-АДМІНІСТРАТИВНІ СТОСУНКИ

Зміст

Вступ

1. Взаємозв'язок між політикою та бюрократією

2. Професіоналізм вищих керівних кадрів: його компоненти

3. Особливості стосунків між політиками та вищими державними службовцями в перехідних демократіях

4. Корпус вищих державних службовців у період демократичного розвитку

5. Розподіл між політичною та адміністративною сферами як підґрунтя для ефективного врядування

Загальні висновки

Використана література

Вступ

В умовах сучасної інформаційно-технологічної революції, глобалізації й змінності світу фахова освіта і професійна підготовка перетворюються у фундаментальну цінність, що має товарну вартість і виходить на світовий ринок. Світова організація торгівлі вже розглядає питання про включення вищої освіти до сфери своїх інтересів, що не може не позначитися на нашому розумінні ролі освіти в житті суспільства, і особливо тих його представників, які покликані слугувати своїм народам і державам, — державним службовцям, посадовим особам місцевого самоврядування.

Перед сучасним суспільством сьогодні постало завдання щодо перетворення глобалізації й інформатизації в позитивні чинники для всіх народів світу, щоб їх результатами справедливо користувалося суспільство. Це нелегке завдання потребує об'єднання наших зусиль, глобального професійного діалогу. Роль держави і, зокрема, корпусу вищих державних службовців, у вирішенні цих завдань, безумовно, є однією з вирішальних. Але висока якість управління — це не лише турбота урядів. Ключовими гравцями в управлінні стає також громадянське суспільство і, зокрема, фахова академічна спільнота.

Вивчення світового досвіду у підготовці державних службовців вищого рівня державного управління і, головне, аналіз дієвих практичних рекомендацій для органів державної влади мають сприяти поглибленню процесів реформування українського суспільства у напрямі досягнення європейських стандартів.

Актуальність зазначених вище проблем, їх недостатнє вивчення і визначили вибір теми курсової роботи, зумовили її мету та завдання.

В цієї роботі порушені такі питання:

— що означає поняття «професійна, політично нейтральна державна служба» і чому добре мати саме таку;

— чому урядам країн нової демократії на постперехідному етапі важко створити й утримувати саме таку державну службу;

— що можна зробити для формування та розвитку професіоналізму й політичного нейтралітету державних службовців в Україні.

1. Взаємозв'язок між політикою та бюрократією

Питання взаємозв'язку між політикою ті бюрократією досить складне. Певною мірою, залежно від часу й місця, вони можуть бути будь-ким із цих трьох категорій. Але справжнє питання полягає в тому, як збалансувати в урядуванні необхідність мати постійність, нейтральність, знання й уміння, що йде від вищої державної служби, з відданістю та лояльністю — відданістю державній політиці, цілям, що, очевидно, йде від політиків.

Власне ці стосунки є наріжним каменем роботи будь-якого уряду: як саме ці дві групи гравців працюють разом, є вирішальним для врядування, тому що їхні стосунки є приводним пасом усередині державного сектору. Це приводний пас нагору й униз. Нагору він передає поради, інформацію та й, власне, лояльність — лояльність до місії, а не обов’язково до конкретної особи, а разом з цим — постійність, досвід, знання про спосіб дії системи. Униз він передає легітимність (у демократичній системі — легітимність бути обраним), спрямування політики та підзвітність.

Отже, завдання політика в цих стосунках — надавати системі динамізму, напряму, вести її вперед; тоді як завдання державного службовця — додавати до цього напряму свої знання й уміння, досвід і мудрість. Дуже важливе нормативне врегулювання цих стосунків, особливо коли це стосується питань боротьби з корупцією та протекціонізмом, підсилення нейтральної компетенції уряду, а також урядування в інтересах усього суспільства.

Спробуємо розкрити сутність деяких із цих стосунків та подумати про альтернативні підходи до розуміння їх та альтернативні, справді реальні життєві приклади цих стосунків. Один зі способів — просто почати із законодавства, подивитися на закони про державну службу. Звичайно, в Центральній та Східній Європі панує дуже потужна традиція слідувати букві закону в підходах до того, як керувати державною службою.

Інший спосіб — подивитися на ці стосунки з огляду на різні традиції: англо-американської традиції нейтральності та розмежування двох груп порівняно, можливо, з континентальною традицією, де державні службовці політизованіші, відіграють більшу політичну роль, мають партійний квиток.

Розглянемо п’ять можливих моделей взаємозв'язку між політикою ті бюрократією.

Першою з п’яти моделей є веберівська, або вілсонівська, концепція, за Максом Вебером, або американцем Вудро Вілсоном, котрий написав дуже відоме есе про державне управління у 1887 році до того, як йому довелося самому зіткнутися з цими проблемами вже як Президентові Сполучених Штатів Америки. Це модель формального законодавчого розмежування політики та управління, що передбачає розмежування професій, постійність державної служби або ієрархії, але, що цікаво — особливо у Вілсона, а також і в деяких працях Вебера — у цій схемі державний управлінець був фактично вищим. Він мав виконувати вказівки своїх політичних керівників, але був вищим у тому сенсі, що державне управління — це наука, а політика — це всього лиш мистецтво. Тож державне управління можна вивчати як науку, тоді як політика є політикою.

Отже, особливо за Вілсоном, у цьому разі саме державний службовець був тим, хто дійсно робив справу, навіть попри те, що мав давати політикам правити та скеровувати державну політику. Були, звичайно, спроби зробити розмежування політики й управління реальним. Але в багатьох аспектах це залишається більш риторичним, ніж реальним передусім тому, що державні службовці не є роботами. Більшість із них насправді мають ідеї щодо державної політики, справді вміють думати. Вони займаються справами, котрі прагнуть зробити. Вони мають уявлення про добру державну політику. Отже, ми часто бачимо, що таке формальне розмежування насправді не є дійсно життєздатним.

Друга модель дістала назву «сільського життя» на основі концепції, що вищі щаблі влади є своєрідним селом: усі знайомі один з одним, часто мають однакове соціальне походження й освіту, працюють у владі багато років, багато років бачать і знають один одного. Очевидно, що це є елітичною концепцією системи врядування: є одна еліта, вона править, вона має спільний інтерес, і останній полягає в тому, щоби здійснювати правління та просувати справи.

Але можна подивитися на таке село як на еліту не стільки в соціологічному, але й у політичному сенсі, буцімто політики та бюрократи мають однакові політичні переконання; тоді село, за такої єдиної налаштованості, може також бути політичним. Таке село, особливо в його соціологічному сенсі, є дуже комфортним, клубним середовищем, де все можна робити спокійно, де, знову ж таки, усі знають один одного, де можна переговорити приватно і владнати справи. Воно також може бути дуже консервативним, тобто середовищем, яке не продукує великих змін.

Тож у країнах, які перебувають у періоді трансформацій і перетворень, така клубна, комфортна, консервативна модель урядування, очевидно, не може бути найефективнішою для продукування необхідних змін. Врешті-решт, така модель може, певною мірою, бути корумпованою, адже вона є непрозорою. До неї важко проникнути ззовні, у ній складно громадянам бути залученими до прийняття рішень. Отже, така клубна атмосфера може призводити до корупції не в сенсі грошових хабарів, а в сенсі непрозорості влади.

Третя модель — «функціонального сільського життя». Тут ми говоримо про те, як поділяються органи влади. Вони, як ми знаємо, поділяються на міністерства, а міністерства часто зв’язані вертикально з групами інтересів, професійними групами, потім вони знову поділяються вертикально на субнаціональні органи влади — у випадку Сполучених Штатів Америки — через уряди штатів до міського врядування й нижче.

Тому слід думати про врядування не лише як про засіб вироблення політики в конкретній сфері, а про врядування, що має наскрізно пронизувати кілька сфер державної політики.

Але тоді функціональний поділ робить такий стиль урядування ще складнішим для досягнення. Кожна сфера державної політики має тенденцію дуже твердо стояти на сторожі своїх власних прерогатив і використовувати «свою» мову, аби тримати інших на відстані. Отже, влада часто обертається на окремі органи влади, а кожна сфера державної політики дістає змогу керувати своїми справами. Це відрізняється від елітизму, який базується на знаннях і конкретних видах професійної підготовки, аніж на соціології.

У цьому світі функціонального поділу політики дуже часто опиняються у вкрай невигідному становищі — відносно небагато хто з них приходить, маючи великий обсяг знань і досвіду щодо державної політики, тож у цьому разі частина завдання — зробити взаємодію державних службовців і політиків ефективнішою — це не лише творити кращих державних службовців, але й кращих політиків — тих, котрі були б здатними краще розуміти інтелектуальні поради й ті сфери політики, за які відповідають.

Четверта концепція цих стосунків базується на тому, що політики та державні службовці є супротивниками. Замість того, щоби бути партнерами, вони певною мірою є супротивниками. Такі антагоністичні стосунки можуть бути інституційними, тобто складатися зовсім не навколо державної політики чи політичної діяльності, а лише — інституційних прерогатив державної служби.

Зв’язки з клієнтами — бо в більшості систем урядування постійність державної служби дає їй набагато тісніші зв’язки з групами клієнтів та групами інтересів, ніж це характерно для політиків — є важливим джерелом політичної влади для бюрократії.

Останньою й, напевно, найекстремальнішою є концепція про те, що бюрократія править. По суті, сучасна демократична держава — це бутафорія, і фактично бюрократія, завдяки своїм знанням і вмінням, постійності та контролю за процесами в державному управлінні дійсно править. Знову ж таки, це — ідеальний тип, наукова абстракція, але вона містить певні аргументи. Особливо якщо ми проаналізуємо ті завдання, які постають перед політиками, коли вони приходять до влади, то видається, що бюрократія справді править.

Більшість політиків, принаймні багато з них, прийшовши в уряд, не є експертами з державної політики. Потім вони часто переходять з однієї посади в уряді на іншу. Таких людей багато. У середньому за однієї парламентської каденції може бути від двохсот до трьохсот політичних призначень. Отже, говориться про невелику політичну верхівку над численною армією державних службовців. Багато політиків не мають управлінського досвіду, коли стикаються з масштабними завданнями керувати великими міністерствами, величезною чисельністю персоналу. Політики надзвичайно обмежені в часі. Тож у них може не бути достатньо часу для того, щоб займатися державною політикою, менеджментом.

Отже, варто наголосити: ці стосунки багато в чому залежать від готовності державного службовця бути дієвим, тобто відігравати свою роль ефективно, знаючи, що його міністр має безліч обов’язків і може не мати багато знань та вмінь реалізовувати їх, і поступово передавати їх йому.

Ці стосунки змінюються. Є кілька динамічних чинників, які задіяні в цих змінах. Один із них — це перезатвердження ідеології. Якась частина післявоєнного консенсусу про світову змішану економіку держави добробуту розвалилась, отже, тепер, напевно, є більше ідеологічних варіацій. Тож певною мірою змінюються й задачі, з якими повинні мати справу державні службовці Авер’янов В. Адміністративна реформа. Наукове-правове забезпечення // Віче. — 2002. № 3. — С. 19—23.

2. Професіоналізм вищих керівних кадрів: його компоненти

Діючи поодинці, два компоненти державної служби — освітній та офіційний — нездатні забезпечити такої ефективності, яка є результатом спільних зусиль.

Основою міцного будинку є фундамент. Основою демократичної держави є громадянська культура її населення. Державна служба не є винятковим породженням, «еманацією» чи проявом держави. Вона також, якщо вже застосовувати цю категорію Гегеля, є частиною громадянського суспільства. Жодна держава не може створити державну службу, якщо суспільство не сприймає, або ще не виробило, певних характеристик і правил поведінки. З іншого боку, жодна державна служба не може функціонувати належно, якщо держава, що її створила, є корумпованою або опікується тільки власними інтересами. Державна служба не може існувати як цілковито ізольований щабель — як каста чи стан. Вона завжди відчуває вплив згори та знизу та, своєю чергою, має впливати на ситуацію згори й знизу. Вона є частиною цілого, повинна уникати пихатості, що може стати руйнівним наслідком близькості до влади. Вона також мусить уникати впливу приватних інтересів внаслідок розвиненості приватного сектору в громадянському суспільстві.

Цінності ідеального державного службовця, адміністратора, який уособлює вимоги держави, найточніше описав Макс Вебер, великий німецький теоретик, який означив сучасне поняття бюрократії. У праці під назвою «Економіка та суспільство», написаній ще до 1914 року, він зобразив посадовців як працівників системи, що має такі характеристики:

ѕ структура ролей і законів, які передбачають розподіл відповідальності та юрисдикції;

ѕ регульована влада, що закріплює конкретні повноваження за конкретними ролями;

ѕ належно підготовлений і кваліфікований персонал;

ѕ ієрархія відносин між підлеглими та керівниками, у якій кожен знає своє місце;

ѕ значний обсяг письмової документації та звітності.

Підсумовуючи загальні риси системи, він пише, що зведення сучасної системи управління до правил є глибоко укоріненим у самій її природі.

У цьому сенсі система потребує особистостей, яких можна запрограмувати на виконання правил, функціонування в умовах правових обмежень, інакше кажучи, «підходящих». Бюрократа відбирають для цієї роботи за його внутрішню готовність грати за певними правилами. А потім навчають грати лише в цю гру. Важко сказати, наскільки така роль відрізняється від ролі живої машини на зразок робітника з книги Фріца Ланга «Метрополіс», який переміщує стрілки величезного годинника, точно повторюючи рухи машини.

Під впливом системи, в якій вони повинні працювати, у людей формуються певні ментальні структури, а саме Войтович Р. Філософсько-методологічні засади системи державного управління // Вісник УАДУ. — 1999. — № 3. — С. 294—306.:

а) почуття покликання — того, що вони не просто мають «роботу», а професію, яка визначає все їхнє буття;

б) почуття обов’язку та того, що Еварт Вудрідж називав «психологічним контрактом»;

в) почуття безособовості, позаяк їхні рішення та дії базуються на об'єктивних критеріях; люди, на яких вони працюють, визначаються тільки за їхніми ролями (приміром, «міністр»), а не за їхньою людською сутністю або характером стосунків (особистих чи політичних). У системах континентального права головним засобом вираження цієї безособовості є закон —правова держава;

г) призначення, а не обрання на посаду. Говорять, що вибори є запобіжником проти надмірної зосередженості на собі в той час, як призначення — це результат відбору, що міг би бути зроблений і на користь іншого; призначення — це не право, а привілей;

ґ) почуття того, що посаду дано на все життя. Бюрократ продає свою працю не за робочими годинами чи тижнями, а на все життя, й очікує, що його не звільнять необмірковано чи без причини;

д) отримання помірної заробітної плати, що підвищується повільно в міру кар'єрного зростання, але доповнюється очікуванням гарантованої пристойної пенсії;

е) певне утримання від участі в політичній діяльності, що коливається від цілковитого нейтралітету до неактивного членства в політичних організаціях; залучення до політики лише в чітко визначеній бюрократичній ролі.

Вищевикладене дозволяє зрозуміти певні ситуаційні передумови та загальні операційні правила професіоналізму державного службовця. Але якими ж є його компоненти? На мою думку, трьома ключовими вимірами професіоналізму є:

ѕ відданість державній політиці. Відданість системі й результатам її функціонування; визнання повноважень, закріплених за певними посадами в межах системи, та, на певному етапі, лояльність до людей, що обіймають ці посади, за умови, що вони не вимагають порушувати якихось засадничих правил системи;

ѕ відстороненість від державної політики. Віддаленість від політики та людей, що дозволяє розробляти й надавати розумні поради на основі фактичного, а не бажаного стану справ;

ѕ чутливість до державної політики. Здатність віднайти компроміс між двома першими вимірами, як у людських стосунках, так і у виконавчій ефективності.

Четвертий вимір — етика. Є ще один аспект етики й поведінки, який є вкрай важливим. Це необхідність віднайти рівновагу між самоповагою та скромністю вищих керівників, або еліти, державної служби Державне управління: теорія і практика / Заг. ред. проф. В. Б. Аверьянова. — К., Юрінком Інтер, 1998. .

З вищенаведеного можна зробити декілька висновків:

1. По-перше, низький рівень заробітної плати державних службовців не є економічно виправданим. На цьому не можна заощаджувати. Якщо державні службовці мають низьку платню та низький статус, вони й надалі використовуватимуть службове становище для самозбагачення, і державній службі навряд чи вдасться позбавитися звинувачень у корумпованості, навіть незаслужених. Отже, масштабна адміністративна реформа повинна змінити ситуацію в цій галузі, наприклад, надавши відповідні повноваження Комітетові Верховної Ради України з державного будівництва, посиливши роль внутрішнього аудиту чи розробивши Кодекс етичних цінностей тощо.

2. По-друге, необхідно поліпшити імідж державної служби. На мою думку, процес, відомий під назвою «люстрація», має бути доведений до логічного завершення, аби переконати громадянське суспільство, що влада ставиться до нього серйозно. З огляду на це новий Державний Секретаріат повинен має від ролі, яку його прототип виконував у минулому. Але, й це мені здається найскладнішим випробуванням, якщо нова влада надто очевидно створюватиме для нього найсприятливіші умови, вони обоє ризикують повторити помилки та відтворити образ минулого. Головним питанням наразі має стати, як розірвати хибне коло політичних призначень і замінити його системою призначень на основі професійних якостей, що є ознакою зрілої державної служби. Корисним може стати досвід Словенії, яка зіткнулася з подібними проблемами зміни режиму й продемонструвала чудові приклади функціонування сучасної спроможної державної служби.

3. Необхідно посилити роль цієї школи — Національної академії державного управління. Я не вважаю, що Академія повинна зосередитися на суто рутинній підготовці службовців середньої ланки, які, до того ж, не завжди прагнуть професійно зростати. З цим завданням, імовірно, впоралися б і відомчі установи професійної підготовки чи підвищення кваліфікації, що стоять ближче до клієнта, але, можливо, мають дещо нижчий академічний і науковий рівень та менший міжнародний досвід, ніж Академія. Натомість цей заклад має зосередитися на формуванні нової еліти — тих, кого прийматимуть на роботу тільки на основі професійних якостей, — та пропонувати їм програми підготовки, безпосередньо пов’язані з кваліфікаційними вимогами й акредитовані на зовнішньому, європейському, рівні. Метою має бути створити політично нейтральну, професійну, обдаровану й освічену групу людей, що мають зобов’язання перед державною службою та готові виступати проти її політизації.

4. Державна служба в Україні має позбавлятися звичок минулого. Можливо, в суспільстві з ринковою економікою державна служба є глибоко консервативною силою, що іноді спостерігається в західноєвропейських країнах (в одній державі говорили навіть про «функціонерів-бунтівників»).

Сьогодні Україна має чудовий шанс докорінно змінити культуру управління.

На мою думку, керівники державної служби мають пишатися своєю професією. Вони мають бути носіями цінностей державної служби й водночас її лідерами. Вони мають знати, коли слід порушити правила, але бути готовими нести відповідальність, якщо їхня позиція виявиться хибною. Вони не повинні думати, що успішно складені іспити, чи блискуче проведена співбесіда на заміщення посади, чи навіть лицарське звання дають їм божественне право встановлювати правила. Натомість вони мусять пам’ятати, що все це лише додає їм відповідальності. Вони повинні вміти грати свою роль у великій драмі під назвою державне управління суспільством — суспільством, яке вже сьогодні є всесвітом.

3. Особливості стосунків між політиками та вищими державними службовцями в перехідних демократіях

Розмежування політичних та адміністративних посад. Розмежування політичних та адміністративних посад є загальноприйнятим принципом професійного державного управління в демократичних країнах, а також є запорукою створення адміністративної системи, здатної ефективно діяти в умовах політичних змін. Роль державної служби полягає насамперед у тому, щоб забезпечувати стабільність і водночас гнучкість державного управління, його чутливість до вимог суспільства.

Надмірна залежність державної служби від політичної ситуації становить ризик для стабільності держави, послаблює інституційну спроможність державного управління та знижує якість послуг. Водночас інституційне закріплення розмежування політичних та адміністративних посад потребує розуміння насамперед самими державними службовцями власної нової ролі експертів з державної політики. При цьому політики забезпечують визначення пріоритетів і напрямів державної політики, прийняття політичних рішень з максимальним урахуванням суспільних потреб. Розмежування політичних та адміністративних посад тісно пов’язане з усе більшим зміщенням функцій уряду від управління майном до вироблення державної політики та стратегічного планування в окремих секторах державного управління.

Об'єктивність, неупередженість і якість рекомендацій державних службовців можна гарантувати лише за умови незалежності державного службовця від надмірного політичного впливу. В умовах розмежування політичних та адміністративних посад постає нове розуміння професійності державних службовців, що виступають від імені держави, формується нова якість стосунків між політиками й бюрократами.

Основні проблеми надмірної політизації державного управління в перехідних демократіях. Досвід країн з перехідною економікою демонструє такі основні проблеми, спричинені ризиками надмірної політизації державної служби Мотренко Т. Особливості стосунків між політиками та вищими державними службовцями в перехідних демократіях // Демократичний розвиток: вищі державні службовці та політико-адміністративні стосунки // Матеріали XVIII Міжнародного конгресу з підготовки вищих державних службовців. — К.: «К.І.С.», 2005. .

По-перше, порушується принцип політичного нейтралітету професійної діяльності державних службовців. Це призводить до вироблення недостатньо узгодженої та передбачуваної державної політики.

По-друге, суттєво ускладнюється планування кар'єри державних службовців, що, своєю чергою, впливає на здатність державного сектору акумулювати й удосконалювати набутий експертний та управлінський досвід.

По-третє, надмірна політизація впливає на процес запровадження єдиних стандартів управління персоналом у державному секторі, що призводить до невиправданого суб'єктивізму керівників при оцінюванні роботи державних службовців.

По-четверте, брак гарантій правового захисту від незаконного втручання в діяльність державних службовців та їх звільнення з політичних мотивів суттєво впливає на привабливість державної служби та її професійність.

Водночас країни перехідних демократій напрацювали певний досвід розв’язання цих проблем, який варто розглянути детальніше.

Підходи до відновлення принципу нейтралітету. Стаття 29 словацької Конституції передбачає обмеження права державних службовців на політичну діяльність. Закон про державну службу серед інших положень також встановлює, що державний службовець повинен бути лояльним щодо Словацької Республіки та її Конституції, виконувати завдання неупереджено та дотримуючись політичного нейтралітету. Водночас на практиці профспілки Словаччини критикують законодавство про державну службу, вважаючи недостатніми гарантії політичної нейтральності державних службовців, оскільки є можливість звільняти їх у процесі реструктуризації державних агенцій. Бар'єром на шляху відновлення нейтралітету державних службовців є також повноваження міністра звільняти вищих адміністративних посадовців.

2001 року ухвалено чеський Кодекс етики, який передбачає, що політична орієнтація державного службовця не повинна шкодити його неупередженій роботі. Хоча цей документ містить доволі нечіткі формулювання, його положення все ж таки забезпечують на практиці розуміння того, що саме потрібно робити державному службовцеві в ситуації вибору при виконанні професійних обов’язків. Щоб посилити вплив Кодексу етики на діяльність державних службовців, дотримання його положень закріплене як один з обов’язків у новому законі про державну службу.

Важливим кроком у реформуванні системи цивільної служби Угорщини стало розмежування в 1990 році тимчасових політичних і постійних адміністративних посад шляхом призначення двох державних секретарів: політичного (з функціями політичного заступника міністра на термін роботи уряду) й адміністративного (з функціями професійного заступника міністра та керівника державної служби в міністерстві). Також в усіх міністерствах було створено кабінети зі складом політичних радників, призначуваних на час діяльності уряду. На практиці діяльність політичних кабінетів суттєво впливає на діяльність адміністрації, а це багато хто, зокрема й профспілки країни, розцінюють як затримку подальшої професіоналізації державної служби.

Підходи до деполітизації планування кар'єри. У Польщі, аби уникнути політизації процесу добору персоналу, детально сформульовано жорсткі вимоги до кандидатів на посади в державному секторі. Зокрема, кандидати, перш ніж отримати статус державного службовця, мають пройти кваліфікаційні процедури протягом кількох років. По-перше, кандидата призначають на посаду на тимчасовій контрактній основі (до 3 років). У цей термін працівник проходить шестимісячне стажування та здобуває певну початкову професійну підготовку. Підготовчий період завершується іспитом, який приймає екзаменаційна комісія. У разі позитивного результату та за умови, що кандидат має університетський ступінь, дворічний стаж роботи на державній службі, знає щонайменше одну іноземну мову й не перебуває в резерві збройних сил, він отримує контракт на роботу в державному секторі на невизначений термін.

Словаччина задля подолання проблеми надмірної політизації державного управління на законодавчому рівні встановила розмежування умов здійснення професійної діяльності для різних категорій державних службовців. Відповідно для загального корпусу державної служби застосовують переважно елементи посадової моделі, а для адміністративної еліти — кар'єрної. Це дало змогу посилити здатність державного сектору Словаччини акумулювати експертний досвід на вищих рівнях державної служби.

Запровадження єдиних стандартів професійного управління персоналом. Відповідно до словенського закону про державну службу, що набрав чинності 2004 року, новостворена Рада цивільної служби відповідає за впровадження єдиних стандартів і процедур прийому на державну службу, призначає склад конкурсних комісій, відповідальних за набір персоналу. Рада також безпосередньо відповідає за набір вищих управлінців, зокрема й державних секретарів. До запровадження нового закону широкими повноваженнями стосовно кадрових питань були наділені керівники державних органів (політики).

У Болгарії посаду міністра державної адміністрації запроваджено наприкінці 2001 року. До його повноважень віднесено питання державної служби та адміністративної реформи, які доти належали Раді міністрів Болгарії. Обов’язком міністра державної адміністрації в співпраці з міністром закордонних справ стало посилення спроможності Болгарії до вступу в Європейський Союз. Таким чином у Болгарії відбулось делегування функцій щодо державної служби спеціалізованому центральному органові виконавчої влади та встановлено тісний зв’язок між системою державної служби та євроінтеграційним процесом країни.

Досвід України. Україна вже має досвід запровадження посад державних секретарів Авер’янов В. Інститут державних секретарів: від концептуальної моделі до практичного запровадження // Вісник державної службі України. — 2002. — № 1. — С. 71. 2001 року Указом Президента України було запроваджено інститут державних секретарів у міністерствах та Секретаріаті Кабінету Міністрів України. Водночас було скасовано посади заступників міністра з покладенням частини політичних функцій на державного секретаря.

Державного секретаря Кабінету Міністрів України, державних секретарів міністерств, їхніх перших та інших заступників призначав на посаду за поданням Прем'єр-міністра України та звільняв з посади Президент України.

Державні секретарі отримали певні гарантії політичної незалежності завдяки процедурі їх призначення Президентом України разом з широкими повноваженнями, що призвело до суттєвого дисбалансу між статусами міністра та державного секретаря. З огляду на це, протягом наступних років відбувався процес вимушеного поступового розширення (відновлення) повноважень міністрів. Але негативний досвід запровадження інституту впродовж першого періоду зумовив скасування його в травні 2003 року.

Серед основних причин, що стали на заваді результативному запровадженню інституту державних секретарів в Україні, є:

1. Підготовлене в закритому режимі й раптове рішення щодо впровадження інституту не дозволило швидко адаптувати його до загальної системи державної служби. Запровадженню посад державних секретарів мали передувати широкі обговорення в професійних і політичних колах. Натомість відповідне рішення виявилось для багатьох несподіваним.

2. Нечітке визначення ролі державного секретаря полягало в наділенні його суттєвими адміністративними повноваженнями та обмеженні узвичаєної в країнах розвиненої демократії ролі менеджера процесу вироблення державної політики.

3. Водночас державні секретарі на практиці виявились наділеними певним колом політичних функцій. Зокрема, наприклад, виконували обов’язки міністра за його відсутності, представляли міністерство у Верховній Раді та брали участь у засіданнях Кабінету Міністрів України замість міністрів. Це спричинило, з одного боку, дублювання функцій міністра й державного секретаря, а з іншого — створило умови для суттєвого дисбалансу між їхніми повноваженнями. Це фактично означало, що сам задум реформи унеможливив досягнення цілей.

Розмежування політичних та адміністративних посад допоможе забезпечити професіоналізацію державної служби на засадах партнерства й діалогу між політиками та державними службовцями, подолати недовіру в їхніх відносинах.

Водночас забезпечення політичної нейтральності державної служби прискорить створення в Україні державної служби європейського зразка та зробить незворотним процес демонтажу радянської політизованої номенклатурної ієрархії.

Для ефективного розмежування політичних та адміністративних посад необхідно через удосконалення законодавства про державну службу на основі принципів європейського адміністративного простору:

1) встановити публічно-правові відносини між державним службовцем і державою;

2) забезпечити гарантії політичної нейтральності в діяльності державних службовців;

3) інституціоналізувати вищий корпус державної служби.

Ще один чинник, що має відбитись у реформованому законодавстві, — подальша професіоналізація державної служби на засадах стабільності та безперервного вдосконалення навичок державних службовців, передовсім щодо консультування з питань державної політики. Така державна служба означатиме для уряду гарантію необхідного рівня компетентності службовців і наявність дієвої урядової машини, здатної до саморегулювання.

Однією з основних причин неможливості стабілізувати політико-адміністративні відносини лише правовими засобами — брак широкого політичного консенсусу та розуміння критичної важливості поділу між політикою й адміністрацією. Тож відкрите обговорення цієї ідеї має знизити ризики планового запровадження інституту державних секретарів у системі державної служби.

Чітка регламентація повноважень державних секретарів, з огляду на їх подвійну роль адміністративних топ-менеджерів і радників з державної політики, допоможе зробити інститут державних секретарів своєрідним «інтерфейсом» взаємодії бюрократів та політиків, налагодити надійний зв’язок між ними й сприятиме формуванню стабільної державної служби.

Інтенсивне навчання державних службовців вищого корпусу забезпечить їх сучасними управлінськими навичками, зокрема щодо аналізу політики, стратегічного планування та управління змінами. Це, своєю чергою, сприятиме подальшому підвищенню ефективності діяльності вищих посадовців і системи органів виконавчої влади загалом.

Запровадження механізму апеляції щодо прийнятих кадрових рішень у системі державної служби прискорить процеси адаптації нових інститутів та створить умови для внутрішнього нагляду за додержанням єдиних стандартів управління персоналом.

Підсумовуючи, зазначу, що в Україні впродовж останніх чотирнадцяти років сформувалися ключові політичні інститути демократичної держави. Нещодавні революційні події чітко про демонстрували бажання суспільства рішуче залучатися до їхньої роботи. Нині громадянське суспільство очікує подальших конкретніших дій від уряду, ніж ті, які він робив дотепер. У цьому сенсі реформа державної служби має гарантувати права, свободи та законні інтереси громадян України за мінімальну ціну для суспільства. Демократія є не даністю й самоціллю, а постійною функцією відповідального уряду, що служить суспільству.

4. Корпус вищих державних службовців у період демократичного розвитку

Наявність професійної та політично не заангажованої державної служби корисна для суспільства щонайменше через п’ять причин.

По-перше, виведення питань відбору кадрів для служби та їх просування кар'єрними щаблями з-під контролю політичних партій чи міністрів є одним з найвірніших захисних бар'єрів проти корупції. У Великій Британії концепцію кар'єрної (а отже, постійної та політично незалежної) Засідання робочих груп державної служби було вперше викладено в доповіді Норткота-Тревельяна 1850 року. Головним аргументом, якого наводили автори доповіді на користь постійного характеру служби, було те, що лише так можна покласти край протекціонізмові, що на політичному жаргоні називався «працевлаштуванням своїх хлопців». Іншими словами, наданню робочих місць в обмін на привілеї чи послуги — фінансові або політичні послуги того чи іншого ґатунку. В результаті «працевлаштування своїх хлопців» певні люди отримували роботу в державній службі помилково, а отже, це були не ті, хто справді переймався суспільним благом.

Другою причиною є забезпечення спадкоємності й безперервності. Переваги спадкоємності можна чудово продемонструвати методом «від зворотного» на негативному прикладі американської системи, за якою три верхні рівні адміністрації змінюються щоразу зі зміною президента — так звана «система здобичі». Конституційним механізмом стримування в США є процес затвердження в Конгресі, що забезпечує громадський контроль за системою. Однак це тривалий процес.

Внаслідок цього кілька місяців на початку чотирирічного президентського терміну витрачається на призначення нової команди, а наприкінці терміну члени команди витрачають ще кілька місяців на пошуки нової роботи. Постійна державна служба, яка готова й повинна, в силу професійних вимог, діяти лояльно щодо змінюваних урядів, без жодної політичної упередженості, є дійовим розв’язанням проблеми.

Третя причина полягає в можливості акумулювати значний досвід і знання та розвинути тривалу «інституційну пам’ять» Державне управління: теорія і практика / Заг. ред. проф. В. Б. Аверьянова. — К., Юрінком Інтер, 1998.. Інакше кажучи, державна служба є хранителем фактичних знань і практичного досвіду щодо ефективних та неефективних методів розроблення чи впровадження політики в певній галузі, якими можуть користуватися уряди, що послідовно змінюють один одного.

Четверта причина — накопичені службою знання про механізми функціонування державної машини та шляхів її використання для здійснення політичних програм кожного з наступних урядів. Справа врядування є складною, і будь-якому урядові потрібні фахівці, що знають, які важелі державної машини слід застосовувати для належного просування цієї справи.

І нарешті, перевагою політичного нейтралітету є здатність державної служби зберігати, хоча й лояльне, але аналітично-критичне ставлення до надмірного політичного ентузіазму нових урядів. Деякі політики розцінюють це негативно, як намагання перешкодити новому урядові в запровадженні нових ініціатив. Проте саме політично нейтральні радники з питань політики, за умови правильного використання їхніх порад, допомагають побачити не лише сильні, а й слабкі сторони конкретних варіантів політики та убезпечити міністрів від підводних каменів, об які може розбитися їхня ініціатива. Це конструктивна, а не руйнівна критика.

Звичайно, концепція політично нейтральної державної служби була непридатною для однопартійної системи врядування, що існувала донедавна в більшості країн Центральної та Східної Європи, чи для диктаторських режимів, які все ще є в світі, або ж для колишньої системи апартеїду в Південній Африці. Не було потреби забезпечувати наступність і послідовність на рівні державної служби, коли така спадкоємність і незмінність існувала на політичному рівні.

Але в нових історичних умовах, коли влада обирається демократичною більшістю, можливість зміни уряду стає невідворотною. В багатьох перехідних країнах уряди, обрані після 1990 року, поставилися до державної служби, успадкованої від попереднього режиму, недовірливо, якщо не відверто вороже. Ситуація була характерною не тільки для Східної та Центральної Європи: це саме відбувалося, приміром, у Південній Африці, де більшість державних службовців були поборниками апартеїду, чи в Іраку, де проблема прибічників партії Баас й надалі перешкоджає створенню демократичної державної машини. Тому природно, що перші демократично обрані уряди зазвичай воліли створити цілком нову державну службу з новими кадрами, або принаймні звільнитися від найодіозніших представників попередньої системи та призначити нових керівників. На практиці ж нові керівники й працівники державної служби виявлялися не лише прихильниками демократичної системи врядування, а й політичної програми конкретної партії чи партій, що формували новий уряд. Нічого страшного в цьому не було, але з першою ж зміною уряду його наступник знову сприймав успадковану державну службу недовірливо та здебільшого вирішував змінити її керівний склад на лояльніший. Отже, керівництво державної служби постійно змінювалось, приходили нові недосвідчені посадовці з лав прибічників переможної партії. Дивно, що більшість політиків у таких країнах загалом підтримували концепцію постійної, професійної та політично нейтральної державної служби; просто вони вважали, що її керівники, призначені попереднім урядом, були налаштовані проти них і що нова система мала починати з призначення нових людей. Звичайно, треба було розірвати це хибне коло призначень і звільнень Мотренко Т. Особливості стосунків між політиками та вищими державними службовцями в перехідних демократіях // Демократичний розвиток: вищі державні службовці та політико-адміністративні стосунки — К.: «К.І.С.», 2005. С. 39.

Ця проблема характерна не лише для країн перехідної доби: в Західній Європі, Австралії, Новій Зеландії та інших країнах уряди дуже часто призначають керівниками державної служби людей, які підтримують їхню політику. Але майже в усіх випадках такі призначення стосуються лише найвищих керівників; до того ж більшість новопризначених посадовців вже є постійними державними службовцями, які поділяють політичні погляди нового уряду. Навіть у Великій Британії є побоювання, що політики можуть запровадити таку практику, хоча насправді цього ще не сталося. Можна зрозуміти політиків, які хочуть мати оточення з тотожними політичними вподобаннями. Проблема полягає в тому, як обмежити таку тенденцію, аби уникнути вад системи протекціонізму.

Як же можна створити державну службу, побудовану на призначенні кадрів за принципом освіченості та професіоналізму, а не внаслідок особистого протекціонізму та політичної прихильності? Ключовими складниками такої служби, на мою думку, є такі:

1. По-перше, певна система незалежного оцінювання чинних посадовців, завдяки якій ті працівники, що залишаються в службі, є справжніми професіоналами, готовими працювати лояльно та конструктивно на уряди з різними політичними платформами. Така система має бути незалежною від чинних міністрів та мати довіру й підтримку різних політичних сил і партій. У деяких країнах її забезпечити простіше, в інших — складніше: конкретні механізми залежатимуть від особливостей конституційного ладу, законодавства та політичної практики окремих держав. Незалежні комісії з оцінювання можуть складатися з представників приватного сектору, професійних спілок, релігійних організацій, освітніх і наукових установ, професійних асоціацій та організацій громадянського суспільства.

2. По-друге, підбір і призначення нових посадовців має також стати предметом незалежного аналізу, цілковито вільним від впливу міністрів чи політичних партій. Це правило слід застосовувати незалежно від того, чи йдеться про призначення молодих спеціалістів по закінченні ВНЗ, чи про досвідчених фахівців у певній галузі, яких приймають на вакантні посади в державній службі. У другому випадку вкрай важливо, аби призначення відбувалися дійсно на основі професійних заслуг працівника, а не внаслідок підтримки ним політичної програми чинного уряду, яка втратить актуальність зі зміною уряду.

3. По-третє, значною проблемою є принципи службового просування та звільнення працівників. Якщо міністри вирішуватимуть, кому з державних службовців надавати можливості кар'єрного зростання, то останні, зрозуміло, надаватимуть такі поради, що допомогли б їм завоювати прихильність міністрів, від яких може залежати їхнє майбутнє, замість того, щоб безстрашно й професійно виконувати свою роботу. З іншого боку, саме міністри, як правило, можуть спостерігати й оцінювати роботу окремих державних службовців краще, ніж будь-хто сторонній, а отже, ліпше знають, хто вартий підвищення. Це дійсно складна проблема, одним зі шляхів розв’язання якої є запровадження зовнішнього оцінювання чи аудиту задля унеможливлення недоречних політичних впливів. Те саме стосується звільнень. У будь-якій організації, де працюють люди, виникають ситуації, коли когось із них необхідно усунути від виконання обов’язків через некомпетентність чи інші професійні вади. Але якщо їх звільняють через політичні причини, це так само загрозливо для дотримання принципу політичного нейтралітету, як і пряме втручання в процес призначень. Тут, знову ж таки, неоціненною є роль зовнішнього аудиту та оцінювання.

4. І нарешті, треба усвідомлювати важливість професійної підготовки та розвитку. Державні службовці, залучені до розроблення політики, безумовно, повинні бути добре обізнаними та досвідченими у відповідній галузі політики, а також у принципах і методах функціонування державної машини. Водночас їм потрібна спеціальна підготовка з питань дотримання політичного нейтралітету. У них можна розвинути навички й уміння збалансованого і нейтрального аналізу політики та викладення фактичних даних, виявлення слабких сторін в аргументації та критичного оцінювання переваг і недоліків конкретних пропозицій. Безперервне навчання та постійне підвищення кваліфікації необхідні посадовцям у державній службі, щоб відповідати вимогам часу та суспільства, що розвивається. Саме високий рівень професійних знань, навичок та вмінь додасть державним службовцям упевненості й готовності заперечувати хибні думки, обстоювати розумні поради, навіть якщо їх не сприймають політики, та не перетворюватися на заляканих і слухняних виконавців.

5. Розподіл між політичною та адміністративною сферами як підґрунтя для ефективного врядування

Розподіл між політичною та адміністративною сферами потрібен, по-перше, задля кращої взаємодії між цими сферами. Коли ми говоримо про врядування, ми розуміємо, що йдеться про напрями змін, починаючи від монархії, через зміну різних режимів, потім через уряд як систему державного управління та демократичної влади, а тепер ми дедалі частіше вживаємо новий термін — урядування.

Яка різниця між урядом і врядуванням? Найважливішою різницею є те, що врядування означає ідентифікацію й гармонізацію інтересів окремих громадян, різних груп, різних суб'єктів сучасної держави — держави XXI століття. Отже, коли ми говоримо про ефективне врядування, для мене це передовсім означає ефективну ідентифікацію учасників, стейкхолдерів цього сучасного процесу, ідентифікацію їхніх інтересів, потім — дієве оцінювання цих інтересів, віднайдення ефективних способів гармонізувати ці дуже різні інтереси, інколи інтереси зовсім різних масштабів і навіть різних партій. Потім — у кінці цього процесу — вироблення дієвих рішень, а отже, рішення мають бути результативними, що їх не переглядатимуть після того, як їх ухвалено й упроваджено.

У всьому світі державне управління зазнає радикальних перетворень у відповідь на глобалізаційні виклики та наступ інформаційних технологій. Ці процеси змушують державне управління врівноважувати інтереси різних суспільних груп, ініціювати конкретні напрями економічної й соціальної політик та регулювати правове поле задля інтересів вітчизняних і міжнародних гравців. Зі зростанням поінформованості суспільства, поширенням вільного доступу до технічних інструментів передання й отримання інформації (інтернету) зростає рівень очікування щодо ведення суспільних справ, і державні управлінці дедалі більше залучають до цього процесу громадян. З одного боку, громадяни вимагають зменшення бюрократії та регулювання, з іншого — хочуть дієвішої державної служби. Ці суспільні очікування задовольняють політики, котрі, приходячи до влади, намагаються перебудувати державну службу так, щоби підсилити її ефективність.

Сучасна конституційна система ґрунтується на принципі стримувань і противаг. Безсумнівно, необхідно також знайти оптимальний баланс у стосунках між управлінцями та політиками. Новий соціально-політичний контекст призвів до еволюції системи державної влади, результатом чого стала зміна чисельності державних посадовців та підвищення ролі управлінців у виробленні політичних програм. Зростання чисельності висококваліфікованих державних службовців — через відкритий і прозорий конкурсний відбір — має забезпечити високий рівень ефективності державної служби.

Деполітизація державної служби також має стати найнагальнішим і найпослідовнішим завданням з реформування державної служби в наших країнах. Деполітизацію слід розуміти як розмежування державної служби та політичної діяльності. Вона має усунути пряме політичне керування державною службою та водночас зміцнити політичне лідерство й демократичний контроль над діяльністю державної служби. Метою має бути побудова державного управління, основою якого є політично нейтральні фахівці, що гарантуватимуть наступність державної влади за зміни урядів Войтович Р. Філософсько-методологічні засади системи державного управління // Вісник УАДУ. — 1999. — № 3. — С. 306.

Звичайно, зв’язок між державною службою та політичною верхівкою завжди залишається, позаяк державні службовці адмініструють процеси, що слугують політичним цілям. Взаємодія між державними управлінцями та політиками, котрі є обраними посадовцями, є дуже важливою з огляду на функціонування державної служби, її професійні стандарти, неупередженість та соціальну довіру. Державні службовці та політики нерідко утворюють спільноту, котра працює задля спільних інтересів.

Політизація державної служби, хоч вона дещо відрізняється від політизації державного управління за тоталітарних режимів, також може призводити до низки негативних наслідків. По-перше, вона перешкоджає створенню високопрофесійної управлінської спроможності. За умов частих змін уряду паралельна зміна державних службовців просто не дає змоги останнім перебувати на посадах тривалий час, аби набути необхідного досвіду.

Теоретично дуже легко визначити точки розмежування між двома сферами, але в реальному житті стосунки між представниками політичної влади та управлінцями є набагато складнішими.

У теорії існує категоризація різних систем державної служби на п’ять основних моделей Peters B. G. (1987), Politicians and Bureaucrats in the Politics of Policy-Making, in J.-E. Lane, ed. (1987), Bureaucracy and Public Choice, London: SAGE Publications, pp. 256−282.

Перша модель передбачає, що є чітке розмежування між політиками та управлінцями, де державні службовці готові беззаперечно виконувати розпорядження політичних осіб. Друга модель («сільського життя») передбачає, що й державні службовці, і політики є частиною об'єднаної державної еліти, а отже, не мають вступати у владні конфлікти в межах чинної структури державної влади. Третя модель («функціонального сільського життя») передбачає певний ступінь інтегрованості державної служби та політичних посадовців. Політик і державний службовець, які працюють в одному міністерстві, мають більше спільного, ніж той самий міністр та його колеги в політичному кабінеті, які мають різні державні портфелі. Четверта модель («модель суперництва») передбачає істотний розрив між двома групами (політиками та бюрократами), не розв’язуючи чітко питання їхньої боротьби за владу. П’ята модель передбачає чітке розмежування між виробниками політики та управлінцями, в якій, проте, державні службовці домінують. Усі ці моделі є теоретичними, а практика показує, що існують різні схеми взаємодії між політиками та державною службою.