Адміністративне процесуальне право

Вступ

Актуальність теми дослідження. Конституційні положення про те, що держава відповідає перед людиною за свою діяльність та утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов’язком держави, вимагають принципово нового підходу до визначення ролі і місця адміністративного процесу в правовій системі держави. Втілення в життя цих положень потребує створення нових правових механізмів, юридичних режимів, визначення концептуальних наукових і методологічних засад обґрунтування єдності та структурного взаємозв'язку правових норм та інститутів щодо визнання захисту прав і законних інтересів (фізичних чи юридичних) приватних осіб.

Природа розвитку суспільства дала реальну дійсність відповідного правового упорядкування, в якому юридичні норми набувають значення правил, однаково обов’язкових і для державних службовців чи суддів, і для фізичних чи юридичних осіб, утворюючи тим самим нову галузь юрисдикційного спрямування — Адміністративне процесуальне право України.

Адміністративне процесуальне право України не копіює традиційні галузі правосуддя, має власні відмінності та особливості. Однією з таких особливостей є те, що в системі адміністративного процесуального права має залишитися інститут «Адміністративного розгляду і вирішення справ». Тобто розгляд справ, заяв, скарг і прийняття рішень у них можуть бути здійснені не тільки в судовому, а й в адміністративному (інстанційному) порядку. Адже не випадково законодавець прийняв Кодекс адміністративного судочинства України (2005 р.), а не Адміністративно-процесуальний кодекс, тим самим визнаючи (не виключаючи) наявності інших проваджень у структурі адміністративного процесу, крім адміністративно-судочинних. У цьому зв’язку адміністративний процес вигідно відрізняється від кримінального, цивільного та господарського тим, що визнання, реалізація, захист та поновлення прав та інтересів фізичних чи юридичних осіб можуть бути забезпечені не тільки шляхом відправлення правосуддя, а й в інстанційному порядку швидше, дешевше, професійно і не менш якісно. Такий підхід має бути одним із пріоритетних напрямів розробки доктрини адміністративної юстиції та юрисдикційних відносин у державі.

Ступінь наукової розробки теми. Увага проблематиці зародження, подальшого формування та розвитку адміністративного процесуального права України була присвячена в працях таких учених як В. Б. Аверянов, О. Ф. Андрійко, О. М. Бандурка, Ю. П. Битяк, І. Л. Бородін, Ю. А. Ведерников, В. М. Гаращук, Р. А. Калюжний, Т. О. Коломієць, А. Т. Комзюк, О. М. Музичук, Н. М. Оніщенко, П. М. Рабінович, І. С. Самощенко, О. Ю. Синявська, О. Ф. Скакун, С. Г. Стеценко, В. Є. Студенікин, О. В. Тюріна, О. Д. Тихомирова, М. М. Тищенко та ряд інших.

Предметом дослідження є чинне законодавство, монографічні та публіцистичні дослідження з питань адміністративного процесуального права.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини, що виникають в процесі застосування адміністративного процесуального права.

Методологічну основу дослідження становить загальнонауковий, діалектичний метод пізнання, порівняльний, формально-логічний, системно-структурний, та статистичний методи.

Метою даної роботи є: дослідження адміністративного процесуального права України як самостійної галузі права.

Реалізація поставленої мети зумовила необхідність вирішення таких завдань:

— проаналізувати сучасний стан справ у адміністративно-правовій сфері;

— розкрити ріснуючі наукові точки зору на проблематику адміністративно-процесуального права як галузі права;

— вивчити існуючі наукові точки зору стосовно джерел адміністративного п процесуального права;

— дослідити адміністративно-процесуальні правовідносини: поняття, с структуру, класифікації.

Структура курсової роботи. Курсова робота складається з вступу, трьох розділів, які поділяються на вісім підрозділів, висновків, списку інформаційних джерел. Загальна кількість сторінок у курсовій роботі складає 36 сторінок.

Розділ І. Поняття та значення адміністративного процесуального права як галузі національного права

1.1 Поняття адміністративного процесуального права та і його значення

Перш ніж перейти до детального аналізу поняття «адміністративне процесуальне право України», слід проаналізувати кожну з його складових. Поділ права на галузі випливає із специфіки однорідних суспільних відносин та об'єктивної необхідності встановлення для них особливого правового режиму. Галузь права — відносно самостійна сукупність юридичних норм, що регулює якісно однорідну сферу (рід) суспільних відносин специфічним методом правового регулювання. Галузі права розрізняються між собою цілим набором лише їм властивих ознак: прийомами регулювання, принципами, формуванням диспозицій (прав і обов’язків), умовами їх реалізації, своєрідністю санкцій. Вони різні за обсягом, за кількістю інститутів, що їх складають. Кожна із них має лише їй властивий режим правового регулювання (сукупність використовуваних специфічних юридичних засобів), котрим забезпечується ефективність дії як галузі в цілому, так і утворених у її складі підгалузей та інститутів права. ммммГалузі права відносно самостійні, стійкі й автономні у своєму функціонуванні [25, c.357−358]. Галузі права є основними елементами структури права. Як частина цілого кожна галузь права взаємодіє з іншими галузями і з системою права в цілому. Головні критерії поділу права на галузі - предмет і метод правового регулювання [17, с. 124 ].

Отже, традиційно в теорії права вважається, що головними ознаками будь-якої галузі права є: а) певний масив як кодифікованих, так і не кодифікованих правових норм; б) чітко визначені предмет і метод правового регулювання; в) правові принципи, притаманні лише конкретній галузі права; г) власна внутрішня структура (система) цих норм, об'єднана в правові інститути і підгалузі; д) наявність взаємодії з іншими галузями права; є) власні джерела галузі права.

Адміністративне процесуальне право має чітко визначені предмет і метод правового регулювання. Предмет правового регулювання традиційно розуміють як сукупність якісно однорідних суспільних відносин, урегульованих правовими нормами (юридичний критерій) правового регулювання. Наприклад, автори підручнику цивільний процес визначають, що предметом цивільного процесуального права є процесуальна діяльність суду та інших учасників процесу, що виникають при здійсненні правосуддя — тобто сам цивільний процес, а також система цивільних процесуальних прав і обов’язків суб'єктів цивільних процесуальних правовідносин та гарантіями їх реалізації [27, с. 6]. У цьому контексті можна зауважити, що не дивлячись на іноді принципово різні підходи до визначення поняття самого адміністративного процесуального права України, всі вчені в основу такого визначення кладуть таке поняття як адміністративний процес. Іншими словами адміністративний процес розглядається як основна складова адміністративного процесуального права. Адміністративний процес у цьому випадку сприймається як предмет правового регулювання адміністративного процесуального права України.

У зв’язку із тим, що для того, щоб дослідити явище в цілому, необхідно дослідити його окремі елементи, здається не можливим, при характеристиці адміністративного процесуального права України як самостійної галузі права, оминути увагою поняття адміністративного процесу України.

Автори підручнику «Адміністративне право України «виділяють три основні підходи до визначення сутності адміністративного процесу України. Перший підхід (його ще називають «юрисдикційним ») передбачає так зване «вузьке розуміння адміністративного процесу », згідно якого адміністративний процес — це врегульований нормами адміністративно-процесуального права порядок застосування заходів адміністративного процесу, і насамперед адміністративних стягнень (іншими словами, у вузькому розумінні адміністративний процес — це провадження в справах про адміністративні правопорушення). У такому розумінні адміністративний процес має виключно юрисдикційний (правоохоронний) зміст [ Кот. ].

Відповідно до другого підходу (так званого «управлінського »), його ще називають «широким розумінням адміністративного процесу», адміністративний процес пропонується розглядати як врегульований нормами адміністративно-процесуального права порядок розгляду індивідуально-конкретних справ у сфері виконавчої діяльності органів державного управління, а у передбачених законодавством випадках і іншими, уповноваженими на те органами. Третій підхід до визначення адміністративного процесу, умовно його можна назвати «судочинським «, який походить від розуміння юридичного процесу виключно як форми правосуддя [ 14, с.213].

Таким чином, поняття адміністративного процесу є основоположним елементом, який у подальшому визначає сутність адміністративного процесуального права України. Тобто в залежності від того, що вчені розуміють під поняттям адміністративний процес, вони в подальшому розуміють під поняттям адміністративного процесуального права України. Так, наприклад, В. К. Матвійчук та І. О. Хар розглядаючи співвідношення понять адміністративне судочинство й адміністративний процес зауважують, що якщо правосуддя (адміністративне судочинство) — це судова діяльність з реалізації судової влади шляхом розгляду і вирішення публічно-правових спорів, то адміністративний процес — це форма реалізації правосуддя (адміністративного судочинства), яка забезпечує і гарантує здійснення правосуддя в зазначеній сфері діяльності, і гарантії права осіб на судовий захист. Такий зв’язок адміністративного судочинства (правосуддя) і адміністративного процесу пояснює їх принципову єдність як змісту і форми [ 21, с 57 ].

На думку Е. Ф. Демського адміністративне процесуальне право як галузь права — становить систему правових норм, інститутів, принципів, методів і форм діяльності, за допомогою яких забезпечується визначення, реалізація та захист права і законних інтересів фізичних чи юридичних осіб у сфері публічних відносин.

О. Ф. Скакун надаючи визначення поняття адміністративно-процесуального права вказує, що воно являє собою систему юридичних норм, що регулюють правовідносини, які складаються під час здійснення адміністративного судочинства в результаті оскарження в суді будь-яких рішень, дій чи бездіяльності представників влади. Однак продовжуючи свою думку, О. Ф. Скакун зазначає, що регламентації юридичних норм адміністративно-процесуального права підлягають процесуальні форми, порядок і методи реалізації матеріальних норм адміністративного права, тобто адміністративний процес у його широкому та вузькому розумінні. Слід розділяти адміністративний процес і адміністративне судочинство (адміністративну юстицію).

1.2 Місце адміністративного процесуального права в системі права України

Адміністративне процесуальне право України, як і будь-яка інша галузь права, має власний предмет правового регулювання — суспільні відносини, що забезпечують реалізацію та захист права, свобод і інтересів фізичних і юридичних осіб в публічній сфері та відповідне нормативне врегулювання цих відносин. Однак, як зазначає О. В. Кузьменко, наявність двох об'єктивних ознак галузі права — предмета регулювання та певної системи організації - ще не дає підстав для твердження про можливість виокремлення певної групи норм в окрему галузь права. Для цього треба підтвердження щодо здатності цієї групи норм взаємодіяти не тільки з нормами однойменної матеріальної галузі права, а й з матеріальними нормами інших галузей [ 20, с. 115].

Системний підхід до вивчення юридичних явищ, аналіз чинного законодавства показують, що норми адміністративного процесуального права тісно пов’язані з нормами інших галузей права.

Норми адміністративно-процесуального права мають тісний зв’язок з нормами конституційного права. Конституція України визначає, що утвердження і забезпечення права і свобод людини є головним обов’язком держави (ст. 3); кожна людина має право на свободу та особисту недоторканість (ст. 29); право громадян на участь в управлінні державними справами (ст. 38), право на мирні збори (ст. 39), право на звернення до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та службових осіб (ст. 40); права і свободи людини і громадянина захищаються судом (ст. 55); кожен зобов’язаний не заподіювати шкоди природі, культурній спадщині (ст. 66); кожен зобов’язаний сплачувати податки і збори (ст. 67); кожен зобов’язаний неухильно додержуватися Конституції України та законів України, не посягати на права і свободи, честь і гідність інших людей (ст. 68); юрисдикція судів поширюється на всі правовідносини, що виникають у державі (ст. 124). Ці та інші матеріальні норми Конституції України тісно пов’язані з адміністративними процесуальними нормами при реалізації і захисті зазначених прав та інтересів фізичних і юридичних осіб [ 1 ].

Норми адміністративного процесуального права мають тісний зв’язок з нормами цивільного права. Так ч. 2 ст. 11 Цивільного кодексу України (далі-ЦК України) встановлено, що у випадках, визначених актами цивільного законодавства, цивільні права та обов’язки виникають безпосередньо з актів органів державної влади та місцевого самоврядування. Цивільним кодексом України встановлюється державна реєстрація фізичних осіб (ст. 49) і правові форми участі держави і у цивільних відносинах (ст. 167); розмежування відповідальності за зобов’язанням держави (ст. 176); право на особисту недоторканість (ст. 289); умови викупу пам’ятки історії та культури з ініціативи державного органу (ст. 352); реквізиція з ініціативи державного органу в разі виникнення певних надзвичайних обставин (ст. 353); відшкодування шкоди, завданої органами держави (статті 1173−1177); державна реєстрація права на спадщину (ст. 1299) тощо. Реалізація цих прав тісно пов’язана з адміністративним провадженнями [ 5].

Через норми адміністративного процесуального права реалізуються певні сімейні правовідносини. Наприклад, соціальна і економічна підтримка та розвиток сім'ї; державна допомога сім'ям з дітьми; реєстрація актів цивільного стану; усиновлення; підтримка прийомної сім'ї, дитячого будинку сімейного типу; нагляд за дотриманням прав дітей та ін.

За допомогою норм адміністративного процесуального права значною мірою реалізуються відносини у сфері дії господарського права. Господарським кодексом України (далі-ГК України) передбачено обмеження конкуренції (ст. 26), монополізму (ст. 27); заборона неправомірних угод між суб'єктами господарювання (ст. 30), дискримінації суб'єктів господарювання (ст. 31), недобросовісної конкуренції (ст. 32) неправомірного використання ділової репутації суб'єкта господарювання (ст. 33), створення перешкод суб'єктам господарюванням у процесі конкуренції (ст. 34) та інші, відповідальність за порушення яких передбачена Кодексом України про адміністративні правопорушення (статті 164−3, 166−1, 166−2, 166−3), а розгляд справ і притягнення до відповідальності здійснюється розгляд справ і притягнення до відповідальності здійснюється саме через адміністративно-процесуальні норми. Господарським кодексом України передбачена державна реєстрація суб'єктів господарювання (ст. 58), ліцензування, патентування та квотування у господарській діяльності (ст. 14), процедури визнання суб'єкта підприємництва банкрутом (гл. 23) та інші відносини регулюються шляхом здійснення адміністративних проваджень.

Крім цього, глава 27 та 28 ГК України передбачено застосування адміністративно-господарських санкцій та відповідальності за порушення антимонопольно-конкурентного законодавства, що також потребує застосування адміністративних процесуальних норм при розгляді і вирішенні справи про спір чи спору про право в адміністративному чи судовому порядку.

Норми адміністративного процесуального права мають зв’язок з нормами кримінального права. Частиною 2 ст. 38 Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі КУпАП) передбачено, що у разі відмови в порушенні кримінальної справи або закриття кримінальної справи, але за наявності в діях порушника ознак адміністративного правопорушення адміністративне стягнення може бути накладене не пізніше як через місяць із дня прийняття рішення про відмову в порушенні кримінальної справи або про її закриття. Статтею 253 КУпАП установлено, якщо при розгляді справи орган (посадова особа) дійде висновку, що в порушенні є ознаки злочину, він передає матеріали прокурору, органу досудового слідства або дізнання. Отже, при притягненні до адміністративної відповідальності певним чином пов’язане і з матеріальними нормами кримінального права.

Адміністративні процесуальні норми взаємодіють з нормами у сфері фінансового права, наприклад, щодо обігу цінних паперів та діяльності фондового ринку, банківської діяльності тощо; трудового права — щодо адміністративної відповідальності за порушення законодавства про працю та охорону праці; земельного права, житлового права, природоохоронного права, лісового права, водного права — щодо правил використання земельних, лісових, водних ресурсів та житлового фонду і відповідальності за їх порушення; податкового права, митного права — щодо сплати податків і зборів; транспортного права — щодо правил безпеки перевезень пасажирів, пошти, багажу, вантажів та відповідальності у разі їх порушення.

1.3 Система адміністративного процесуального права України

Адміністративне процесуальне право, як і будь-яка інша галузь права, має власну внутрішню будову, елементами якої є юридичні норми та інститути, спрямовані на забезпечення доступного і зручного розуміння правових приписів під час розгляду і вирішення індивідуальних адміністративних справ, а також вивчення і усвідомлення механізму правового регулювання процесуальних правовідносин. Ознаками системи адміністративного процесуального права є:

а) структурність — тобто система складається з визначених елементів — процесуальних норм;

б) об'єднаність цих норм, розташованих іноді в різних джерелах процесуального права, в правові інститути (підгалузі), що регулюють предметні якісно однорідні суспільні відносини;

в) логічність об'єднання та єдність взаємозв'язків між нормами і правовими інститутами (підгалузями), в результаті чого одні й ті самі норми (інститути) можуть впливати на суспільні відносини в різноманітних провадженнях на їх різних стадіях;

г) предметність і сфера регулювання суспільних відносин, за якою визначається галузева належність права;

ґ) цілісність системи, яка внаслідок динамічності якісно не втрачає властивостей її елементів [14, с. 126 ].

Отже, система адміністративного процесуального права може бути визначена як сукупність процесуальних норм та інститутів, об'єднаних у логічній послідовності і необхідних взаємозв'язках щодо розгляду і вирішення індивідуальних адміністративних справ у сфері публічних відносин та (визначення) встановлення механізму правового регулювання процесуальних відносин.

Серед усієї сукупності процесуальних норм виділяються норми, які мають універсальний характер і розраховані на застосування у всіх видах і стадіях адміністративного процесу (судочинства). Ці норми складають Загальну частину адміністративного процесуального права. Вони визначають завдання і сутність адміністративного процесу.

Загальна частина адміністративного процесуального права поєднує правові норми та теоретичні положення, що розкривають: поняття адміністративного процесуального права та його основні категорії; принципи адміністративного процесуального права; адміністративні процесуальні відносини; сутність адміністративного процесу та його зміст; коло суб'єктів і учасників адміністративних проваджень; докази в адміністративному процесі; процесуальні строки та їх значення; заходи процесуального примусу та відповідальності в адміністративному процесі тощо.

Однак специфіку кожного виду провадження (судочинства) відображають окремі норми, їх комплекси — правові інститути. Такі норми складають Особливу частину адміністративного процесуального права. Вони розкривають сутність та зміст окремих видів проваджень: провадження за заявою суб'єкта звернення щодо визнання, реалізації та захисту прав, свобод і законних інтересів та визначення кола обов’язків; провадження за ініціативою органа владних повноважень; провадження за скаргою суб'єкта звернення; провадження з адміністративного судочинства; провадження у справах про адміністративні правопорушення [ 18, с. 56 ].

Зміст Загальної і Особливої частин адміністративного процесуального права є взаємозалежним і складає єдине ціле. Норми та інститути Загальної частини мають значення для усіх видів адміністративних проваджень та їх стадій. Наприклад, норми, що визначають поняття доказів, їх належність і види та покладення обов’язку доказування, застосовуються у всіх випадках при розгляді й вирішенні конкретної адміністративної справи і, навпаки, провадження за заявою чи скаргою суб'єкта звернення або за позовом чи в справах про застосування заходів примусу ґрунтуються на певних, відповідних доказах. Ті самі приклади можна навести з дотримання процесуальних строків, принципів провадження, застосування заходів процесуального примусу, встановлення наявності правовідносин та ін.

Розділ ІІ. Джерела адміністративного процесуального права і межі його дії

2.1 Поняття джерел адміністративного процесуального права

З теорії права відомо, що джерела (або форма) права — це конкретні форми зовнішнього вираження загальнообов’язкових правил поведінки, встановлених державою, через яке ці правила справляють свій владно-регулюючий вплив на суспільні відносини. Це визначення не є винятком і для адміністративного процесуального права з точки зору юридичного позитивізму, адже в Україні джерелом права офіційно визнається нормативний акт.

В.Б. Авер’янов стверджував, що джерела адміністративно-процесуального права треба розуміти як зовнішні форми встановлення і вираження адміністративно-правових норм — акти правотворчості державних органів та організацій, органів місцевого самоврядування, прийняті в межах їхньої встановленої законодавством компетенції, а також: міжнародні угоди (договори) і міжнародно-правові акти, ратифіковані Україною. Ю. П. Битяк зазначає, що джерелами адміністративного процесуального права є прийняті уповноваженими органами акти правотворчості, які цілком складаються з адміністративно-правових норм чи містять хоча б одну з таких норм [ 13, с.35]. адміністративний процесуальний право національний В юридичній літературі більшість авторів до джерел права відносять рішення Конституційного Суду України щодо тлумачення норм Конституції України, визнання конституційними чи неконституційними норм законодавчих актів та порядку застосування норм інших законів України, з чим слід погодитися. Результатами такого тлумачення є виникнення, розвиток або припинення відповідних правовідносин. Наприклад, розглядаючи справу про адміністративну відповідальність юридичних осіб, Конституційний Суд України дійшов висновку, що за чинним Кодексом України про адміністративні правопорушення суб'єктами адміністративної відповідальності є фізичні особи, у ч. 3 ст. 2 цього Кодексу під словосполученням «законодавством, ще не включеним до Кодексу» слід розуміти закони, що встановлюють відповідальність фізичних осіб за вчинення адміністративних правопорушень, які ще не включені в установленому порядку до зазначеного Кодексу. Так Конституційний Суд України окреслив коло суб'єктів адміністративної відповідальності, і саме до кого може бути застосована норма ст. 38 КУпАП.

Ринкова економіка і розбудова громадянського суспільства вимагають нових форм упорядкування суспільних відносин. Такими формами дедалі частіше стають правові договори та прецедентне право, необхідність визнання яких як джерел права України досить ґрунтовно доводить доктор юридичних наук Л. Петрова [ 23, с. 5]. Звичайно, важко уявити, щоб розгляд і вирішення індивідуальних адміністративних справ здійснювалися на підставі правових договорів. Інша справа, що такі договори можуть укладатися (застосовуватися) в управлінській діяльності органів виконавчої влади та місцевого самоврядування, а не в адміністративних процесуальних відносинах.

Водночас в адміністративному процесі при розгляді й вирішенні індивідуальних адміністративних справ набули значного поширення у застосуванні роз’яснення, які даються постановами Пленуму Верховного Суду України та пленумів Вищих спеціалізованих судів. Ці постанови мають деякі ознаки прецедентного права. Не будучи носіями норм права, вони певною мірою здійснюють вплив на вирішення конкретних справ. Вони не мають нормативного характеру, але є обов’язковими для судів, інших органів і посадових осіб, котрі застосовують норми права, щодо яких зроблені такі роз’яснення. Наприклад, постанова Пленуму Верховного Суду України «Про практику розгляду судами скарг на постанови у справах про адміністративні правопорушення» (п. 10) роз’яснюється судам, що, перевіряючи обґрунтованість притягнення громадян до адміністративної відповідальності за порушення законодавства про охорону рибних запасів, суди повинні враховувати, що сам факт перебування на водоймі у безпосередній близькості до неї із забороненими знаряддями лову, вибуховими чи отруйними речовинами, відповідно до Правил рибальства у внутрішніх водоймах України, є підставою для застосування адміністративного стягнення, передбаченого ст. 85 КУпАП. Хоча у законодавстві про адміністративну відповідальність поки що не передбачено відповідальності за замах на правопорушення [ 2 ]. Таких роз’яснень, узагальнюючих судову практику з метою однакового розуміння і правильного застосування норм як матеріального, так і процесуального права, тільки у сфері адміністративних (управлінських) та адміністративно-процесуальних правовідносин понад 20 назв. Особливістю їх застосування є те, що у разі перегляду адміністративної справи в порядку оскарження чи опротестування апеляційний чи касаційний суд обов’язково звертає увагу на дотримання судом першої інстанції роз’яснень Пленуму Верховного Суду України щодо застосування норм матеріального і процесуального права.

Отже, обов’язковість наданої вищою судовою інстанцією практики застосування норм права породжує нові відносини, в яких убачається застосування судової практики як джерела права України.

З огляду на різноманітність джерел (нормативних актів) адміністративного процесуального права, з урахуванням ієрархічності підлеглості їх доцільно класифікувати таким чином.

2.2 Класифікація та межі дії джерел адміністративного процесуального права

З огляду на різноманітність джерел (нормативних актів) адміністративного процесуального права, з урахуванням ієрархічності підлеглості їх доцільно класифікувати таким чином.

— Конституція України — як основний закон, що встановлює загальні правові принципи, права, свободи і особисту недоторканність людини, гарантії їх забезпечення та здійснення правосуддя в державі. Конституція України є основним джерелом прав, має найвищу юридичну силу. Вона виступає як юридична база поточного законодавства.

— Міжнародні договори (угоди), згоду на обов’язковість яких надано Верховною Радою України відповідно до ст. 19 Закону України від 29 червня 2004 р. «Про міжнародні договори України», є частиною національного законодавства і застосовуються у порядку, передбаченому для норм національного законодавства.

— Кодекси України:

— Кодекс України про адміністративні правопорушення. Розділ III цього Кодексу встановлює перелік органів, які уповноважені розглядати справи про адміністративні правопорушення, порядок їх утворення, права, обов’язки та компетенція цих органів, а також підвідомчість справ. У розділі IV регламентуються умови і порядок провадження в справах про адміністративні правопорушення, розгляд адміністративних справ, винесення постанов про накладення адміністративних стягнень, їх оскарження і опротестування. Розділ V встановлює порядок виконання постанов про накладення адміністративних стягнень;

Кодекс адміністративного судочинства України, завданням якого є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій. Кодекс визначає повноваження адміністративних судів щодо розгляду справ адміністративної юрисдикції, порядок звернень до адміністративних судів і порядок здійснення адміністративного судочинства [ 2 ];

— Митний кодекс України також визначає засади організації провадження у справах про порушення митних правил (статті 356- 406) [ 3 ].

— Закони України:

— Закон України «Про судоустрій про судоустрій і статус суддів України» визначає правові засади організації судової влади та здійснення правосуддя в Україні, систему судів загальної юрисдикції [ 8 ] ;

— Закон України «Про звернення громадян» регулює питання щодо звернення громадян до органів влади з заявами і пропозиціями у тому числі й оскарження дій посадових осіб, державних і громадських органів ;

— Закон України «Про боротьбу з корупцією» встановлює особливості проваджень у справах про корупційні дії [ 9 ] та інші.

Укази Президента України:

— Указ Президента України «Про додаткові заходи щодо забезпечення реалізації громадянами конституційного права на звернення» зобов’язує керівників органів державної влади та органів місцевого самоврядування не рідше ніж двічі на рік розглядати стан роботи зі зверненнями громадян на засіданнях президій, колегіях із запрошенням представників суду, органів прокуратури, громадських організацій [ 10 ];

— Указом Президента України «Про кількість судів апеляційного суду України, касаційного суду України та Вищого Адміністративного суду України» встановлено, що кількість судів Вищого адміністративного суду України складає 65 осіб, а Указом «Про утворення місцевих та апеляційних адміністративних судів, затвердження їх мережі та кількісного складу» в Україні утворено 27 окружних адміністративних судів, 7 апеляційних та 1 касаційний суд для розгляду і вирішення індивідуальних адміністративних справ [ 11 ].

— Норми адміністративного процесуального права містяться у постановах Кабінету Міністрів України, нормативних актах (інструкціях, правилах, методиках) центральних органів виконавчої влади, а також у Цивільному процесуальному кодексі України, Господарському процесуальному кодексі України, Кримінально-процесуальному кодексі України, які взаємодіють з нормами адміністративно-процесуального права.

— Постанови Пленуму Верховного Суду України та постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України, котрі містять роз’яснення з питань застосування норм адміністративного матеріального та процесуального права [Апаров ].

Такий досить докладний перелік нормативних актів, які концентрують норми адміністративного процесуального права, дає змогу пересвідчитися в наявності достатньої нормативної бази, як кодифікованої, так і на рівні поточних законів та інших нормативних актів, щоб можна було стверджувати про сформовану самостійну нову галузь — адміністративне процесуальне право і виокремлення її із системи адміністративного права. Процеси формування, утворення нових галузей права невідворотні, оскільки розвиваються та удосконалюються суспільні відносини. Формування цих галузей, не виключено, буде відбуватися і за рахунок традиційних усталених галузей права [Демче.]

Розділ ІІI. Адміністративно-процесуальні норми, принципи та правовідносини

3.1 Адміністративно-процесуальні норми: поняття, структура, класифікація

Вивчаючи адміністративне процесуальне право як цілісну правову систему, що має складне утворення, необхідно охарактеризувати первинну категорію даної системи, якою є норма права. По-перше, така норма є передумовою існування адміністративного процесуального права, її слід розглядати, насамперед, як первинний фактор усієї адміністративної процесуальної системи (норми права, органи, що розглядають адміністративні справи, принципи, засоби тощо).

По-друге, норми адміністративного процесуального права, як і норми інших галузей права, виконують функції регулятора відповідних суспільних відносин. Вони або вимагають від учасників процесу визначеної поведінки, або дозволяють їм здійснення дій на власний розсуд.

По-третє, норма адміністративного процесуального права — це правило поведінки, що набуває якостей нормативності і загальнообов’язковості в чітко встановленому порядку. Причому норма такою стає лише тоді, коли вона видається уповноваженим на те органом у межах його компетенції і в рамках визначеної процедури, а також коли її реалізація забезпечується державою шляхом створення реальних умов і засобів, що сприяють безперешкодному здійсненню сформульованих у правовій нормі зразків поведінки та засобами заохочення, переконання, а в необхідних випадках, і примусу [16, с. 47 ].

На основі узагальнення властивостей та особливостей адміністративних процесуальних норм, поняття їх може бути сформульоване наступним чином.

Адміністративні процесуальні норми — це встановлені державою та забезпечені її примусом (організаційними заходами) формально-визначені, загальнообов’язкові правила поведінки, які регулюють суспільні відносини щодо визнання, реалізації та захисту прав і законних інтересів фізичних чи юридичних осіб, а також інтересів держави в публічній сфері, розгляду і вирішення адміністративних справ.

Крім зазначених вище ознак, адміністративні процесуальні норми характеризуються певними особливостями та специфікою. Вони взаємодіють із цілою низкою матеріальних галузей. Наприклад, порядок реалізації норм фінансового, господарського, банківського, митного, земельного та інших галузей права значною мірою визначається нормами адміністративного процесуального права. Отже, норми адміністративного процесуального права мають полігалузевий характер регуляторного впливу [20, с. 54]. До однієї із особливостей процесуальних норм В. К. Колпаков відносить те, що процесуальні норми другорядні щодо матеріальних. Це означає, що вони виникають і існують лише за наявності потреби у реалізації матеріальних норм, за наявності потреби встановити обов’язкові для виконавчо-розпорядчих органів та їх посадових осіб правила розгляду адміністративних справ [ ]. Однак це не означає, що адміністративні процесуальні норми породжуються нормами матеріального прав. Адже одну матеріальну норму права можуть «обслуговувати» кілька процесуальних норм, а одна процесуальна норма «обслуговує» кілька матеріальних норм, прийнятих у різних часових рамках та за різними предметами правового регулювання. Реалізація матеріальних та кореспондуючих адміністративно-процесуальних норм розпочинається одночасно та до певного часу відбувається паралельно [20, с. 45]. Отже, другорядність адміністративних процесуальних норм щодо матеріальних можна визнати лише умовно.

Як і іншим правовим нормам, адміністративним процесуальним нормам теж притаманна певна структура. Класична модель правової норми базується на ідеї - триелементній побудові правової норми, відповідно до якого вона складається з гіпотези, диспозиції та санкції. Така структура найбільш повно відповідає і нормі адміністративного процесуального права з точки зору логічності її побудови [15, с. 55] .

Однак С. С. Алексєєв відокремлює логічну структуру норми від структури норми-припису, остання з яких складається з двох елементів — гіпотези і диспозиції або диспозиції і санкції. На існування двочленної структури правових норм права звертає увагу і А. М. Колодій. Гіпотеза — це частина правової норми, в якій міститься вказівка на ті умови, за яких настає чинність правил, що встановлені в диспозиції. Диспозиція — це частина правової норми, в якій у вигляді владного примусу визначається те, як повинні (чи можуть) вести себе суб'єкти учасники суспільних процесуальних відносин. Санкція — це частина правової норми, яка містить вказівку на ті правові наслідки, що настають через порушення правила, зафіксованого у диспозиції, чи умови, зазначені в гіпотезі.

Більшість адміністративних процесуальних норм містить права й обов’язки учасників процесу, форми та методи діяльності осіб, уповноважених розглядати та вирішувати індивідуальну адміністративну справу. Специфіка таких норм полягає в тому, що вони у більшості випадків містять лише правила поведінки — диспозицію, характерною ознакою якої є імперативність. У них, як правило, відсутня така частина норми, як санкція, наявність якої перетворює процесуальну норму на матеріальну.

Норми адміністративного процесуального права можна класифікувати за наступними критеріями:

— за змістом норми поділяються на регулятивні і дефінітивні. Регулятивні встановлюють правила поведінки учасників адміністративно-процесуальних відносин, у тому числі і органів, уповноважених розглядати адміністративні справи. Дефінітивні норми визначають завдання проваджень, встановлюють принципи процесу, формулюють визначення понять правоздатності та дієздатності, процесуальних строків, доказів, судових витрат тощо;

— за сферою застосування норми адміністративного процесуального права поділяються на загальні, спеціальні, виняткові. Загальні норми мають значення для всіх видів провадження, всіх стадій процесу і містяться в загальних розділах адміністративно-процесуальних актів. Спеціальні норми регулюють права, обов’язки, умови і порядок процесуальних дій суб'єктів правовідносин щодо окремих видів проваджень, здійснення певних процедур. Виняткові норми в адміністративному процесуальному праві спрямовані на врегулювання особливих видів проваджень, умови виняткової підсудності та ін. Наприклад, провадження в окремих категоріях справ, провадження за винятковими обставинами, провадження за нововиявленими обставинами та ін.;

— за методом впливу на відносини адміністративні процесуальні норми поділяються на імперативні і диспозитивні. Імперативні встановлюють зобов’язання, заборону, примушування вчинення тих чи інших дій учасниками адміністративного процесу. Диспозитивні встановлюють права учасників адміністративного процесу на вчинення дій на власний розсуд, однак спрямованих на повне, об'єктивне, справедливе вирішення адміністративних справ.

Можна зазначити й інші підходи до класифікації норм адміністративного процесуального права. Норми адміністративного процесуального права можуть класифікуватися за їх дією у часі та просторі, за сферою публічних відносин, за змістом повноважень тощо. Наприклад, за змістом повноважень адміністративні процесуальні норми поділяються на:

— норми, що зобов’язують, установлюють (диктують) суб'єктам певну поведінку (обов'язок щодо прийняття адміністративного позову чи скарги);

— норми, що уповноважують, наділяють суб'єкта процесуальними правами (право на складання протоколу про адміністративне правопорушення);

— норми, що зобов’язують утриматися від вчинення певних дій під страхом застосування примусу (неявка без поважних причин в суд).

— Залежно від того, як у статті викладено елементи норм (всі або їх частина), можна визначити способи викладання норми у статті адміністративно-процесуального акта. Традиційно правова наука визначає такі способи викладання норми у статті: прямий, відсильний, бланкетний, які мають місце і в адміністративному процесуальному праві. Так, за прямими способом усі елементи норми містяться у статті нормативно-процесуального акта; за відсильним — одні елементи правової норми викладені в одній статті, а решта — в інших статтях цього ж нормативного акта; за бланкетним — одні елементи правової норми викладені у статті одного, а інші - у статтях іншого нормативного акта.

Наявність усіх способів викладання норм адміністративного процесуального права пояснюється тим, що воно є частиною всієї правової системи України та системи права України [ Дем.].

3.2 Принципи адміністративно процесуального права як різновид норм та їх видова характеристика

В.Б. Авер’янов стверджував, що принципи адміністративного права слід розуміти як засадничі (основні) ідеї, положення, вимоги, котрі характеризують зміст адміністративного права, відображають закономірності його розвитку і визначають напрями тамеханізми адміністративно-правового регулювання суспільних відносин [12, с. 75].

У загальній адміністративно-правовій теорії під принципами права розуміють основні начала (ідеї), що характеризують зміст права, закріплюють закономірності його розвитку і визначають механізм правового регулювання управлінських відносин.

Найповнішу класифікацію принципів адміністративного процесуального права подали A.A. Мельников, H.H. Полянський, В. М. Савицький і М. С. Строгович. Вони виділяють:

— принципи судового права;

— принципи правосуддя, які залежно від підстав класифікації діляться на організаційні та функціональні (їх можна вважати і принципами адміністративного процесу за сферою їх діяльності).

За нормативними актами, в яких вони закріплені, можна виділити [ 18, с. 67 ]:

— конституційні принципи;

— принципи, закріплені в галузевому законодавстві.

Важливо відзначити універсальний характер багатьох правових принципів. Незалежно від різних класифікацій більшість загальноправових принципів є конституційними і дістають своє відображення як в адміністративному, так і в адміністративному процесуальному праві, наприклад:

— принцип законності;

— принцип пріоритету прав і свобод людини та громадянина, їх безпосередньої дії і правового захисту;

— принцип єдності системи державної влади, розмежування компетенції між центральними та місцевими органами державної влади;

— принцип розподілу законодавчої, виконавчої та судової влади;

— принцип забезпечення права громадян на участь у державному управлінні;

— принцип ефективного управління;

— принцип рівності громадян перед законом;

— принцип гуманізму.

Ця система конституційних принципів розвинута в спеціальних актах, що регулюють адміністративний процес, наприклад, у Кодексі України про адміністративні правопорушення. Вони набули розвитку і в Кодексі адміністративного судочинства України (далі - КАСУ). Наприклад, у ст. 7 КАСУ зазначено: «Принципами здійснення правосуддя в адміністративних судах є:

— верховенство права;

— законність;

— рівність усіх учасників адміністративного процесу перед законом і судом;

— змагальність сторін, диспозитивність та офіційне з’ясування всіх обставин у справі;

— гласність і відкритість адміністративного процесу;

— забезпечення апеляційного та касаційного оскарження рішень адміністративного суду, крім випадків, установлених цим Кодексом;

— обов'язковість судових рішень" .

Крім того, деякі конституційні принципи не є чітко сформульованими в нормах адміністративного процесуального права, але їх вплив на галузь простежується досить легко, оскільки багато галузевих інститутів сформовані на основі й на виконання таких принципів. Наприклад, принцип гуманізму реалізується у:

— наданні значних прав громадянинові, що звернувся зі скаргою;

— наданні адвоката у разі нездатності громадянина самому оплачувати послуги тощо.

3.3 Адміністративно-процесуальні правовідносини: поняття, структура, класифікація

Адміністративні процесуальні відносини можна визначити як урегульовані нормами права суспільні відносини, що виникають у процесі розгляду і вирішення індивідуальних адміністративних справ у публічній сфері.

Демський Е. Ф. зазначає, що адміністративні процесуальні відносини є різновидом правових відносин, а тому їм притаманні усі загальні ознаки правовідносин. Вони завжди являють собою відомий суспільний зв’язок між особами — громадянами, організаціями, державними і судовими органами, який визначає забезпечену законом міру можливої та необхідної поведінки.

Адміністративні процесуальні відносини мають свої особливості, власні ознаки, серед яких можна виділити наступні.

На відміну від кримінально-процесуальних, цивільних процесуальних чи господарських процесуальних відносин, які складаються під час розкриття і розслідування кримінальних справ та при здійсненні правосуддя як у сфері публічних, так і приватних інтересів, адміністративні процесуальні відносини виникають, змінюються і припиняються лише у сфері публічного управління. На відміну від кримінального, цивільного та господарського процесів суб'єктами адміністративних процесуальних відносин, уповноважених розглядати і вирішувати адміністративні справи, виступають не тільки суди, а й органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові (службові) особи, інші органи і посадові особи в порядку, встановленому законом [ 29, с. 80 ].

Виникнення, розвиток і припинення адміністративних процесуальних відносин залежить від певних умов. До них належать наявність:а) юридичної основи; б) суб'єктів процесу та їх адміністративно-процесуальної правосуб'єктності; в) об'єктів правовідносин; г) змісту правовідносин; ґ) юридичних фактів. Зазначені умови і становлять структуру адміністративних процесуальних відносин.

Юридичною основою адміністративних процесуальних відносин є правові норми, що містяться у законодавчих і нормативних актах. Ці норми опосередковують зміст адміністративних процесуальних відносин, визначають права і обов’язки учасників таких відносин, їхню поведінку і впливають на характер і мету діяльності.

Суб'єктами адміністративних процесуальних відносин виступають:

— особи, які розглядають і вирішують адміністративні справи — державні органи, їх посадові особи; органи місцевого самоврядування, їх посадові особи; суди які розглядають і вирішують адміністративні справи; суди, які здійснюють перегляд адміністративної справи в порядку оскарження чи опротестування, або в апеляційному і касаційному порядку та в зв’язку з винятковими та нововиявленими обставинами;

— особи, які обстоюють в адміністративному процесі особисті права та законні інтереси — громадяни, юридичні особи, колективи громадян і організацій в особі їх представників із метою захисту своїх прав та інтересів; державні органи в особі їх представників із метою захисту інтересів держави та суспільних інтересів;

— особи, які представляють та захищають інтереси інших осіб — законні представники: батьки, усиновителі, опікуни, піклувальники, інші особи, визначені законом;

— особи, які сприяють адміністративним провадженням та здійсненню адміністративного судочинства — свідки, експерти, перекладачі, спеціалісти.

Необхідною умовою для вступу зазначених суб'єктів у конкретні адміністративні процесуальні відносини є адміністративна процесуальна правосуб'єктність, яка складається з правоздатності та дієздатності. Адміністративна процесуальна правоздатність визначає здатність особи мати певний обсяг прав та обов’язків, необхідних для того, щоб стати суб'єктом адміністративних процесуальних відносин. Адміністративна процесуальна дієздатність — це здатність особи здійснювати свої адміністративні процесуальні права та обов’язки, у тому числі й доручати ведення справи представникові.

Важливим кроком у визначенні правової природи адміністративних процесуальних відносин є з’ясування об'єкта правовідносин, його зв’язків з суспільними відносинами та взаємодії з іншими матеріальними та процесуальними галузями права. Об'єктом адміністративних процесуальних правовідносин виступають суспільні відносини, які уособлюють характер діяльності суб'єктів і процесуальні наслідки їх поведінки щодо розгляду і вирішення конкретної адміністративної справи.

Зміст адміністративних процесуальних правовідносин складають суб'єктивні права й обов’язки учасників адміністративного процесу, які взаємопов'язані і утворюють юридичний зв’язок між учасниками правовідносин. Це фактична поведінка учасників правовідносин, визначена процесуальними нормами.

Суб'єктивне право передбачає можливість вимагати від іншої особи певної поведінки вчинення певних дій або утримання від певних дій і звернення до уповноважених органів про захист своїх прав і законних інтересів.

Суб'єктивні обов’язки — це передбачена законом необхідність певної поведінки особи, забезпечена можливістю державного примусу.

Юридичні факти — це певні обставини, закріплені в процесуальних нормах, на підставі яких виникають, змінюються чи припиняються адміністративні процесуальні відносини. Такими обставинами виступають процесуальні дії, які спрямовані на досягнення певної мети: порушення (відкриття) адміністративної справи; розгляд і вирішення правового спору; спору про право тощо. Наприклад, звернення до легалізуючого органу про надання права здійснення певного виду діяльності подання адміністративного позову, відкриття уповноваженою особою адміністративної справи та ін.

Підсумовуючи зазначене можна визначити, що структура адміністративних процесуальних відносин являє собою певний механізм взаємопов'язаних юридичних, соціальних, матеріальних та фактичних передумов, що мотивують розгляд і вирішення конкретної адміністративної справи[т18,с.69т]. тттАдміністративні процесуальні відносини можна поділити на види залежно від: їх змісту, характеру і мети, рівня зв’язків між сторонами та ін. тттЗа змістом адміністративні процесуальні відносини можна поділити на: процедурні, судочинні та деліктні.

Процедурні (управлінські) правовідносини виникають у разі розгляду і вирішення адміністративної справи з питань забезпечення і задоволення прав і законних інтересів фізичних і юридичних осіб, надання адміністративних послуг тощо.

Судочинні адміністративні процесуальні відносини характеризуються тим, що вони складаються у разі виникнення потреби захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів владних повноважень, їх посадових осіб.

Деліктні адміністративні процесуальні відносини виникають у разі розгляду і вирішення справи про притягнення особи до адміністративної відповідальності, накладення адміністративних стягнень, а також застосування інших заходів адміністративного примусу.

Залежно від характеру і мети адміністративні процесуальні відносин можна поділити на: неконфліктні та конфліктні.

Неконфліктні адміністративні процесуальні відносини складаються переважно у адміністративних провадженнях, де не йдеться про застосування заходів примусу, оцінку поведінки тієї чи іншої особи, обмеження суб'єктивних прав також.