Загальнотеоретичний аспект сутності організаційної структури управління підрозділами податкової міліції як вирішальна передумова її оптимального формування (реферат)

Реферат на тему:

Загальнотеоретичний аспект сутності організаційної структури управління підрозділами податкової міліції як вирішальна передумова її оптимального формування.

Інтеграційні процеси, які сьогодні відбуваються у країнах Європи, необхідність об'єднання загальних зусиль держав демократичної орієнтації у вирішенні глобальних проблем людства (від попередження екологічних катастроф до протидії економічним кризам), вимагають від України, що перебуває на шляху розбудови суверенної, демокра­тичної, правової дер­жави, пошуку нової моделі державного управління. Саме недоско­налість моделі управління, яка дісталась нам у спадщину від командно-адмі­ністративної системи, є одним із вирішальних факторів, яким зумовлена економічна криза народного господарства, що не тільки не задовольняє і не відповідає нагальним вимогам сьогодення, а й безсумнівно переш­коджає розвитку нових соціально-економічних відносин в онов­леному суспільстві.

Історичні умови, в яких відбувається становлення України, призвели до необхідності переорієнтації державного управління, посилення со­ціальної спрямованості, коли його завданням і кінцевою метою є ви­рішення загальнолюдських проблем, а в основі керівних принципів стають загальнолюдські цінності. Це беззаперечно стосується і невід'ємної скла­дової частини державного управління — управління органами державної податкової служби України, зокрема і податковою міліцією, діяльність якої також змінює свою спрямо­ваність: від виконання фіскальної функції до встановлення партнерських взаємо­від­носин із платниками податків.

Шлях до підвищення ефективності функціонування будь-якої соці­альної системи лежить тільки через формування оптимальної моделі уп­равління нею. На вирішення такого завдання з метою подолання нега­тивних процесів у суспільстві саме й спрямована адміністративна реформа, що триває в усіх сферах державного управління, зокрема у правоохоронній діяльності.

Забезпечення якості управління підрозділами податкової міліції, у свою чергу, неможливе без удосконалення та перебудови його організа­ційної структури. Адже вдало, науково обґрунтовано створена організацій­на структура управління соціальною системою забезпечує стійкість зв’яз­ків між безліччю компонентів системи, її цілісність, а значить — її ефек­тивність.

Побудова оптимальної організаційної структури управління податко­вою міліцією вимагає у першу чергу з’ясування її загальнотеоретичної сутності, використання у цьому досягнень як вітчизняних, так і зарубіжних науковців.

Проблемам організації державного управління, також і у сфері пра­воохоронної діяльності, у науковій літературі у різні часи приділялась значна увага. Дослідження цих питань знайшли місце у роботах Г. В. Ата­манчука, В. Б. Аверьянова, В.Г. Афанасьєва, О. М. Бандурки, В. Д. Малкова та інших вчених і фахівців у галузі управління. Особливий інтерес ви­кликають наукові розробки останнього часу В.М. Плішкіна, Н. Р. Нижник, О. А. Машкова, що пов’язано з однією з найсуттєвіших тенденцій у розвитку і вдоско­наленні управління — становленням системного підходу.

Проте, не зважаючи на наявність значної кількості досліджень, їх багатогранність та авторитетність, науковці не мають одностайності при визначенні сутності організаційної структури управління, а також пов’яза­них із нею понять, як-то — «організація», «струк­тура» тощо.

Так, за теорією менеджменту під організаційною структурою управ­ління (ОСУ) розуміється упорядкована сукупність стійких взаємозалежних елементів, що забезпечу­ють функціонування та розвиток системи як єди­ного цілого. ОСУ визначається також як форма розподілу та кооперації управлінської діяльності, у рамках якої здійснюється процес управління за відповідними функціями, спрямованими на вирішення поставлених завдань і досягнення намічених цілей. З цих позицій структура управління уявля­ється у вигляді системи оптимального розподілу функціональних обов’яз­ків, прав і відповідаль­ності, порядку і форм взаємодії між адміністратив­ними органами, що входять до її складу, та працюючими в ній людьми. Така позиція була притаманна і фахівцям із теорії управлін­ня виробницт­вом радянського періоду.

Близьке до неї, але зовсім не ідентичне, визначення, яке дають у своїй монографії О.Ф. Штань­ко та Л.І. Громовенко. За ними організаційна структура управління (у даному випадку ОВС) — це внутрішня його бу­дова, що включає склад взаємопов'язаних та взаємо­діючих структурних підрозділів (посадових осіб), між якими у певному порядку розподі­лено функції та повноваження, а також відповідальність за результати їх виконання.

Дещо іншу позицію займає В.М. Плішкін, який під організаційною структурою управління розуміє сукупність управлінських ланок, взаємо­пов'язаних організаційно-адміністративними відносинами .

Така різноманітність наукових поглядів при з’ясуванні поняття управлінської кате­горії «організаційна структура управління» свідчить про необхідність ще раз повернутися до питання характеристики її загально­теоретичної сутності.

На наш погляд, при цьому доцільно спочатку визначитись з такими більш загальними категоріями, як «система», «організація», «структура», «організаційна структура» .

У різних галузях науки поняття «система» має досить широке тлумачення. Системою інколи називають сукупність тих чи інших ком­понентів, зв’язки яких між собою значно сильніші, ніж зв’язки самої цієї сукупності або окремих її елементів з компонентами іншої системи, зокрема і зовнішнього середовища. Таке визначення системи дає загальне поняття про неї, проте є далеко не повним, оскільки розкриває тільки одну із сторін її сутності - цілісність, відокремленість від інших утворень.

На думку ж В. М. Садовського, який одним із перших у вітчизняній науковій літературі дав визначення «системи», повне поняття про систему повинно включати в себе такі суттєві властивості, що відрізняють її від несистемних утворень:

— система є цілісним комплексом взаємопов'язаних елементів;

— особлива єдність системи з навколишнім середовищем;

— будь-яка система, як правило, є компонентом системи вищого порядку;

— елементи будь-якої системи, у свою чергу, є системами нижчого порядку.

Наявність стійких зв’язків та взаємодія між компонентами системи роблять її цілісним утворенням, що має нові властивості, нехарактерні для окремих елементів системи. Таким чином, за В. М. Садовським, під сис­темою необхідно розуміти упорядковану певним чином множинність взаємопов'язаних між собою елементів, які утворюють цілісну єдність. Основними її ознаками є: множинність елементів (не менше двох) — існу­вання зв’язківцілісний характер даного утворення.

Залежно від структурних складових (технічні пристрої, біологічні організми, суспільні утворення) виділяються механічні, біологічні, соці­альні системи. Прикладом останньої може бути система підрозділів податкової міліції, яка є підсистемою органів державної податкової служби України.

Соціальна система відрізняється наявністю мети, що об'єднує людей. На відміну від інших типів систем, які отримали програму своєї поведінки із зовні, вона є самоурегульо­ваною, що характерно суспільству на будь-якому етапі розвитку.

Збереження якісної цілісності системи, забезпечення її розвитку та удосконалення, отримання корисного ефекту її функціонування досягаєть­ся управлінням нею, основне завдання якого полягає у найбільш доціль­ному реагуванні на безперервні зміни внутріш­нього та зовнішнього середовища існування системи, протистоянні процесам її дезорга­нізації. Взагалі, опрацьоване кібернетикою найбільш загальне поняття управління визначає його як «упорядкування системи, тобто приведення її у відповідність з об'єк­тивною закономірністю, що діє у даному середовищі». Таке визначення має загальний характер, хоча і не відображає особ­ливостей управління у різних сферах, наприкладсоціального, метою якого є не тільки упорядкування соціальних систем, а й їх свідоме утворення та рефор­му­вання для досягнення поставленої мети.

Саме ж управління, зокрема і соціальне, також безсумнівно є ці­лісною, динамічною системою. У значенні основних елементів воно вклю­чає керуючу, яка спрямовує управ­лін­ський впливкеровану, на яку спря­мовано управлінський вплив, підсистеми (у соціаль­ному управлінні відпо­відно — суб'єкт та об'єкт управління), а також систему зв’язків між ними.

Властивий системі склад компонентів виступає змістом її цілісності, основою структу­ри та внутрішньої організації. Переходячи до характе­ристики понять «структура» та «організація», зазначимо, що структурність є невід'ємним атрибутом будь-якої системи, необхідною умовою її іс­нування. У світі немає системи без структури, оскільки саме струк­ту­ра надає їй цілісності, сприяє збереженню її стійкого стану. Адже, дійсно, відсут­ність самих елементів або зв’язків між ними не дає змоги говорити про цілісну єдність утворення, тобто про наявність системи.

Наукова література визначає «структуру» як «будову та внутрішню форму організа­ції системи, що виступає як єдність сталих взаємозв'язків між її елементами». Іншими словами, структура являє собою набір певним чином розміщених та взаємопов'язаних компонентів. Податкова міліція, наприклад, виступаючи підсистемою органів державної податкової служби, у свою чергу, як система складається із структурних підрозділів (еле­ментів): управлінь, відділів, відділень, груп.

Структурними ж елементами системи соціального управління, також і податкової міліції, є:

— суб'єкт управління — керуюча підсистема, яка спрямовує управ­лінський вплив;

— об'єкт управління — керована підсистема, на яку спрямовано уп­равлінський вплив;

— система взаємозв'язків між ними.

Отже, підпорядковуючись діалектиці взаємовідношення частини та цілого, структура є складовою частиною системи, і за своєю суттю фактично виступає показником її органі­зованості.

Філософія містить три різні тлумачення поняття «організація», що співвідносяться відпо­відно з поняттями «система», «структура», «управ­ління» .

У першому випадку організація — це об'єднання індивідів у єдине ціле для сумісної праці щодо реалізації програми або мети, діюче на основі певних правил і процедур. Як групу індивідів, об'єднаних організаційними принципами, інтересами, особистісними цінностями, формами повнова­жень і відповідальності визначають, наприклад, органі­зацію У. Кінг та Д. Кліланд.

У другому — внутрішня упорядкованість, узгодженість, взаємодія більш або менш диференційованих і автономних частин цілого, обу­мовлених його побудовою. Характе­ри­зуючи цю сторону поняття «органі­зація», Г. А. Туманов вважає його тотожним поняттю «структура» .

У третьому — сукупність процесів чи дій, які призводять до утво­рення та вдосконалення взаємозв'язків між частинами цілого. З цього погляду організація може бути представле­ною як одна з найважливіших функцій управління, тобто свідома діяльність, спрямована на упорядко­ваність тих чи інших соціальних утворень.

Таким чином, у теорії управління використовуються усі три значення поняття «органі­зація», між різними аспектами якого існує тісний зв’язок, що полягає у досягненні певної мети функціонування системи.

Намагаючись узагальнити визначення «організації», Г. В. Атаманчук характеризує організацію як:

— формальне явище, утворене шляхом виділення із будь-якого цілого його певної частини з метою покладання на неї адекватних їй функцій цілого;

— взаємодію елементів частини як у середині, так і поза нею з метою реалізації покла­дених на неї функцій цілого;

— стійку (у часі та просторі) взаємодію елементів, яка придає частині певних контурів і зміцнює її силу за допомогою спеціалізації та кооперації цих елементів.

Головне в організації вбачається не у наборі, кількості та якості складових елементів, а у їх взаємозв'язках та взаємодіях, спрямованих на досягнення певної мети.

Синтез сутності понять «структура» та «організація» визначає зміст поняття «організа­ційна структура», яке, на наш погляд, відображає єдність структурного та функціональ­ного аспектів як соціальної системи, так і управління нею.

Структура і функції - невід'ємні атрибути, дві взаємозумовлені сторони організації системи, і тільки у їх єдності розкривається зміст її сутності.

Система, між елементами якої встановлені зв’язки, що забезпечують взаємодію її елементів, і яка спрямована на досягнення певної мети, є організаційною. Структура ж, що відображає синтез взаємозв'язків різних елементів, які функціонують для досягнення певної мети, називається організаційною. Отже, організаційна структура будь-якої соціальної системи пов’язана з досягненням основної мети її функціонування.

Саме цей аспект — відображення зв’язку структури і функцій, при визначенні даного поняття має вирішальне значення, оскільки він свідчить про залежність ефективності функціонування системи від правильності вибору та побудови її організаційної струк­тури. Найкраща структура, — зазначають у своїй роботі М. Х. Мескон, М. Альберт і Ф. Хедоурі, — це та, яка найкращим чином дозволяє організації ефективно взаємодіяти із зовнішнім середовищем, продуктивно і цілеспрямовано розподіляти і спрямовувати зусилля своїх співробітників, і таким чином, задовольняти потреби клієнтів і досягати своїх цілей з високою ефективністю" .

Що ж стосується складових компонентів організаційної структури, то й тут необхідно визначити різноманітність поглядів, що містить з цього приводу наукова література. Так, В.М. Плішкін вважає, її елементами виступають посади та зв’язки між ними, і у загальному вигляді визначає організаційну структуру соціальної системи, як сукупність посад, з'єдна­них за допомогою організаційних зв’язків. О. М. Бандурка до елементів організаційної структури (у даному випадку системи органів внутрішніх справ) відносить об'єднані в орган структурні підрозділи та зв’язки підпорядкованості між ними, за В.Ф. Сухарєвим ними є як підрозділи, так і посади, що входять до складу органу.

На нашу думку, останній погляд є більш виваженим, особливо при визначенні орга­ніза­ційної структури такої соціальної системи як податкова міліція, оскільки на рівні територіальних відділів (відділень) вона включає як елементи окремі посади, якими пред­ставлені галузеві підрозділи. На більш вищих рівнях (відділи, головні відділи, управління податкової міліції) елементами організаційної структури дійсно виступають і відповідні структурні підрозділи.

Таким чином, під організаційною структурою соціальної системи, також і податкової міліції, необхідно розуміти її організаційну побудову, відповідну сукупність складових елементів (посад, структурних підроз­ділів), взаємозв'язків між ними, що забезпечує досяг­нення певної мети функціонування системи, її ефективність.

З’ясувавши зміст понять «організаційна структура системи» та «структура управ­ління», ми безпосередньо підійшли до визначення кате­горії «організаційна структура управління» (ОСУ). Фактично вона є син­тезуючим вираженням сутності зазначених понять, оскільки її складовими компонентами є елементи структури управління, а крім цього, як і організаційна структура будь-якої системи, вона виражає зв’язок струк­тури та функцій, у даному випадку системи управління.

Формування організаційної структури управління вимагає дотриман­ня чіткого розпо­ділу між кожним її елементом управлінських функцій. Чітка функціональна спеціалізація складових компонентів і є характерною рисою організаційної структури управління соціальною системою.

Суб'єкти та об'єкти управління виступають як її структурні елемен­ти. При цьому необ­хідно виділити нерозривну єдність керуючої та керо­ваної підсистем. Не може, зо­крема, йтися про наявність організаційної структури соціального управління без об'єкта, так як управління призвано забезпечити нагальні потреби об'єкта, і діє воно тим ефективніше, чим досконаліше пізнає закони його розвитку.

Тому, на наш погляд, не має достатніх підстав для обмеження елементів ОСУ тільки посадами суб'єктів управління, як це зроблено в роботі В.М. Плішкіна.

Як зазначалось вище, організаційна структура управління спрямо­вана на встанов­лення чіткого розподілу функцій (прав та обов’язків) між окремими її компонентами. Таким чином, утворюються ланки управлін­ня — відносно самостійні елементи ОСУ, які виконують певні функції управління чи їх частину. Саме це поняття — «ланка управління» — існує для відображення якісної сторони сутності організаційної структури управління.

Управління такою складною соціальною системою, як податкова міліція, має багато­рівневу організаційну структуру. Її ієрархічність харак­теризує поняття «рівень (ступінь) управління», під яким розуміється сукупність ланок управління, однаково віддалених від вершини (верхньої ланки) організаційної структури.

Суб'єктами та об'єктами управління можуть бути як окремі посади, так і структурні підрозділи податкової міліції, на які покладено виконання певних управлінських функцій. Кожен суб'єкт управління при цьому виступає одночасно як керуюча підсистема для елементів нижчого управлінського рівня і як керована — для елементів вищого. Зазначене також підтверджує правильність підходу автора, при якому елементами організаційної структури управління є як суб'єкти, так і об'єкти управління.

Іншою особливістю змісту організаційної структури управління є сукупність взаємозв'язків між її компонентами, що носять субор­динаційний характер. Це так звані «вертикальні зв’язки» — «суворо регламентовані за підлеглістю, координацією, за термінами й обов’язко­вістю виконання управлінських рішень, за обсягом інформації, персональ­ною відповідальністю». Невипадково складність організації управління соціальною системою виявляється не стільки різноманітністю його елемен­тів, стільки множинністю і різноманіттям зв’язків між ними.

Між елементами ОСУ існують постійні прямі та зворотні зв’язки. Каналами прямих зв’яз­ків (від суб'єкта) спрямовується керуюча інфор­мація у вигляді наказів, розпоряд­жень, інструкцій тощоканалами зво­ротних (від об'єкта) — інформація про реалізацію отриманих команд, зміни в об'єкті, викликані управлінням тощо (у формі донесень, звітів). Без надходження останньої неможливо досягти очікуваних результатів управ­лінської діяльності, втрачають будь-який сенс зусилля щодо реалізації функцій усієї системи, оскільки саме зворотна інформація є основою для опрацювання обґрунтованих управлін­ських рішень. Ось чому наявність зворотних зв’язків між структурними елементами системи управління справедливо вважається однією з умов її наукової організації.

Між рівноправними компонентами організаційної структури управ­ління податковою міліцією (наприклад, між управліннями податкової міліції державних податкових адмі­ністрацій в областях) існують також зв’язки, непов’язані з підлеглістю (горизонтальні). Проте при формуванні ОСУ вони не відіграють значної ролі, оскільки за своєю суттю не є характерними та не відображають змісту управлінських відносин. Це є однією з особли­во­стей, що відрізняють поняття «організаційна структура управління» і «організаційна структура» .

Крім того, необхідно зазначити, що, оскільки податкова міліція є підсистемою системи вищого рівня — Державної податкової служби Ук­раїни, вона в цілому виступає як керований елемент (об'єкт управління). Зазначене дає можливість говорити про зовнішній аспект організаційної структури управління, завдяки чому ОСУ не співпадає з органі­заційною структурою даної соціальної системи, яка, як атрибут системи, не виходить за її рамки.

Організаційна структура управління також має і внутрішній аспект, представлений управлінським апаратом. І якщо розглядати тільки цю особливість ОСУ, то можна прийти до висновку, що у даному випадку вона виступає складовою частиною організаційної структури системи.

Таким чином, зміст організаційної структури управління податковою міліцією включає:

— певний склад структурних елементів (суб'єктів-об'єктів управлін­ня), якими виступа­ють як підрозділи, так і окремі посади;

— певний порядок розподілу між ними управлінських функцій;

— систему субординаційних (прямих та зворотних) зв’язків як між елементами ОСУ, так і з зовнішнім середовищем функціонування системи.

На підставі викладеного можна прийти до висновку, що організа­ційна структура управління соціальною системою, зокрема і податковою міліцією, являє собою внутрішню форму його організації (устрій), що включає відповідний склад структурних елементів (суб'єктів-об'єктів управління), певний порядок розподілу між ними управлінських функцій, систему субординаційних (прямих та зворотних) зв’язків, як між еле­ментами ОСУ, так і з зовнішнім середовищем функціонування системи.

Характеризуючи сутність організаційної структури управління соці­альною системою, необхідно виділити її значимість для забезпечення ефективного функціонування самої системи, оскільки вона:

— забезпечує координацію всіх функцій управління;

— розподіляє повноваження і відповідальність (права та обов’язки) на управлінських рівнях;

— визначає організаційну поведінку її співробітників, стиль управ­ління, якість праці колективу.

У своїй роботі Г. В. Щокін визначає такі критерії раціональності організаційної структури соціального управління:

— відповідність ланок управління його функціям;

— якнайменше число ступенів (ланок) в ієрархії управління;

— зосередження на кожній сходинці всіх необхідних функцій управління;

— концентрація функціональних ланок у функціональних вузлах;

— чітке виділення участі кожної функціональної ланки у єдиному процесі управління, виключення дублювання функцій;

— найменше число джерел «прийому» і «виходу команд з кожної ланки управління.

Проведений аналіз ще раз переконує автора, що з’ясування за­гальнотеоретичної сут­ності організаційної структури управління соціаль­ною системою, у даному випадку подат­ковою міліцією, є важливою передумовою становлення науково обґрунтованого підходу до її фор­мування. Він дає можливість визначити основні напрями більш глибокого науко­вого дослідження впливу раціональної організаційної структури управління податковою міліцією на ефективність функціонування усієї системи.