Государство і регіони у Японії

Государство і регіони в Японии

Тимонина Ірина Львівна, кандидат економічних наук, старший науковий співробітник інституту сходознавства РАН.

«Регионализация» економіки невіддільні від процесу загальної еволюції ієрархічної вертикалі влади «Центри-регіони». Безумовно, той процес має страхову специфіку. Приклад Японії цікавий оскільки ця країна, мабуть, єдину зі промислово розвинених держав, до 90-х зберегла досить жорстку вертикальну систему відносин між центральною владою і керували місцевим рівнем управління, зокрема й у економічній сфері. З ознак видно, що зараз що склалася система на порозі рішучих по японським поняттям змін. Разом про те японська модель й у післявоєнний період не лишалася незмінною. Інша річ, що зрушення відбувалися настільки повільно й поступово, що не було помітно багатьом зарубіжним дослідникам, і поза Японії ця модель часто сприймався як щось усталене і малорухливе.

Думается, прав у своїх оцінках професор Прінстонського університету Р. Дж. Самуэльс, яке утверджує, що систему вертикальних відносин між центральної і місцевою владою у Японії зовсім на так проста і однозначна, як і часто представляється у західних дослідженнях [I]. Складність вивчення стосовно Японії, на його думку, у тому, що саме співіснують разнонаправленные формальні й неформальні, горизонтальні і вертикальні зв’язку (наприклад через національні асоціації глав місцевої влади, створені для зміцнення горизонтальних зв’язків, але водночас стали провідниками урядової політики). Місцеве управління має горизонтальний компонент, яка може заборгувати чином оцінено, якщо акцентувати на Японії, як у вертикально організованому суспільстві. Більшість горизонтальних зв’язків здійснюється виключно як у відповідь економічні потреби. Необхідність міжрегіональних зв’язків побічно підтверджується планами створення спеціальних районів різними міністерствами й.

Еще одне важливе риса — наявність бар'єрів між самими центральними відомствами, направляючими накази на місця. «Центр» далеко ще не єдиний, є багато бюрократичних центрів. Самуэльс називає неї «секциональным централізмом» гадає, що часто пороки «вертикального адміністрування» — власне, пороки «замкнутості», вузьких, відомчих підходів. Зауважу, що ця риса властива і ділових зв’язків у Японії (система «кэйрэцу»,), але з носить абсолютного характеру. Так, противагами у сфері управління стають різні міжвідомчі освіти, створювані по проблемному ознакою.

Другая проблема, яку також свідчить Самуэльс, — замкнутість локальних бюрократій. Японські дослідники відзначають «эготизм» і «секционализм» органів місцевого самоврядування (ЗМС), які співпрацюють насамперед із вищестоящими органами, від яких вони отримують і вказівки, і трансферти.

Что стосується еволюції взаємовідносин Центру та периферії, те, як вважає П. Джайн, в післявоєнний період японські регіони стосовно Центру змінили три «ролі». Наприкінці 40-х — 1950;х років вони виступали як одержувачі субсидій, цілком залежні би в економічному, фінансовому, адміністративному і плані потім від держави. У 60−70-ті місцева влада стали діяти як «партнери» уряду, які можуть вибірково «відгукуватися» з його плани та грошово-кредитну політику. У період ЗМС іноді стають свого роду «конкурентами», намагаючись проводити власну політику. Проте, як підкреслює Джайн, такі випадки поодинокі, у цілому система взаємовідносин залишається централізованої [2].

Можно виділити дві групи чинників, сформували в післявоєнний період систему економічних відносин між японськими Центром та регіонами. До першої ставляться особливості політичною системою місцевого самоврядування. Друга пов’язані з національної специфікою державного втручання у економічні процеси.

Система місцевого самоврядування її сучасному вигляді усталилася у Японії після Другої Першої світової під час демократизації економіки та суспільного ладу під керівництвом окупаційної влади. Конституція 1947 року проголосила «принцип місцевої автономії». У фундаменті економічної сфері він передбачав право місцевих органів влади «розпоряджатися власністю, вести справи, здійснювати адміністративне управління економіки й видавати власні постанови не більше, встановлених законом» (стаття 94). Загальні конституційні принципи місцевого самоврядування були конкретизовано у низці законів, прийнятих головним чином у кінці 40-х — 50-ті роки. У тому числі були й основні закони, які є правовим фундаментом на формування економічних відносин центрального уряду та місцевої влади. Це насамперед закон «Про місцевої автономії» (1948 рік), і навіть низку законів, що стосуються фіскальної системи — «Про фінансової автономії», «Про місцеві податки», «Про ліцензування місцевих позик» (все ухвалюватимуть у 1950 року), «Про місцевих громадських підприємствах» (1952 рік) та інші, що згодом неодноразово змінювалися, і доповнювалися.

Важными особливостями системи місцевого самоврядування, котра склалася після війни, по думці А. Сенаторова, став швидкий перехід від тоталітарної політичною системою до демократичної, коли місцеве самоврядування створювалося державними органами з єдиного «спущеному згори» рецептом. За державою зберігалося право контролювати, а й у прямо втручатися у справи місцевого значення [З]. Ці загальні риси створили політико-правові передумови для формування «высокоцентрализованной» моделі економічних відносин між Центром і периферією.

Еще вагомішу лепту для створення такий моделі зробили і особливості системи державного регулювання економіки. Для японської економіки, як відомо, характерний високий рівень державного втручання з допомогою прямих методів на господарські пропорції, і навіть «неформальних» заходів на приватний сектор (так звана «система адміністративного керівництва»). Основні засади й особливо загальноекономічної політики проектувалися і політику держави щодо регіонів, яка просто не можна було высокоцентрализованной.

Центральное уряд і регіони входять у економічні відносини. У найбільш концентрованому вигляді майже всі боку цих відносин позначаються на поділі повноважень у економічній сфері між уряд і місцевою владою, у створенні бюджетною системою, соціальній та державної регіональної економічну політику. Поділ економічних повноважень.

ОМС у Японії діють у тих галузях економіки, пов’язані з життям населення, із турботою про національної території (включаючи всі складові місцевих природних комплексів), із підтримкою місцевого підприємництва. Їх безпосередньо підприємницька діяльність традиційно зосереджена будівництві та експлуатації різноманітних об'єктів виробничу краще й соціальної інфраструктури (по японської термінології - «громадського капіталу»), де діють муніципальні підприємства. Сфера відповідальності місцевої влади тут велика. Вони працюють (т. е. планують, фінансують, розподіляють підряди тощо. п.) будівництва шляхів, дамб, водоустроительными роботами, спорудою громадського житла і потужностей із переробки побутових відходів, об'єктів комунального господарства і охорони навколишнього середовища. Разом про те поступово (особливо у останнє десятиліття) дедалі більша частина таких робіт передається приватного сектора, а місцева влада зберігають у себе лише организационно-контролирующие функції.

В віданні ЗМС і надзвичайно важлива сфера: страхова медицина, соціального забезпечення, культура, спорт. Велику роль грають вони у регулюванні трудових відносин також зайнятості, виступаючи як безпосередні суб'єкти загальнодержавної політики у сфері праці.

Особая турбота ЗМС — регламентація землекористування. На місцях розробляються та приймаються плани використання національної території і що землекористування, які відбуваються експертизу регіональних порад із планування використання території Польщі і землекористуванню і затверджуються губернаторами і мерами. Місцеві влади дають розрізнення на висновок земельних угод (чи реєструють в залежність від категорії земель і встановленого порядку). Губернатори префектур також стверджують звані «території регульованого землекористування», де вводиться особливий режим дозволу земельних угод. Місцеві ж влада стежить над цільовим використанням земель. Переклад земель з однієї категорії до іншої вимагає спеціального дозволу. Особливо суворо охороняються сільськогосподарські угіддя. Одержати дозволу їх використання, наприклад для житлового будівництва, теоретично можливо, але практично дуже важко. Треба лише згоду як сільськогосподарського відділу префектури, а й міністерства сільського, лісового господарства та рибного господарства.

Хотя права ЗМС досить великі, багато їх представники обстоюють позиції велику самостійність у питаннях землекористування. Це мотивується тим, що часто відомчі інтереси вступають у протиріччя із місцевими. Наприклад, префектура хотіла б виділити землі під житлове чи промислове будівництво, щоб залучити у регіон компанії, а міністерство сільського, лісового господарства та рибного господарства прагне зберегти сільськогосподарські угіддя. У цьому зацікавлені і сельхозотделов префектуральных управлінь.

Местные влади мають право примусового відчуження (викупу) землі в приватних власників у вирішенні місцевого комітету з питань відчуженню. Але це міра застосовується дуже рідко й у вузьке коло громадських об'єктів — доріг, каналів, парків, при перепланування міських кварталів. А загалом органи місцевого самоврядування дистанціюються від того, щоб процес придбання землі проходив максимально гладко, і заздалегідь вживають заходів, дозволяють уникнути конфліктів. Наприклад, для будівництва територіальних комплексів іноді заздалегідь планується переклад частини громадських земель з однієї категорії в іншу про те, що вони за потреби використовували розміщувати інфраструктурних та інших об'єктів, передбачених у проекті 1 .

Обладая правами регулювання землекористування, ЗМС використовують їх як важливий інструмент економічної політики (для заохочення сільського господарства, будівництва об'єктів громадського капіталу чи залучення приватних компаній у регіон). Місцеві органи влади можуть, наприклад, полегшити компаніям процедуру реєстрації земельної угоди, здійснюють контроль за цінами на грішну землю. Разом про те свої права регулювання землекористування ЗМС реалізують паралельно з центральними міністерствами (Управлінням національної території, міністерством сільського, лісового господарства та рибного господарства, міністерством будівництва) й у рамках планів використання території Польщі і земель, що може суттєво обмежувати їм свободу маневру.

Довольно значні повноваження делеговано ЗМС у сфері сільськогосподарської політики. Особливо важливо для периферійних районів, де роль аграрного сектора економіки в місцевих господарських комплексах щодо велика. Через відповідні відділи префектур, місцеві сільськогосподарські комітети — і поради йдуть урядові субсидії фермерських господарствах і кооперативам. На місцях складаються плани щодо розвитку й підтримки сільськогосподарського виробництва та забезпечуються умови (фінансові, матеріальні, організаційно-технічні) їх виконання.

Что стосується в промисловості й будівництва (крім об'єктів інфраструктури), то ЗМС безпосередньо не займаються підприємницької діяльністю. Та оскільки вони украй зацікавлені у розвитку підприємництва регіоні, політика підтримки займає помітне місце у своєї діяльності. Напрями і форми такої підтримки різноманітні. Тут, як і жоден сфері, велика роль місцевих ініціатив, особливо у підтримці малого й середнього підприємництва. ЗМС відіграють помітнішу роль реалізації загальнонаціональних програм пожвавлення регіонів і переразмещению виробництва із центральних у віддалені райони.

Таким чином, на місцевий рівень влади у Японії делегований великий коло економічних функцій і. Причому у післявоєнний період число «доручень» поступово збільшувалася. Разом про те для правильної оцінки загального характеру взаємовідносин центрального уряду та регіонів важливо пам’ятати таке.

Во-первых, багато функції (наприклад освіту, забезпечення громадську безпеку) виконуються за дорученням центрального уряду. ЗМС у разі виступають провідниками політики центральних міністерств та і звітують їх. Міністерства фактично мають право адміністративного керівництва та направляють місцевої влади накази, нотифікації і розпорядження. Керівництво також здійснюється через «персональні зв’язку» шляхом призначення місцевих державних службовців тимчасової відрядження на місця службовців центрального апарату, і навіть через мережу «амакудари» 2. Цікаво у зв’язку думка завідувача сектором планування селищної управління Когота М. Охары, який стверджує, робота службовців префектур за своєю сутністю полягає у розсилання по нижчестоящим міським, селищним і сільським управлінням розпоряджень центральних міністерств та і наступному контролю за їх точним виконанням [4]. Важливо зазначити, що ЗМС що немає правом прийняття рішень щодо багатьох питань (потрібно «твердження» чи «схвалення» згори), як, наприклад, що стосується сільськогосподарськими землями.

Во-вторых, і, це, мабуть, найважливіше, ЗМС немає повної фінансової самостійності. Тому організація фіскальної системи стає найважливішим індикатором ступеня реальної автономії місцевої влади. Бюджетна система.

Финансовое становище ЗМС та його фінансові стосунки з центральною владою визначено законів про місцевої автономії. Фінансово-бюджетна система Японії побудована в такий спосіб, що влада збирають трохи понад третину загальних податкових надходжень у країні 3. Зрозуміло, що обмеженість власної фінансової бази ЗМС входить у в протиріччя з покладеним ними обсягом функцій. У зв’язку з цим проводиться балансування прибутків і витрат центрального і до місцевих бюджетів, здійснювану під час бюджетного процесу, коли місцева влада отримують суттєві переклади з Центру як перерозподілу податків, державних субсидій і дотацій. Через війну кінцеві витрати центрального уряду та до місцевих бюджетів співвідносяться приблизно пропорції 1: 3 [б]. Фактично, ці відрахування є систему регулювання місцевих фінансів, мету, якої - забезпечити місцева влада фінансами до виконання покладених ними функцій.

Трансферты покликані нівелювати різницю у фінансове становище окремих префектур і муніципалітетів. Йдеться, звісно, не про «зрівнялівки» у якій не пішли формі. За асиметричного розподілу трансфертів уряд розмірковує так, що громадянин, що живе будь-який префектурі чи місті, є одночасно громадянином Японії вже, а тому має отримувати певний набір громадських послуг незалежно від цього, яке фінансове становище місцевого органу виконавчої влади. Виходячи з цього принципу, трансферти розподіляють між префектурами і муніципалітетами в нерівних пропорціях. У середньому вони є близько сорока% дохідної частини бюджету бюджетів префектур і 30% - муніципалітетів, але за цими середніми показниками стоїть значний розкид за регіонами.

Отчисления з центрального бюджету отримують в повному обсязі, а звані нужденні префектури і муніципалітети (останні не безпосередньо від уряду, а через префектури). Перерозподіл податків здійснюється за принципом повного чи часткового «збалансування різниці» між «основними фінансовими потребами» і «основними надходженнями». Більшість японських ЗМС у тому чи іншого формі отримують трансферти Центрального уряду. З 47 префектур лише чотири — Токіо, Канагава, Аїті і Миэ — донедавна вважалися слушними й обділені ними (зараз ряди скоротилися до однієї - Токіо). А з 3437 міст, містечок і сіл бездотационны лише 164.

В Японії застосовуються кілька основних форм перерозподілу фінансових ресурсів. Близько половина всіх перекладів центрального уряду становлять відрахування з державних податків у користь префектур і муніципалітетів. Щороку на засіданні кабінету міністрів приймаються Основні норму закону про звичайних відрахуваннях від госналогов на майбутній фінансовий рік. Як відрахувань регіонам передається 32% прибуткового податку, податків із юридичних осіб і податку спиртне, 24% споживчого податку і 25% податків на тютюнові вироби. Важлива особливість цих відрахувань — змога місцевих адміністрацій використовувати їх як власні джерела доходів, т. е. без жодних умов та на відміну державних субсидій і дотацій.

Помимо звичайних відрахувань від державних податків уряд застосовує і спеціальні, цільові. Якщо па території ЗМС реалізуються будь-які загальнодержавні програми, у межах яких передбачаються пільги по місцевих податків, держава компенсує втрати від недоотримання податків у розмірі 80% для префектур і 75% - для муніципалітетів. У цілому нині відрахування з госналогов (чи місцеві передані податки) грають помітну роль формуванні дохідної частини бюджету до місцевих бюджетів (90-х років близько 20%).

В доповнення до вищезгаданим механізмам перерозподілу фінансів Японії використовують і система про місцевих уступаемых податків, коли держава «поступається» місцевої влади ряд податків, які йдуть визначені мети, наприклад дорожній податок, податку авіаційне паливо та інших. Проте уступаемые податки грають незрівнянно меншу роль ролі джерела поповнення до місцевих бюджетів (2−2, 5%).

Другая категорія безповоротних виплат центрального уряду місцеві органи влади — це субсидії і дотації казначейства, призначені для часткового чи його повної відшкодування витрат за виконання функцій, делегованих на місцевий рівень влади. Серед таких функцій — обов’язкове освіту, громадське будівництво, державне охорону здоров’я й соціальне забезпечення, участь ЗМС в загальнодержавних програмах, приміром з розвитку місцевих енергоресурсів, будівництва нафтосховищ та інших. Частина субсидій і дотацій передається префектурам на подальше перекладу конкретних містах та селищам.

Помимо безповоротних виплат уряд Японії використовує і системи кредитування ЗМС через програму позик й залучення інвестицій. Ця програма доповнює центральний бюджет і є на фінансування різних економічних та соціальних проектів із державних коштів чи коштів, акумульованих державою Бюро довірчих фондів міністерства фінансів, почтово-сберегательной мережі, в державних страхових фондах (поштовий фонд страхування життя), на спецрахунку промислових інвестицій. Кошти урядової програми позик та американських інвестицій (ППЗИ), виділені ЗМС, використовуються купівля облігацій місцевих органів то влада або безпосередньо, або через корпорацію фінансування місцевих громадських підприємств. Вони становлять близько 45% всіх місцевих позик. Ресурси, вступники через ППЗИ, місцевих органів влади направляють на організацію суспільних робіт, реалізацію загальнодержавних програм регіонального розвитку, попередню купівлю земельних ділянок для громадських потреб, кредитування місцевих приватних і громадських організацій підприємств. Це суворо цільові і відсоткові кредити, оскільки призначені на фінансування проектів із очікуваної прибутком. У той самий час умови її кредитування — пільгові по порівнянню зі звичайним комерційним кредитом.

Другая частина державних ресурсів (близько тридцяти%) надходить через державну (громадську) корпорацію фінансування місцевих громадських підприємств безпосередньо на рахунки підприємств — головних суб'єктів реалізації соціально-економічної політики місцевих адміністрацій.

Помимо державних ресурсів місцевих бюджетів поповнюються і завдяки позик, розміщуваних у приватному фінансовому ринку шляхом відкритого продажу облігацій ЗМС і закритою підписки ними. Випуск місцевих позик контролюється уряд і здійснюється з міністерства у справі місцевого самоврядування.

В цілому, можна сказати, що перерахування центрального уряду місцеві органи влади на безповоротної і поворотній основі як забезпечують фінансову базу до виконання ними закріплених загальнодержавних функцій, а й дають можливість брати участь у загальнодержавної політиці вдосконалення інфраструктури (відповідно до комплексними планами розвитку національної території), проводити власну політику розвитку, зокрема і шляхом ініціювання, участі й підтримки локальних проектів. Про масштаби і напрямах як і діяльності можна судити з розмірам і структурі інвестиційних витрат ЗМС, котрі досягли в 1995/1996 фінансовому році 30 трлн єн. Це 36, 8% видатковій частині зведеного фінансового плану префектур і муніципалітетів, що перевищує як абсолютні масштаби, і питому вагу подібних статей центрального бюджету.

Около 1/3 загального обсягу капіталовкладень до місцевих бюджетів іде на громадські роботи, які під безпосереднім контролем уряду, і навіть на отримали цільові субсидії. Решта 2/3 інвестиційних витрат ЗМС викликають рахунок «самостійних робіт», більшість яких ввозяться рамках загальнодержавних і регіональних планів — довгострокових планів розвитку цій території, політики щодо відношення до депресивним районам і районам депопуляції, планів відродження «сільській батьківщини» («фурусато»), під час перепланування міст. З іншого боку, з дев’яти місцевих бюджетів фінансуються роботи з комплексному облаштування території і що створенню «сприятливою життєвого середовища».

Система перерозподілу фінансових ресурсів між центральним та місцевими бюджетами — найважливіша характеристика відносин держави та регіонами. По-перше, її основі уряд формує пропорції прибутків і витрат, які не є лише показниками ступеня централизации/децентрализации бюджетної системи, а й важливими характеристиками територіальної структури економіки.

Во-вторых, перерозподіл частини госналогов служить рішенню завдання забезпечення приблизно рівних умов життєдіяльності людей на території країни й створення бази щодо розвитку кожного регіону. Розрив в рівнях витрат освіту між «багатими» і «бідними» префектурами значно менше, ніж у витратах на громадські роботи. Це відбиває націленість державної політики на територіальне нівелювання споживання соціально гарантованих послуг. Що ж до розподілу спеціальних грантів і особливо пільгових кредитів, то тут принцип нівелювання і однаковості грає меншу роль, першому плані виходить критерій економічної доцільності проекту. У цьому враховується наявність обгрунтованих планів розвитку цій території, що у загальнодержавних проектах тощо. п. Тому велике значення отриманні доступу до таких видам фінансування має активність самих місцевої влади, які часто доводиться розпочинати конкурентну боротьбу друг з одним.

Таким чином, у сфері перерозподілу фінансових ресурсів співіснують організоване і конкурентне початку. Їх співвідношення є квінтесенцію проблем централізації і децентралізації економічного життя, самостійності регіонів. Усе це широко обговорюється у наукових, але й у політичних колах країни, знаходить відбиток зі сторінок японської друку.

Так, частенько висловлюється думка, що централізована система перерозподілу фінансових ресурсів робить місцева влада залежать від Центру, але це породжує серйозні проблеми [7−11]. Найважливіша з них — реальне обмеження самостійності місцевої влади, межі якої визначають не лише норми закону, а й ступінь фінансової залежність від Центру. Тому не випадково японську систему місцевого самоврядування часто називають «тридцатипроцентным самоврядуванням» відповідно до рівнем самофінансування.

В справі перерозподілу фінансових ресурсів беруть участь багато сил. Їх огляд був у доповіді по Японії, опублікованому ЭСКАТО у межах вивчення проблем децентралізації податкових систем і його використання національних ресурсів для розвитку на країнах регіону [12]. Її автори виділили такі групи впливу у процесі перерозподілу фінансів.

1. Міністерства освіти й відомства, кожна з яких має власну позицію стосовно до місцевій владі конкурує коїться з іншими міністерствами з питань бюджетно-кредитної політики. Найбільшим впливом у справі перерозподілу фінансів від центру периферії мають шість державні органи. Міністерство фінансів визначає бюджетну політику. Міністерство у справі місцевого самоврядування постає як свого роду до представницького органу місцевих автономій. Управління національної території відпо-відає дотримання балансу розвитку території країни загалом і окремих регіонів у плані будівництва мостів, шляхів та інших об'єктів інфраструктури. Міністерство будівництва займається суспільно-корисними роботами та приймає рішення про будівництва об'єктів у тих чи інших районах. Міністерство зовнішньої торгівлі, і промисловості вирішує питання, пов’язані з промисловим розвитком, реалізує різні проекти — у цій сфері, у яких втягуються і регіони. Нарешті, Управління економічного планування відповідально за розробку довгострокової економічної політики, зокрема і стратегії регіонального розвитку.

2. Шість місцевих асоціацій, які впливають щодо рішень уряду з допомогою «прохань і апеляцій».

3. Парламентарії, мають схильність представляти економічних інтересів колись всього власного виборчого округи та виборювати надання привілеїв свого міста чи префектурі. Особливо яскраво виявляється при розв’язанні тих завдань про вибір місць для реалізації національних проектів і відборі кандидатів до участі у яких.

4. Підприємницькі організації - загальнонаціональні (наприклад Кэйданрэн, Никкэйрэн та інших.) і місцеві (наприклад Канкэйрэн — федерація економічних організацій району Кансай). Вони беруть з розробки загальноекономічної стратегії, зокрема регіональної, і здійснюють реальні проекти розвитку на місцях.

Таким чином, вважають автори доповіді, навіть короткий огляд зусиль і рухів, які впливають розподіл державних коштів між регіонами, показує, що у цій сфері має місце зіткнення численних економічних пріоритетів і політичних інтересів, і навіть особистих амбіцій ще та упереджень.

Проблема доцільності та справедливості яких розподілу фінансових ресурсів часто інтерпретується у японській пресі й виступах політиків як питання взаємовідносини між «заможними» і «дотаційними» регіонами. У зв’язку з цим у адресу уряду лунають звинувачення у цьому, що несправедливо урізати суми дотацій заможним регіонам. Особливо висловлюють невдоволення по через це влади Токіо, що крім витрат великого міста несе і тягар витрат, пов’язаних із статусом столиці.

Экономические труднощі, пов’язані насамперед із економічним спадом 90-х, з цим іще більшої гостротою порушили питання про взаємини місцевих податків та державних фінансів, про самостійності до місцевих бюджетів й більш широкому плані, — про долях місцевого самоврядування. Більшість ЗМС за розширення правий і меж компетенції регіонального рівня влади, за передачу їм частини державних повноважень, тісно що з місцевої життям, наприклад права розпоряджатися земельним і лісовим фондом.

Идеи децентралізації відбито у концепції Нової партії Японії (НПЯ), очолюваної М. Хосокавой — прем'єр-міністром країни у 1993;1994;х роках. Запальний поборник ідей місцевого самоврядування Хосокава вперше з часів прем'єр-міністра До. Танакі приділив стільки уваги регіонах і регіональному розвитку. Плани реформування місцевого самоврядування знайшли, зокрема, свій відбиток у своїй книжці «Час діяти», де підвищення самостійності, незалежності й збереження індивідуальності кожного регіону називаються серед необхідних умов збалансованого національного поступу. Відповідно до концепції НПЯ, регіональна фінансову систему також потребує перебудови. У частковості, пропонувалося скасувати дотації і дуже інші надходження з державної скарбниці від, а податки з юридичних осіб і прибуткового податку розподілити держави та регіонами як об'єднаний.

На різних рівнях висуваються ідеї передачі у ведення місцевої влади споживчого податку і лібералізації випуску місцевих позик. Ці плани зустріли розуміння губернаторів і мерів у містах (про що свідчать результати опитування, проведеного агентством «Кіодо цусін»). Однак водночас вони зіткнулись і із сильною опозицією з боку центральної міністерств і відомств. До того ж із зміною кабінету 1994 року ідеї децентралізації втратили сильної підтримки, що вони мали від імені прем'єр-міністра.

Еще істотнішим перешкодою по дорозі децентралізації став дефіцит фінансових ресурсів, обмежує можливості реального розширення повноважень місцевих влади. У разі економічного спаду та скорочення податкових надходжень останні, мабуть, замислюються, варто так рішуче відмовитися від державних дотацій та переказів. Їх позиція щодо відношення до ідеї всебічної, зокрема фінансової, децентралізації стає більш обережною.

Так чи інакше тільки у час й у недалекому майбутньому дуже багатьох регіонів Японії матимуть потребу як і регулярних щорічних трансфертах, і у спеціальному механізмі фінансування відповідність до програмами регіонального розвитку. Вони також є інструментом стимулювання депресивних районів, але інструментом гнучкішого, диференційованого дії. Еволюція концептуальних засад регіональної економічної політики.

Реальное співвідношення наснаги в реалізації керівництві економікою й участі ступінь централізації цього процесу найповніше і адекватно виявляється у характері державної регіональної економічної політики (РЕП). Нині у Японії, як та інших промислово розвинених країн, діє добре налагоджений і чітко структурований механізм такої політики,.

В принциповому плані РЕП у Японії виходить із обмеженості території і що природних ресурсів, необхідності гармонізації природи й діяльності людей, вимоги створення адекватних умов існування й діяльності людей різних частинах країни й комплексного використання національної території. Основних напрямів РЕП в післявоєнний період були регулювання розміщення виробництва, населення, всіх економічних ресурсів територією країни й створення умов повноцінного і збалансованого розвитку всіх регіонів.

О цілеспрямованої комплексної РЕП у країни можна говорити, починаючи з 1950;х років. За відправну точку тут став закон «Про комплексному розвитку національної території» 1950 року. У перше повоєнний десятиліття цілі й зміст політики визначалися завданнями відновлення господарства, подолання дефіциту продовольства, сировини й матеріалів для в промисловості й будівництва. Проблеми розвитку окремих районів були серед пріоритетних, проте регіонам опинялася деяка фінансову допомогу на відновлення житлового фонду, комунікацій, сільськогосподарського виробництва.

С середини 1950;х років, коли Японія стала під час реіндустріалізації, перед урядом проблему вибору шляхів регіонального розвитку на перекл: пективу: продовжувати політику розміщення продуктивних наснаги в реалізації перенаселених промислових районах чи зайнятися освоєнням малорозвинених областей, реконструювати і розширювати основні магістралі у мегаполісах або будувати шляхи і інші соммуникации в слаборозвинених районах, щоб залучити туди нові галузі промисловості.

Важным етапом становлення регіональної політики на загальнодержавному рівні стало прийняття у грудні 1960 року Плану подвоєння національного доходу на 1961;1970;е роки. У ньому уперше було сформульована мета зближення рівнів социально-кономического розвитку районів країни (насамперед усунення різниці між районами за величиною національного доходу душу населення) шляхом раціонального використання національних ресурсів немає і належного розподілу робочої сили в, капіталу, науково-технічних ресурсів. Ця мета, звісно, у сучасній інтерпретації, залишається основної й у регіональної політиці нашого часу. Як провідною концепції політики регіонального розвитку на Японії, як в більшості інших країнах, які зіштовхнулися з вадами територіальних диспропорцій би в економічному розвитку, з початку 1960;х років була ухвалять концепцію поляризованого розвитку, що базується на принципі нодальной системи та на передумові, що успішний розвиток регіонів йде навколо своєрідних «осередків зростання», чи «полюсів».

На різних етапах розвитку японської економіки 1960;1990;ті роки конкретні форми реалізації ідеї поляризованого розвитку варіювалися. Які Відбуваються зрушення відбивали, зокрема, зміна ролі самих регіонів у реалізації регіональної політики. Так було в відповідність до перших вражень і другим планами комплексного розвитку країни (відповідно, 1960;1970;х і 1969;1985;х років) при активної фінансової підтримки держави над межами Тихоокеанського промислового пояса створювалися звані «нові промислові міста» і «спеціальні промислові зони». Регіональне розвиток асоціювалося тоді переважно з промисловим, тому нові территориальнопроизводственные освіти фактично копіювали промислові центри тихоокеанського узбережжя, основу яких становили галузі важку й хімічної в промисловості й відповідні інфраструктурні об'єкти. Характерною рисою цих «полюсів зростання» була її «посередність», інакше кажучи, розробляли щось на кшталт типового проекту промислового центру. У цьому щодо слабко враховувалися особливості і своєрідність окремих регіонів, інтереси місцевих громад та жителів. Показово, що соціальні аспекти, т. е. не та частина програми, що безпосередньо зачіпає інтереси для місцевих жителів, були до одному напрямку — створення нових робочих місць.

В початку 1970;х років у переломний для японської економіки період напередодні кризових потрясінь, зробили структурну перебудову економіки невідворотної і рвучкої, з’являється нову програму розміщення продуктивних зусиль і облаштування країни, викладена у книзі прем'єр-міністра Японії До. Танакі «План реконструкції Японського архіпелагу».

В передмові до книжки Танака писав, негативні боку урбанізації, що виражаються в перенаселеності міст, зростання цін, забруднення природного довкілля промисловими відходами, занепадає сільських районів і наростання диспропорцій в розвитку «сонячної» і «тіньової» Японії 4, стали переважувати її позитиви. Усе це змушує у принципі відмовитися від зосередження населення інших містах і направити сили нації в розвитку території Японського архіпелагу [14]. У цій книзі вперше на рівні визнавалося наявність територіальних диспропорцій в масштабах всієї Японії. Рівномірний розміщення промислових об'єктів та розвитку інфраструктури виступали тільки й й не так як мету регіонального розвитку, а й як подолання розриву в рівнях доходів населення і умовах життя жінок у різних частинах країни. Інакше кажучи, тут простежується розворот економічної політики, зокрема регіональної, убік вирішення соціальних завдань регіонів.

Концептуальный прорив, здійснений Танака у сфері ідей регіонального розвитку та регіональної політики, стало те, що економічне політика та політика розвитку території вперше виступали в нього як єдине ціле. Інакше кажучи, раніше територія як природно-географическая і соціально-культурна спільність була тлом (чинником, умовою) реалізації цілей економічної політики, то аналізованої книзі вона почала безпосереднім її об'єктом. (Згодом їй мають стати і активним суб'єктом.).

Нефтяные шоки 1970;х років, економічну кризу 1974;1975;х років, що почалася глибока структурну перебудову економіки, перехід до помірним темпів зростання, різка зміна пріоритетів економічного розвитку — усе це поставило під можливість подальшої реалізації концепції поляризованого розвитку на тому вигляді, як це передбачалося у перших двох планах комплексного розвитку території країни та плані Танакі. По-перше, сама ідея створення нових центрів важку й хімічної промисловості, у значною мірою втратила свою актуальність у зв’язку з згортанням потужностей цих галузей. По-друге, при загальне скорочення темпів приросту приватних інвестицій у промисловість шанси залучити приватний капітал менш розвинені райони істотно знизилися. По-третє, в кризової ситуації середини 1970;х років можливості фінансування будівництва на периферії також скоротилися.

В третьому плані комплексного розвитку національної території на 1976;1990;е роки було висунуто концепція «інтегрованого розселення». Регіональне розвиток, за задумом авторів цього плану, мало відбуватися з урахуванням реально сформованих місцевих співтовариств, з урахуванням місцевих особливостей й у гармонії із навколишнім середовищем 5 .

Эта концепція несла у великий ідейний потенціал. У насправді, її вперше вийшли далеко за межі «виробничого» підходу, поставивши на чільне місце людська спільнота. Це своє чергу створювало передумови для обліку місцевої специфіки в регіональному розвитку і збереження своєрідності кожного з регіонів у противагу усередненої попередніх програм.

В той час конкретна версія концепції виявилося підкріпленої фінансово — год економічно. Тому результати його реалізації були дуже скромними. У неперервному зв’язку з цим, ні з швидко менявшимися у період умовами і чинниками економічного розвитку на початку 80-х усталилася нову концепцію регіонального розвитку з урахуванням високотехнологічних комплексів — технополісів, яка поєднала у собі два теоретичних початку — «поляризоване розвиток» і «місцеві співтовариства». За задумом авторів нової програми, технополіси повинні були розвиватися переважно з ініціативи органів місцевого самоврядування з участю місцевих підприємців та населення, з урахуванням природно-географических і соціально-економічних особливостей.

Принципиальным відзнакою японських технополісів від своїх зарубіжних побратимів стала соціальна спрямованість проекту, що привертала нього інтерес і симпатії місцевого населення. Причому, планові органи практично відмовилися від «тиражування» певної моделі економічного зростання на периферію, надавши місцевим владі самостійність у питаннях вибору набору галузей. Автори програми розраховували, що за такого підході периферійні райони у найближчій перспективі зможуть стати самодостатніми, а саме регіональний розвиток у країни може перетворитися на одне із важливих ресурсів економічного зростання. Це було надто важливо у становлення нової моделі економічного розвитку.

Технополисы стали одній з основних стратегій ширшим концепції багатополюсного використання національної території, запропонованої у четвертому плані її комплексного розвитку (1987;2000;е роки). Суть останнього полягає у розосередженні функцій Центру (причому як виробничих, а й дослідницьких, комунікаційних, управлінських, культурних) різноманітні «полярним «регіонам країни. Однією з напрямів формування мультиполярной моделі використання території у плані називається пожвавлення регіонів через місцеві співтовариства, всерединіі міжрегіональне взаємодія.

В плані вводиться поняття «високоякісної життєвого середовища «в єдності її природних, культурно-історичних та соціальнопобутових аспектів. При цьому економічне, зокрема індустріальне, розвиток виступає не як самоціль, бо як спосіб розв’язання завдання забезпечення високих життєвих стандартів на території країни з урахуванням таких тенденцій, як старіння населення, підвищення вимог до умов життя, збільшення фонду вільного часу. У зв’язку з цим у плані намітилася переоцінка поняття «регіональний розвиток ». Регіони і території повинні розвиватися як цілісні живі організми, прогрес кожної їх буває у тому однині і завдяки їхнім взаємодії між собою й довкіллям, збагачує новими барвами й є додатковим ресурсом для загальнонаціонального прогресу [15].

Таким чином, протягом усього повоєнного періоду концепція поляризованого розвитку еволюціонувала у бік посилення регіональної складової в системі РЕП. Схожі тенденції можна було цікаво спостерігати й у схемах реалізації політики. Регіони отримали велику самостійність в плануванні конкретних програм розвитку. Якщо «нові промислові міста «і «спеціальні промислові зони «планувалися міністерствами, то упорядкуванням проектів тех-нополисов займалися місцева влада. І саме вибирали і виробити конкретні населених пунктів кандидатом в технополіси.

Кроме того, поступово змінювалася система фінансування проектів. У «полюсах зростання «60−70 років практично усю інфраструктуру будувалася з допомогою коштів центрального бюджету. Для технополісів ж було передбачено головним чином непрямі методи державної фінансової підтримки (кредитні і податкові пільги).

Отличительной рисою регіональної політики 90-х стає остаточний відхід принципу однаковості у постановці завдань й визначенні шляхів розвитку окремих регіонів. Т. Мэндзю у статті «Безмежні можливості органів місцевого самоврядування «помічає з цього приводу, що у тлі свого роду «стандартизації «рівня життя та життя в попередній період за основу розвитку регіонів приймалися стандарти найбільших міст, передусім Токіо. Через війну відбулася «якась навідна смуток уніфікація всієї життя жінок у Японії, ігнорує місцеву культури і колорит ». Однак у міру того, як японське суспільство набуває дедалі зріліші риси, масштабу всієї країни чиняться спроби знову відродити культури і традиції районів, котрі переживають сої тояние занепаду, і навіть відновити їх специфіку [7].

В умовах дедалі більше зростає роль органів місцевого самоврядування та тіла локальних співтовариств у визначенні стратегії та політики регіонального розвитку. У цьому створюються об'єктивні змогу значного посилення соціальну спрямованість, свого роду «гуманізації «регіональної політики завдяки наближенню її до потреб і запитам населення кожного з регіонів. Регіональна політика збагачується з допомогою тісній інтеграції зі суміжними напрямами політики — соціальної, промислової, науково-технічної. Тож з початку 1990;х років розробляється самостійна науково-технічна стратегія для регіонів. Принципово новим явищем став і активізація самостійних міжнародних зв’язків регіонів, яка сприймається як додатковий стимул і джерело зростання місцевих економік. До стратегічних пріоритетів розвитку нецентральных регіонів був внесений пункт необхідність посилення «функцій міжнародної взаємодії» міст місцевого значення, що, за задумом укладачів, відкривало місцевим співтовариствам можливості повноцінної участі у здійсненні міжнародного співробітництва і створювало сприятливі умови для пожвавлення економічного життя як і самих цих двох містах, і у прилеглих районах, давало новий шанс місцевим підприємствам.

Международную діяльність ЗМС ні з жодному разі годі було розглядати, як альтернативу державній валютній політиці. Вона спрямована головним чином вирішення завдань провінційного суспільства. Це лише один із проявів загального процесу інтернаціоналізації як за вертикаллю, а й у горизонталі, коли, говорячи Мэндзю, місцева влада крок по кроку створюють міцну основу для побудови «провінційного суспільства, відкритого для решти світу» [7]. * * *.

Итак, під час еволюції повоєнної РЕП спостерігається певний відхід і практики жорсткого вертикального управління економічним розвитком регіонів. У той час у міру зміцнення фінансово-економічної бази ЗМС, накопичення ними необхідного досвіду дедалі більше проступає їх прагнення оперативно-хозяйственной самостійності.

Вместе про те, попри намічені тенденції до підвищення самостійності регіонів, всю систему відносин поки що залишається централізованої духом, і з букви закону. Зміни економічних відносин «Центр периферія» відбуваються у межах її. Проте нині японське суспільство, очевидно, усвідомило необхідність відновлення і можливість модернізації у цій сфері.

В 80-ті роки було проведено «місцева адміністративну реформу», яка, проте, не торкнулася основ вертикальної системи управління. Тож у 90-ті роки дискусії щодо децентралізації продовжилися, перейшовши вже у практичну площину. У 1994 року було внесено зміни до закону «Про місцевої автономії», а 1995 року прийнятий Закон «Про децентралізації», у якому юридично закріплено вимога модернізації всієї системи місцевого самоврядування 6. Як піде процес децентралізації, покаже майбутнє. Мабуть, зміни не обминуть найпроблемніших аспектів: оподаткування і взагалі бюджетною системою, розпорядження землею і громадськими будинками, випуску місцевих позик, принципів поділу економічних функцій і.

Масштабы, глибина і інтенсивність майбутнього реформування залежатимуть від ходу дерегулювання економіки та перебудови всієї економічної структури Японії. Ця залежність зумовлена тим, що у післявоєнний період у Японії склалася концептуально цілісна систему управління економікою. З високим ступенем регламентації з боку держави (стосовно як до окремого сектору, так і до місцевих органів державної влади) і патерналістським стилем керівництва як на внутрішньокорпоративне, а й рівні. Ці загальні риси повною мірою властиві й економічним взаємовідносинам держави й регіонів.

Вместе про те мушу брати до уваги і цю риску японської системи управління, як високий рівень організаційної «обладнане» взаимоот відносин економічних суб'єктів. Численні межфирменные зв’язку й об'єднання, підприємницькі організації, міжвідомчі поради, комітети, комісії обслуговують як вертикальні, а й горизонтальні зв’язку.

В майбутньому, якщо тенденції до децентралізації і значного посилення самостійності регіонів отримають розвиток і буде підкріплені конкретними кроками по реформування системи місцевого самоврядування, виросте значення «трансгокальных комунікацій» у структурі перетинів поміж суб'єктами управління, го ієрархічна вертикаль буде поступово втрачати свою жорсткість, а загальна; истема взаємовідносин як між окремими ЗМС, а й місцевою владою та державою поступово стане набувати риси рівноправного партнерства.

Список литературы.

1. Samuels R. J., The Politics of Regional Policy in Japan: Localities Incorporated? New York, 1983.

2. Local Government Studies. 1993. Vol. 19. 2. P. 267, 284, 285.

3. Сенаторів, А. Я. Японська модель самоврядування // Знайомтеся — Японія. 1996. 11.

4. Японія себе й у світі. Дайджест. 1992. 2.

5. Тиики токэй ран (Довідник регіональної статистики). 1995. Токіо, 1995. З. 549, 553.

6. Хакус — але хакус (Білу книгу по білим книгам) 1994;1995. Токіо, 1995. З. 377.

7. Японія себе й у світі. 1993. 3.

8. Японія себе й у світі. 1993. 4.

9. Тихо дзайму. 1993. 10.

10. Murayma Promises Movement on Local Authority Within 1994//Japan Economic Almanac. 1995. P. 52, 53.

11. Thoughts on the tax Reform Fiasco//Japan Echo. 1994. 2.

12. Development papers. ESCAP. Bangkok, 1991, 11.

13. Hosokawa M. The Time to Act is Now. Tokyo, 1993.

14. Танака До. Нихон рэтто кайдзорон. Токіо 1972.

15. The Fourth Comprehensive National Development Plan. Tokyo, 1987.