Польський досвід європейської інтеграції на регіональному та міжрегіональному рівнях

Республіка Польща (РП) є одним із головних і найближчих стратегічних партнерів України на шляху європейської інтеграції. Демократична польська держава постійно надає незалежній Україні предметну підтримку в реалізації її євроінтеграційних планів. Польща виступає справжнім «адвокатом» українських інтересів у керівних загальноєвропейських структурах. На двосторонньому українсько-польському рівні ефективно здійснюється координація зовнішньополітичних кроків на міжнародній арені. Упродовж 1990 — початку 2000;х років між РП та Україною склалася ефективно діюча цілісна система міжрегіонального співробітництва. Вона охоплює різноманітні напрями, сфери, види і рівні співпраці. Головним на сучасному етапі є поглиблення українсько-польської взаємодії на євроінтеграційному напрямі.

Прецедентом центральноєвропейського масштабу можна відзначити підписання 24 травня 1993 року Угоди між Урядом України та Урядом Республіки Польща про міжрегіональне співробітництво. Питання українсько-польських відносин як на міждержавному, так і на регіональному/міжрегіональному рівнях є важливою складовою як зовнішньої, так і внутрішньої політики України в контексті розбудови системи міжрегіонального співробітництва регіонів України. Із стратегічної точки зору власне міжрегіональне/транскордонне співробітництво України може стати ефективним засобом європейських інтеграційних намірів України.

Становлення і розвиток системи новітнього українсько-польського співробітництва досить інтенсивно вивчається вченими України і Польщі. Історичні джерела міжрегіонального виміру українсько-польських відносин презентовані перш за все науковими роботами вчених двох сусідніх країн з загальної проблематики міжнародних відносин, де питання польсько-українських взаємовідносин є складовою як загальної системи міжнародних відносин у загальноєвропейському вимірі, а також присвячені питанням транскордонного співробітництва двох сусідніх країн. Зокрема, це праці С. Віднянського [1], Л. Зашкільняка [2], Г. Зеленько [3], Є. Кіш [4], В. Луцишин [5], Н. Микули [6], Л. Чекаленко [7].

Проте, основний масив опублікованих упродовж останнього півтора десятиліття наукових праць присвячений інституйованій українсько-польській міждержавній взаємодії на двосторонній і багатосторонній основі. Значно меншим чином у сучасній історіографії висвітлені питання дещо нижчого, але базового рівня — міжрегіонального співробітництва РП і України, яке є не менш масштабним та важливим і навіть, можливо, більш масовим, незаформалізованим і багатогранним, ніж співпраця центральних державних структур. Утім, слід підкреслити, що без ґрунтовного наукового аналізу процесів інтеграції на регіональному рівні не представляється можливим об'єктивно розкрити і розвиток міждержавного співробітництва Польщі і України загалом — як цілісної системи. Відповідно, не буде ґрунтовно охарактеризовано в цілому й сучасну історію взаємовідносин українського та польського народів.

Метою дослідження є аналіз міжрегіонального співробітництва України та Польщі, характеристика основних напрямів і проблемних питань міжрегіонального співробітництва України та Польщі після розширення ЄС на Схід.

З-поміж пріоритетних напрямів європейської інтеграції саме міжрегіональна інтеграція і міжрегіональне співробітництво сприяють поглибленню прямих контактів між регіонами України та регіонами ЄС, в даному випадку регіонів України з регіонами Польщі.

По суті, реалізація концепції «від союзу країн до союзу регіонів» країн Європейського Союзу не тільки підсилює регіональну взаємодію в Європі, але і надає додаткових можливостей регіонам, насамперед, органам місцевого самоврядування для вирішення спільних проблем у міжрегіональній взаємодії сторін.

Пріоритетними напрямками співробітництва України та ЄС у галузі міжрегіонального та транскордонного співробітництва на сьогодні є:

• — підтримка регіонів та участь у підготовці та впровадженні «Програм сусідства» за участю України;
• — розвиток та впровадження діючого законодавства щодо транскордонного та міжрегіонального співробітництва;
• — підвищення ефективності проектів та програм у сфері транскордонного та міжрегіонального співробітництва через забезпечення активної підтримки та залучення місцевих та регіональних рівнів.

Характеристику польського досвіду міжрегіонального співробітництва вважаємо поділити на два чітко визначені періоди:

• 1. 1995;2000 років — період формування політики регіонального розвитку в Польщі адаптованої до норм Євросоюзу;
• 2. 2001;2007 років — період імплементації нової моделі регіонального розвитку, який включає використання структурних фондів та фондів підготовки до вступу до ЄС, а також перегляд функціонування системи та моделі регіонального розвитку Польщі в контексті програми вступу до ЄС на новий проектний та фінансовий період 2007;2013 років.

Активна політика щодо формування регіонального розвитку в Польщі розпочалася саме з 1995 року, по суті, саме з цього часу в Республіці Польща було проведено адміністративну реформу на місцевому рівні та розпочалася розробка відповідної законодавчої бази, необхідної для підтримки регіонального розвитку, і цей процес тривав до 2000 року. У конкретно-хронологічному сенсі важливим є саме 1999 рік, коли відбувся новий територіальний поділ Польщі відповідно до адміністративно — територіальної реформи — тобто поділ на статистичні регіони за номенклатурою Європейського Союзу.

В країнах ЄС, зокрема, у Польщі, основними суб'єктами міжрегіонального співробітництва є територіальні общини або власті, які безпосередньо мають широкі повноваження на регіональному рівні і здійснюють місцеві або регіональні функції та визначаються як такі внутрішнім законодавством держави. А вже міжнародні нормативно правові акти (Польща, як і Україна прийняла за правову основу Мадридську Конвенцію і її додаткові протоколи про міжрегіональне співробітництво), чітко визначають право територіальних общин і властей за певних умов укладати угоди про міжрегіональне/транскордонне співробітництво, визнають чинність для національного законодавства актів та рішень, які ухвалюються в рамках угод про міжрегіональне співробітництво, а також правову дієздатність (статус «юридичної особи») будь-якого органу, який буде створено за такою угодою [8; 9; 10].

У межах передакцесійних фондів діяли три програми:

• 1. PHARE — як фінансування пріоритетних завдань з точки зору запозичення законодавчого доробку Європейського союзу. Бюджет цієї програми становив 1560 млн. євро щороку протягом 2000;2006 років, з яких Польща щорічно отримувала 350−400 млн. євро.
• 2. ISPA — як підтримка інвестування транспортних проектів й спрямування інвестицій у сферу охорони навколишнього середовища. Бюджет цієї програми становив 1040 млн. євро щороку протягом 2000;2006 років, з яких Польща щорічно отримувала 330−370 млн. євро.
• 3. SAPARD — як підтримка інвестицій в галузі сільського господарства та загалом у сільській місцевості. Бюджет цієї програми становив 520 млн. євро щороку протягом 2000;2006 років, з яких Польща щорічно отримувала близько 170 млн. євро [11].

В цілому динаміку спрямування програм технічної допомоги Європейського Союзу Польщі, можна поділити на шість етапів:

• — 1-й етап: 1989;1991 роки — надання гуманітарної допомоги;
• — 2-й етап: 1991;1993 роки — надання рекомендацій та організація навчань;
• — 3-й етап: 1993;1997 роки — інвестиційна регіональна допомога та регіональна допомога за секторами;
• — 4-й етап: 1997;1999 роки — допомога була зорієнтована на потреби підготовки до вступу до ЄС;
• — 5-й етап: від 2000 року до 2004 року — моменту вступу до ЄС — допомога (Програми PHARE, ISPA, SAPARD) була спрямована виключно на потреби європейської інтеграції;
• — 6-й етап: від 2004 року — моменту вступу до ЄС до кінця 2007 року і на сьогодні - вже здійснювався доступ до структурних фондів ЄС.

Період 1999;2004 років визначився покращенням, інтенсивністю і якісним розвитком міждержавних та міжрегіональних зв’язків України та Польщі, її регіонів. Основні напрями міжрегіонального співробітництва України та Польської Республіки вже після 2004 року, тобто за період 2004;2007 років у міжрегіональному сегменті визначаються складним колом проблемних питань, які сформувалися внаслідок набуття Польщею повноправного членства в Європейському Союзі. Але це ми визначаємо не як негатив, а як зміну формату польсько-українських взаємовідносин у новому загальноєвропейському контексті, до правового поля якого Польща мала повністю адаптуватися. І як логічний наслідок цього процесу — ця адаптація Польщі до європейських стандартів безумовно мала і має значний вплив на польсько-українське співробітництво і на міжрегіональне співробітництво включно.

Виокремимо класичний напрямок співпраці, а отже і дослідження — це аналіз економічних, торгово-економічних взаємовідносин. Безперечно, головний акцент робимо на дослідження власне економічних інтересів сторін у процесі економічної кооперації в загальній системі міжнародних відносин.

Економічну складову виокремлюємо саме тому, щоб здійснити як порівняльний аналіз польсько-української економічної співпраці у центральноєвропейському вимірі, а також і з метою дослідження динаміки розвитку економічного співробітництва до і після вступу Польщі до Європейського Союзу. У компаративному аналізі - це дослідження у трикутнику Україна — Польща — Словаччина, у міжрегіональному Польща, її регіони і Україна з її регіонами.

Огляд історичної, економічної літератури за період до 2004 року свідчить про формування явно негативних очікувань з боку України, про негативний вплив на українсько-польське співробітництво внаслідок вступу Польщі до ЄС. Втім, практика і реалії сьогодення свідчать про активний розвиток двосторонньої торгівлі, про якісно новий зв’язок польсько-українського партнерства недержавних суб'єктів міжрегіональної співпраці, а також і наявні проблемні питання, які певна річ існують і поступово вирішуються.

Другий важливий напрямок співробітництва — це міжкультурні, гуманітарні взаємовідносини суб'єктів міжнародної та міжрегіональної взаємодії. Вважаємо що саме цьому напряму співпраці так би мовити «завдано шкоди» у вагомому сенсі. Маємо на увазі зміну характеру українсько-польського кордону, як кінець лібералізованого прикордонного режиму, введення візового режиму і що саме головне — вступ Польщі до Шенгенської зони. В цьому сенсі акцентуємо увагу на уроках і вивчення можливостей мінімізації «впливу» Шенгену на розвиток добросусідських щоденних контактів суб'єктів міжрегіонального польсько-українського співробітництва. Безперечно виокремимо і інші напрями польсько-українського міжрегіонального співробітництва в різних сферах соціально-економічного життя народів двох сусідніх країн.

Складовою вивчення європейського інтеграційного досвіду Польщі для України є дослідження також і економічних інтересів Польщі у співробітництві з Україною в процесі розширення Європейського Союзу на Схід. Саме у ракурсі історіографічного дослідження у деяких українських істориків, міжнародників визначальною є критика саме українсько — польського економічного співробітництва з апеляцією саме на негативи економічного співробітництва двох сусідніх держав і формування на цьому тлі узагальнень на кшталт «псевдо-стратегічного співробітництва».

На сьогодні і особливо після 2004 року розвиток співробітництва з Україною в рамках нової «східної політики» Республіки Польща найбільшим чином проявляється також і у сфері зовнішньоекономічних зв’язків. Польська сторона у зовнішньоекономічних стосунках з Україною передусім керується низкою конкретних економічних інтересів різноманітного рівня — від загальноєвропейського і загальнодержавного до комерційно-корпоративного, регіонального.

Республіка Польща є найбільшим торговельним партнером України серед країн Центральної та Східної Європи. Польща займає четверте місце серед країн-партнерів України за обсягами експорту українських товарів до неї (3,5% загального експорту України) та п’яте місце за обсягами імпорту польської продукції до України (5,0%).

Стосовно розвитку двосторонньої торгівлі Польщі та України, як свідчать статистичні дані, обсяги взаємної торгівлі мають тенденцію до збільшення. Це є важливим і з точки зору вже набуття Польщею повноправного членства в ЄС із 2004 року, що засвідчує успішну роботу польської сторони до переходу на нові економічні умови співпраці і спростувало негативні очікування наслідків східного розширення ЄС на двосторонні економічні відносини України та Польщі. Так, за даними Державного комітету статистики України, за результатами 2008 року у порівнянні з 2007 роком, обсяги взаємної торгівлі товарами зросли на 45,2% і склали 6 618,5 млн. дол. США, при імпорті в Україну — 4 280,3 млн. дол. США та експорті в РП — 2338,2 млн. дол. США. При зростанні обсягів імпорту товарів з Польщі в Україну на 46,6%, обсяги експорту товарів з України збільшилися на 42,8%. Від'ємне для України сальдо торговельного балансу у 2008 році склало 1 942,0 млн. дол. США [12,15].

Протягом 1999;2007 років експорт українських товарів та послуг до РП зріс у 5,1 рази (з 339 до 1741 млн. дол. США), імпорт — більш ніж у 11 разів — з 271 до 3065 млн. дол. США, із них 95% зовнішнього торгівель — ного обігу припадало на товари та 5% - на послуги [12,14].

Зовнішня торгівля товарами між Україною і Польщею за період 20 002 007 років становила відповідно: експорт — у 2000 році - 417,9 млн. дол. США, у 2005;1010,4 млн. дол. США, у 2006;1344,5 млн. дол. США, у 2007;1636,9 млн. дол. США; імпорт — у 2000 році - 312,5 млн. дол. США, у 2005 році - 1405,9 млн. дол. США, у 2006 році - 2109 млн. дол. США, у 2007 році - 2920,5 млн. дол. США [12,15].

Зовнішня торгівля послугами між Україною і Польщею за період 20 002 007 років становила відповідно: експорт — у 2000 році - 34,1 млн. дол. США, у 2005 — 62,2 млн. дол. США, у 2006 — 80,8 млн. дол. США, у 2007 — 104,5 млн. дол. США; імпорт — у 2000 році - 17, 7 млн. дол. США, у 2005 році - 77, 0 млн. дол. США, у 2006 році - 97,0 млн. дол. США, у 2007 році - 146,3 млн. дол. США [14].

Згідно даних Міністерства економіки РП, за результатами 12-ти місяців 2008 р., у порівнянні з аналогічним періодом 2007 року обсяги взаємної торгівлі товарами зросли на 22,0% і склали 8 790,6 млн. дол. США, при імпорті в Україну — 6 443,0 млн. дол. США, та українському експорті до РП — 2 347,5 млн. дол. США. Згідно з даними польської статистики, від'ємне для України сальдо торговельного балансу склало 4 095,5 млн. дол. США [12,13].

У структурі експорту з України до Республіки Польща за період 12-ти місяців найбільші обсяги посіли наступні групи товарів: вироби металургійної промисловості (36,0%); мінеральні продукти (24,3%); сільськогосподарська продукція (8,9%); вироби хімічної промисловості (8,4%); продукція електротехнічної промисловості (5,8%); продукція паперової галузі (5,5%) [13,14].

У цілому, порівнюючи структуру експорту України до РП за результатами 12-ти місяців 2008 р. та структуру експорту товарів у Польщу за 1996;2007 роки, вироби металургійної промисловості, мінеральні продукти, сільськогосподарська продукція та продукція хімічної промисловості все ще залишаються основними статтями українського експорту до Польщі. Варто зауважити, що аналізуючи найбільші обсяги українського експорту до Польщі відповідно до груп товарів, рівень експорту з України сільськогосподарської продукції перемістився з четвертої позиції на третю, обігнавши тим самим обсяги експорту виробів хімічної промисловості.

Таким чином, протягом 1999;2007 років експорт українських товарів та послуг до РП зріс у 5,1 рази (з 339 до 1741 млн. дол. США), імпорт — більш ніж у 11 разів — з 271 до 3065 млн. дол. США, із них 95% ЗТО припадало на товари та 5% - на послуги.

За даними Держкомстату України, станом на 01.01.2009 р. капітал інвесторів Польщі в Україні досяг 694,7 млн. дол. США, що становить 1,9% від загального обсягу прямих іноземних інвестицій в Україні. В Україні діє 1244 підприємств з капіталом польських інвесторів. Українські інвестиції в польську економіку склали 46,9 млн. дол. США, що становить.

0, 8% від загального обсягу українських інвестицій закордон. У Польщі діє 9 підприємств з українським капіталом. Найвагомішими українськими інвестиційними проектами в Республіці Польща є: Варшавський автомобільний завод (інвестор — «Авто-ЗАЗ»), металургійний комбінат «Гута Ченстохова» (інвестор — «ІСД»), суднобудівельний завод «Сточнє Гданське» (інвестор — «ІСД»), металотрейдер «Центросталь Бидгощ» (інвестор — «УГМК»). У минулому році відкрито представництва автомобільного заводу «КрАЗ» та компанії «Nemiroff» в Польщі [12,14].

Прямі іноземні інвестиції за даними державного комітету статистики України у Польщу теж визначали динамічний зріст, а саме у 1996 році - 20,5 млн. дол. США, у 2001 році - 62,8 млн. дол. США, у 2002 році - 69,3 млн. дол. США, у 2003 році - 98,1 млн. дол. США, у 2004 році - 152,7 млн. дол. США, у 2005 році - 194,7 млн. дол. США, у 2006 році - 225,5 млн. дол. США, у 2007 році - 394,6 млн. дол. США, у 2007 році - 670,5 млн. дол. США. Статистичні дані свідчать не тільки про динамічний ріст іноземних інвестицій, а про їх суттєве збільшення починаючи з 2004 року, після приєднання Польщі до ЄС.

Традиційно польські інвестиції спрямовано в обробну промисловість (близько 60%), у фінансовий сектор (близько 20%), в оптову та роздрібну торгівлю (12%). У регіональному розрізі найбільше інвестицій надходить до західних областей України та м. Києва. Найвагомішими польськими інвестиціями в Україні є: фабрика паркету «Барлінек», меблева фабрика «Новий Стиль», фабрика будівельної кераміки «Церсаніт», фабрика упаковки «Кен-Пак», фабрика автозапчастин «Інтер-Гроклін», м’ясокомбінат «ПКМ Дуда», банк «Кредо», «Плюс-банк» [12,13,14].

Втім, згідно аналітичних узагальнень торговельно-економічної місії у складі Посольства України в Республіці Польща, реалізація зазначених та багатьох інших проектів за участю України постійно гальмується, оскільки польські підприємці стикаються із значними труднощами, пов’язаними, зокрема, з проблемами фінансового обслуговування, відсутністю відповідного механізму надання банківських гарантій і кредитів. Вирішенню цієї проблеми в Україні мала б сприяти дієва система страхування експортних операцій суб'єктами зовнішньоекономічної діяльності, яка зараз знаходиться на стадії розробки та створення. У цій справі вбачається за доцільне налагодження українською стороною тісної взаємодії з аналогічною інституцією в Польщі. Одними з найгостріших питань, які порушуються польськими інвесторами (востаннє - під час економічного форуму «Україна — Польща» 28−29 жовтня 2008 року в м. Донецьку), є вчасність та повнота повернення ПДВ за експортними операціями, непрозорість прийняття рішень контролюючими органами, складність проходження дозвільних процедур.

Польський приклад регіонального, міжрегіонального та просторового розвитку на сьогодні слугує взірцем у центральноєвропейському регіоні, як з точки зору максимального врахування європейських регіональних стандартів, так і ефективної державної політики по формуванню дієздатної фінансово самодостатньої системи міжрегіонального співробітництва регіонів (воєводств) Польщі з регіонами Європейського Союзу, а також країнами Східної Європи.

Отже, для здійснення ефективного міжрегіонального співробітництва регіонами Європи, включно регіонами України та Польщі, необхідно провести адміністративну реформу і здійснити адаптацію основних принципів, механізмів і методів регіональної політики Європейського Союзу. І саме в цьому зв’язку досвід Польщі є вкрай важливим для його вивчення в Україні.

Вивчення польського (а отже, європейського) досвіду щодо формування власне системи міжрегіонального співробітництва є продуктивним для України з декількох причин.

По-перше, міжрегіональне співробітництво для України з огляду на довготривалу перспективу очікування членства в ЄС, є цілком реальним, практичним і перспективним сучасним напрямом адаптації регіонів нашої держави до європейських стандартів. В Польщі за період 1995;2000 років сформувалася європейського рівня модель регіональної політики, досвід якої, а особливо уроки позитивів і негативів якої, є вкрай важливим для України.

По-друге, з точки зору нового фінансового інструменту ЄС — європейського сусідства і партнерства і відповідно нового періоду розвитку міжрегіональної взаємодії політики ЄС на період 2007;2013 років, для регіонів України відкрилися нові можливості щодо участі із регіонами ЄС у спільних програмах міжрегіонального та транскордонного співробітництва. Це в свою чергу вимагає посилення і розбудови ефективної інституційної складової міжрегіонального співробітництва в Україні - один з найкращих моделей якої створено саме в Польщі.

По-третє, принципово важливим вважаємо виокремити активну перетворюючу діяльність людського чинника. Маємо на увазі, як прояв безпосередньої участі в міжнародних стосунках в форматі міжрегіонального польсько-українського міжрегіонального співробітництва самоврядних територіальних спільнот і мільйонів громадян двох країн, а також і як поступове активне формування європейського менталітету громадян України.

У теоретико-методологічному сенсі маємо визначити принципове наукове положення наукового дослідження: міжрегіональне, регіональне, транскордонне співробітництво є не тільки підсистемою більш ширшої системи міжнародних відносин, але і складовою регіональної політики Європейського Союзу. Програми, доленосні концептуальні положення Європейської Комісії щодо східного сусідства чи то східного партнерства включають в себе міжрегіональний напрямок співробітництва як складову регіональної політики конкретної держави, так і Європейського Союзу в цілому. Перспективи подальших наукових розвідок вбачаємо у порівняльному аналізі міжрегіонального співробітництва регіонів України з країнами Центральної Європи — повноправними членами Євросоюзу.

співробітництво міжрегіональний польський український.