Правові форми екологічного контролю

ВСТУП Одними з найбільш актуальних проблем сьогодення справедливо можна вважати проблеми екології. По суті, великомасштабна діяльність людини по відношенню до природи призвела до стану екологічної кризи, при якому до межі загострилися суперечності між інтересами суспільства в споживанні і використанні природи і екологічними вимогами охорони довкілля. В розвинутих країнах вже давно б’ють на сполох з приводу екологічної кризи, що дедалі загострюється, причому не лише в окремій країні, але і в межах всієї планети. Її проявами є висока забрудненість повітря у великих містах, виснаження природних ресурсів, зниження родючості земель, погіршення здоров’я людей під впливом факторів середовища перебування. Серед глобальних проблем, як правило, називають зміну клімату, температурних характеристик в окремих регіонах планети, загибель тропічних лісів — основних виробників кисню, підвищення рівня Світового океану, перевиробництво відходів та багато інших. Перетворена людиною природа негативно впливає на саму людину. Тому нині діяльність щодо охорони довкілля набуває прірітетного значення для всіх держав і здійснюється, в тому числі, і за допомогою правових форм в рамках державної екологічної політики та міждержавного співробітництва в цій галузі.

Конституція України в ст. 16 закріпила: «Забезпечення екологічної безпеки і підтримання екологічної рівноваги на території України, подолання наслідків Чорнобильської катастрофи — катастрофи планетарного масштабу, збереження генофонду Українського народу є обов’язком держави». Таким чином охорона наколишнього природного середовища від різного роду негативних впливів, збереження раціонального використання, збереження і відновлення природних об'єктів та ресурсів, охорона і захист екологічних прав та інтересів громадян нині є однією з основних функцій держави. Після відповідного аналізу Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища», зокрема ст. 12, можна зробити висновок, що схожі обов’язки — по збереженню природи, охороні раціонально використовувати її багатства тощо — законодавцем покладені і на пересічних громадян.

Вищенаведені положення свідчать про важливість і необхідність постійного удосконалення діяльності державних органів, органів місцевого самоврядування, громадських організацій по здійсненню заходів охорони довкілля. Оскільки якісне покращення будь-якого явища можливе лише після його дослідження, глибинного вивчення сутності, дана робота присвячена такій функції управління як екологічний контроль. Здійснюючи його ефективно, він, будучи важливим правовим засобом забезпечення раціонального природокористування і охорони довкілля, є перспективним напрямом на шляху покращення екологічної ситуації, котра склалася сьогодні у світі. Відповідно, це і обумовлює актуальність даної роботи. Крім того, підтвердженням актуальності теми дослідження можна вважати наявність великої кількості наукових праць вітчизняних вчених, присвячених загальнотеоретичним питанням екологічного контролю. Це, зокрема, роботи В.І. Андрейцева, Г.І. Балюк, А.Г. Бобкової, А. П. Гетьмана, Л. М. Здоровко, В. В. Костицького, М.В. Краснової, Н. Р. Малишева, В. К. Попова, Ю. С. Шемшученка, М. В. Шульги. Також чимало робіт на відповідну тему написано російськими вченими, серед яких можна назвати С. А. Боголюбова, М. М. Бринчука, О.К. Голіченкова, В. В. Круглова, В. В. Петрова, Г. П. Сєрова та інших.

Тема курсової роботи — «Правові форми екологічного контролю» — зачіпає лише один з аспектів відповідної функції управління. Не дивлячись на це, згідно з наведеним планом, певний обсяг матеріалу присвячений загальній її характеристиці, що пов’язано з необхідністю розуміння її правової природи, значення, багатоманітності проявів, що стане ключовим в процесі викладення результатів дослідження.

Мета курсової роботи — з’ясувати основні підходи до розуміння правової природи екологічного контролю, його видів та форм, розкрити зміст та обсяг відповідних понять, їх еволюцію та перспективи удосконалення, що в свою чергу сприятиме розширенню теоретичного кругозору та формуванню практичних навиків юристів у сфері екологічного права.

Основними методами, використовуваними при написанні даної роботи, є аналіз літератури, що висвітлює вказану тему та відповідного нормативного матеріалу, узагальнення та систематизація існуючих даних щодо цієї теми, синтез опрацьованого матеріалу, історичний метод тощо.

1. Виникнення і розвиток екологічного контролю Розпочати викладення результатів свого дослідження я б хотіла саме з історичного аспекту теми, а саме дуже схематично окреслити зародження та характерні особливості розвитку інституту екологічного контролю. На мою думку, це сприятиме кращому усвідомленню його важливості та наочно продемонструє усі труднощі і суперечності у становленні.

Так, історія правового регулювання людьми своїх відносин з природою нараховує десятки тисячоліть, а правові норми, котрі сьогодні ми назвали б екологічними, — ледь не найдавніші в ряду інших юридичних правил поведінки.

Вперше максимально ґрунтовно дане питання було досліджене російським вченим Голіченковим спільно з істориками Новицькою та Чіркіним у 1989;1990 роках.

Первинно ідея охорони об'єктів природи реалізувалася через охорону права власності. Головним регулятором відносин природокористування були правові норми, що регламентували майнові відносини володільців земельних ділянок, лісів, мисливських угідь. Голиченков А. К. Экологический контроль: теорія, практика правового регулирования. — М.: Изд-во МГУ, 1991. — с.8 При цьому здійснення контрольної функції покладалося на власника: або на рівні конкретних осіб, або на рівні общини.

Значимою з точки зору прийняття законодавцем нових кроків у сфері охорони навколишнього середовища стає середина ХVІІІ століття. З’являються правові норми, регулюючі санітарну охорону міст. Наприклад, у відповідності з правовим актом «Установи для управління губерній» 1775 р. земський справник зобов’язаний був спостерігати, «щоб всюди на місцях і дорогах була чистота». Голиченков А. К. Экологический контроль: теорія, практика правового регулирования. — М.: Изд-во МГУ, 1991. — с.13 «Устав благочиння, або поліцейський» 1782 р. покладав обов’язки контролю за прибиранням вулиць на приватного пристава. Таким чином, при збереженні контролю власників за належними їх природними ресурсами значно розширилося число випадків, кли за законодавством контрольні функції покладалися на посадових осіб держави для забезпечення широких суспільних і державних інтересів. Відбувається розширення сфери державного контролю.

На початку ХХ століття посилюється рух за охорону природи. На порядок денний, мабуть вперше, виноситься питання про створення спеціального органа, який би контролював дотримання поки що небагаточисленних природоохоронних правил. Оскільки ініціаторами такого руху були вчені, то цілком ймовірною була можливість створення такої установи під егідою Академії наук або міністерства освіти. В будь-якому випадку охорона природи мала знаходитись в руках установи, незацікавленої у використанні її ресурсів і більш чи менш незаленої від відомств та осіб, відаючих промисловою експлуатацією природних об'єктів.

Однак до Жовтневої революції це питання вирішене не було. Голиченков А. К. Экологический контроль: теорія, практика правового регулирования. — М.: Изд-во МГУ, 1991. — с.14

Радянський період характеризувався чисельністю варіантів організаційної структури органів екологічного управління і контролю.

Аналізуючи, можна зробити висновок, що такі органи створювалися при (в системі):

1) місцевих Рад народних депутатів;

2) окремих господарських наркоматах, міністерствах, відомствах;

3) функціональних наркоматах, держкомітетах (Народний комісаріат освіти, Державний комітет гідрометеорології), маючи на меті поступово створити на їхз базі головний надвідомчий орган;

4) вищі органи державного управління;

5) вищі органи державної влади;

6) в якості самостійних державних органів спеціальної компетенції (Держкомприрода СРСР, а потім — Міністерство природокористування і охорони навколишньогоо середовища).

Зазначені підходи до організації екологічного контролю постійно змінювали один одного, що спричинювало значну нестабільність. Так, на прикладі 20−30-их років: в розвитку системи природоохоронних органів по законодавству цього періоду виділялося три етапи. А саме: 1) децентралізація 1917;1918 рр., що характеризувалася передачею функцій управління природокористування і охорони природи місцевим органам влади; 2) централізація на рівні господарських комітетів в 1919;1921 и ВРНГ в 1919;1923 рр.; 3) централізація шляхом створення спеціального органу управління: а) при Наркомосі в 1919;1923 рр.; при ВЦВК СРСР в 1933;1938 рр.; в) при РНК СРСР в 1938 р.

Така непослідовність була притаманною і наступним рокам, а відтак не була і не могла бути запорукою ефективності. Екологічний контроль в радянський період був тим правовим інститутом, котрий потребував системного дослідження з метою однозначного визначення його правової природи, видів, форм, що було необхідним для ефективної реалізації даної функції управління.

Короткий історичний екскурс продемонстрував, що екологічний контроль пройшов тривалий і непростий шлях розвитку у своєму становленні, відрізнявся численністю суб'єктів його здійснення та особливостями організації. Зазначені характерні риси і лягли в основу визначення екологічного контролю, його класифікації та правових форм здійснення, що досліджуватимуться в подальших розділах роботи.

екологічний контроль управління

2. Поняття і правова природа екологічного контролю Відразу варто зазначити, що на сьогодні українське законодавство не містить нормативного визначення екологічного контролю. Закон України «Про охорону навколишнього природного середовища», розділ VІІ якого присвячений питанням контролю і нагляду, у ст. 34 визначає, що завдання контролю у галузі охорони навколишнього природного середовища полягають у забезпеченні додержання вимог законодавства про охорону навколишнього природного середовища всіма державними органами, підприємствами, установами та організаціями, незалежно від форм власності і підпорядкування, а також громадянами.

Аналізуючи навчальну і наукову літературу, можна зробити висновок, що чимало вчених-екологів дає визначення екологічного контролю саме на основі вищевказаної статті.

Так, Кобецька Н. Р. зазначає, що екологічний контроль — це діяльність відповідних суб'єктів, спрямована на забезпечення додержання вимог законодавства про охорону навколишнього природного середовища всіма державними органами, підприємствами, установами, організаціями, громадянами. Кобецька Н. Р. Екологічне право України: Навч. посібник. — К.: Юрінком Інтер, 2007. — с.96

Так само в підручнику для студентів юридичних вищих навчальних закладів «Екологічне право України» за редакцією А. П. Гетьмана, М. В. Шульги, В. К. Попова та інших, екологічний контроль визначається як діяльність уповноважених на це державних органів виконавчої влади, спрямована на забезпечення додержання вимог законодавства про охорону навколишнього природного середовища всіма державними органами, підприємствами, установами та організаціями, незалежно від форм власності і підпорядкування, а також громадянами Екологічне право України: Підручник для студентів юрид. вищ. Навч. закладів / А. П. Гетьман, М. В. Шульга, В. К. Попов та ін.; За ред. А. П. Гетьмана та М. В. Шульги. — Х.: Право, 2006. — с.61 (по суті, процитована стаття Закону).

Окремі автори, наприклад Ільків Н.В. та Гаєцька-Колотило Я.З., у своєму навчальному посібнику Ільків Н.В., Гаєцька-Колотило Я.З. Екологічне право України: Навчальнимй посібник. — К.: Істина, 2008. — с.80 обмежуються вказівкою на положення ст. 34 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища», не наводячи власної авторської дефініції.

За визначенням Баб’яка О.С., Біленчука П.Д. та Чирви Ю. О., контроль за використанням, відновленням природних ресурсів і охорони навколишнього природного середовища — є діяльність певних державних органів, спрямована на забезпечення додержання всіма міністерствами, державними комітетамий відомствами, установами та приватними особами встановленого порядку користування природними ресурсами, правил охорони навколишнього природного середовища. Баб’як О.С., Біленчук П.Д., Чирва Ю. О. Екологічне право України: Навчальний посібник. — К.: Атіка, 2000. — с.55 (В цьому визначенні, як і в дефініції, котра розміщена в підручнику за редакцією А. П. Гетьмана, М. В. Шульги, В. К. Попова, досить непослідовним, на мою думку, є обмеження суб'єктного складу винятково органами державної влади з огляду на існування такого виду екологічного контролю як громадський).

Тищенко Г. В. визначає екологічний контроля як регламентовану правовими нормами діяльність державних органів і органів громадського контролю щодо перевірки дотримання юридичними і фізичними особами вимог екологічного законодавствами. Тищенко Г. В. Екологічне право: навчальний посібник для студентів юрид. вузів та факультетів. — К.: ТП Пресс, 2003. — с.110

Перелік подібних дефініцій екологічного контролю можна продовжити. Однак і на прикладі вже наведених вбачається висновок, що у всіх цих визначеннях у розумінні сутності цього виду контролю наявний саме «діяльнісний» підхід Головкін О. Загальнотеоретичні засади організації екологічного контролю. // Вісник прокуратури. — № 8(110). — 2010. — с.109. Іншими словами, екологічний контроль розглядається винятково як функція управління.

Вказаний підхід співвідноситься з позицією законодавця, тому є найпоширенішим. Водночас, в літературі знаходяться й інші розуміння правової природи екологічного контролю.

Так, традиційно екологічний контроль прийнято розуміти також як правовий інститут — систему норм екологічного права, якими врегульовані відносини, котрі складаються в процесі діяльності відповідних суб'єктів, про яку говорилося вище, в контексті розгляду екологічного контролю як функції управління.

Тищенко Г. В., поряд з «діяльнісним» підходом до розуміння екологічного контролю, розглядає його як сукупність організаційно-правових заходів, спрямованих на спонукання суб'єктів екологічного права, учасників екологічних правовідносин до виконання правил і дотримання норм екологічної безпеки та попередження екологічних правопорушень. Тищенко Г. В. Екологічне право: навчальний посібник для студентів юрид. вузів та факультетів. — К.: ТП Пресс, 2003. — с.110

Російський вчений Б. Єрофєєв вважає, що екологічний контроль — це спосіб організаційно-правового забезпечення раціонального екологокористування і збереження екологічної системи. Ерофеев Б. В. Экологическое право России: Учебн. — М.: 1996. — с.270 (У цій дефініції екологічний контроль не має самостійного значення, це — лише засіб).

Одним з підходів О.Б. Федоровської є розуміння екологічного контролю, зокрема громадського, у якості одного з екологічних прав громадян. Федоровська О. Б. Громадський екологічний контроль як інститут екологічного права: поняття та особливості. // Держава і право: Збірник наукових праць. Юридичні і політичні науки. Випуск 48. — К.: Ін-т держави і права ім. В. М. Корецького НАН України, 2010. — с. 435

Вчений О.К. Голіченков, займає подвійну позицію, зазначаючи, що екологічний контроль можна розглядати в двох рівнях. По-перше, екологічний контроль — це функція державного управління природокористуванням і охороною навколишнього природного середовища. В цьому значенні він являє собою самостійний вид діяльності, в зміст якої входять збір інформації про підконтрольні об'єкти, її обробка, оцінка і передача для прийняття управлінських рішень в заздалегідь визначених цілях. Але можна, як зазначає Голіченков, поглянути на екологічний контроль і інакше, як на елемент механізму управління якістю навколишнього природного середовища. Цей зріз екологічного контролю дозволяє розглядати його в якості гарантії здійснення природоохоронних заходів і реалізації регулюючих ці заходи правових норм, способу забезпечення законності в державному управлінні охороною природи. Голиченков А. К. Экологический контроль: теорія, практика правового регулирования. — М.: Изд-во МГУ, 1991. — с.37.

3. Загальна характеристика екологічного контролю як функції екологічного управління Традиційно, як випливає з попередньо викладеного матеріалу, екологічний контроль прийнято розглядати в якості функції екологічного управління. Отже в даному розділі він буде охарактеризований саме в такому аспекті.

Функція екологічного контролю включає такі стадії:

1) вибір об'єкта контролю;

2) проведення контрольних дій;

3) узагальнення отриманої інформації;

4) прийняття рішень про заходи реагування, визначенняїх комплексу. Джуган В. О. Екологічний контроль як функція управління використанням та охороною вод в Україні. // Держава і право: Збірник наукових праць. Юридичні і політичні науки. Випуск 43. — К.: Ін-т держави і права ім. В. М. Корецького НАН України, 2009. — с. 423

Так, об'єктами екологічного контролю є: стан довкілля і його компонентів, виконання заходів щодо охорони довкілля з бок природо користувачів, забезпечення заходів екологічної безпеки, дотримання екологічного законодавства, екологічних норм, правил і нормативів. Кобецька Н. Р. Екологічне право України: Навч. посібник. — К.: Юрінком Інтер, 2007. — с.96

Значення екологічного контролю полягає в тому, що він підвищує дієвість і ефективність усіх функцій управління. Він допомагає втілювати в життя закони та інші правові акти, спрямовані на забезпечення раціонального використання і охорони природних ресурсів, надає можливість виявляти прогалини в правовому регулюванні екологічних відносин, недоліки в організаційній, господарській і виховній роботі, що пов’язана з використанням і охороною природи.

Контроль допомагає своєчасно виявляти і усувати помилки та недоліки в галузі екології, примушує недобросовісних користувачів неухильно виконувати свої прямі обов’язки, належно використовувати і охороняти природне багатство. Він підвищує почуття відповідальності керівників усіх рівніх за стан справ в екології. Отже, контроль — це порядок, організованість і робота. Він дисциплінує і підвищує відповідальність за доручену справу. Дмитренко І.А. Екологічне право України: Підручник. — 2-е вид., переробл. Та допов. — К.: Юрінком Інтер, 2001.

Основні способи здійснення контролю:

1) спостереження за станом навколишнього природного середовища і його змінами під впливом господарської та інших видів діяльності;

2) перевірка діяльності підприємств, установ та організацій щодо виконання вимого природоохоронного законодавства, виконання планів і заходів з охорони навколишнього природного середовища і знешкодження та нейтралізації негативного впливу господарської діяльності, щодо раціонального використання природних ресурсів, оздоровлення довкілля. Тищенко Г. В. Екологічне право: навчальний посібник для студентів юрид. вузів та факультетів. — К.: ТП Пресс, 2003. — с.110

Також до способів (методів) екологічного контролю відносять нагляд, інспектування, обстеження тощо.

Неодмінними умовами ефективного застосування методів природоохоронного контролю є оперативність (своєчасне проведення перевірок та обстежень, мобільність та цілісність від початку до кінця, логічна послідовність і юридична грамотність дій службових осіб, які їх проводять) та додержання кожним контролюючим органом меж своїх повноважень та наданих прав. Джуган В. О. Екологічний контроль як функція управління використанням та охороною вод в Україні. // Держава і право: Збірник наукових праць. Юридичні і політичні науки. Випуск 43. — К.: Ін-т держави і права ім. В. М. Корецького НАН України, 2009. — с. 424

До основних цілей екологічного контролю можна віднести наступні:

1) оздоровлення навколишнього природного середовища, тобто досягнення і підтримання такої його якості, при якій фактори навколишнього середовища не здійснюють негативного впливу на здоров’я людини і умови її життєдіяльності;

2) забезпечення розумного використання природних ресурсів, збереження, відновлення і підтримання продуктивності природного середовища;

3) забезпечення такої якості природного середовища, яке б сприяло збереженню генетичного фонду, видового багатоманіття тваринного і рослинного світу, середовища їх існування, природно-заповідного фонду. Голиченков А. К. Экологический контроль: теорія, практика правового регулирования. — М.: Изд-во МГУ, 1991. — с.38

4. Види екологічного контролю А) Критерії класифікації

Екологічний контроль можна поділяти на види за різними ознаками, зокрема:

І. За чинним екологічним законодавством:

— державний;

— громадський.

Зазначені види контролю передбачені Законом України «Про охорону навколишнього природного середовища».

ІІ. За характером діяльності органів державного управління:

— загальний;

— спеціальний.

Загальний державний екологічний контроль здійснюють органи загальної компетенції з усіх питань, що віднесені до їх відання.

Спеціальний екологічний контроль здійснюється органом. Який має право контролювати діяльність інших органів, службових осіб чи громадян тільки з питань охорони довкілля. Шемшученко Ю. С. Державний і громадський контроль у галузі охорони навколишнього середовища. // Серія ХІІІ, Юридична № 6 / Т-во «Знання» УРСР. — К.: 1980. — с.14

ІІІ. За підпорядкованістю органів державного управління:

— внутрішньовідомчий;

— надвідомчий.

Внутрішньовідомчий контроль здійснюється у системі підконтрольних органів, а надвідомчий контроль реалізується щодо структурно непідлеглих контрольному органові об'єктів.

ІV. За об'єктивним складом:

— природоохоронний;

— антропоохоронний.

Природоохоронний контроль спрямований на реалізацію екологічних програм, контроль стану довкілля, доотримання вимог екологічних нормативів.

Антропоохоронний контроль спрямований на перевірку дотримання екологічних нормативів, які впливають на життя і здоров’я людей, стан захворюваності населення, захист екологічних прав і свобод громадян. Джуган В. О. Екологічний контроль як функція управління використанням та охороною вод в Україні. // Держава і право: Збірник наукових праць. Юридичні і політичні науки. Випуск 43. — К.: Ін-т держави і права ім. В. М. Корецького НАН України, 2009. — с. 423

V. Залежно від суб'єктів його здійснення:

— державний;

— громадський;

— відомчий;

— виробничий.

Окремі автори, зокрема Кобецька Н. Р. додає до даного переліку самоврядний контроль, суб'єктами якого виступають органи місцевого самоврядування і який передбачений Земельним кодексом України лише щодо земельних ресурсів (ст.189). Кобецька Н. Р. Екологічне право України: Навч. посібник. — К.: Юрінком Інтер, 2007. — с.98

Саме остання класифікація екологічного контролю є найпоширенішою в теорії екологічного права, а тому стала передметом дослідження на рівні окремих підпитань розділу.

Б) Державний екологічний контроль Державний екологічний контроль здійснюється в процесі виконання державою своєї екологічної функції. Особливість цього виду контролю полягає в тому, що він є прерогативою відповідних державних органів, які можуть застосовувати у передбачених законом випадках заходи державного примусу. Державний екологічний контроль проводиться центральними та місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, а також спеціально уповноваженими органами управління в галузі охорони навколишнього природного середовища (органами спеціальної компетенції). Правові засади цього контролю визначаються Конституцією України, екологічним законодавством, нормативними актами, якими регулюється правовий статус відповідних державних органів, тощо.

Вищі органи державної влади України здійснюють державний екологічний контроль у контексті їх контрольних функцій в цілому. Верховна Рада України, зокрема, контролює стан виконання прийнятих нею законів екологічного характеру через свої комітети і комісії, шляхом проведення парламентських слухань тощо. Президент України контролює виконання своїх екологічних указів через відповідний контрольний апарат Секретаріату Президента України. Відповідні структури діють і у складі Кабінету Міністрів України, які контролюють виконання урядових постанов з питань охорони навколишнього природного середовища і раціонального природокористування.

До відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належить «здійснення контролю за додержанням земельного та природоохоронного законодавства, використанням і охороною земель, природних ресурсів загальнодержавного та місцевого значення, відтворенням лісів» (ст. 33 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»), а також контролю за станом охорони зелених насаджень і водойм, благоустрою місць відпочинку громадян.

Місцеві державні адміністрації здійснюють на відповідних територіях державний контроль за використанням та охороною земель, лісів, надр, води, атмосферного повітря, рослинного і тваринного світу та інших природних ресурсів, додержанням санітарних і ветер нарних правил, збиранням, утилізацією і захороненням промислових, побутових та інших відходів, додержанням правил благоустрою (ст. 16 Закону України «Про місцеві державні адміністрації»).

Особливе місце в системі державного екологічного контролю посідають органи прокуратури. Генеральний прокурор України та підпорядковані йому прокурори здійснюють контрольну функцію в порядку прокурорського нагляду за додержанням законності у сфері охорони довкілля, форми і методи якого передбачені Законом України «Про прокуратуру» (1991). Відповідно до цього Закону органи прокуратури проводять перевірки виконання екологічного законодавства, вносять протести і подання на виявлені правопорушення, звертаються з позовами до судів про відшкодування шкоди, заподіяної в результаті порушення екологічного законодавства, та про припинення екологічно небезпечної діяльності. У системі органів прокуратури діють також спеціальні природоохоронні прокуратури на правах міжрайонних з підпорядкуванням прокурорам областей. Ці органи здійснюють нагляд за дотриманням і правильним застосуванням екологічного законодавства підприємствами, установами, організаціями незалежно від їх підвідомчості.

Державний екологічний контроль, здійснюваний органами спеціальної компетенції, характеризується тим, що для цих органів відповідна контрольна функція є головною. Екологічне право України. Академічний курс: Підручник. — Друге видання / За заг. ред. Ю. С. Шемшученка. — К.: ТОВ «Видавництво «Юридична думка», 2008. — с.272

Так, до функцій Міністерства екології та природних ресурсів України у сфері екологічного контролю належать формування державної політики щодо державного контролю за додержанням вимог законодавства про охорону навколишнього природного середовища; забезпечення нормативно-правового регулювання з питань щодо контролю за транскордонними перевезенням небезпечних відходів та їх утилізацією/видаленням; здійснює контроль за додержанням суб'єктами господарювання ліцензійних умов у сфері поводження з небезпечними відходами, збирання і заготівлі окремих видів відходів як вторинної сировини; у сфері контролю за дотриманням природоохоронного законодавства забезпечує нормативно-правове регулювання з питань щодо здійснення державного контролю за додержанням правил у сфері лісокористування, мисливського впорядкування та режимів рибогосподарської експлуатації, здійснення державного контролю за спеціальним, спортивним та любительським використанням, утриманням, знищенням риби та інших водних живих ресурсів, проведення екологічного та радіологічного контролю транспортних засобів і вантажів, у тому числі товарів (предметів) гуманітарної допомоги, у пунктах пропуску через державний кордон та на митній території України; контролює проведення оцінки впливу на навколишнє середовище, у тому числі у транскордонному контексті; затверджує положення про громадський контроль у сфері охорони навколишнього природного середовища тощо.

Державна екологічна інспекція України утворена для забезпечення реалізації державної політики із здійснення державного контролю у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.

Крім того, рядом контрольних функцій наділені такі органи, як Державна санітарно-епідеміологічна служба України, Державна служба гірничого нагляду та промислової безпеки України, Державна служба геолгії та надр України, Державна санітарна та фіто санітарна служба України, Державне агентство водних ресурсів України, Державне агентство земельних ресурсів України, Державне агентство лісових ресурсів України, Державне агентство рибного господарства України тощо.

В) Громадський екологічний контроль Громадський природоохоронний контроль є однією із форм участі громадськості в охороні навколишнього природного середовища згідно зі ст. 36 Закону «Про охорону навколишнього природного середовища» та Положенням про громадських інспекторів з охорони довкілля, затверджене наказом Мінекоресурсів від 27 лютого 2002 р. № 88.

Громадськими інспекторами можуть бути громадяни України, що досягли 18 років, мають досвід природоохоронної роботи та пройшли співбесіду в органах Мінприроди.

Громадські інспектори призначаються Головним державним інспектором України з охорони навколишнього природного середовища та головними державними інспекторами з охорони навколишнього природного середовища відповідних територій після проходження співбесіди відповідно з керівниками структурних підрозділів органу Мінприроди та виявлення претендентом знань з основ природоохоронного законодавства.

Громадські інспектори виконують роботу на громадських засадах, без увільнення від основної роботи і без додаткової оплати праці.

Громадські інспектори працюють у тісній взаємодії з органами Мінприроди, які призначили їх і видали посвідчення громадського інспектора з охорони довкілля, іншими державними органами, які здійснюють контроль за охороною, раціональним використанням та відтворенням природних ресурсів, органами державної виконавчої влади та місцевого самоврядування, громадськими екологічними (природоохоронними) організаціями.

Громадські інспектори мають право:

— спільно з працівниками органів Мінприроди, інших державних органів, які здійснюють контроль за охороною, раціональним використанням та відтворенням природних ресурсів, органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування, брати участь у проведенні перевірок додержання підприємствами, установами, організаціями всіх форм власності та громадянами вимог природоохоронного законодавства, норм екологічної безпеки охорони, раціонального використання та відтворення природних ресурсів;

— за направленням органу Мінприроди, який призначив громадського інспектора, проводити рейди та перевірки і складати акти перевірок;

— складати протоколи про адміністративні правопорушення при виявленні порушень природоохоронного законодавства, відповідальність за які передбачена Кодексом України про адміністративні правопорушення, і подавати їх відповідному органу Мінприроди для притягнення винних до відповідальності;

— доставляти осіб, які вчинили порушення природоохоронного законодавства, до органів місцевого самоврядування, органів внутрішніх справ та штабів громадських формувань з охорони громадського порядку і державного кордону, якщо особу порушника не може бути встановлено на місці порушення;

— перевіряти документи на право використання об'єктів тваринного світу, зупиняти транспортні (у тому числі плавучі) засоби та проводити огляд речей, транспортних (у тому числі плавучих) засобів, знарядь полювання і рибальства, добутої продукції та інших предметів;

— проводити у випадках, установлених законом, фотографування, звукозапис, кіноі відеозйомку як допоміжний засіб для попередження і розкриття порушень законодавства в галузі охорони, навколишнього природного середовища, раціонального використання і відтворення природних ресурсів;

— брати участь у підготовці для передачі до судових органів матеріалів про відшкодування збитків, заподіяних унаслідок порушення законодавства про охорону навколишнього природного середовища, та виступати в ролі свідків;

— роз'яснювати громадянам вимоги природоохоронного законодавства та їх екологічні права;

— брати участь у проведенні громадської екологічної експертизи відповідно до Закону України «Про екологічну експертизу» ;

одержувати в установленому порядку інформацію про стан навколишнього природного середовища, джерела негативного впливу на нього та заходи, що вживаються для поліпшення екологічної ситуації.

Громадські інспектори зобов’язані:

— дотримуватись вимог чинного законодавства та вимог Положення про громадських інспекторів з охорони довкілля при проведенні рейдів та перевірок;

— сумлінно виконувати покладені на них завдання та інформувати відповідний орган Мінприроди про результати рейдів та перевірок безпосередньо після їх закінчення;

— щоквартально до 5 числа наступного за звітним місяця та не пізніше 15 січня наступного за звітним року подавати до органу Мінприроди, яким призначено громадського інспектора з охорони довкілля, щоквартальні та щорічний звіти про проведену роботу.

Детально врегульований громадський контроль в галузі раціонального використання і охорони тваринного світу: наказом Держкомлісгоспу від 1 березня 2002 р. № 27 затверджене Положення про громадських мисливських інспекторів, наказом Мінагрополітики від 9 жовтня 2002 р. № 324 затверджене Положення про громадських інспекторів рибоохорони.

Базовим документом, який визначає форми та механізми участі громадськості в охороні навколишнього природного середовища, є Конвенція про доступ до інформації, участь громадськості в процесі прийняття рішень та доступ до правосудця з питань, що стосуються довкілля, ратифікована Україною. На виконання положень цього міжнародно-правового акту затверджене наказом Мінприроди від 18 грудня 2003 р. № 16 Положення про участь громадськості в процесі прийняття рішень у сфері охорони довкілля. Ільків Н.В., Гаєцька-Колотило Я.З. Екологічне право України: Навчальнимй посібник. — К.: Істина, 2008. — с.82

Основним завданням громадського контролю в галузі охорони навколишнього природного середовища є:

— безпосередня участь громадськості у справі поліпшення екологічної ситуації;

— надання допомоги органам державного контролю в забезпеченні додержання вимог законодавства про охорону навколишнього природного середовища підприємствами, установами, організаціями та громадянами, запобігання та виявлення порушень природоохоронного законодавства, ліквідація їх наслідків;

— екологічна просвіта, виховання та інформування широких верств населення через засоби масової інформації. Малишко М.І. Екологічне право України: Навчальний посібник. — К.: Видавничий Дім «Юридична книга», 2001. — с.112

Г) Відомчий екологічний контроль Особливість здійснення відомчого екологічного контролю полягає в тому, що він здійснюється міністерствами і відомствами в межах своєї галузі. Об'єктами такого контролю є діяльність державних підприємств, установ, організацій, які перебувають у підпорядкуванні відповідних органів виконавчої влади. На відміну від державного екологічного контролю, що має надвідомчий характер і якому підлягає діяльність суб'єктів, що не перебувають у підпорядкуванні контролюючих органів, відомчий екологічний контроль здійснюється державними органами щодо суб'єктів, які їм підпорядковані. Відомчий екологічний контроль обмежується галузевою сферою та більш вузьким колом завдань, які визначаються спеціальними положеннями про міністерства та відомства. Контрольні функції таких міністерств і відомств досить різнорідні, оскільки це пов’язане зі специфікою діяльності підконтрольних підприємств, установ, організацій: в одних випадках їх діяльність пов’язана переважно з використанням природних ресурсів, а інших — лише незначною мірою стосується питань природокористування. Слід зазначити, що останніми роками сфера відомчого контролю істотно звузилася, що пов’язано з процесом приватизації підприємств різних галузей промисловості. Екологічне право України. Академічний курс: Підручник. — Друге видання / За заг. ред. Ю. С. Шемшученка. — К.: ТОВ «Видавництво «Юридична думка», 2008. — с.283

Виконання функцій відомчого екологічного контролю регулюється, в основному, відповідними положеннями про центральні державні органи.

Мета відомчого контролю — забезпечити виконання планів заходів, правил і нормативів охорони навколишнього середовища і раціонального використання природних ресурсів на підвідомчих об'єктах контролю. Голиченков А. К. Экологический контроль: теорія, практика правового регулирования. — М.: Изд-во МГУ, 1991. — с.51

Ґ) Виробничий екологічний контроль Виробничий екологічний контроль здійснюється у сфері виробничо-господарської діяльності підприємств та інших суб'єктів господарювання, які повинні виконувати правові вимоги щодо раціонального використання природних ресурсів та не допускати погіршення стану довкілля. Відповідно до вимог ст. 246 Господарського кодексу України здійснення будь-якої господарської діяльності, що загрожує життю і здоров’ю людей або становить підвищену небезпеку для довкілля, забороняється. Аналогічна норма міститься і в ст. 153 цього Кодексу, де говориться, що суб'єкт господарювання зобов’язаний здійснювати заходи щодо своєчасного відтворення і запобігання псуванню, забрудненню, засміченню та виснаженню природни х ресурсів, не допускаючи зниження їх якості у процесі госпо дарювання. Отже, необхідність проведення виробничого екологічного контролю обумовлюється специфікою підприємств, які у своїй виробничій діяльності або використовують природні ресурси або відходами свого виробництва забруднюють довкілля. Тож всі суб'єкти господарювання, діяльність яких пов’язана з шкідливим впливом на довкілля і використанням природних ресурсів, повинні здійснювати такий контроль.

Зміст виробничого екологічного контролю залежить від того, ЯКИМ природним ресурсам загрожує діяльність того чи іншого підприємства, тобто від специфіки діяльності підприємства. Так, керівник (або власник) підприємства, виробнича діяльність якого пов’язана з викидами забруднюючих речовин в атмосферу, зобов’язаний здійснювати у встановленому порядку постійний облік і контроль за якісним і кількісним складом забруднюючих речовин, які викидаються в атмосферне повітря, а також за додержанням нормативів гранично допустимих викидів. Якщо ж діяльність підприємства пов’язана з виробництвом або експлуатацією автомобілів чи інших транспортних засобів з двигунами внутрішнього згорання, то головним завданням виробничого екологічного контролю буде здійснення контролю за додержанням вимог державних стандартів згідно з галузевими інструктивно-методичними документами, погодженими з органами державного санітарного нагляду.

Підприємства-водокористувачі здійснюють виробничий контроль за якістю і кількістю скинутих у водні об'єкти зворотних вод і забруднюючих речовин. З цією метою вони повинні забезпечувати монтування та експлуатацію пристроїв, призначених для регулярного контролю за обсягами та якістю зворотних вод, сприяти працівникам контролюючих органів під час проведення перевірок і відбору проб у контрольних створах та в системах водовідводу, в тому числі за межами території, де розташовані об'єкти. Для забезпечення контролю якості та обліку скидання зворотних вод, що відводяться до водного об'єкта, водокористувачі зобов’язані встановлювати на водозабірних та водоскидних спорудах гідрометричне обладнання, здійснювати конттроль за якісним складом та обсягом зворотних вод власними або іншими акредитованими лабораторіями.

Функції виробничого екологічного контролю виконують керівник підприємства, керівники функціональних служб (головний інженер, головний технолог, головний енергетик та ін.) та структурних підрозділів. Вони ж вживають заходів до усунення недоліків, виявлених під час виробничого екологічного контролю.

5. Правові форми екологічного контролю Питання правових форм екологічного контролю належить до числа тих, котрі в науці екологічного права розглядаються неоднозначно.

Так, вчений Голіченков О.К. зазначає, що з теоретичної точки зору він може він може виступати як:

1) інтегрований — екологічний контроль, котрий охоплює все навколишнє природне середовище;

2) комплексний — екологічний контроль, котрий пов’язаний з охороною групи об'єктів і комплексів;

3) диференційований — екологічний контроль, направлений на охорону окремих об'єктів природи. Голиченков А. К. Экологический контроль: теорія, практика правового регулирования. — М.: Изд-во МГУ, 1991. — с.39

Російський еколог Зарецька виділяє наступні три правові форми контролю:

1) інформаційний контроль;

2) попереджувальна форма контролю;

3) каральна форма контролю.

Інформаційний контроль, як правило, передує двом наступним і зводиться до збору та аналізу інформації для прийняття попереджувальних і владно-запобіжних дій в сфері природокористування, охорони навколишнього природного середовища і забезпечення безпеки в екологічній сфері. Інструментами здійснення інформаційного контролю являються системи екологічного моніторингу і державного статистичного спостереження;

Попереджувальна форма екологічного контролю включає в себе розробку і введення в дію нормативів якості навколишнього середовища і раціонального використання природних ресурсів, видачу дозволів і ліцензій (і їх анулювання) на різноманітні види природокористування, встановлення лімітів скидів і викидів забруднюючих речовин, лімітів зберігання твердих відходів та інше. Сюди ж можна віднести різні види попереджень про необхідність проведення обов’язкових чи необхідних в даному конкретному випадку природоохоронних заходів (рекультивація земель після проведення геологорозвідувальних робіт, воєнних учень та інше). Вона направлена на профілактику і попередження екологічних правопорушень, на недопущення настання шкідливих наслідків, які могли б виникнути. Попереджувальну форму контролю здійснюють інспекційні, експертні та наглядові підрозділи відповідних державних природоохоронних органів, екологічні служби підприємств і суспільні екологічні організації;

Каральна форма екологічного контролю застосовується в тих випадках, коли наслідки правопорушень не дозволяють обмежуватися лише попередженням. Вона виражається в настанні різних видів юридичної відповідальності (матеріальної, дисциплінарної, адміністративної, кримінальної, цивільно-правової). В якості каральної форми екологічного контролю може застосовуватись запобігання екологічно-шкідливим діям, наприклад, обмеження, призупинення чи припинення якого-небудь виробництва, тобто застосування заходів державного примусу до порушників. Каральну форму контролю здійснюють інспекційні, експертні і наглядові підрозділи відповідних державних природоохоронних органів, екологічні служби підприємств і суспільні некологічні організації, а також державні наглядові і правоохоронні органи.

Серед українських вчених найбільш поширеним є підхід, відповідно до якого прийнято виділяти дві форми екологічного контролю:

1) попередній екологічний контроль;

2) поточний екологічний контроль.

Попередній екологічний контроль (або превентивний, як його називають окремі вчені: наприклад, Тищенко Г. В. Тищенко Г. В. Екологічне право: навчальний посібник для студентів юрид. вузів та факультетів. — К.: ТП Пресс, 2003. — с.110) здійснюється стосовно різних видів діяльності, які можуть вплинути на стан навколишнього природного середовища Екологічне право України. Академічний курс: Підручник. — Друге видання / За заг. ред. Ю. С. Шемшученка. — К.: ТОВ «Видавництво «Юридична думка», 2008. — с.270; спрямований на попередження екологічного правопорушення, здійснюється на стадії планування і проектування господарської, управлінської та інших видів діяльності, введення об'єкта в експлуатацію. Тищенко Г. В. Екологічне право: навчальний посібник для студентів юрид. вузів та факультетів. — К.: ТП Пресс, 2003. — с.110

Поточний екологічний контроль здійснюється на стадіях експлуатації об'єктів, які впливають на стан навколишнього природного середовища, у процесі використання природних ресурсів тощо Екологічне право України. Академічний курс: Підручник. — Друге видання / За заг. ред. Ю. С. Шемшученка. — К.: ТОВ «Видавництво «Юридична думка», 2008. — с.270; передбачає застосування різного виду відповідальності за порушення вимог екологічного законодавства. Тищенко Г. В. Екологічне право: навчальний посібник для студентів юрид. вузів та факультетів. — К.: ТП Пресс, 2003. — с.110

Традиційно, охарактеризовані правові форми виділяють в межах саме державного екологічного контролю.

Іноді, окремі автори правовими формами екологічного контролю називають конкретні заходи, котрі вживаються в межах повноважень того чи іншого органу.

На прикладі державного екологічного контролю це можуть бути екологічна експертиза проектів, участь представників органів з охорони навколишнього природного середовища у роботі державних приймальних комісій тощо.

Що стосується громадського екологічного контролю, то, як стверджують Н.Д. Еріашвілі, Ю. В. Трунцевський та В.В. Курочкіна, він проводиться у п’яти формах:

1) з’ясування думки громадян шляхом їх участі у референдумах, зібраннях, зборах (питання з приводу земель, будівництва та ін.);

2) громадські слухання;

3) громадська екологічна експертиза;

4) запит інформації про природоохоронну діяльність і стан навколишнього середовища;

5) оскарження у суді незаконних дій (бездіяльності) у сфері екології. Джуган В. О. Екологічний контроль як функція управління використанням та охороною вод в Україні. // Держава і право: Збірник наукових праць. Юридичні і політичні науки. Випуск 43. — К.: Ін-т держави і права ім. В. М. Корецького НАН України, 2009. — с. 422

На мою думку, щоб уникнути плутанини та розмежовувати розуміння правових форм екологічного контролю в значенні конкретних заходів та з точки зору загальних характеристик його направленості, говорячи про конкретні заходи, слід вживати термін організаційні форми.

ВИСНОВКИ У висновку з даної роботи хотілося б ще раз наголосити на важливості досліджуваних питань, оскільки саме екологічний контроль є важливим правовим засобом забезпечення раціонального природокористування і охорони довкілля, є перспективним напрямом на шляху покращення екологічної ситуації, котра склалася сьогодні у світі. Належний рівень дослідження базових понять та особливостей у цій сфері дасть змогу в подальшому напрацьовувати ефективні схеми та методики, як реально працюватимуть на покращення екології в Україні і світі. Вже сьогодні висувається чимало пропозицій, котрі при відповідному втіленні можуть справити позитивний ефект.

За результатами дослідження в даній роботі:

— окреслено основні історичні віхи і проблеми становлення екологічного контролю;

— розкрито основні підходи до розуміння правової природи екологічного контролю;

— надано загальну характеристику екологічному контролю як функції екологічного управління;

— наведено класифікацію екологічного контролю за різними підставами, детально охарактеризовано види екологічного контролю за суб'єктами з огляду на важливість даного питання в межах теми, оскільки саме заходи по здійсненню екологічного контролю конкретних суб'єктів за підходами окремих авторів розглядаються в якості правових форм;

— охарактеризовано правові форми екологічного контролю за різними підходами, надано їх характеристику.

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ

І. Нормативно правові акти

1. Конституція України: Закон вiд 28.06.1996 № 254/96-ВР

2. Закон України «Про охорону навколишнього природного середовища»: вiд 25.06.1991 № 1264-XII

3. Земельний кодекс України: Закон вiд 25.10.2001 № 2768-III

4. Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні»: вiд 21.05.1997 № 280/97-ВР

5. Закон України «Про місцеві державні адміністрації»: вiд 09.04.1999 № 586-XIV

6. Положення про громадських інспекторів з охорони довкілля, затверджене Наказом Міністерства екології та природних ресурсів України від 27.02.2002 N 88

7. Положення про Міністерство екології та природних ресурсів в Україні, затверджене Указом Президента України від 13 квітня 2011 року N 452/2011

8. Положення про державну екологічну інспекцію України, затверджене Указом Президента України від 13 квітня 2011 року N 454/2011

ІІ. Спеціальна література

1. Бабенко В. Нагляд прокуратури за дотриманням законодавства органами екологічного контролю. // Вісник прокуратури. — № 2(14). — 2002. — с. 63−68.

2. Баб’як О.С., Біленчук П.Д., Чирва Ю. О. Екологічне право України: Навчальний посібник. — К.: Атіка, 2000. — 216 с.

3. Голиченков А. К. Экологический контроль: теорія, практика правового регулирования. — М.: Изд-во МГУ, 1991. — 136 с.

4. Головкін О. Загальнотеоретичні засади організації екологічного контролю. Вісник прокуратури. — № 8(110). — 2010. — с. 106−113.

5. Джуган В. О. Екологічний контроль як функція управління використанням та охороною вод в Україні. // Держава і право: Збірник наукових праць. Юридичні і політичні науки. Випуск 43. — К.: Ін-т держави і права ім. В. М. Корецького НАН України, 2009. — с. 420−426.

6. Дмитренко І.А. Екологічне право України: Підручник. — 2-е вид., переробл. Та допов. — К.: Юрінком Інтер, 2001. — 352 с.

7. Екологічне право України. Академічний курс: Підручник. — Друге видання За заг. ред. Ю. С. Шемшученка. — К.: ТОВ «Видавництво «Юридична думка», 2008. — 720 с.

8. Екологічне право України: Підручник для студентів юрид. вищ. Навч. закладів / А. П. Гетьман, М. В. Шульга, В. К. Попов та ін.; За ред. А. П. Гетьмана та М. В. Шульги. — Х.: Право, 2006.

9. Ерофеев Б. В. Экологическое право России: Учебн. — М.: 1996.

10. Ільків Н.В., Гаєцька-Колотило Я.З. Екологічне право України: Навчальнимй посібник. — К.: Істина, 2008. — 296 с.

11. Краснова М. В. Екологічний контроль як попереджувально-охоронна функція управління в системі запобігання та ліквідації екологічної шкоди. // Бюлетень Міністерства юстиції України. — № 11(73). — 2007. — с. 44−55.

12. Кобецька Н. Р. Екологічне право України: Навч. посібник. — К.: Юрінком Інтер, 2007. — 352 с.

13. Малишко М.І. Екологічне право України: Навчальний посібник. — К.: Видавничий Дім «Юридична книга», 2001. — 392 с.

14. Тищенко Г. В. Екологічне право: навчальний посібник для студентів юрид. вузів та факультетів. — К.: ТП Пресс, 2003. — 256 с.

15. Федоровська О. Б. Громадський екологічний контроль як інститут екологічного права: поняття та особливості. // Держава і право: Збірник наукових праць. Юридичні і політичні науки. Випуск 48. — К.: Ін-т держави і права ім. В. М. Корецького НАН України, 2010. — с. 434−439.