Організаційно-правові основи діяльності Державної автомобільної інспекції України

Зміст

автомобільний інспекція громадськість управлінський

• Вступ
• Розділ 1. Теоретичні основи дослідження діяльності Даржавної автомобільної інспекції
• 1.1 Юридична природа і структура Державної автомобільної інспекції
• 1.2 Становлення та розвиток органів Державної автомобільної інспекції
• 1.3 Форми діяльності Даржавної автомобільної інспекції
• Розділ 2. Організаційно-правові основи діяльності Державної автомобільної інспекції України
• 2.1 Основні права, обов’язки та відповідальність працівників ДАІ
• 2.2 Відносини між працівниками ДАІ та представниками громадськості
• 2.3 Удосконалення організаційно-управлінської сфери діяльності ДАІ
• Висновок
• Список використаних джерел та літератури

Вступ Актуальність теми дослідження. В сучасних умовах від рівня розвитку автомобільного транспорту, ступеня безпеки його руху по автошляхах значною мірою залежить успішність реалізації соціально-економічних програм нашої держави, стратегічного курсу на інтеграцію України до Європейського Союзу. Створення транспортних транснаціональних коридорів, які будуть проходити через Україну, стимулює подальший розвиток автотранспорту. Однак, ці процеси мають і негативні наслідки — зростання кількості дорожньо-транспортних пригод, збільшення аварійності, що тягне за собою значні людські жертви та матеріальні збитки.

Автотранспорт — це джерело підвищеної небезпеки і завдання держави не тільки стимулювати його розвиток та використання, але й забезпечувати його безпечне функціонування. Забезпечення безпеки дорожнього руху здійснюється як шляхом встановлення спеціальних груп норм, правил і стандартів, так і створенням певних організаційних структур, державних органів із відповідною компетенцією, у тому числі і щодо застосування заходів державного примусу до порушників загальнообов’язкових правил. Серед усіх державних органів, які мають повноваження щодо забезпечення безпеки дорожнього руху, Державна автомобільна інспекція МВС України (далі - ДАІ) посідає особливе місце у зв’язку з тим, що чинне законодавство покладає на неї найширший обсяг повноважень у цій сфері.

Різні аспекти проблеми діяльності ДАІ досліджувались вітчизняними та зарубіжними вченими-юристами. Однак комплексного дослідження діяльності ДАІ, визначення місця і ролі органів ДАІ у системі державних органів, які мають повноваження у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху, їх взаємодія, реалізація прав та обов’язків ДАІ залишилась, на цей час, поза увагою науковців і потребує докладного висвітлення. У зв’язку з цим дослідження проблеми діяльності ДАІ набуває особливого значення і актуальності, що зумовило вибір теми дипломної роботи «Правові основи діяльності Державної автомобільної інспекції» .

Мета дослідження дипломної роботи полягає у тому, щоб на основі аналізу теоретичних джерел, чинного законодавства та узагальнення практики його реалізації визначити сутність та особливості діяльності ДАІ, виробити пропозиції та рекомендації щодо його вдосконалення.

Об'єктом дослідження є правовідносини у сфері дорожнього руху.

Предметом дослідження є теоретичні та практичні питання діяльності ДАІ.

Відповідно до поставленої мети, в дипломній роботі необхідно вирішити такі основні завдання:

1. Визначити особливості юридичної природи та статусу ДАІ, його зміст і структуру.

2. Дослідити і проаналізувати становлення та розвиток органів Державної автомобільної інспекції.

3. З’ясувати форми діяльності Даржавної автомобільної інспекції Основні права, обов’язки та відповідальність працівників ДАІ.

4. Розкрити відносини між працівниками ДАІ та представниками громадськості.

5. Розробити пропозиції щодо вдосконалення організаційно-управлінської сфери діяльності ДАІ.

Методи дослідження. Методи дослідження обрані з урахуванням поставленої в роботі мети та задач дослідження, його об'єкта та предмета. Методологічною основою дослідження є сукупність методів і прийомів наукового пізнання. Дослідження сутності правового статусу, поглиблення понятійного апарату здійснюється за допомогою логіко-семантичного методу та методу сходження від абстрактного до конкретного. Останній метод використовується для характеристики проблемних питань правозастосовчої діяльності ДАІ. Історико-правовий метод використаний для дослідження проблеми становлення органів ДАІ. За допомогою порівняльно-правового методу досліджені особливості юридичної відповідальності працівників ДАІ. Методи класифікації, групування, системно-структурний застосовані для визначення видів прав та обов’язків, групування підстав дисциплінарної відповідальності. Компаративний метод та документальний аналіз застосовувались для дослідження проблеми взаємодії ДАІ із іншими державними органами та громадськістю. Для формулювання пропозицій та рекомендацій щодо вдосконалення статусу ДАІ застосовані порівняльно-правовий метод, документальний аналіз, метод класифікаці.

Науково-теоретичною базою дипломної роботи є праці вітчизняних і зарубіжних вчених у галузях загальної теорії права, теорії управління, адміністративного права. Особлива увага приділена опрацюванню теоретичних здобутків учених-адміністративістів, які досліджували особливості правовідносин у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху. Проблеми використання міліцією правових засобів забезпечення безпеки дорожнього руху складали предмет досліджень В. Єгупенка, В. Новикова, О. Салманової; адміністративну відповідальність за порушення норм, правил і стандартів у сфері дорожнього руху досліджував В. Развадовський; проблеми діяльності ДАІ як суб'єкта державного управління безпекою дорожнього руху дослідив С. Гусаров; державне управління дорожнім рухом — В. Грошевий; організаційно-правові питання профілактики дорожньо-транспортних пригод та діяльність ДАІ у цій сфері аналізував О. Домашенко; правосвідомість громадян у галузі дорожнього руху дослідив О. Міленін; історія розвитку ДАІ викладена у роботах Я. Хом’яка. З позицій соціального управління, історико-правового та профілактичного змісту забезпечення безпеки дорожнього руху побіжно відображено у працях М. Афанасьєва, Д. Бахраха, А. Васильєва, І. Голосніченка, С. Гончарука, Є. Додіна, М. Єропкіна, Г. Клінковштейна, А. Клюшніченка, О. Остапенка, Л. Попова, Ф. Фіночка, І. Шахріманьяна, О. Якуби та інших.

В цілому державна система забезпечення безпеки дорожнього руху була розглянута у дослідженнях В. Майорова, Б. Россинського, І. Рема, окремі боки її функціонування дослідили — І. Веремеєнко, Р. Денисов, В. Жульов, Л. Ігнатов, В. Лук’янов, Ю. Тунік.

Нормативну основу роботи складають Конституція України, закони, підзаконні акти, зокрема, відомчі акти МВС України.

Наукова новизна одержаних результатів визначається сучасною постановкою проблеми, дослідженням нових ідей, тенденцій розвитку правових відносин та напрямків вдосконалення законодавства, норми якого регулюють місце ДАІ у системі державних органів та її роль у вирішенні проблеми забезпечення безпеки дорожнього руху.

Практичне значення отриманих результатів полягає у тому, що результати дослідження дипломної роботи можуть бути використані при викладанні дисципліни «Адміністративна діяльність органів внутрішніх справ». Вони можуть бути використані при викладанні дисциплін «Адміністративне право України», «Судові та правоохоронні органи», у діяльності органів ДАІ.

Структура роботи. Відповідно до мети, завдань, логіки дослідження дипломна робота складається зі вступу, двох розділів, висновку, списку використаних джерел та літератури.

Розділ 1. Теоретичні основи дослідження діяльності Даржавної автомобільної інспекції

1.1 Юридична природа і структура Державної автомобільної інспекції

Одним із важливих напрямів діяльності органів внутрішніх справ України є забезпечення безпеки дорожнього руху. Виконання цього завдання покладено на Державну автомобільну інспекцію.

Відповідно до Положення про Державну автомобільну інспекцію Міністерства внутрішніх справ, Державна автомобільна інспекція (Державтоінспекція) є головним органом, на який покладається забезпечення безпеки дорожнього руху в Україні, що входить до системи органів Міністерства внутрішніх справ України.

Для того щоб визначити адміністративно-правовий статус ДАІ як суб'єкта контролю за правомірністю експлуатації транспортних засобів, необхідно дати визначення правомірності експлуатації транспортних засобів, а також визначити правове становище ДАІ щодо здійснення такого контролю.

Під правомірною експлуатацією транспортного засобу слід розуміти використання транспортного засобу для перевезення людей і (або) вантажу, а також встановленого на ньому спеціального обладнання чи механізмів, яке відповідає чинному законодавству [6, с. 116].

МВС є складовою частиною виконавчо-розпорядчого апарату державного управління. Тут ДАІ виступає у якості об'єкта управління. Але у визначеній системі відносин ДАІ має такі функції, права і обов’язки, які дозволяють розглядати її як суб'єкта управління. Серед усіх державних органів, які мають повноваження щодо забезпечення безпеки дорожнього руху, ДАІ посідає особливе місце у зв’язку з тим, що чинне законодавство покладає на неї найширший обсяг повноважень у цій сфері.

Слід зазначити, що на законодавчому рівні місце ДАІ в системі МВС визначено неоднозначно. Так, відповідно до Наказу МВС України від 17.12.2009 № 530 «Про нормативне забезпечення організаційно-штатної роботи» ДАІ МВС України входить до блоку міліції громадської безпеки. Але Закон України від 20.12.1990 «Про міліцію» визнає ДАІ самостійним структурним підрозділом. Згідно з конституційним принципом верховенства права підзаконний нормативно-правовий акт не може суперечити Закону. Розглядаючи діяльність міліції громадської безпеки, науковці не включають службу ДАІ, мотивуючи це положенням Закону України «Про міліцію». Але, як показує практика, служба ДАІ є структурним підрозділом міліції громадської безпеки. На нашу думку, такий варіант є найбільш оптимальним з огляду на специфіку та досвід практичної діяльності ДАІ, оскільки безпека дорожнього руху є складовою частиною громадської безпеки. Отже, потрібно внести відповідні зміни до Закону України від 20.12.1990 р. «Про міліцію», а саме в ч. 1 ст. 7, виклавши її в такій редакції:

" Міліція є єдиною системою органів, яка входить до структури Міністерства внутрішніх справ України, виконує адміністративну, профілактичну, оперативно-розшукову, кримінально-процесуальну, виконавчу та охоронну (на договірних засадах) функції. Вона складається з підрозділів: кримінальної міліції; міліції громадської безпеки; транспортної міліції; міліції охорони; судової міліції; спеціальної міліції."

Слід зазначити, що серед науковців та практичних працівників ДАІ точиться дискусія щодо назви ДАІ, оскільки вона давно вже не відповідає змісту діяльності цієї служби, адже працівники ДАІ здійснюють контроль не лише за дотриманням вимог правил дорожнього руху України водіями, які керують автомобільним транспортом. Такий контроль поширюється на мотоцикли, мопеди, міський електротранспорт та інші види транспорту. На думку М. А. Микитюка, назва «інспекція» також звужує сферу повноважень її працівників та не є типовою для сучасного визначення служб і підрозділів органів внутрішніх справ. С. Коломієць з цього приводу зазначив: «Концепція створення нової служби — вона вже і в назві проглядається. Якщо раніше у нас була Державтоінспекція, — саме слово інспекція віддає якимось 1936;м роком, — то тепер ми хочемо називатися службою, тобто від слова служити. Націленість і головна мета нашої служби буде — служити водіям, пішоходам, створювати для них найбільш безпечні умови» .

Проаналізувавши основні нормативно-правові акти, що регламентують діяльність працівників ДАІ, можна зробити висновок, що основними функціями цієї служби є контрольно-наглядова діяльність за дотриманням правил, норм та стандартів у сфері безпеки дорожнього руху, а також надання адміністративних послуг фізичним та юридичним особам. Причому перші переважають над другими. У випадку, якщо більшість функцій центрального органу виконавчої влади складають контрольно-наглядові функції за дотриманням державними органами, органами місцевого самоврядування, їх посадовими особами, юридичними та фізичними особами актів законодавства, центральний орган виконавчої влади утворюється як інспекція.

Таким чином, враховуючи вищевикладене, автор пропонує змінити назву головного державного органу, на який покладено завдання з забезпечення безпеки дорожнього руху, з Державної автомобільної інспекції на Державну інспекцію безпеки дорожнього руху.

На думку вчених, адміністративно-правовий статус державних колективних суб'єктів складається з трьох блоків: а) цільового; б) структурно-організаційного; в) компетенційного (компетенція). Перший елемент вказаного статусу формують його цілі, завдання і функції, закріплені юридично. Другий — організаційно-структурний компонент, до складу якого входить регулювання порядку утворення, легалізації, реорганізації, ліквідації суб'єктів, їх підлеглості і передачі із ведення одних організацій у підпорядкування інших, встановлення та зміна їх організаційних структур, право на організаційне самовизначення, процедура діяльності і право на офіційні символи. Третій — компетенція [11, с. 27].

Для повного і всебічного розкриття змісту адміністративно-правового статусу ДАІ як суб'єкта контролю за правомірністю експлуатації транспортних засобів слід розкрити цільовий та компетен-ційний компоненти.

Так, функції ДАІ визначаються як основні напрямки діяльності цієї служби. їх можна поділити на загальні та спеціальні.

Загальні функції стосуються всіх підрозділів міліції без винятку. Вони спрямовані на охорону громадського порядку і забезпечення громадської безпеки, профілактику правопорушень, боротьбу зі злочинністю, охорону власності від протиправних посягань.

Спеціальні функції ДАІ - це напрямки діяльності підрозділів ДАІ, які спрямовані на реалізацію завдань, що покладені на відповідний підрозділ ДАІ. При цьому всі ці завдання присвячені забезпеченню безпеки дорожнього руху. Сюди слід віднести діяльність працівників ДАІ з попередження аварійності, правопорушень, пов’язаних з безпекою руху та експлуатацією транспортних засобів, а також притягнення винних до відповідальності, виявлення та усунення причин ДТП, зниження тяжкості наслідків аварійності, організації дорожнього руху, зменшення шкідливого впливу транспорту на навколишнє середовище.

Контроль за правомірністю експлуатації транспортних засобів необхідно віднести до спеціальної функції, яка має адміністративний та профілактичний характер. Адміністративна спрямованість полягає в діяльності працівників ДАІ, що має державно-владний характер, здійснюється від імені держави з використанням наданих державою владних повноважень у рамках компетенції, суворо визначеної законом. Працівники ДАІ під час виконання службових обов' язків із забезпечення безпеки дорожнього руху виступають як представники влади і в установлених випадках безпосередньо використовують примусові заходи. Профілактична спрямованість є кінцевою метою адміністративної діяльності працівників ДАІ, яка направлена на попередження правопорушень.

Основним завданням Державтоінспекції щодо контролю за правомірністю експлуатації транспортних засобів є виявлення та припинення фактів порушення правил безпеки дорожнього руху та експлуатації транспортних засобів, а також виявлення причин і умов, що сприяють їх вчиненню. Найпоширенішими з таких порушень є:

— керування транспортними засобами без посвідчення водія, реєстраційних та інших документів, не маючи права на керування відповідним транспортним засобом, а також будучи позбавленим такого права;

— керування транспортними засобами особами в стані алкогольного, наркотичного чи іншого сп’яніння або під впливом лікарських препаратів, що знижують увагу та швидкість реакції;

— керування транспортними засобами, що мають технічні несправності чи своєчасно не пройшли державного технічного огляду;

— керування незареєстрованими, не перереєстрованими в установленому порядку транспортними засобами;

— експлуатація транспортних засобів, ідентифікаційні нормери складових частин яких не відповідають записам у реєстраційних документах, знищені або підроблені, та ін.

Діяльність ДАІ з виконання цього завдання має адміністративний характер, оскільки спрямована на попередження адміністративних правопорушень та притягнення до адміністративної відповідальності винних осіб. Але поруч з цим також існує завдання з виявлення й затримання транспортних засобів, що знаходяться в розшуку або використовуються з протиправними цілями, та водіїв, що зникли з місця скоєння ДТП. Ця діяльність ДАІ призначена для попередження та розкриття злочинів.

Головним елементом правового статусу ДАІ щодо здійснення контролю за правомірністю експлуатації транспортних засобів є компетенція. На сьогодні існують різні точки зору у питанні про те, у чому полягає компетенція державного органу. Автор підтримує точку зору Г. В. Галімшиної, яка визначає компетенцію державних інспекцій як сукупність повноважень (прав і обов’язків) з виконання певних функцій (вирішення завдань) стосовно згаданої сфери діяльності, а також правову відповідальність за невиконання або неналежне їх виконання [12, с. 128].

Система органів ДАІ МВС України включає в себе підрозділи дорожньо-патрульної служби, дорожнього нагляду, реєстраційно-екзаменаційної роботи, технічного нагляду, розшуку транспортних засобів, з пропаганди безпеки руху, її очолює Головне управління ДАІ, яке є самостійним структурним підрозділом Міністерства внутрішніх справ України.

Основні напрями діяльності патрульно-постової служби: контроль і регулювання дорожнього руху, вживання заходів адміністративного впливу, організація невідкладних дій на місцях дорожньо-транспортних пригод (ДТП), дізнання по них, надання долікарняної допомоги потерпілим і вживання невідкладних заходів під час виникнення небезпечних дорожніх умов, а також облік правопорушень, дорожньо-транспортних пригод на території обслуговування, аналіз причин і умов, що сприяють їх вчиненню.

Здійснюючи контроль за діяльністю міністерств, відомств та інших організацій, ДАІ в межах своєї компетенції організовує та реалізує державний нагляд за додержанням ними норм, правил, стандартів стосовно забезпечення безпеки дорожнього руху; організовує нагляд за технічним станом транспортних засобів, а також контроль за виконанням заходів, що запобігають забрудненню повітря транспортними засобами; розглядає й дає висновки щодо проектів конструкцій транспортних засобів, тролейбусів, трамваїв і предметів додаткового їх обладнання; контролює відповідність транспортних засобів, які виготовляють в Україні або ввозять на її територію для масового використання, вимогам і нормам стандартів у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху; забезпечує заборону експлуатації транспортних засобів, конструкція або технічний стан яких не відповідає вимогам правил, норм і стандартів у сфері безпеки дорожнього руху, тощо.

Крім того, ДАІ реєструє та веде облік транспортних засобів, які належать підприємствам, установам, організаціям і громадянам, видає реєстраційні документи й номерні знаки на транспортні засоби; приймає іспити з правил дорожнього руху й навичок практичного водіння транспортних засобів і видає посвідчення на право керування ними; бере участь у розробці державних стандартів на номерні знаки, розробляє зразки бланків реєстраційних документів, водійських посвідчень; організовує роз’яснювальну роботу серед населення про порядок реєстрації, перереєстрації транспортних засобів і отримання водійських посвідчень тощо.

У межах своїх повноважень органи ДАІ забезпечують силами й засобами дорожньо-патрульної служби безпечний і безперебійний рух транспортних засобів і пішоходів; наглядають за дорожнім рухом; виявляють і припиняють порушення правил, норм і стандартів у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху; вживають невідкладних заходів на місцях вчинення дорожньо-транспортних пригод, порушують за потреби кримінальні справи й проводять невідкладні слідчі дії для встановлення та закріплення слідів злочину, розшукують спільно з іншими службами органів внутрішніх справ водіїв і осіб, винних у вчиненні дорожньо-транспортних пригод, а також тих, хто вчинив угони чи крадіжки транспортних засобів або інші злочини з їх використанням; забезпечують безпечний і безперешкодний проїзд автомобілів спеціального призначення; беруть участь у охороні громадського порядку, попередженні та припиненні правопорушень у громадських місцях тощо.

Здійснюючи оперативний контроль за станом аварійності в містах, ДАІ визначає та реєструє аварійно-небезпечні для руху ділянки й місця концентрації ДТП на вулицях, вивчає причини цього, разом з дорожніми й комунальними організаціями забезпечує безпечні умови руху на таких ділянках.

Крім того, ДАІ відповідає за встановлення, експлуатацію та впровадження технічних засобів і автоматизованих систем регулювання дорожнього руху; розглядає та дає висновки щодо проектів будівництва, реконструкції і ремонту автомобільних шляхів, а також бере участь у їх прийманні в експлуатацію.

Для проведення профілактичної роботи серед населення та взаємодії із засобами масової інформації органи ДАІ розробляють і здійснюють заходи щодо пропаганди безпеки дорожнього руху з використанням засобів масової інформації; організовують проведення лекцій з безпеки дорожнього руху; сприяють міністерствам, відомствам, організаціям і об'єднанням у організації вивчення правил дорожнього руху в дошкільних, загальноосвітніх, навчально-виховних закладах, підприємствах, установах і організаціях (незалежно від форм власності та господарювання), а також у проведенні пропагандистських заходів щодо запобігання дорожньо-транспортному травматизмові тощо.

Усі обов’язки та права ДАІ поділені на дві групи: загальні (має ДАІ як структурний підрозділ міліції) та спеціальні (має тільки ДАІ). Кожна з цих класифікаційних груп прав піддана аналізу на основі виділення таких складових суб'єктивного права: 1) право вимагати, 2) право на позитивні дії, 3) праводомагання. Серед загальних та спеціальних прав ДАІ переважають правоутворюючі повноваження та праводомагання.

Обов’язки ДАІ поділені на конституційні, загальні та спеціальні. Конституційні - містяться в Конституції України і визначають зміст діяльності ДАІ як структурного підрозділу органу виконавчої влади — МВС України. Загальні - обов’язки ДАІ як невід'ємної складової міліції. Спеціальні обов’язки визначені Законом України «Про міліцію», підзаконними актами, які конкретизують норми вказаного Закону. Обов’язки і права ДАІ узагальнюються за напрямками діяльності, які розташовані за ознакою пріоритетності щодо реалізації завдання із забезпечення безпеки дорожнього руху.

Отже, юридична сутність Державної автомобільної інспекції як самостійного структурного підрозділу в системі МВС України характеризується спрямованістю діяльності на забезпечення безпеки дорожньою руху на території нашої держави.

1.2 Становлення та розвиток органів Державної автомобільної інспекції

Дослідження становлення підрозділів ДАІ МВС України слід починати з історії розвитку сухопутних доріг, історії Правил упорядкування доріг, Правил дорожнього руху.

Як слушно зазначають науковці, дороги є стародавнім видом комунікацій. Їх розвиток пов’язаний із економікою, культурою людства. Поступово формуючись, дорожня система забезпечувала зв' язок окремих груп людей, сприяла матеріальному та духовному спілкуванню. Образ дороги відбито у творах мистецтва, народних звичаях та обрядах [1, с. 7].

Початок будівництва доріг слід поєднувати із заселенням українських земель. Заселення території сучасної України починається наприкінці пізнього палеоліту, про що свідчать різноманітні археологічні знахідки. Люди здавна, як і сьогодні, прагнули спілкуватися один з одним, для чого створювали колективні органи для розв’язання суспільно важливих питань. Так, у праці М. Грушевського виявляємо, що «віче було елементом і давнім, і новим» [4, с. 209], де розглядалися різноманітні питання незалежно від їх значущості.

Проте подальший розвиток доріг дослідники пов’язують із розвитком Київської Русі. Існує думка, що відносини Київської Русі з Кримським Ханством, Візантією реалізувалися за допомогою так званого Солоного шляху, який з' єднував державу з районом багатих на сіль Кримських озер [1, с. 8].

З початком феодальних відносин на Русі відбувається процес роздрібненості князівств, що спонукав до освоєння сухопутних шляхів. Окрім збільшення кількості сухопутних шляхів, відбувається також поліпшення їх технічного забезпечення, чому сприяє інтенсивний розвиток торгівлі.

На розвиткові будівництва доріг певною мірою позначилося перебування українських земель під владою Польщі та Литви. На відповідних територіях упроваджуються європейські принципи будівництва дорожнього господарства. Відповідно до Магдебурзьких грамот було впроваджено податки за проїзд, що, своєю чергою, дозволило витрачати більше коштів на будівництво шляхів. Для будівництва використовували не лише дерево або землю, які були основним будівельним матеріалом, але й камінь, що є значно міцнішим.

Наприкінці XV ст. за часів царювання Івана III було видано Розрядний наказ, який регламентував діяльність тогочасного війська, а також функціонування військових споруд, захисних укріплень міст від ворогів. До цього періоду слід віднести і будівництво шляхів та мостів, переправ для війська.

Конфліктні ситуації між учасниками дорожнього руху, які пересувалися колісним транспортом, виникли дуже давно. Зазначимо, що перші спроби навести порядок на автошляхах здійснювалися ще у Стародавньому Римі. Важливим кроком до наведення порядку на сухопутних шляхах на Русі було впровадження царем Іваном III так званих «Загальних правил поштовими трактатами». Цю політику активно продовжував Петро I, який вимагав від візників та інших людей із чинами їздити Санкт-Петербургом лише на загнузданих конях, причому «тихо і спокійно, не створюючи незручностей іншим учасникам дорожнього руху та пішоходам» [5, с. 26].

У першій половині XVI ст. було створено центральний орган, частину повноважень якого сьогодні виконують працівники Державтоінспекції. До його відання в ті часи належало: усунення ямських слобод; збирання ямських коштів; облік ямського розходу, тобто винагороди, що виплачували ямським поливальникам та прогонам, виданим за подорожнім; видача подорожніх.

XVIII століття на українських землях, як і в Російській державі загалом, характеризується насамперед низкою заходів щодо будівництва доріг та поліпшення їх стану. Саме в цей період виникають і перші правила дорожнього руху (правила будівництва доріг). За часів Петра I започатковано будівництво доріг відповідних розмірів (до 10 аршинів, що дорівнювало близько 7 м) та мостів (до 4,5 м). Окрім ширини, визначалися також інші елементи сухопутних шляхів. Також було започатковано навчання з будівництва доріг. Першими фахівцями були військові, адже їм найбільше траплялося стикатися з труднощами дорогою та на переправах через річки.

Починаючи з 1718 р. за правління Петра I поліцейські органи мали здійснювати контроль за виконанням правил дорожнього руху. Слід зазначити, що навіть у ті часи існувала відповідальність за їх невиконання. Порушників установлених правил поведінки на шляхах (правил дорожнього руху) за наказом мали «бити батогом та висилати на каторгу» [1, с. 22]. Згодом правила було деталізовано та конкретизовано. Донині збереглася низка правил, започаткованих у ті далекі часи. Так, наприклад, зворот «на мостах… не обганяти» за змістом збігається з відповідним пунктом Правил дорожнього руху України (п. 14.6. г).

За часів правління Олександра I у 1819 р. створюється класифікація шляхів у державі, які поділяли на чотири види: між столицями; від столиці до кордонів держави та від столиці до губернських міст; від губернських міст до уїздів та між уїздами; між поселеннями [1, с. 19].

Сьогодні доводиться користуватися тими автомобільними дорогами, які було прокладено в XIX ст. Під час будівництва автошляхи намагалися прокладати по прямій між населеними пунктами, що економило як час на подолання відстані, так і робочу силу й будівельні матеріали. З обох боків траси висаджували дерева (насадження), що вказували напрямок траси, захищали від снігових наметів та надавали інші вигоди під час негоди.

Виконувати обов’язки працівників Державної автомобільної інспекції згідно з нормативно-правовим документом для поліції, датованим 1883 р., мали городові. З огляду на існування правил поведінки на дорогах мали з' явитися також службовці, які наглядали за їх дотриманням.

Звичайно ж, правила дорожнього руху того часу були необгрунтованими та несистематизованими. Але згодом, коли рух на дорогах ставав дедалі інтенсивнішим, більш чітко формулювалися вимоги до його учасників. Перші Правила руху автомобілів (так їх називали за тих часів) були прийняті наприкінці XIX ст. у Франції та Німеччині. Подібні правила виникли незабаром також у Росії. Перші Правила дорожнього руху було затверджено у 1920 році, що й було початковим та самостійним етапом у історії розвитку організаційних форм управління безпекою дорожнього руху.

Наступним етапом у розвитку підрозділів ДАІ МВС є радянський період. Цьому періоду був притаманний подальший розвиток у сфері безпеки дорожнього руху, пов’язаний із появою технічних приладів для керування автомобільним рухом, упровадженням номерних знаків на автотранспорт, видачею посвідчень водія на право керування автотранспортом тощо.

Функції Державної автомобільної інспекції в перші роки більшовицької влади виконували не лише спеціально створені державні органиавтоінспекція, але й окремі державні органи, зокрема міліція, транспортний відділ Ради робітничих і селянських депутатів, Автосекція, Громадська варта тощо. Ці органи були наділені широким колом повноважень у сфері безпеки та нагляду за дорожнім рухом. Таке становище було тимчасовим і тривало доти, поки не було завершено процес утворення державного апарату та визначено спеціалізацію органу управління.

Організація нагляду за дорожнім рухом почала здійснюватися з 11 серпня 1919 року, коли було прийнято Положення про автомобільну інспекцію, яким установлювалися організаційно-правові форми інспекції щодо автомобільного руху, визначалися структура, компетенція та правовий статус автоінспекції. Інспекцію з автомобільного руху було утворено при транспортному відділові Ради робітничих і селянських депутатів. Основні функції цієї інспекції полягали у здійсненні нагляду за дотриманням Правил дорожнього руху та організації контролю за правильним використанням транспортних засобів [6, с. 46].

У 1928 році радянським урядом було створено Цудортранс — Центральне управління автомобільної дороги й автомобільного транспорту. Створення цього Управління було спрямовано на вирішення проблем, пов' язаних із забезпеченням безпеки руху на дорогах. На території України ця структура мала назву Укрдортранс. Пізніше в Цудортрансі було створено Державну автомобільну інспекцію.

У червні 1935 року було ухвалено Положення про Державтоінспекцію, яке було чинним лише протягом трьох місяців. Структуру Укрдортрансу через деякий час було реорганізовано в Головне управління шосейних доріг Наркомату внутрішніх справ УРСР, після чого 3 березня 1936 року уряд ухвалив рішення вивести Державтоінспекцію зі структури Укршосдору і передати до складу Робітничо-селянської міліції. Таким чином, було зроблено перший крок до створення єдиної державної служби з безпеки дорожнього руху [1, с. 234]. Але формування ДАІ не слід розглядати з 1936 року, коли її вважали підрозділом НКВС СРСР.

Загалом аж до 1940 року розроблення правил дорожнього руху було віднесено до компетенції місцевих органів влади. Лише в 1940 році було затверджено типові правила на місцях.

У воєнний період значно збільшилась, як свідчать архівні матеріали, кількість дорожньо-транспортних пригод. Безумовно, питання безпеки дорожнього руху непокоїли не лише Радянську Україну, але й увесь світ. Свій вплив на розвиток правил дорожнього руху справили міжнародні нормативно-правові документи. Так, Міжнародні Конвенції у сфері правил дорожнього руху 1949 р. та 1969 р. суттєво вплинули на розроблені Правила руху вулицями міст, населених пунктів і дорогами СРСР [7, с. 27].

Певною мірою на розвиткові Державтоінспекції, як і всієї системи державного управління загалом, позначився сталінський режим. Так, 3 липня 1936 року Постановою СНК СРСР створено Державну автомобільну інспекцію Головного управління Робітничо-селянської міліції. На виконання цієї Постанови було упроваджено Інструкцію про Державну автомобільну інспекцію Головного управління Робітничо-селянської міліції Народного комісаріату внутрішніх справ СРСР. Зазначене положення складалося з десяти пунктів, які регламентували завдання, обов’язки та права Державтоінспекції.

Міліція УРСР того часу мала подвійне та навіть потрійне підпорядкування. За вертикаллю міліція підпорядковувалася МВС УРСР, за горизонталлю місцевим радам народних депутатів, їх виконавчим комітетам і районним, міським та обласним комітетам комуністичної партії. Вплив партійних органів поширювався на всі структурні підрозділи і служби системи МВС. Тогочасна Державна автомобільна інспекція була підпорядкована районним, міським і обласним комітетам комуністичної партії та радянським органам влади на місцях. Упродовж свого функціонування Державна автомобільна інспекція утримувалася за рахунок місцевих бюджетів.

У 1960 році міністром внутрішніх справ СРСР було ухвалено Правила руху вулицями та дорогами СРСР. На Міністерство внутрішніх справ покладалося завдання з організації видання та вивчення зазначених Правил учасниками дорожнього руху.

Відповідно до Положення про радянську міліцію, ухваленого Радою Міністрів СРСР 8 червня 1973 р., виконкоми рад народних депутатів могли утримувати на свої кошти персонал підрозділів Державної автомобільної інспекції з нагляду за станом доріг, дорожніх знаків і світлофорів.

У 1974 році в дію були введені типові штати служб організації дорожнього руху і спеціалізованих монтажно-експлуатаційних підрозділів [8, с. 34]. Їх створення передбачалося в містах із населенням 100 тисяч осіб і більше, а також у обласних та республіканському апаратах ДАІ. Булао організовано підготовку відповідних фахівців вищої кваліфікації, підвищувалася кваліфікація інженерного складу служб організації дорожнього руху. Працівники ДАІ спільно з науковцями розробляли схеми організації дорожнього руху в містах.

Після проголошення незалежності України постало завдання побудувати правову, демократичну та соціальну державу. Відповідно до ст. 3 Конституції України, головне завдання держави — це створення відповідних умов для громадян держави. На виконання конституційних норм спрямовує свою діяльність і профільний Департамент ДАІ МВС України. Так, Департаментом ДАІ МВС розроблено низку організаційно-правових заходів, орієнтованих на зменшення аварійності на автошляхах держави.

Законом України «Про міліцію» передбачено сферу завдань міліції щодо забезпечення особистої безпеки громадян, захисту їх прав і свобод, законних інтересів та забезпечення дорожнього руху (пп. 1, 5 ст. 2). Уперше за часів існування Української держави було ухвалено Закон України «Про дорожній рух». У ньому визначено більш широкі конституційні повноваження суб' єктів безпеки дорожнього руху (розділ 2 Закону України «Про дорожній рух»).

Постановою Кабінету Міністрів України від 14 квітня 1997 р. за № 341 набуло чинності Положення «Про Державну автомобільну інспекцію Міністерства внутрішніх справ». Загалом зазначений нормативно-правовий документ закріплював організаційні, правові та матеріально-технічні засади діяльності Державтоінспекції.

Наступним кроком у розвитку законодавства у сфері безпеки дорожнього руху слід вважати Постанову Кабінету Міністрів України від 10 жовтня 2001 року за № 1306, якою затверджено Правила дорожнього руху. Це перші Правила дорожнього руху незалежної України.

На нашу думку, Указ Президента України «Про ліквідацію Державної інспекції МВС України» від 19 липня 2005 року за № 1109 спричинив багато негативних наслідків для підрозділів ДАІ МВС України, подальшу діяльність яких розробники зазначеного нормативно-правового документа уявляли у складі новоствореної патрульної служби.

Для її діяльності було створено належну правову базу, а саме: Програму (основні напрямки) реформування підрозділів міліції громадської безпеки від 29.07.2005 за № 10 792/Лц; Наказ МВС України «Про організацію навчання працівників новостворюваних підрозділів Державної служби безпеки дорожнього руху та Патрульної служби МВС України» від 26.10.2005 за № 933; Рішення семінар-наради керівників міліції громадської безпеки, регіональних управлінь, вищих навчальних закладів МВС України у м. Донецьку 05.11.2005 за № 16 245/Рд «Про впровадження наукових досліджень у навчальний процес і практичну діяльність Патрульної служби МВС, удосконалення системи забезпечення правопорядку та безпеки громадян, покращення рівня підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації працівників міліції громадської безпеки на етапі її реформування»; Рішення семінар-наради від 14.12.2005 № 18 634/Рд «Про додаткові заходи щодо створення Патрульної служби МВС України та підсумки службової діяльності підрозділів ППСМ за 2005 рік»; Наказ МВС України від 28.02.2006 № 214 «Про створення Патрульної служби Міністерства внутрішніх справ України та реорганізацію дорожньо-патрульної служби Державної автомобільної інспекції»; Наказ 22.02.2006 № 185 «Про затвердження Інструкції з оформлення матеріалів про адміністративні правопорушення» .

Утім слід зазначити, що ці реформи у сфері правоохоронних органів не дали очікуваних результатів.

З огляду на прийняття Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вдосконалення регулювання відносин у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху» від 24.09.2008 року за № 586 з 17 листопада 2008 року набули чинності нові тарифи штрафів для водіїв, які порушують Правила дорожнього руху. Вважаємо, що це певною мірою є правильним, тому що нові вимоги спонукають водіїв дотримуватися Правил дорожнього руху, бо саме на цьому грунтується безпека на автомобільних шляхах. Згідно з чинним законодавством, у сфері безпеки дорожнього руху держава справляє вирішальний вплив на безпеку дорожнього руху.

Захищати економічні права учасників дорожнього руху покликані певні Закони України, а саме Закон «Про обов’язкове страхування цивільно-правової відповідальності власників наземних транспортних засобів» та Закон «Про страхування». Попри створені законодавчі умови щодо запровадження європейських стандартів із цього питання, досягти бажаних результатів поки що не вдається. Нерідкими є випадки зловживання службовим становищем як із боку працівників страхових компаній, працівників міліції, так і самих учасників дорожньо-транспортних пригод.

Сприяти подоланню наявних негараздів та непорозумінь між учасниками дорожнього руху покликана збірка нормативно-правових документів, якими регламентовано діяльність Державтоінспекції МВС України, організацію та контроль за безпекою дорожнього руху та деякі інші питання [14], підготовлена авторським колективом Департаменту ДАІ МВС України та факультету безпеки дорожнього руху Донецького юридичного інституту.

Ураховуючи вищезазначене, вважаємо за доцільне запропонувати власну періодизацію становлення та розвитку підрозділів ДАІ МВС України. На нашу думку, слід виділити п' ять періодів:

1. Утворення ранньофеодальної держави та поява сухопутних шляхів, розселення східнослов'янських племен (Київська Русь — до середини XIV століття);

2. Перебування українських земель під впливом європейських держав (середина XIV століття — початок XIX століття);

3. Розвиток досліджуваного інституту за часів Російської імперії, що супроводжувався впровадженням єдиних стандартів із питань дорожнього руху на всій території царської Росії (XIX — початок XX ст.);

4. Розвиток підрозділів Державтоінспекції за часів УРСР (1917;1991 рр.);

5. Сучасний період розвитку підрозділів Державтоінспекції (1991 рік — дотепер).

Отже, досліджуючи становлення та розвиток підрозділів ДАІ МВС України як законодавчо закріпленого правового інституту, можна дійти висновку, що йому судився непростий шлях. Запропонована періодизація є першою в науковій літературі та має на меті допомогти глибше усвідомити складний і неоднозначний розвиток підрозділів ДАІ МВС України. Водночас слід наголосити, що вищезазначена періодизація значною мірою є умовною.

1.3 Форми діяльності Даржавної автомобільної інспекції

Для етимологічного погляду, форма (від лат. forma) — зовнішнє відображення змісту або будь-чого іншого [1, 1287]. Досить часто зазначають з’ясування сутності багатозначного поняття «форма» звернімося до юридичної та довідкової літератури. Форма пов’язана зі змістом як внутрішньо, так і зовнішньо: форма — це спосіб існування змісту, його внутрішня структура, організація і зовнішній вираз [2, 1328].

Перш ніж перейти до форм адміністративно-правової діяльності ДАІ, слід дати визначення і з’ясувати сутність форм державного управління та адміністративно-правової діяльності ОВС, адже перша категорія співвідноситься з останніми двома як частина та ціле.

Форми державного управління — це зовнішні прояви конкретних дій органів виконавчої влади чи їхніх посадових осіб, в яких реалізується компетенція цих органів (осіб) [3, 169].

Під поняттям форми адміністративної діяльності ОВС прийнято розуміти однорідні за своїм характером і правовою природою групи адміністративних дій, що мають зовнішнє вираження, з допомогою яких забезпечується охорона прав громадян, громадський порядок, громадська безпека та здійснюється боротьба з правопорушеннями [4, 276].

Отже, можна запропонувати таке визначення форми адміністративно-правової діяльності працівників ДАІ - це зовнішнє вираження розстановки сил та засобів ДАІ, за якого здійснюється адміністративно-владна діяльність працівників ДАІ з метою перевірки дотримання водіями транспортних засобів правил, норм та стандартів у сфері безпеки дорожнього руху та притягнення винних до відповідальності.

Нині в науці адміністративного права існують різні підходи до класифікації форм державного управління. Найпоширенішою є диференціація форм на правові (юридичні) та неправові (організаційні).

У діяльності ДАІ під час здійснення контролю за правомірністю експлуатації транспортних засобів домінує правова форма, адже вона майже завжди породжує юридичні наслідки. Ці наслідки проявляються у вигляді виникнення, зміни або припинення правовідносин між суб'єктом — ДАІ та об'єктом — учасниками дорожнього руху. Такі відносини виникають або під час виявлення працівниками ДАІ порушень правил, норм та стандартів у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху учасниками дорожнього руху, або під час здійснення працівниками ДАІ адміністративно-запобіжних заходів, таких як зупинка транспортних засобів, перевірка документів у водіїв, звірка номерів вузлів та агрегатів транспортних засобів, перевірка водіїв та їх транспортних засобів за наявними базами даних. Ці дії працівників ДАІ можна назвати виконавчо-розпорядчими, що здійснюються на підставі і з метою виконання закону.

До складових правової форми діяльності працівників ДАІ під час здійснення контролю за правомірністю експлуатації транспортних засобів слід зарахувати видання актів управління, здійснення інших юридично значущих дій.

Актами управління є адміністративні матеріали, які складаються щодо правопорушників. Працівники ДАІ складають протокол про адміністративне правопорушення та в більшості випадків виносять постанови про притягнення до адміністративної відповідальності відповідно до ст. 222 КУпАП. До актів управління ДАІ також належать приписи про усунення виявлених порушень, але вони складаються щодо посадових осіб, тому не застосовуються для контролю за правомірністю експлуатації транспортних засобів. Так само не застосовується така правова форма діяльності ОВС, як укладання адміністративних договорів. До інших юридично-значущих дій працівників ДАІ під час контролю за правомірністю експлуатації транспортних засобів слід зарахувати проведення роз’яснювальної роботи щодо норм адміністративно-правових актів, адміністративно-запобіжні заходи, такі як зупинка транспортних засобів, перевірка документів у водіїв, звіряння номерів вузлів та агрегатів транспортних засобів, перевірка водіїв та їх транспортних засобів за наявними базами даних, а також заходів забезпечення провадження в справах про адміністративні правопорушення, хоча кінцевим результатом більшості з них буде складання відповідних адміністративних матеріалів.

До неправових форм діяльності працівників ДАІ щодо контролю за правомірністю експлуатації транспортних засобів належить підготовка, інструктаж та розвід нарядів ДПС перед заступанням на службу із забезпечення безпеки дорожнього руху, а також внутрішній контроль за несенням служби нарядами ДПС. Така діяльність не пов’язана з реалізацією розпорядчих повноважень і не призводить до встановлення правових норм. Її можна зарахувати до організаційно-технічних дій органів внутрішніх справ.

Відповідно до наказу МВС України від 27.03.2009 № 111 «Про затвердження Інструкції з питань діяльності підрозділів дорожньо-патрульної служби Державтоінспекції МВС» основними формами несення служби є:

Патрулювання на транспортних засобах.

Піше патрулювання.

Несення служби на постах (у тому числі стаціонарних).

Здійснення регулювально-розпорядчих дій.

Супроводження транспортних засобів та ескортування посадових осіб, відносно яких здійснюється державна охорона.

Супроводження транспортних засобів або їх колон (5 і більше одиниць), організованих груп дітей, небезпечних, великовагових або великогабаритних вантажів.

Патрулювання на транспортних засобах є найефективнішою та найпоширенішою формою несення дорожньо-патрульної служби. При цьому використовується автота мототранспорт. Ця форма багатофункціональна, оскільки дозволяє працівникові ДПС контролювати великі за протяжністю вулиці й дороги, забезпечувати високу мобільність і швидкість пересування нарядів, використовувати засоби зв’язку, контрольно-діагностичну апаратуру та спеціальну техніку, комплекти дорожньо-сигнальних знаків та обладнання для ліквідації наслідків ДТП. Автопатруль має можливість запобігати та припиняти неправомірні дії учасників дорожнього руху та інших осіб, негайно розпочинати переслідування й пошук правопорушників, здійснювати їх транспортування до ОВС, швидко надавати необхідну допомогу пішим нарядам. На патрульні автомобілі нанесено спеціальну фарбу, проблискові маячки, що стримує учасників дорожнього руху, які є потенційними правопорушниками.

Розглянемо основні тактичні способи, що застосовуються під час несення служби на транспортних засобах:

рух у потоці транспортних засобів з увімкненими спеціальними світловими сигнальними пристроями синього кольору (для профілактики та запобігання порушенням ПДР);

дислокація патрульного автомобіля в небезпечних за аварійністю місцях (для усунення небезпеки та з метою припинення порушень ПДР водіями і пішоходами);

дислокація патрульного автомобіля в місцях його найкращої видимості для всіх учасників дорожнього руху з одночасним пішим переміщенням працівника до найбільш напружених ділянок руху.

Рух у потоці транспортних засобів застосовується для запобігання, виявлення та припинення таких правопорушень, як порушення правил обгону, маневрування, розташування транспортних засобів на проїзній частині. Патрулювання здійснюється екіпажем у складі двох працівників ДПС, один з яких постійно контролює дорожній рух і подає учасникам дорожнього руху сигнали про зупинку транспортних засобів, що порушують Правила дорожнього руху, а другий здійснює керування автомобілем, оскільки виконання необхідних при цьому маневрів потребує особливої уваги.

Зупинка патрульного автомобіля в небезпечних за аварійністю місцях застосовується для активного впливу на процес дорожнього руху, виявлення, припинення та фіксування правопорушень, насамперед тих, що призводять до створення аварійної обстановки та ДТП, а саме: перевищення встановленої швидкості руху, невиконання вимог дорожніх знаків, дорожньої розмітки, сигналів світлофора, перехід вулиць у невстановленому місці й інші правопорушення, а також ліквідація заторів та інших перешкод.

Головною метою зупинки патрульного автомобіля в місцях його найкращої видимості для всіх учасників дорожнього руху є запобігання вчиненню правопорушень тих учасників дорожнього руху, які свідомо порушують Правила дорожнього руху. Працівники ДПС, що розміщуються на узбіччі дороги, впливають на таких учасників дорожнього руху, і вони утримуються від порушень Правил дорожнього руху.

Недоліком такого тактичного способу є низький рівень виявлення порушень Правил дорожнього руху України, але ж головна мета працівника міліції - запобігання правопорушенням, що виправдовує даний спосіб.

Піше патрулювання застосовується під час контролю за рухом на невеликих за протяжністю, напружених за інтенсивністю, аварійно небезпечних ділянках дороги. Це найпростіша форма несення ДПС. Вона економічна, оперативна, не зв’язує особовий склад необхідністю забезпечення технічної готовності та збереження патрульних транспортних засобів і складної спеціальної техніки. Піший патрульний може повністю зосередити свою увагу, спрямовану на контроль дорожнього руху, детально вивчити особливості території, яку обслуговує піший наряд, легко вступати в безпосередні контакти з учасниками дорожнього руху та населенням, за необхідності контролювати дії правопорушників шляхом розміщення в точках, найсприятливіших для виконання таких функцій. Перевагою цієї форми несення служби порівняно з патрулюванням на транспортних засобах є те, що працівник ДПС може повністю зосередити свою увагу на спостереженні за учасниками дорожнього руху, не відволікаючись на безпечне керування своїм транспортним засобом. Як показує практика, саме до інспектора ДПС ДАІ, який несе службу шляхом пішого патрулювання, найбільше звертаються за допомогою громадяни, а також передають інформацію про ДТП, правопорушення та злочини, а також недоліки в організації дорожнього руху. Враховуючи переваги пішого патрулювання в деяких містах ФРН, США, Франції, Австралії, неодноразово вживалося заходів щодо збільшення піших нарядів поліції за рахунок зменшення моторизованих патрулів [6, 40].

Піше патрулювання доцільно використовувати для контролю за дорожнім рухом у містах та інших населених пунктах, на вулицях з інтенсивними транспортними та пішими потоками.