Правовые можливості наділення органів місцевого самоврядування окремими державними повноваженнями законами суб'єктів Російської Федерации

Правові можливості наділення органів місцевого самоврядування окремими державними повноваженнями законами суб'єктів Российской.

Федерации.

© А. В. Шкитин, 1999.

Проблема формування та розвитку інституту наділення органів місцевого самоврядування окремими державними повноваженнями є як ніколи актуальною. Цей феномен як головний чинник регуляції громадського буття привертає мою увагу юристів, соціологів, політологів, философов.

Коло проблем, що з наділенням органів місцевого самоврядування окремими державними повноваженнями, зрозуміло значно ширше проблематики цієї статті. Проте, теоретичні питання наділення органів місцевого самоврядування окремими державними повноваженнями, попри її значимість, залишаються досі мало розробленими, існує певна невизначеність у цьому питанні, потребує висвітлення Тому попередньо потрібно принципове рішення питання у тому, якими державними повноваженнями можна наділяти органи місцевого самоврядування, а якими нельзя.

Вибір теми обумовлений об'єктивної потребою наукового і практичного осмислення деяких проблем існування місцевого самоврядування Росії з позицій їх правового обгрунтування. Що стосується цікавій для нас проблемі можна сказати, що місцеве самоуправление-это «правова цінність, що є перевірену, отже обрану часом і повторювану що за різних соціально-економічних і розширення політичних системах ефективну модель організації управління тим чи іншим співтовариством, яка забезпечує його жизнеспособность"[1].

Основна мета цієї статті полягає у розкритті правових можливостей наділення органів місцевого самоврядування окремими державними повноваженнями регіональними законами.

На думку автора, серед завдань, які вирішує державна політика у сфері місцевого самоврядування — подальше вдосконалення розмежування компетенції органів структурі державної влади суб'єктів Російської Федерації органів місцевого самоврядування. З огляду на, що у Російської Федерації цю роботу розгорнуто нещодавно, використання накопиченої практики здається корисним. Тепер, по період із часу прийняття Конституції Російської Федерації і Федерального закону «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування Російської Федерації», нагромадився певний обсяг інформації про діяльність органів місцевого самоврядування з’явився певний досвід. Проте інформація стане значимої тільки після її аналізу, систематизації, порівняння і інтеграцію з раніше яка була. У зв’язку з цим сприйняття будь-якого явища має відбуватися у межах певного контексту, що може надати актуальною інформації множинний смысл.

Усвідомлення місцевого самоврядування як закономірності громадського розвитку залежить від місця, яке відводиться то системі публічних інститутів. «Самоврядування має місце тоді, коли управляюча підсистема формується самої системою або самовоспроизводится"[2]. Форми самоврядування, виникнувши спочатку як самостійні, природні, поступово перетворюються на форми, допущені державою з метою підвищення ефективності управління системою государство-общество[3]. Наділення органів місцевого самоврядування окремими державними повноваженнями сприяє уживлянню місцевої публічної влади у тканину державного організму, їх зрощуванню і взаємному обогащению.

Принцип процесу передачі влади закріплений Європейської хартії місцевого самоврядування і сприймається як принцип відповідності рівня влади рівню ответственности[4]. У Росії її місцевих органів влади традиційно реалізують певний обсяг державних повноважень. У РРФСР місцеві Ради вирішували як питання місцевого значення, а й керували на підвідомчої території питаннями державного, економічного і соціально-культурного будівництва. За Конституцією РРФСР 1978 р. місцевих рад входили на єдину систему структурі державної влади, тобто. вони поєднували функції самоврядування і територіальних державні органи, входячи на єдину вертикаль структурі державної влади СРСР і РСФСР[5].

У 1990;93 рр. місцеві ради трансформувалися у органи місцевого самоврядування, проте продовжували виконувати державних повноважень поруч із власне питань місцевого значення. Законодавство Російської Федерації до 1993 р. не робило розмежування державних підприємств і місцевих справ, що розв’язуються у інтересах населения[6].

По правову природу органи місцевої публічної влади покликані вирішувати питання місцевого значення. У цьому в держави існує необхідність виконувати лише на рівні муніципалітетів низку функцій, які умовно можна розділити на види: 1. функції вирішення питань, що близькі за змістом до питань місцевого значення (у природничо-технічній освіті, культури та т.п.). Органи структурі державної влади повинні наскільки можна наділяти органи місцевого самоврядування повноваженнями у виконанні цих функцій з передачею їм матеріальних й фінансових ресурсів; 1. державні функції, які пов’язані із дикою природою місцевого самоврядування. Виконання цих функцій держава має вирішувати самостійно (наприклад, реєстрація актів громадянського состояния).

Федеральний закон «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування Російської Федерації» визначив відповідно до Конституцією Російської Федерації потреби, у тому числі випливають власні питання місцевого самоврядування. У той самий час органи самоврядування із часу виникнення здійснюють ряд державних повноважень: реєструють акти громадського стану, роблять нотаріальні дії тощо. Деякі їх дісталися «по спадщині», т.к. здійснювалися місцевої влади до ухвалення Конституції 1993 р., коли поділ повноважень між органами структурі державної влади і місцевого самоврядування здійснювалось за іншим підставах або поділу і не було. За інших випадках законодавством Російської Федерації чи суб'єктів Російської Федерації їм були висунуті різні обов’язки без юридичного визначення, якої категорії обов’язків це стосується, тим більше, що вони явно не були питаннями місцевого значення. Дані обов’язки найчастіше підкріплювалися виділенням потребує матеріальних та фінансових коштів. Відповідно до п. 1 ст. 6 Федерального закону «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування Російської Федерації» муніципальні освіти вправі прийняти або прийняти до свого розгляду такі питання. Закон не зобов’язує їх цього. Проте, це може зашкодити інтересам громадян, що у рішенні даних питань у разі, якщо ні органи структурі державної влади, ні органи місцевого самоврядування не приймуть він обов’язки розв’язати їх. Проблема може бути лише шляхом прийняття законів про наділення органів місцевого самоврядування вищевказаними повноваженнями у встановленому порядке.

У положеннях Конституції Російської Федерації і Федерального закону «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування Російської Федерації» відсутня регулювання процедур наділення органів місцевого самоврядування окремими державними повноваженнями, їхнього виконання і передачі фінансових і коштів, необхідні здійснення органами місцевого самоврядування державних повноважень, і навіть порядку контролю над виконанням. Зі статті 132 Конституції Російської Федерації випливає необхідність встановлення загальних принципів, що регламентують порядок наділення органів місцевого самоврядування державними повноваженнями. Це потрібно лише тим, щоб забезпечити певне однаковість і уніфікацію відповідних нормативних актів, але й забезпечення конституційних гарантій самостійності місцевого самоуправления.

До нашого часу не прийнято федеральний в законі про загальні принципи наділення органів місцевого самоврядування окремими державними повноваженнями. Тому багато хто державних повноважень продовжують по інерції виконуватися органами місцевого самоврядування без належного правового оформлення. При певних умов це можуть призвести до визнанню незначними чи недійсними юридичних наслідків, що випливають із неправомірного здійснення місцеві органи влади державних полномочий.

Питання правову природу державних повноважень, реалізованих органами місцевого самоврядування поки розроблений недостатньо. Спостерігається деяке схожість із передачею частини своїх повноважень федеральними органами виконавчої влади з угодам органів виконавчої влади суб'єктів Російської Федерації. Проте, аналогія умовна, оскільки п. 4 ст. 6 Федерального закону «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування Російської Федерації» передбачає можливість наділення органів місцевого самоврядування окремими державними повноваженнями лише федеральним законом, законом суб'єкта Російської Федерации.

На думку авторів, таким законом мають встановлювати порядок передачі повноважень, не бажаючи повноваження повинні передаватися по договору. Це, як здається, дозволило би більш диференційованою підходитимемо муніципальним утворенням залежно від рівня половини їхньої економічного і «соціального развития[7]. Таким шляхом спочатку пішли й в ЯмалоНенецком автономному окрузі, ухваливши 1997 р. закон, який встановлює порядок наділення органів місцевого самоврядування окремими державними повноваженнями через укладання договоров.

Проте, така думка можна припустити які мають правових підстав, оскільки ст. 132 Конституції Російської Федерації і п. 4 ст. 6 Федерального закону «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування Російської Федерації» однозначно встановлюють який зобов’язує принцип наділення органів місцевого самоврядування окремими державними повноваженнями через ухвалення федерального закону, закону суб'єкта Російської Федерації. Звісно але це означає, що правоохоронні органи місцевого самоврядування не можуть укладати договори з органами структурі державної влади, але з іншим питанням, які зачіпають спільні інтереси. Понад те, у процесі прийняття законів про наділення державними повноваженнями, неминуче узгодження у тих чи інші форми між суб'єктами законодавчої ініціативи, до яких належать і органи місцевого самоврядування, у межах сформованого законотворчого процесу. Обов’язковість погоджувальної процесу передбачає і проекту не Федерального закону «Про загальні принципи наділення органів місцевого самоврядування окремими державними полномочиями"[8].

З огляду на різний характері і велика різноманітність повноважень, різні умови суб'єктів Російської Федерації, неможливо встановити конкретний перелік державних повноважень, які б делеговані місцевої влади законами суб'єктів Російської Федерації з предметів їх власного ведення і предметів спільного ведення Російської Федерації і суб'єктів Російської Федерации.

Особливо гостра питання правомочності наділення законами суб'єктів Російської Федерації органів місцевого самоврядування державними повноваженнями, які віднесено федеральними законами до питанням суб'єктів Російської Федерації. Важливо визначити, які з питань органи структурі державної влади суб'єктів Російської Федерації вправі делегувати органам місцевої влади, а які зобов’язані виконувати самі. Важливим є чітке визначення предмета федерального закону, а отже, і сутності державних повноважень: чи належать питання, регульовані федеральним законом до предмета ведення Російської Федерації чи предмета спільного ведення Російської Федерації і його суб'єктів. На підставі усього цього законодавець суб'єкта Російської Федерації має будувати власну політику щодо наділення органів самоврядування окремими державними полномочиями.

Як приклад можна розібратися в ситуації з правовідносинами, що випливають із Федерального закону «Про актах громадянського состояния».

Органи місцевої влади традиційно займалися реєстрацією актів громадського стану. Зокрема Закон Російської Федерації «Про місцевому самоврядуванні Російській Федерації» 1991 р. відносив це спричинило повноважень місцевих адміністрацій. Прийняття Федерального закону «Про реєстрації актів громадського стану» істотно змінило ситуацію. Цей Федеральний закон встановив вимога, щоб дії з реєстрації актів громадського стану проводилися спеціальними державними органами ЗАГС.

Абзацом 2 п. 1 ст. 4 Федерального закону «Про актах громадянського стану» суб'єктам Російської Федерації передано вирішення питань освіти та зовнішньоекономічної діяльності органів ЗАГС. Проблема у цьому, що розуміти під «освітою і формуватимуться діяльністю» органів ЗАГС і може чи органи структурі державної влади суб'єктів Російської Федерації делегувати органам місцевого самоврядування це питання для решения?

З огляду на пп «б» п. 1 ст. 5 Федерального закону «Про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і виконавчих органів структурі державної влади суб'єктів Російської Федерації» і ст. 12 Федерального закону «Про засади і порядок розмежування предметів ведення та обмеження повноважень між органами структурі державної влади Російської Федерації і органами структурі державної влади суб'єктів Російської Федерації», представницькі органи структурі державної влади суб'єктів Російської Федерації повноважні не прийматиме законів з предметів ведення суб'єктів Російської Федерації і предметів спільного ведення Російської Федерації і суб'єктів Російської Федерації. Нормативне регулювання законами суб'єктів Російської Федерації з предметів ведення Російської Федерації не передбачено. У разі прийняття органом структурі державної влади суб'єкта Російської Федерації нормативного правового акта з питань, віднесеним статтею 71 Конституції Російської Федерації до ведення Російської Федерації, не що суперечить федеральним законам і порушують правничий та свободи громадян, даний акт може визнаватися Конституційним Судом Російської Федерації які втратили чинність від дня, вказаної у рішенні (частина 2 статті 95 Федерального конституційного закону «Про Конституційному Суде Російської Федерации»)[9].

Федеральний закон «Про актах громадського стану» прийнятий у розвиток ст. 47 Цивільного кодексу Російської Федерації і тому його треба вважати складовою громадянського законодавства, що свідчить і п. 1 ст. 2 зазначеного Федерального закону. Отже, відповідно до п. «про» ст. 71 Конституції Російської Федерації і п. 1 ст. 3 Цивільного кодексу Російської Федерації відносини у області державної реєстрації речових актів громадянського ставляться до предмета ведення Російської Федерації і підлягають законодавчому регулювання лише на рівні суб'єктів Російської Федерации.

З забезпечення і сенсу п. 4 ст. 6 Федерального закону «Про загальних принципах організації місцевого самоврядування Російської Федерації», наділення органів місцевого самоврядування окремими державними повноваженнями з предметів ведення Російської Федерації може здійснюватися лише федеральним законом. У цьому зв’язку, слід визнати, що представницькі органи структурі державної влади суб'єктів Російської Федерації немає права наділяти органи місцевого самоврядування державними повноваженнями, які ставляться до предмета спільного ведення Російської Федерації і суб'єктів Російської Федерації чи предмета ведення суб'єктів Російської Федерации.

Деякі автори відносять Федеральний закон «Про актах громадянського стану» до законодавству й цій підставі вважають можливим наділяти органів самоврядування повноваженнями, віднесеними законом до питань суб'єктів Російської Федерації лише на рівні законодавства суб'єктів Російської Федерації. Справді, характерною рисою Федерального закону «Про актах громадського стану» і те, що він грунтується одночасно на положеннях цивільного населення та сімейного законодавств (п. 1 ст. 2). Конституцією Російської Федерації (п. «до «год. 1 ст. 72) сімейне законодавство віднесено до спільної ведення Російської Федерації і його суб'єктів. Відповідно до год. 2 ст. 76 Конституції по предметів спільного ведення видаються федеральні закони та які у відповідність до ними закони та інші нормативні правові акти суб'єктів Російської Федерації. Закони та інші нормативні правові акти суб'єктів РФ що неспроможні суперечити федеральним законам, інакше діє федеральний закон (год. 5 ст. 76). Ця обставина б дає умовне обгрунтування віднесення питань, освіту й діяльності органів ЗАГС до питань сімейного законодательства.

Проте, навіть вважати, питання освіти та банківської діяльності органів ЗАГС ставляться до законодавству й входить у предмет спільного ведення Російської Федерації і його суб'єктів, отож у цьому випадку відповідь на право органів держвлади суб'єктів Російської Федерації наділяти органи місцевого самоврядування державними повноваженнями в аналізованої сфері виявиться скоріш негативний, ніж позитивний, оскільки не можна однозначно стверджувати, що всяке повноваження з предметів спільного ведення Російської Федерації і суб'єктів Російської Федерації то, можливо делегований (передано) органам місцевого самоврядування законом суб'єкта Російської Федерації. Непрямим підтвердженням того служить формулювання конституційної норми у тому, що не, а лише окремі, державних повноважень можуть бути органам місцевого самоврядування. Іншим підтвердженням є п. 1 ст. 3 Федерального закону «Про засади і порядок розмежування предметів ведення і повноважень гілок між органами структурі державної влади Російської Федерації і органами структурі державної влади суб'єктів Російської Федерації», де вказується, що «…закони й інші нормативні правові акти суб'єктів Російської Федерации… не можуть передавати, виключати чи іншим чином перерозподіляти установлені Конституцією Російської Федерації… предмети спільного ведення.». З цього випливає закономірний висновок, що право суб'єктів Російської Федерації на наділення органів місцевого самоврядування державними повноваженнями з предметів спільного ведення Російської Федерації і суб'єктів Російської Федерації має бути передбачено у відповідній федеральному законе.

Як ілюстрацію можна навести Федеральний закон «Про тварину світі», де статтею 8 дозволяється передавати окремі державні повноваження на сфері охорони і видів використання об'єктів тваринного світу органам місцевого самоврядування законодавством суб'єктів Російської Федерації. Аналогічну норму містить ст. 68 Водного кодексу Російської Федерації. Зворотним прикладом служить Федеральний закон «Про фізичній культурі та спорті Російській Федерації», також регулює відносини, відповідно до ст. 72 Конституції Російської Федерації, належать до предмета спільного ведення Російської Федерації і суб'єктів Російської Федерації, але, який коштів можливість наділення органів місцевого самоврядування державними повноваженнями. Можна зробити аналогічну заслання і Сімейний кодекс Російської Федерации.

Вказані вище обставини не вважається випадковістю. Федеральний законодавець визначає кожному законі випадки, коли органи структурі державної влади суб'єктів Російської Федерації заслуговують наділяти органи місцевого самоврядування окремими державними повноваженнями по предметів спільного ведення РФ і суб'єктів РФ, а як у такому праві має бути відмовлено. Це відповідає засадам розмежування повноважень між федеральними органами державної влади органами структурі державної влади суб'єктів Російської Федерації, встановленим п. 1 ст. 12 Федерального закону «Про засади і порядок розмежування предметів ведення та обсягу повноважень між органами структурі державної влади Російської Федерації і органами структурі державної влади суб'єктів Російської Федерації». До прийняття федеральних законів з питань, що належать до предметів спільного ведення, суб'єкти Російської Федерації вправі здійснювати власне правове регулювання (п. 2 ст. 12 Федерального закону), тобто, але існувало Сімейного кодексу Російської Федерації і Федерального закону «Про актах громадського стану», представницькі органи суб'єктів Російської Федерації міг би прийняти відповідні закони та з їхньої підставі наділити окремими державними повноваженнями органи місцевого самоуправления.

І, тим щонайменше не можна можу погодитися з авторами, относящими питання освіти й агентської діяльності органів ЗАГС до законодавству. Це випливає з буквального тлумачення норм Розділу 1 «Загальні засади» і конкретно ст. 3 Сімейного кодексу Російської Федерації, встановила види відносин, регульованих сімейним законодавством. У ст. 3 Кодексу виписано систему сімейного законодавства, разграничена компетенція Російської Федерації і його суб'єктів із регулювання відносин, складових предмет сімейного законодавства. Сімейне законодавство складається з Сімейного кодексу, прийнятих у відповідність до ним інших федеральних законів, і навіть законів суб'єктів Російської Федерації. Склад сімейного законодавства визначено з вузького терміна «законодавство ». Компетенція Російської Федерації і його суб'єктів по регулювання відносин, які входять у предмет сімейного законодавства, разграничена через встановлення кола питань, якими суб'єкти Російської Федерації вправі не прийматиме законів. Це, по-перше, питання, віднесені до ведення суб'єктів Російської Федерації Сімейним кодексом, і, по-друге, питання, Кодексом не урегулированные[10]. -.

Питання, віднесені Сімейним кодексом Російської Федерації до ведення суб'єктів Російської Федерації, також поділяються на два виду. Питання першого виду мали бути зацікавленими вирішені суб'єктами Російської Федерації. Питання другого виду можна розв’язати законами суб'єктів Російської Федерації, тобто регулювання відповідних відносин є факультативним. Подібність залежить від одному: всі питання, віднесені до повноважень суб'єктів Російської Федерації перераховані в Сімейному кодексі Російської Федерации.

Саме тому питання освіти та зовнішньоекономічної діяльності органів ЗАГС всетаки слід розглядати у системі громадянського законодательства.

Хоча п. 2 ст. 4 Федерального закону «Про актах громадського стану» закріплює за суб'єктами Російської Федерації самостійність в освіті органів ЗАГС, проте, там-таки визначається правова основа такої освітизазначений Федерального закону, а точнішеабзац 2 ст. 1 Федерального закону, який ухвалив, що правоохоронні органи, що виробляють державної реєстрації актів громадського стану визначаються Федеральним законом. Положення ст. 1 Федерального закону становлять предмет його правовим регулюванням, тобто. сферу громадських відносин, які піддаються впливу норм правничий та це підкреслює її пріоритет перед іншими статтями закону. З іншого боку, пункт 1 ст. 4 Федерального закону містить диспозицію, що робить більш ясною зміст абз. 2 ст. 1 Федерального закону, з яка повинна, що відповідні органи ЗАГС повинні утворювати саме органи структурі державної влади суб'єктів Російської Федерації, а чи не органи місцевого самоврядування. А ще вказує також п. 4 ст. 47 Цивільний кодекс Російської Федерации.

Що ж до самостійності суб'єктів Російської Федерації в освіті органів ЗАГС, що його, очевидно, слід розуміти, як самостійну, з урахуванням конституцій (статутів) і законодавства суб'єктів Російської Федерації, організацію ЗАГСів стосовно адміністративно-територіального влаштуванню суб'єкта Російської Федерації, схемою управління територією, структурі структурі державної влади субъекта.

Питання, що прийнято вважати діяльністю органів ЗАГС також потребує разъяснении.

Що слід розуміти під «діяльністю», питання якої вирішуються суб'єктами Російської Федерации:

— діяльність із матеріальнотехнічному, фінансовому і з організаційного забезпечення органів ЗАГС; или.

— діяльність із виготовлення державної реєстрації речових актів громадянського состояния?

Якщо брати під «діяльністю» друге тлумачення, то пункт 4 ст. 47 Цивільного кодексу Російської Федерації визначив, що порядок реєстрації, порядок зміни, поновлення і анулювання записів актів громадського стану, порядок зберігання актових книжок визначаються законом про акти громадського стану. Інакше висловлюючись, державна реєстрація актів громадського стану повинна перевірятися суворо у відповідність до встановленим Федеральним законом «Про актах громадянського стану» порядком. У чому стане полягати самостійність суб'єктів Російської Федерації у питаннях діяльності органів ЗАГС, якщо свободу обмежена суворими рамками федерального закону? Самостійність можна припустити як вирішення питань діяльності органів ЗАГС як включення даних органів до структури органу виконавчої суб'єкта Російської Федерації, керівництво в діяльності федеральним законодавством, звільнення від виконання не властивих ним функцій. Підтвердженням служить п. 3 ст. 4 Федерального закону «Про актах громадського стану», де вказується, що федеральний орган виконавчої, уповноважений урядом Російської Федерації, здійснює не контроль, не управління, лише координацію діяльності органів ЗАГС.

Тому, визнавши під сумнівом «діяльності» органів ЗАГС, діяльність по реєстрації актів громадського стану, встановлену Цивільним кодексом Російської Федерації і Федеральним законом «Про актах громадянського стану», треба віддавати звіт у цьому, що, у разі, зазначений питання є політичним питанням громадянського законодавства, належить до предмета ведення Російської Федерації і може бути органам місцевого самоврядування лише федеральним законом.

Саме тому логічно погодитися розумінням і наділяти органи місцевого самоврядування законами суб'єктів Російської Федерації лише повноваженнями по матеріально-технічного, організаційному і фінансовому забезпечення державні органи ЗАГС.

Оскільки питання організації органів ЗАГС є приватною питанням громадянського законодавства і передано Російською Федерацією для здійснення органам структурі державної влади суб'єктів Російської Федерації, це передбачає можливостей його наступної передачі органам місцевого самоврядування. Цей випадок перестав бути винятковим. Можна послатися на Федеральний закон «Про ліцензування окремих видів діяльності», також входить у галузь громадянського законодавства, ст. 6 якого закріпила за суб'єктами Російської Федерації єдине правомочністьвизначення які ліцензують органів суб'єктів Російської Федерации.

Ні на Конституції Російської Федерації, ні з федеральних законах не міститься положень, які визначають компетенцію органів державної влади суб'єктів Російської Федерації у частині встановлення не передбачено Конституцією Російської Федерації форм наділення органів місцевого самоврядування окремими державними полномочиями.

Отже, можна припустити, що реєстрація актів громадянського стану належить до предмета правовим регулюванням громадянського законодавства Російської Федерації, будучи складовою предмета ведення Російської Федерації, закріпленого ст. 71 Конституції Російської Федерації і отже заборонена законодавчому регулювання суб'єктів Російської Федерації. А на цьому підставі органи державної влади суб'єктів Російської Федерації немає права наділяти в аналізованої сфері окремими державними повноваженнями органи місцевого самоуправления.

Неможливість передачі повноважень пов’язана, крім іншого, з державної природою органів реєстрації актів громадського стану і виконуваних ними функцій. Функції по реєстрації актів громадянського стану пов’язані з вирішенням цих питань місцевого значення. Виконання цих функцій власне, суперечить правову природу місцевого самоуправления.

Відповідно до год. 2 ст. 11 Конституції Російської Федерації державну владу у суб'єктів Російської Федерації здійснюють утворювані ними органи структурі державної влади відповідно до загальними принципами організації органів структурі державної влади. Не може бути прийнятий закони, порушують цілісність єдності системи структурі державної влади Російській Федерації (п. 2 ст. 3 Федерального закону «Про засади і порядок розмежування предметів ведення і повноважень гілок між органами структурі державної влади Російської Федерації і органами структурі державної влади суб'єктів Російської Федерации»).

Стаття 10 Конституції Російської Федерації встановлює поділ структурі державної влади Російській Федерації. Положення ст. 10 Конституції Російської Федерації однаково поширюються на принципи організації системи органів структурі державної влади Російської Федерації і суб'єктів Російської Федерації. Тобто., приймаючи до уваги вищесказане, органи ЗАГС біля суб'єктів Російської Федерації, відповідаючи Федеральним законом «Про засади і порядок розмежування предметів ведення й розширенні повноважень між органами структурі державної влади Російської Федерації і органами структурі державної влади суб'єктів Російської Федерації» і Указом президента Російської Федерації «Про основних засадах організації структурі державної влади в суб'єктів Російської Федерації», конституціями (статутами) суб'єктів Російської Федерації, повинні утворюватися актами органів виконавчої влади суб'єктів Російської Федерації і укладати їх структуру. Інше неможливо, т.к. органи ЗАГС відповідно до Федеральним законом «Про актах громадського стану» здійснюють своєї діяльності від імені держави, і навіть використовують бланки і поставив печатку із зображенням Державного герба Російської Федерации.

Указом президента Російської Федерації «Про Державному гербі Російської Федерації» визначено Герб Російської Федерації і Порядок його використання. Право використання зображення Державного герба Російської Федерації надано виключно державним органам.

Оскільки органи місцевого самоврядування не входять до системи органів структурі державної влади, є державними органами і ними бути навіть по наділення їх окремими державними повноваженнями, то використовувати друку із зображенням Державного герба Російської Федерації при реєстрації актів громадського стану, таким вимагає п. 3 ст. 7 Федерального закону «Про актах громадського стану», вони мають права. Правильність даної позиції підтверджено визначенням судової колегії у справах Верховного Судна Російської Федерації від 28 серпня 1998 р. по касаційної скарги губернатора Ленінградської області й Законодавчого зборів Ленінградській області за влади на рішення судової колегії у справах Ленінградського обласного суду від 20 травня 1998 р. (справу з заяві прокурора Ленінградській області за про визнання недійсними п. 2 ст. 1 і ст. 7 Закону Ленінградській області за «Про наділення органів місцевого самоврядування окремими повноваженнями Ленінградській області за, щодо умов і порядок здійснення контролю над їх реалізацією»). У цьому визначенні було визнано неправомірним використання органами місцевого самоврядування печаток із зображенням Державного герба Російської Федерації, а органам державної влади суб'єкта Російської Федерації відмовлено у праві своїми актами визначати порядок використання конституційних символів Російської Федерации.

Питання, втім, й у тому, яке зображення вважати Державним гербом Російської Федерації. Правову невизначеність вніс Конституційний Суд Російської Федерації, що у абз. 5 п. 3 мотивувальної частини Постанови від 27 січня 1999 р. № 2-П у справі тлумаченні ст. 71 (п. «р»), 76 (ч.1) і 112 (ч.1) Конституції Російської Федерації встановив, що врегулювання питань, що у віданні Російської Федерації може здійснюватися іншими, крім законів, нормативними актами, крім випадків, коли саме Конституція Російської Федерації передбачає рішення конкретного питання шляхом прийняття саме федерального чи федерального конституційного закону. Частина 1 ст. 70 Конституції Російської Федерації передбачає, що звучить державний герб Російської Федерації і Порядок його офіційного використання встановлюється федеральним конституційним законом. Отже, прийнявши Указ «Про Державному гербі Російської Федерації» президента Російської Федерації перевищив свої полномочия.

Проте, здійснювати державної реєстрації актів громадського стану і використовувати у своїй бланки і преси з державної символікою Російської Федерації має право лише органи ЗАГС, утворювані органами виконавчої влади суб'єктів Російської Федерації і що входять до їх структуру.

Вихід міг бути знайдено через прийняття зміни й доповнення до закону «Про актах громадського стану», які дозволили б наділяти органи місцевого самоврядування державними повноваженнями по реєстрації актів громадського стану повному обсязі або розширити і конкретизувати перелік повноважень, які підлягають передачі. Саме з цього шляху спробувало піти Законодавче збори Вологодської області, вийшовши з законодавчою ініціативою у Державну Думу Російської Федерации[11]. Проте ініціатори у разі не враховують положення Конституції та закону «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування Російської Федерації» про можливість наділення місцевих органів лише окремими повноваженнями, а не всім комплексом питань. З іншого боку, оскільки реєстрація актів громадського стану є предметом ведення Російської Федерації, то доповнення доведеться вносити й у Цивільний кодекс, й у Федеральний закон «Про засади і порядок розмежування предметів ведення й обмеження повноважень між органами структурі державної влади Російської Федерації і органами структурі державної влади суб'єктів Російської Федерации».

Як висновок слід зазначити, що не можна допускати наділення законами суб'єктів Російської Федерації органів місцевого самоврядування державними повноваженнями, віднесеними до спільної ведення Російської Федерації і його суб'єктів, винятковому ведення Російської Федерації Конституцією Російської Федерації, федеральними законами, конституціями (статутами) суб'єктів Російської Федерації, законами суб'єктів Російської Федерації, якщо зазначеними актами нічого очікувати передбачена можливість такий передачи.

Важливо, щоб у законах, передусім, прийнятих з предметів спільного ведення, чітко й недвозначно визначалася можливість передачі органами структурі державної влади суб'єктів Російської Федерації державних полномочий.

На жаль, за деякими повноважень, стосовним зі своєї правової природі державних, проте вони з історичної традиції, і доцільності повсюдно виконують органи місцевої влади, і зокрема із виробництва записи актів громадського стану, такий визначеності немає. ———————————- [1] Цит. по: Лаптєва Л.Є. Самоврядування у російській державної традиції // Проблеми ціннісного підходу у праві: традиції, і відновлення.- М., 1996. З. 48. [2] Цит. по: Варламова Н. В. Політико-правове свідомість та розвитку самоврядування: Дисс. …канд. юрид. наук.- М., 1991. З 17-го. [3] Лаптєва Л.Є. Самоврядування у російській державної традиції // Проблеми ціннісного підходу у праві: традиції, і відновлення.- М., 1996. З. 49. [4] Див.: Муніципальне право. Запитання і відповіді / Під ред. Проф. А.І. Коваленка.- М., Новий юрист, 1998. [5] Див.: Конституція (її) РРФСР.- М., Юридична література, 1978. [6] Див.: Пылин В. В. Проблеми наділення державними повноваженнями органів місцевого самоврядування // Держава право.- 1999. № 9. З. 13- 20. [7] Див.: Кудилинский М. Теоретичні проблеми організації місцевого самоврядування Російської Федерації // Інформаційний бюлетень поточного законодавства.- № 4. 1998. [8] Див.: Проект ФЗ «Про загальні принципи наділення органів місцевого самоврядування окремими державними повноваженнями» // Система Інтернет, Союз російських міст побільшало 1999. [9] Савельєв Д. Б. Про деякі питання вирішення суперечок про визнання недійсними нормативних актів органів влади суб'єктів Російської Федерації., 1999. [10] Див.: Шелютто М. Л. Регулювання сімейних взаємин у законодавстві суб'єктів Російської Федерації // ИПС Кодекс, 1999. [11] Постанова від 25 листопада 1999 р. № 647 Законодавчого Збори Вологодської області Про внесенні у Державну Думу Федерального Збори Російської Федерації гаразд законодавчої ініціативи проекту федерального закону «Про внесенні доповнень в Федеральний закон «Про актах громадянського состояния».