Кримінальна відповідальність за порушення законодавства про бюджетну систему України

ВСТУП Актуальність теми дослідження. Перехід України до ринкової економіки зумовив суттєві зміни кримінального законодавства, що передбачало відповідальність за правопорушення в сфері бюджетного законодавства. Бюджетний процес це невід'мна складова, яка забезпечує функціонування держави. Тому дотримання законності в бюджетній сфері є головним завданням державної політики. На сьогоднішній день бюджетна система України, модернізуються і реформується, більш активно здійснюється законодавче регулювання бюджетних правовідносин.

Необхідно зауважити, що прийняття Бюджетного кодексу та нового Кримінального кодексу зумовило виникнення необхідності прийняття великої кількості підзаконних нормативних актів, які вносили зміни до тих чи інших законів. Це в свою чергу підсилило ряд протиріч, що виникають в процеси притягнення до відповідальності.

Бюджетний кодекс в загальному дає характеристику бюджетному правопорушенню, видам стягеннь та порядку їх застосування та оскарження.

Але вважати положення Бюжетного кодексу такими, що повністю регулюють питання порядку застосування стягнень неможливо. Це пояснюється тим, що за бюджетні правопорушення передбачено настання кримінальної, адміністративної, дисциплінарної та цивільної відповідальності. А дані види діяьності регулюються Кримінальним кодексом, Кодексом про адміністративні правопорушення, Кодексом законів про працю та Цивільним кодексом України та іншими підзаконними актами. Тому важливим є питання дослідження всіх галузей законодавства та вивчення всіх нормативних актів, аж до внесення пропозицій змін деяких норм.

Проте як сьогодні важливе питання регулювання порядку застосування стягнень свідчить те, що зміни були внесені в усі важливі галузеві нормативні акти.

Зокрема необхідно відмітити те, що на підставі ст. 121 та ст 124, був виданий Указ Президента України від 25 грудня 2001 року № 1251/2001 Про зміцнення фінансової дисципліни та запобігання правопорушенням у бюджетній сфері. Його метою було підвищення ефективності використання коштів бюджетів усіх рівнів, створення дійового механізму протидії правопорушенням i зловживанням у бюджетній сфері. Закон україни Про внесення змін до Кодексу України про адміністративні правопорушення щодо встановлення відповідальності за порушення законодавства про бюджетну систему України 15 листопада 2001 року N 2787-III, було теж прийнято на основі бюджетного кодексу.

Кримінальний кодекс містить ст. 210 — 211, яка передбачає відповідальність за злочини в бюджетній сфері, а отже необхідним є вивчення порядку притягнення до кримінальної відповідальності, згідно з Кримінально-процесуальним кодексом. Крім того слід відзначити, що ст. 211 ККУ «видання нормативно-правових або розпорядчих актів, які змінюють доходи і видатки бюджету всупереч встановленому законом порядку» передбачає профілактику бюджетного правопорушення на початковому етапі бюджетних правовідносин, що є досить прогресивним.

Питання щодо кримінальної відповідальності за бюджетні правопорушення були досліджені в роботах таких науковців, як: П. П. Андрушка, М. І. Бажанова, Ю. В. Бауліна, В. І. Борисова, Р. А. Волинця, А. Ф. Волобуєва, Н. О. Гуторової, О. О. Дудорова, М. І. Мельника, В. О. Навроцького, І. В. Озерського, І. А. Сікорської та ін.

Проте залишається чимало нерозв’язаних питань щодо кримінально-правової охорони бюджетної системи України. А низка дискусійних питань вимагає їх нового осмислення в сучасних умовах.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини у сфері кримінально-правової охорони процесу акумулювання, розподілу та використання державних фінансів.

Предмет дослідження — кримінальна відповідальність за порушення законодавства про бюджетну систему України.

Мета дослідження. Метою дослідження є визначення сутності процесу притягнення до відповідальності за бюджетні правопорушення, розмежування єдиного порядку накладання стягнень передбаченого в Бюджетному кодексі, на відносно відокремлені частини.

відповідальність бюджетній правопорушення

РОЗДІЛ 1

ПОРУШЕННЯ ЗАКОНОДАВСТВА ПРО БЮДЖЕТНУ СИСТЕМУ ТА ВІДПОВІДАЛЬНІСТЬ ЗА НИХ Основне визначення бюджетного правопорушення закріплене у ст. 116 Бюджетного кодексу України (далі - БК України). Таким правопорушенням визнається недотримання учасником бюджетного процесу встановленого Бюджетним кодексом та іншими нормативно-правовими актами порядку складання, розгляду, затвердження, внесення змін, виконання бюджету чи звіту про виконання бюджету. Це визначення дає змогу неоднозначно трактувати згадане правопорушення, оскільки більшість бюджетних правопорушень виявляється не в процесі складання, розгляду, затвердження, внесення змін, виконання бюджету чи звіту про його виконання, а під час складання, розгляду, затвердження та виконання кошторисів бюджетних установ. Таким чином, якщо виходити з визначення бюджетного правопорушення, закріпленого в БК України, то крім нецільового використання бюджетних коштів при виконанні кошторисів (ст. 119 БК України), порушення порядку складання, розгляду, затвердження та виконання кошторисів не може розцінюватись як бюджетне правопорушення, оскільки воно не закріплене у ст. 116 БК України.

Така неузгодженість урегульована Кримінальним кодексом України (далі - КК України) та Кодексом України про адміністративні правопорушення (далі - КУпАП), що встановлюють відповідальність не за бюджетне правопорушення, а за порушення законодавства про бюджетну систему, яке трактується більш розширено, ніж у Бюджетному кодексі. Незважаючи на різну назву в Кримінальному кодексі, Кодексі України про адміністративні правопорушення та Бюджетному кодексі, поняття «бюджетне правопорушення» (назва, що вживається в Бюджетному кодексі) та «порушення законодавства про бюджетну систему» (КК України та КУпАП) є за своєю суттю тотожними поняттями.

Адміністративна відповідальність за порушення законодавства про бюджетну систему встановлена ст. 164−12 КУпАП. Під таким порушенням слід розуміти використання бюджетних коштів усупереч їх цільовому призначенню та недотримання встановленого чинним бюджетним законодавством порядку проведення операцій з бюджетними коштами.

Використання бюджетних коштів усупереч їх цільовому призначенню. БК України не дає визначення поняття «бюджетні кошти». Єдине в чинному законодавстві визначення цього поняття наведене у примітці до ст. 210 КК України. Згідно з цим визначенням, до бюджетних коштів належать кошти, що включаються до бюджетів усіх рівнів незалежно від джерела їх формування. Згідно зі ст. 119 БК України, нецільове використання бюджетних коштів — це витрачання їх на цілі, що не відповідають бюджетним призначенням, встановленим законом про Державний бюджет України чи рішенням про місцевий бюджет, виділеним бюджетним асигнуванням чи кошторису. До нецільового використання бюджетних коштів можна віднести:

— використання бюджетних коштів понад кошторисні призначення;

— фінансування заходів, не передбачених бюджетом;

— витрати бюджетних коштів за окремими кодами економічної класифікації за рахунок інших, у тому числі здійснення капітальних видатків за рахунок зменшення бюджетних призначень на поточні потреби;

— взяття до сплати зобов’язань, що перевищують ліміти й кошторисні призначення;

— використання коштів за відсутності затверджених кошторисів.

Наприклад, нецільовим використанням бюджетних коштів є використання коштів місцевих бюджетів на витрати, фінансування яких має бути здійснено за рахунок коштів інших бюджетів. Глава 14 БК України встановлює розмежування видатків між бюджетами. В ній, зокрема, зазначено, що витрати на судову влади здійснюються тільки з Державного бюджету. При проведенні ревізії виконання районного бюджету в одній з районних рад був виявлений факт здійснення видатків з місцевого бюджету на закупівлю меблів для потреб районного суду, який був кваліфікований як нецільове використання бюджетних коштів. Недотримання порядку проведення операцій з бюджетними коштами, як це встановлено чинним бюджетним законодавством.

Для утворення цього складу адміністративного правопорушення будь-яка операція з бюджетними коштами має бути здійснена з порушенням вимог чинного бюджетного законодавства (будь-яка господарська операція — дія або подія, що спричинила зміни в структурі активів та зобов’язань установи). Стаття 4 БК України визначає, що до складу бюджетного законодавства входять:

— Конституція України;

— Бюджетний кодекс;

— закон про Державний бюджет України;

— інші закони, які регулюють бюджетні правовідносини — відносини, що виникають у процесі складання, розгляду, затвердження, виконання бюджетів та розгляду звітів про їх виконання, а також контролю за виконанням Державного бюджету України та місцевих бюджетів;

— нормативно-правові акти Кабінету Міністрів України, прийняті на підставі й на виконання Бюджетного кодексу і законів України, визначених пунктами 3 та 4;

— нормативно-правові акти центральних органів виконавчої влади, прийняті на підставі і на виконання Бюджетного кодексу, інших законів України та нормативно-правових актів Кабінету Міністрів України, передбачених пунктами 3, 4 та 5;

— рішення органів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, прийняті відповідно до Бюджетного кодексу, нормативно-правових актів, передбачених пунктами 3, 4, 5 і 6.

Таким чином, якщо при здійсненні операцій з бюджетними коштами порушено будь-який із зазначених вище нормативно-правових актів, утворюється склад адміністративного правопорушення, відповідальність за яке передбачена ст. 164−12 КУпАП. Як приклад можна навести доволі поширений вид такого порушення, що полягає в проведенні закупівлі товарів, робіт та послуг за бюджетні кошти без дотримання вимог нормативно-правових актів. Закон України «Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти» від 22 лютого 2000 р. № 1490-ІІІ, встановлюючи загальні правові та економічні засади здійснення процедур закупівель товарів, робіт і послуг за рахунок державних коштів з метою створення конкурентного середовища у цій сфері, забезпечення прозорості процедур закупівель товарів, робіт і послуг за державні кошти та досягнення оптимального й раціонального їх використання є одним з основних актів бюджетного законодавства у цій сфері. Проведення закупівлі з порушенням вимог згаданого закону тягне за собою адміністративну відповідальність, передбачену ст. 164−12 КУпАП.

Особливу увагу приділяла Тихонова О. В. в ході дослідження суб'єкта порушення законодавства про бюджетну систему України [21,с. 121−140], а також Степанюк Р. Л. під час розробки методики розслідування злочинів, пов’язаних з порушеннями бюджетного законодавства [20,с. 32−34].

Щодо дисциплінарної відповідальності за бюджетні правопорушення, то слід відмітити, що даний вид відповідальності регламентовано, в основному нормами трудового права України і за порушення дисципліни до працівника може бути застосовано тільки один з таких заходів стягнення:

1) догана;

2) звільнення.

Законодавством, статутами і положеннями про дисципліну можуть бути передбачені для окремих категорій працівників й інші дисциплінарні стягнення. Дисциплінарні стягнення застосовуються органом, якому надано право прийняття на роботу (обрання, затвердження і призначення на посаду) даного працівника. На працівників, які несуть дисциплінарну відповідальність за статутами, положеннями та іншими актами законодавства про дисципліну, дисциплінарні стягнення можуть накладатися також органами, вищестоящими. Працівники, які займають виборні посади, можуть бути звільнені тільки за рішенням органу, який їх обрав, і лише з підстав, передбачених законодавством.

Так у Кримінальному кодексі України стаття 210 та стаття 211 встановлює кримінальну відповідальність за порушення законодавства про бюджетну систему.

З об'єктивної точки зору, вчинення злочину, описаного у ст. 210 КК України, можливе у чотирьох формах:

— використання бюджетних коштів усупереч їх цільовому призначенню, яке ми вже розглядали вище. Для притягнення винної особи до кримінальної відповідальності бюджетні кошти мають бути витрачені у великому або особливо великому розмірі. Великим розміром визнається сума, яка в тисячу й більше разів перевищує неоподатковуваний мінімум доходів громадян, а особливо великим розміром — сума, яка у три тисячі й більше разів перевищує такий мінімум (примітка до ст. 210 КК України). Вказані параметри поширюються також на ст. 211 КК України;

— використання бюджетних коштів у обсягах, що перевищують затверджені межі видатків. (Використання бюджетних коштів в обсягах, що перевищують затверджені межі видатків — це фінансування видатків у сумах, які перевищують розміри, затверджені у відповідних бюджетах, кошторисах і планах асигнувань. Особа, яка має право розпоряджатись бюджетними коштами, перевищує або загальний обсяг затверджених видатків, або обсяг видатків на конкретні заходи, передбачені у встановленому порядку (наприклад, завищуються обсяг і вартість проведених робіт. Також у випадку, коли до початку нового бюджетного періоду не набрав чинності закон про Державний бюджет України, а Кабінет Міністрів України, здійснюючи витрати з Державного бюджету України (крім випадків, передбачених ч. 4 статей 15 та 23 БК України), перевищив 1/12 обсягу видатків, визначених законом про Державний бюджет України на попередній бюджетний період, що прямо заборонено п. 2 ст. 46 БК України. Так само й розпорядник бюджетних коштів, здійснивши видатки з перевищенням межі бюджетних асигнувань, порушить вимоги п. 5 ст. 51 БК України) ;

— недотримання вимог щодо пропорційного скорочення видатків бюджету;

— недотримання вимог щодо пропорційного фінансування видатків бюджетів усіх рівнів (недотриманням вимог щодо пропорційного фінансування видатків бюджетів усіх рівнів розуміють, зокрема, фінансування у повному обсязі одних статей видатків при одночасному зменшенні фінансування за іншими статтями або при їх повному нефінансуванні, недодержання строків фінансування видатків за окремими статтями, що призводить до виникнення і зростання заборгованості з соціальних виплат та заробітної плати, перевищення або зменшення видатків бюджету в одному кварталі (місяці) за рахунок іншого періоду бюджетного року) .

Суб'єкт злочину спеціальний. Насамперед це службова особа, на яку покладено виконання, функцій розпорядника бюджетних коштів. Розпорядники бюджетних коштів — це бюджетні установи та організації в особі їхніх керівників, уповноважені на одержання асигнувань, взяття зобов’язань та здійснення видатків з бюджету За обсягом наданих прав розпорядники поділяються на головних розпорядників коштів бюджету та розпорядників коштів бюджету нижчого рівня.

Кваліфікуючими ознаками злочину (ч. 2 ст. 210) є вчинення його: 1) в особливо великих розмірах; 2) повторно; 3) за попередньою змовою групою осіб.

Необхідно зазначити, що чинне бюджетне законодавство на сьогодні не встановлює будь-яких вимог до пропорційного скорочення видатків або їх пропорційного фінансування. Принцип збалансованості, визначений п. 2 ст. 7 БК України, суть якого полягає в тому, що повноваження на здійснення витрат бюджету мають відповідати обсягу надходжень до бюджету на відповідний бюджетний період, є найближчим за суттю до таких вимог, проте таким не є, оскільки не встановлює будь-яких конкретних вимог. Єдиним нормативно-правовим актом, який до моменту набрання чинності Бюджетним кодексом визначав необхідність дотримання вимог щодо пропорційного скорочення видатків бюджету й вимог щодо пропорційного фінансування видатків бюджетів усіх рівнів та визначав відповідальність за їх недотримання, був Закон України «Про бюджетну систему України» від 5 грудня 1990 р. № 512-ХІІ з наступними змінами й доповненнями (статті 33, 36, 37, 39). Після прийняття Бюджетного кодексу ці положення втратили чинність і, відповідно, наведені вище форми вчинення злочину припинили своє існування.

РОЗДІЛ 2

ВИДАННЯ НОРМАТИВНО-ПРАВОВИХ АБО РОЗПОРЯДЧИХ АКТІВ, ЯКІ ЗМІНЮЮТЬ ДОХОДИ І ВИДАТКИ БЮДЖЕТУ ВСУПЕРЕЧ ВСТАНОВЛЕНОМУ ЗАКОНОМ ПОРЯДКУ

1.Видання службовою особою нормативно-правових або розпорядчих актів, які змінюють доходи і видатки бюджету всупереч встановленому законом порядку, якщо предметом таких дій були бюджетні кошти у великих розмірах, — карається штрафом від ста до чотирьохсот неоподатковуваних мінімумів доходів громадян або виправними роботами на строк до двох років, або обмеженням волі на строк до п’яти років, або позбавленням волі на строк до чотирьох років, з позбавленням права обіймати певні посади чи займатися певною діяльністю на строк до трьох років.

2. Ті самі дії, предметом яких були бюджетні кошти в особливо великих розмірах або вчинені повторно, — караються позбавленням волі на строк від трьох до десяти років з позбавленням права обіймати певні посади або займатися певною діяльністю на строк до трьох років.

Виходячи з визначення поняття «нормативно-правовий акт», наведеного в Порядку проведення державної реєстрації нормативно-правових актів у Міністерстві юстиції України та включення їх до Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів, затвердженому наказом Мін'юсту України від 25 листопада 2002 р. № 102/5 і зареєстрованому в Мін'юсті України за № 915/7203 від 25 листопада 2002 р., можна зазначити, що до актів, про які йдеться у ст. 211 КК України, належать офіційні письмові документи, прийняті чи видані уповноваженим на це суб'єктом нормотворення у визначеній законодавством формі та за встановленою законодавством процедурою, які спрямовані на регулювання відносин, що виникають при здійсненні бюджетного процесу, містять нормативні приписи (мають неперсоніфікований характер, розрахований на багаторазове застосування, і дія яких не вичерпується одноразовим виконанням).

Примірна інструкція з діловодства у міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих органах виконавчої влади, затверджена постановою Кабміну України від 17 жовтня 1997 р. № 1153, встановлюючи в тому числі й загальні правила документування управлінської діяльності міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих органів виконавчої влади, в п. 2.3 визначає, що управлінська діяльність установ здійснюється шляхом видання розпорядчих документів. Так, розпорядчий документ — це акт, що видається державним органом у процесі здійснення ним виконавчо-розпорядчої діяльності з метою виконання покладених на нього завдань відповідно до наданої йому компетенції.

Необхідно зазначити, що до розпорядчих документів, про які йдеться у ст. 211, слід відносити також акти, що видаються посадовими особами органів місцевого самоврядування, оскільки ці органи є учасниками бюджетного процесу й наділені відповідними повноваженнями з прийняття таких актів. На відміну від нормативно-правового акта, розпорядчий акт поширює свою дію на конкретно визначених у ньому суб'єктів і має одноразове застосування [16; с. 628].

Деякі автори, коментуючи ст. 211 КК України, під виданням таких актів пропонують розуміти їх одноособове затвердження та затвердження рішень колективних органів відповідною службовою особою. Таке твердження не враховує повною мірою положення норм чинного законодавства [13; с. 498]. Наприклад, відповідно до п. 23 ч. 1 ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування» від 21 травня 1997 р. № 280/97-ВР, затвердження місцевого бюджету, внесення змін до нього, затвердження звіту про виконання відповідного бюджету здійснюється виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради, тобто безпосередньо колективним органом, а не конкретною службовою особою органу місцевого самоврядування. Водночас, відповідно до п. 3 ч. 3 ст. 42 згаданого Закону, сільський, селищний, міський голова підписує, а не затверджує рішення ради та її виконавчого комітету. Стаття 59 вказаного закону надає право сільському, селищному, міському голові зупиняти виконання рішення сільської, селищної, міської ради в п’ятиденний строк з моменту його прийняття і вносити з обґрунтуванням зауважень на повторний розгляд відповідної ради, яка зобов’язана у двотижневий строк повторно розглянути рішення. Якщо рада відхилила зауваження сільського, селищного, міського голови й підтвердила попереднє рішення двома третинами депутатів від загального складу ради, воно набирає чинності.

Видання нормативних актів, які змінюють доходи та видатки бюджету є спеціальним видом порушення Закону про бюджетну систему України від 5 грудня 1990 р. в редакції від 28 квітня 1995 р., яким передбачено, що бюджети всіх рівнів повинні виконуватися у тих самих обсягах, які затверджені відповідною радою.

Для нормативно-правових актів характерним є те, що вони мають формально визначений характер і містять приписи, обов’язкові для виконання необмеженим і персонально невизначеним колом юридичних та фізичних осіб. Це діючі постійно або протягом певного проміжку часу різноманітні постанови, правила, положення, накази (наприклад, рішення про місцевий бюджет) тощо. Розпорядчі акти поширюють свою дію на конкретно визначених у них суб'єктів і мають одноразове застосування (наприклад, прийняття одноособове головою райдержадміністрації розпорядження про виділення юридичній особі - суб'єкту підприємницької діяльності безпроцентного кредиту за рахунок перевищення дохідної частини районного бюджету) [17; с.588].

Склад злочину утворює видання нормативних актів, які змінюють доходи і видатки бюджету у великих розмірах, тобто використання коштів державного бюджету на цілі, не передбачені Законом про Державний бюджет України або в обсягах, що перевищують межу видатків, затверджену Законом про Державний бюджет України [17; с.589].

Згадувані у ст. 211 КК нормативно-правові або розпорядчі акти можуть змінювати ставки або строки сплати до бюджетів або державних цільових фондів податків, зборів, інших обов’язкових платежів; передбачають списання заборгованості зі сплати обов’язкових платежів; запроваджують нові види обов’язкових платежів, які не передбачені законодавством; передбачають використання коштів одних статей видатків бюджету на фінансування інших; передбачають скорочення визначених бюджетом видатків на фінансування його захищених статей.

Під виданням нормативно-правових або розпорядчих актів, які змінюють доходи і видатки бюджету всупереч встановленому законом порядку, слід також розуміти активні дії, які полягають у закінченій процедурі, що може містити у собі складання, підписання і прийняття зазначених актів.

Видання нормативних актів, які змінюють доходи і видатки бюджету всупереч Закону, вчинюється умисно, видати нормативний акт необережно неможливо.

2.1 Об'єкт злочину. Об'єктивна сторона Об'єктом даного виду злочину є грошові кошти, з яких складається державний бюджет, а саме його доходи і видатки. Додатковим обов’язковим об'єктом злочину є суспільні відносини, що забезпечують конституційні права громадян, а також належний порядок здійснення службовими особами покладених на них службових повноважень.

Предметом злочину згідно з ч. 1 ст. 211 КК визнаються бюджетні кошти.

Державний бюджет — це централізований фонд фінансів, який використовується для виконання покладених на нього функцій, передбачених Конституцією.

Державний бюджет складається із державних доходів і державних видатків.

Державні доходи — грошові надходження в державні фонди, що використовуються для здійснення функцій держави.

Державні видатки — грошові витрати з державного бюджету на державне господарство, соціально-культурні заходи, оборону країни, утримання державного апарату та ін.

Об'єктивна сторона складу злочину характеризується наявністю трьох обов’язкових ознак:

1)діяння у вигляді видання нормативно-правових або розпорядчих актів, які змінюють доходи і видатки бюджету всупереч встановленому законом порядку;

2)наслідками у вигляді шкоди державі у значних розмірах;

3)причинним зв’язком між діянням та наслідком [17; с. 588].

Видання нормативно-правових або розпорядчих актів, які змінюють доходи і видатки бюджету всупереч встановленому законом порядку виявляється у діянні особи, спрямованому на видання актів, які є незаконними. Даний злочин може бути вчиненим тільки внаслідок діяльності особи.

Акти, які видаються з метою зміни доходів та видатків бюджету можна об'єднати у групи:

1)акти, направлені на неподання документів, пов’язаних із обчисленням і сплатою обов’язкових платежів (податкові декларації, розрахунки, бухгалтерські звіти та баланси тощо), якщо внаслідок неподання цих документів змінюються доходи та видатки бюджету;

2)акти, направлені на приховування об'єктів оподаткування;

3)акти, направлені на заниження об'єктів оподаткування;

4)акти, направлені на неутримання або неперахування до бюджету сум податків;

5)акти, направлені на збільшення видатків з бюджету.

Заниження об'єктів оподаткування — це зменшення бази оподаткування, тобто невідображення у звітних документах у повному обсязі об'єктів оподаткування, внаслідок чого податки та інші обов’язкові платежі, які мають бути сплачені платником податку, сплачуються ним не у повному обсязі.

Приховування об'єктів оподаткування — це невідображення у відповідних звітних документах, які подаються до податкових органів, будь-яких об'єктів оподаткування.

Актами, які збільшують видатки із бюджету є акти направлені на незаконну видачу субсидій, дотацій, кредитів чи пільг з податків юридичним чи фізичним особам.

Дотації, субсидії і субвенції - види, як правило, грошової допомоги, яка надається державою в особі її центральних чи місцевих органів влади (законодавчої чи виконавчої) за рахунок коштів державного чи місцевого бюджетів.

Дотація — вид грошової допомоги, яка надається, як правило збитковим підприємствам з боку держави з метою покриття затрат, що не покриваються виручкою від реалізації виробленої продукції, тобто підприємствам, планові затрати на виробництво продукції чи надання послуг у яких перевищують доходи від реалізації виробленої продукції чи наданих послуг.

Субсидія — підтримка, допомога, що надається без будь-яких конкретних умов і незалежно від фінансового стану суб'єктів, яким вона надається. Як правило, субсидії надаються для стимулювання певної діяльності чи виробництва певної продукції, підтримання підприємницької діяльності взагалі.

Субвенція — допомога, що надається для фінансування певних конкретних програм, проектів, що схвалюються суб'єктами, яким надається допомога. На відміну від дотації і субсидії, субвенція підлягає поверненню у разі використання наданої допомоги на за її цільовим призначенням.

Кредит — надання кредитором позички у грошовій чи товарній формі на умовах повернення у певний строк і, як правило, зі сплатою відсотків. Існує три форми кредиту — комерційний, банківський і державний.

Пільги з податків — повне чи часткове звільнення від сплати всіх чи окремих податків залежно від виду суб'єкту підприємницької діяльності та виду підприємницької діяльності.

Даний злочин належить до злочинів з формальним складом і вважається закінченим з моменту реєстрації належним чином і введенням в дію нормативного акту, який змінює доходи та видатки бюджету всупереч встановленому законом порядку.

Якщо винна особа, видаючи акти, які змінюють доходи і видатки бюджету всупереч встановленому законом порядку, мала на меті привласнити якимось чином бюджетні кошти, її дії слід кваліфікувати як замах на розкрадання державного майна, а у разі фактичного обернення одержаних коштів на свою користь чи на користь інших осіб — як закінчене розкрадання.

Обов’язковою ознакою об'єктивної сторони даного складу злочину є наслідки у вигляді зменшення доходів або збільшення видатків з бюджету [17;с. 590].

2.2 Суб'єктивна сторона. Суб'єкти злочину

Суб'єктивна сторона складу даного злочину характеризується лише прямим умислом, корисливим мотивом і метою. Вчинення вищезазначених діянь через необережність виключає кримінальну відповідальність за ст. 211 ККУ.

Видання нормативних актів, які змінюють доходи і видатки бюджету всупереч закону, вчинюються умисно, видати нормативний акт необережно неможливо.

Деякі вчені вважають, що мотив і мета вчинення даного злочину можуть бути різними, тобто не обов’язково корисливими.

На думку інших вчених, видання нормативних актів, які змінюють доходи і видатки бюджету всупереч закону може бути вчиненим не лише з прямим, але й непрямим умислом. Суть розбіжностей — у різному тлумаченні змісту корисливих мотивів і мети в теорії кримінального права і судовій практиці [14; с. 235].

Але мотиви злочину, хоча на кваліфікацію не впливають, мають враховуватись при призначенні покарання.

Суб'єктами відповідальності за цією статтею КК є посадові особи органів виконавчої влади, які наділенні повноваженнями видавати чи затверджувати нормативні акти, якими змінюється порядок і умови формування чи використання бюджетних коштів. видання таких актів посадовими особами, які не мають повноважень на видання таких актів, утворює сукупність злочинів, передбачених ст. 211 і ст. 365 (перевищення влади або службових повноважень) КК України. Це службова особа, яка окрім ознак, притаманних службовій особі (п. 1 примітки до ст. 364 КК), має ще й конкретні додаткові ознаки: вона наділена правом видання нормативно-правових або розпорядчих актів, які впливають на зміну доходів і видатків бюджету в межах бюджетної системи України. Так, Гуторова Н. О. розглядала деякі аспекти характеристики осіб, які вчинили злочини проти порядку виконання бюджету. Найбільш характерними ознаками осіб, які вчинили злочини проти порядку виконання бюджету, є зрілий вік (понад 40 років), високий освітній рівень (повна або базова вища освіта) та значний досвід роботи, правовий нігілізм, завищені особисті потреби і концентрація на їх реалізації, перебування у шлюбі, відсутність судимості, в 2/3 випадків це чоловіки, за сферою зайнятості найбільш поширеною є робота по найму, кожна п’ята особа вчинила злочин у складі групи осіб.

У частині 2 ст. 211 КК передбачені такі кваліфікуючі ознаки: 1) вчинення тих самих дій (ч. 1 ст. 211 КК), предметом яких були бюджетні кошти в особливо великих розмірах (див. коментар до поняття предмета злочину ст. 210 КК); 2) повторність (коментар до ст. 32 КК, також слід мати на увазі, що йдеться про повторність тотожних злочинів) [17; с. 588].

Відповідальність за видання нормативних актів, які змінюють доходи і видатки бюджету всупереч закону, настає з шістнадцяти років.

Карається видання нормативно-правових або розпорядчих актів, які змінюють доходи і видатки бюджету всупереч встановленому законом порядку:

— за ч. 1 ст. 211 КК — штрафом від ста до чотирьохсот неоподатковуваних мінімумів доходів громадян або виправними роботами на строк до двох років, або обмеженням волі на строк до п’яти років, або позбавленням волі на строк до чотирьох років з позбавленням права обіймати певні посади чи займатися певною діяльністю на строк до трьох років;

— за ч. 2 ст. 211 КК — позбавленням волі на строк від трьох до десяти років з позбавленням права обіймати певні посади або займатися певною діяльністю на строк до трьох років. Видання нормативних актів, які змінюють доходи і видатки бюджету, є спеціальним видом порушення Закону про бюджетну систему України від 5 грудня 1990 р. в редакції від 28 квітня 1995 р., яким передбачено, що бюджети всіх рівнів повинні виконуватися у тих самих обсягах, які затверджені відповідною радою.

Проведене дослідження Гладуновим О. дає підстави для сумнівів у необхідності застосування до засуджених за ст. 210, 211 КК покарань, пов’язаних з позбавленням волі, що має місце на практиці (у вивчених кримінальних справах покарання у виді позбавлення або обмеження волі з іспитовим строком призначено у 70% випадків). Процес виправлення таких осіб не потребує тривалого у часі впливу, ізоляції від суспільства, а може бути досягнутий шляхом публічного осуду з боку держави у формі вироку, карального значення та виховного впливу майнового покарання у виді штрафу [10; с. 290−296].

За ч. 1 ст. 211 КК кваліфікується видання нормативних актів, які змінюють доходи і видатки бюджету всупереч встановленому законом порядку, якщо предметом таких дій були бюджетні кошти у великих розмірах тобто на суму, яка у тисячу і більше разів перевищує неоподатковуваний мінімум доходів громадян (пункт 2 примітки до ст. 210 КК).

РОЗДІЛ 3

ПРОБЛЕМНІ ПИТАННЯ ЗАСТОСУВАННЯ ОКРЕМИХ ПОЛОЖЕНЬ ст. 211 КК УКРАЇНИ У кримінальному кодексі України, що був ухвалений Верховною Радою України 5 квітня 2002 року знайшли своє відображення та нормативне закріплення цілий ряд статей, які були відсутні у КК 1960 року, а багато статей зазнало суттєвих змін. Серед статей, коло застосування яких значно розширено, досить важливе місце посідає і діяння передбачене статтею 211 КК України, яка має назву «Видання нормативно-правових або розпорядчих актів, які змінюють доходи і видатки бюджету всупереч встановленому законом порядку».

В попередній редакції відповідної статті КК України 1960 року була передбачена кримінальна відповідальність лише за видання нормативних актів, які змінюють доходи і видатки бюджету всупереч встановленому законом порядку, тобто вона могла бути застосована лише в випадку коли службова особа видасть нормативний акт, тобто такий нормативний акт, що містить одну чи декілька обов’язкових для виконання правових норм, що поширюється на невизначене коло фізичних осіб, підприємств, установ і організацій та має неодноразове застосування, незалежно від строку його дії. В випадку, коли ж службова особа видала акт розпорядчого характеру, тобто такий акт, дія якого поширюється на чітко визначене ним коло осіб і має одноразове застосування, яким змінюються видатки бюджету, то такі дії кваліфікувалися вже за іншою статтею, яка передбачала відповідальність за порушення законодавства про бюджетну систему. Але коли такий розпорядчий акт змінював доходи бюджету, то такі дії, у випадку наявності всіх необхідних ознак, взагалі кваліфікувались як зловживання владою або посадовим становищем або перевищення влади або посадових повноважень.

З прийняттям нового кримінального кодексу України така прогалина кримінального законодавства була усунена і в даній статті вже передбачено відповідальність за видання і нормативно-правових і розпорядчих актів, що змінюють доходи і видатки бюджету всупереч встановленому законом порядку.

Таким чином стаття КК, що передбачає відповідальність за такі незаконні діяння в цьому плані удосконалена. Але разом з тим, ще залишились питання, які в літературі знаходять різне відображення, тобто з приводу одних і тих же положень в літературі містяться різні точки зору.

Так, зокрема, спірним в літературі залишається питання щодо визначення моменту з якого даний злочин вважається закінченим.

Більшість вчених схиляються до того, що даний злочин вважається закінченим з моменту видання зазначеного в диспозиції ч. 1 ст. 211 КК України нормативно — правового чи розпорядчого акта, незалежно від наслідків, які перебувають за межами даного складу злочину. Якщо ж, такими діями службової особи було заподіяно шкоду державним чи громадським інтересам або охоронюваним законом правам та інтересам окремих фізичних чи юридичних осіб, то такі дії повинні кваліфікуватися залежно від розміру заподіяної шкоди за ст. 364 чи ст. 365 КК України. У випадку коли службова особа видала такий акт, але порушення бюджетного законодавства не сталося з незалежних від її волі причин, то має місце лише замах на вчинення злочину. На практиці можуть траплятися випадки, коли службова особа видає декілька нормативно — правових та розпорядчих актів, що порушують бюджетне законодавство, але кожен акт окремо спрямований на використання бюджетних коштів розмір яких не становить великого розміру. Такий розмір бюджетних коштів може утворюватися за сукупністю діянь, тобто якщо видання таких актів охоплюється єдиним умислом, а в діях службової особи є наявні ознаки продовжуваного злочину, то в такому разі дії особи слід кваліфікувати, як замах на вчинення злочину передбаченого статтею 211 КК України, а при наявності необхідних ознак та достатнього розміру бюджетних коштів, як закінчений злочин передбачений цією ж статтею кримінального кодексу України.

Така позиція вчених видається вірною. Але інша категорія науковців, до вищезазначених критеріїв, додатково відносить і момент набрання даними нормативно — правовими та розпорядчими актами законної сили. Так, зокрема, в поняття «видання» вони вкладають наступні етапи: процес підготовки такого акту тобто його створення, а саме розробка проекту акту, його оформлення та надання обов’язковості нормативно — правовому та розпорядчому акту, строк дії якого минув чи ще не настав, тобто набрання ним законної сили. Цей момент може проявлятись, наприклад, в доведенні такого акту до відома виконавців, його опублікування чи реєстрація.

Основна відмінність даних точок зору полягає в визнанні обов’язковим моментом для визнання даного злочину закінченим, набрання таким актом законної сили. Питання щодо моменту набрання нормативно — правовим або розпорядчим актом законної сили вирішується Конституцією України, окремими нормативними актами та Указом Президента України «Про порядок офіційного оприлюднення нормативно — правових актів та набрання ними чинності» від 10.06.1997 року. Якщо ж нормативно — правовий або розпорядчий акт, який змінює доходи і видатки бюджету всупереч встановленому законом порядку, був підписаний службовою особою, але не набрав чинності, то має місце замах на вчинення злочину, передбаченого ст. 211 КК України. У зв’язку з цим, даний злочин може визнаватись закінченим лише з моменту набрання таким актом законної сили, незалежно від того чи настали, суспільно — небезпечні наслідки чи ні.

Така позиція, як видається, має право на існування. Так, зокрема виникає такої проблеми у випадку, коли момент видання, а саме, підписання чи затвердження службовою особою нормативно — правового або розпорядчого акту та момент набрання ним законної сили збігаються. В такому випадку даний злочин визнається закінченим з моменту набрання ним законної сили, тобто з моменту його підписання чи затвердження. А як поступати в такій ситуації, коли в самому акті зазначено, що він вступає в силу з якогось певного визначеного моменту, причому через деякий час після його підписання чи затвердження? Оскільки в юридичній природі, в правовому полі України такого акту юридично ще немає і ніяких юридичних наслідків до моменту його вступу в законну силу не настає, тому що він на даний момент не породжує жодних правовідносин, а значить і ніяких дій керуючись ним вчиняти неможливо. Службова особа, яка підписала чи затвердила такий акт в будь-який момент може прийняти рішення, яким взагалі відмінить такий акт. Тобто буде мати місце ситуація, коли нормативно-правовий або розпорядчий акт, який ще не вступив в законну силу буде скасовано, а значить в правовому полі України, в її правовій системі такого акту взагалі не існувало, оскільки він не породив жодних правовідносин. Зважаючи на таке, позиція, щодо впливу на визначення моменту з якого злочин, передбачений ст. 211 КК України, моменту набрання таким актом законної сили очевидно, видається слушною.

Таким чином, враховуючи вищевикладене, можна дійти висновку, що для усунення протиріч, стосовно визначення моменту з якого даний злочин буде вважатись закінченим, що можуть виникнути на практиці, в ст. 211 КК України необхідно внести зміни та доповнити положенням про те, що даний злочин буде закінченим з моменту коли акти, які змінюють доходи і видатки бюджету всупереч встановленому законом порядку, набрали законної сили, і лише в такому разі, питання пов’язані з даною проблемою, на практиці будуть знаходити однакове вирішення та визнаватись закінченим злочином, а в протилежному випадку, буде мати місце замах на злочин передбачений ст. 211 Кримінального кодексу України.

ВИСНОВКИ В сучасних умовах важливе значення набуває оптимальне наповнення та використання бюджетних коштів. Проте в процесі формування бюджетних коштів розподілу витрат виникають правопорушення пов’язані з неправомірним використанням коштів, використання службоого становища для шахрайства з фінансовими ресурсами, а також використання бюджетних коштів не за призначенням, порушення бюджетного законодавства контролюючими органами. Проте проблема порушення бюджетного законодавства має менше значення, ніж регулювання порядку притягнення до відповідальності за бюджетні правопорушення.

Користуючись положеннями Бюджетного кодексу знаємо, що за правопорушення в бюджетній сфері застосовуються адміністративні, кримінальні та дисциплінароні стягнення. Проте в цьому ж кодексі не міститься детальної інформації про те, як застосовуються санкції і виникає необхідність регулювання цього питання нормами інших інститутів права.

На підставі проведеня дослідження можна зробити наступні висновки:

По-перше, даючи визначення бюджетному правопорушенню в кодексі не визначаються його види. Детально не врегульоване питання суб'єктів бюджетних правопорушень, а порядок накладання санкцій та їх оскарження за правопорушення в бюджетній сфері регулюється не систематизованою кількістю нормативних актів, що ускладнює їх використання, тому визначення, що дається Бюджетним кодексом, про те, що бюджетним правопорушенням визнається недотримання учасником бюджетного процесу встановленого даним кодексом та іншими нормативно-правовими актами порядку складання, розгляду, затвердження, внесення змін, виконання бюджету чи звіту про виконання бюджету.

Крім того, бюджетне правопорушення характеризується низкою загально-обов'язкових ознак.

Сюди відносяться наступні:

1. суспільна шкідливість проявляється в тому, що правопорушення завжди пов’язане з посяганнями на пріоритети і цінності людського суспільства, зачіпає особисті і суспільні інтереси;

2. правопорушення є винним діянням. Тобто, це психічне відношення особи до власного поводження і його результатів, у якому виражене негативне чи легковажне відношення до права, до інтересів суспільства і держави, до прав і свобод інших осіб;

3. наявність шкоди є необхідною соціальною ознакою всякого правопорушення, що обумовлює всі правопорушення як суспільно небезпечні діяння;

4. важливою юридичною ознакою бюджетного правопорушення є його протиправність.

Бюджетне правопорушення має свій склад, а саме суб'єкт правопорушення, об'єкт правопорушення, суб'єктивна сторона, об'єктивна сторона.

По-друге, щодо видів стягнень за бюджетні правопорушення в роботі було запропоновано поділ їх за декількома критеріями. Одним з таких критеріїв є поділ їх в залежності від стадії бюджетного процесу: правопорушення, що вчиняються на стадії складання проекту бюджету; правопорушення, що вчиняються на стадії прийняття закону про державний бюджет; правопорушення, що вчиняються на стадії виконання бюджету; правопорушення, що вчиняються на стадії складання звіту про виконання бюджету.

Крім того, як показали дослідження стягення, що застосовуються за бюджетні правопорушення мають різну природу. А саме правопорушники можуть бути притягнуті до кримінальної, адміністративної, дисциплінарної та цивільно — правової відповідальності. А отже, процес застосування стягнень відрізняється один від одного.

По-третє, в результаті дослідження розглянула положення кримінального та кримінально-процесуального кодексу, які регулюють порядок притягнення правопорушників до кримінальної відповідальності, а також порядок застосування стягнень до осіб, які вчинили злочин у сфері бюджетних правовідносин; переглянула статті кодексу про адміністративні правопорушення стосовно порядку накладання стягнень та деякі інші нормативні акти, змістом яких є порядок застосування санкцій за бюджетні правопорушення і даний порядок має адміністративний характер. При чому необхідно звернути увагу на положення бюджетного кодексу України. І знову ж таки необхідно наголосити, що викладене в роботі, було зроблено на підставі чинного процесуального законодавства, яке регулює відповідальність за правопорушення в різних сферах, і тому порядок притягнення має вигляд загального характеру.

Якщо в діях особи не має ознак злочину, то особу може бути притягнуто до адміністративної відповідальноситі. Стягнення за адміністративне правопорушення накладається у межах, установлених Кодексом та іншими законами України. При накладенні стягнення враховуються характер вчиненого правопорушення, особа порушника, ступінь його вини, майновий стан, обставини, що пом’якшують і обтяжують відповідальність.

Якщо при вчинені бюджетного правопорушення особа Дисциплінарні проступки — це суспільно небезпечні вчинки, які заподіюють шкоду внутрішньому порядку діяльності підприємств, установ, організацій і тягнуть за собою дисциплінарну відповідальність. Накладання дисциплінарних стягнень регламентоване трудовим законодавством. Відповідно межі дисциплінарних покарань не виходять за межі чинного трудового права.

Щодо оскарження стягнень рішень про застосування стягнень, то порядок оскарження цих рішень передбачений тимиж нормативними актами, що і регулюють порядок накладання. Сюди ми відносимо Кримінально-процесуальний кодекс, Кодекс України про адміністративні правопорушення, Цивільний та Цивільно-процесуальний кодекси.

Слід зазначити, що в даній роботі було розглянуто основні положення категорії такого злочину як видання нормативних актів, які змінюють доходи та видатки бюджету всупереч встановленому законом порядку, з’ясовано причини його виникнення.

1. Злочини і інші правопорушення негативно впливають на розвиток суспільства. Злочинність і інші правопорушення об'єктивно гальмують поступовий розвиток нашого суспільства, подальше вдосконалення суспільних відносин. Злочинність та її прояви як діяльності, спрямована на протизаконне задоволення потреб певної частини суспільства за рахунок інтересів більшості його членів.

Правопорушення, взяті в сукупності на відповідному відрізку часу і конкретному суспільстві, завжди відрізняються значною різноманітністю як за ступенем суспільної шкідливості, так і за психологічними, соціальними і юридичними ознаками. Але разом з тим в походженні, причинах і подальшій історичній долі вони мають загальні риси, що дало можливість вивчити не тільки окремі види правопорушень, але і всю їх сукупність, проаналізувати причини і умови, які сприяють їх здійсненню, розробити системи заходів боротьби з ними. Викорінення злочинності - це більш складне завдання, ніж викорінення всіх інших правопорушень;

2. Злочини здійснюються незначною кількістю осіб, викликають активну протидію правоохоронних органів і негативну оцінку всіх членів суспільства.

Що стосується інших видів правопорушень, то вони складають великий масив, не завжди отримують негативну оцінку і часто не передбачають відповідальності;

3. Багаточисельність причин, умов правопорушень роблять їх важко аналізуючими. Докладний аналіз можливий в ряді робіт, спеціально присвячених окремим видам правопорушень в різних областях народного господарства і в галузях законодавства. Економіка повинна бути моральною, розвиток економіки — не самоціллю, а засобом прогресу особистості і суспільства;

4. Кількість шкідливих і небезпечних для суспільства діянь зросла б, якщо вони не були заборонені, чи за них були б встановлені неефективні санкції, або якою б правові заборони можна було порушувати безкаранно.

Однак, це зовсім не означає, що боротьба з правопорушеннями в сучасних умовах нереальна. Адже глобальне завдання включає в себе зміну всіх сторін суспільного життя, в тому числі і тих, які породжують правопорушення. В цьому процесі, на мою думку, повинен брати участь весь народ, всі державні і суспільні організації, і навчальні заклади.

Для зменшення кількості правопорушень необхідно усунути причини і умови, які породжують шкідливі і небезпечні для суспільства діяння.

Держава має право і вона повинна вести боротьбу з викоріненням правопорушень, а головне — причин і умов, які породжують їх, в ім'я забезпечення нормального розвитку, зберігання правопорядку, захисту та справедливості.

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ

1. Конституція України. Київ: Просвіта, 1996.

2. Бюджетний кодекс України //Урядовий курґєр. — № 131. — 2001. — 25 липня.

3. Кодекс України про адміністративні правопорушення /Затверджений Законом від 18.12.1984 р.//ВВС України. — Додаток до N51. — ст. 1122.

4. Кримінальний кодекс України: Чинне законодавство зі змінами та доповненнями станом на 20 січня 2010 р. — К.: Паливода, 2010.

5. Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти Закон України від 22 лютого 2000 р. № 1490-ІІІ.

6. Про бюджетну систему України Закон України від 5 грудня 1990 р. № 512-ХІІ.

7. Про місцеве самоврядування Закон України від 21 травня 1997 р. № 280/97-ВР.

8. Рекомендації з питань підготовки, державної реєстрації та обліку нормативно-правових актів Постанова колегії Міністерства юстиції України від 27 березня 1998 р. № 3.

9. Андрушко П. П. Кримінальна відповідальність за порушення законодавства про бюджетну систему. // Юридичний вісник України. — 2000; № 8.

10. Гладун О. Кримінологічна характеристика злочинів у сфері виконання бюджету / О. Гладун. — С.290−296.

11. Гуторова Н. О. Проблеми кримінально-правової охорони державних фінансів України: дис… д-ра юрид. наук: 12.00.08/ Н. О. Гуторова / Національний ун-т внутрішніх справ. — Харків, 2001. — 459 с.

12. Коржанський М. Й. Науковий коментар Кримінального кодексу України. — К., 2001.

13. Кримінальне право України. Особлива частина./ За ред. М.І.Мельника, В. А. Клименка. — Київ: Юридична думка, 2004. — 656 с.

14. Кримінальне право України: Особлива частина: Підручник для студентів юрид. вузів і фак. / Г. В.Андрусів, П. П. Андрушко, С. Я. Лихова та ін. за ред. П. С. Матишевського, С. С. Яценка, П. П. Андрушка. — К.: Юрінком Інтер, 1999. — 512 c.

15. Кримінальне право України: Особлива частина — Практикум: навчальний посібник / Гвоздецький В. Д., Матвійчук В. К., Харь І. О. та ін. за заг. ред. Матвійчука В. К. — К.: КНТ, 2008. — 256 с.

16. Науково-практичний коментар до Кримінального кодексу України: За станом законодавства і постанов Пленуму Верховного Суду України на 1 грудня 2001 р. / С. С. Яценко (відп.ред.). — К.: А.С.К., 2002. — 936с.

17. Науково-практичний коментар Кримінального кодексу України від 5 квітня 2001 року / За ред. М.І.Мельника, М.І.Хавронюка. — К.: Каннон, 2001. — 1010 с.

18. Навроцький В. О. «Кримінальне право України». Особлива частина. — Київ. — «Знання». — 2000.