Сутність виконавчої влади: конституційна практика її реалізації (реферат)

Реферат на тему:

Сутність виконавчої влади: конституційна практика її реалізації.

Реформування українського суспільства, виникнення і розповсюдження нових суб'єктів правових і суспільних відносин створюють об'єктивну потребу пошуку принципово нових підходів до розуміння правових явищ, підходів, які б відповідали сучасній концепції правового регулювання.

Організація і діяльність органів державної влади в Україні є сферою правового життя, що зазнає найсуттєвіших, найглибинніших змін. Притаманний сьогодні національній правовій системі України динамізм, зміна співвідношення приватного та публічного в механізмі правового регулювання, поява численних нових галузей та інститутів законодавства детермінують сучасний стан розвитку юридичної науки, спрямованої на створення якісно оновленої теоретичної бази правотворчої та правозастосованої діяльності. Значне місце серед досліджень українських правників займають наукові роботи, присвячені організації та діяльності виконавчої влади, окремих її підсистем, органів і посадових осіб. Теоретико-правовий аналіз організаційно-правових форм діяльності виконавчої влади покликаний сприяти розробці цілісної концепції реформування державно-правової системи.

Серед провідних вітчизняних авторів, що займаються науковими дослідженнями у сфері державного управління, слід зазначити В. Авер’янова, В. Бакуменко, А. Васильєва, І. Коліушко, В. Колпакова, О. Крупчана, В. Малиновського, Н. Нижника, В. Пєткова, В. Цвєткова та ін.

Останніми роками спостерігається відмова від надмірної ідеологізації проблеми функціонування державної і, зокрема, виконавчої влади і перехід від абсолютизації принципу розподілу влади і практики його реалізації до більш виважених, логічно, історично та емпірично обґрунтованих позицій. Що ж являє собою розподіл влади: теоретичну концепцію, спосіб організації державного апарату чи об'єктивну властивість його функціонування? У новітніх дослідженнях спростовується теза про обумовленість системи розподілу влади природою людини і про формулювання основних постулатів теорії поділу державних органів на законодавчі, виконавчі та судові ще у давньогрецькій філософії [1, с. 287]. Часто цитована прибічниками «вічності» і «природності» сучасних конституційно-правових конструкцій фраза Платона про необхідність «не тільки поділу влади між правителями, але й її змішування» [2, 75−107] є лише вираженням ідеї спеціалізації державних органів і координації управлінської діяльності. Така спеціалізація здійснювалася за найрізноманітнішими ознаками: владні органи античності поділялися на військові та цивільні, релігійні та світські, центральні та місцеві та ін. Спроби відшукати сліди новітніх політико-правових доктрин у об'єктивно обумовленій різноманітності організаційних форм державного впливу на архаїчне та середньовічне суспільство уявляються безперспективними. Реальним історичним генезисом концепції розподілу влади і первісних теоретичних уявлень про сутність і призначення виконавчої влади став соціальний конфлікт між абсолютистськими режимами європейських держав ХVII-XVIII ст.ст. і політичними прагненнями народженої Реформацією і колонізацією Нового Світу торговельно-промислової буржуазії.

Першою науковою працею, у якій говорилось про розподіл влади, слід вважати працю Дж. Локка «Про державу». Головна загроза свободі, вважав Дж. Локк, полягає в зосередженні влади в руках абсолютного монарха, який сам встановлює закони та примушує їх виконання. З метою запобігання узурпації влади Дж. Локк пропонував розподілити її між законодавчими, виконавчими і федеративними органами. Відзначалася також необхідність створення судових органів, хоча як окрема гілка влади суди Локком не розглядалися [3, 95]. З моменту виникнення наукових уявлень про систему розподілу влади, всі автори (як прихильники, так і опоненти даної концепції) загострювали увагу на неповній визначеності компетенції виконавчої влади і наявності в неї реальних важелів впливу на інші гілки влади: економічних, силових та організаційних.

Теорія розподілу влади, запропонована Ш.-Л. Монтеск'є у класичному творі «Про дух законів» [4], передбачала виділення законодавчих, виконавчих зовнішніх, виконавчих внутрішніх і судових органів. При цьому Монтеск'є також зазначав, що «судова влада у певному розумінні не є владою» і наголошував на тому, що розподіл влади є способом організації державних органів, притаманним демократичним республікам майбутнього. Реальністю ж абсолютистської Франції Монтеск'є вважав узурпацію владних повноважень монархом і створюваними ним виконавчими органами.

Практична реалізація доктринальних положень Локка та Монтеск'є вперше була здійснена у США, після проголошення незалежності. Сполучені Штати і нині залишаються державою, де принцип розподілу влади реалізовано найбільш послідовно. Разом з тим і у США неодноразово здійснювалися як теоретичні спроби переглянути засади побудови державного апарату, так і відхилення від реалізації принципу розподілу влади на практиці (нижче розглядатимуться державно-правові погляди В. Вільсона та К. Левенштейна з цієї проблеми).

Спроби перенести заокеанський досвід на європейський ґрунт за часів Французької революції виявилися значно менш вдалими. Перешкодою знов стала діяльність виконавчих органів, зокрема Комітету громадського порятунку, якому вдалося тероризувати Конвент. Як іронічно і, водночас, із співчуттям, зазначає Т. Карлейль, «перший з дворічних парламентів, за яким прийшли б інші, якби паперова конституція була чогось варта, трагічно загинув ще до закінчення першого року повноважень» [5, с. 303].

Конституційна практика європейських держав ХІХ-ХХ ст.ст. пішла шляхом часткової реалізації теорії розподілу влади, з урахуванням культурних, економічних та соціальних особливостей кожної з національних європейських держав. Об'єктивні перешкоди на шляху втілення концепції поділу законодавчих, виконавчих і судових повноважень стимулювали прагнення до наукової ревізії її вихідних постулатів.

З розгорнутою критикою теорії розподілу влади виступив Л. Дюгі, який стверджував, що вона суперечить більш загальному принципу — національного та державного суверенітету. За словами Дюгі, «суверенітет є, по суті, персоніфікованою волею націїяк і всяка інша особистість і втілена у неї воля, вона неподільна. Концепція суверенітету, єдиного у трьох владах, є метафізичною концепцією, аналогічною християнській таємниці Троїці, яка надихала інколи химери Конституційної асамблеї 1789 р., але яка є неприйнятною для створення реального права» [6, с. 541].

Як одну з різновидностей концепції Дюгі можна розглядати критику доктрини розподілу влади В. Вільсоном, який, також схиляючись до суто функціональної інтерпретації проблеми, дійшов висновку про неефективність диференціації влади у зв’язку зі зростанням завдань виконавчої влади та необхідністю більш оперативно приймати рішення у сучасній державі [7].

Дж. Бурдо оголошує теорію розподілу влади міфом та вважає можливим інтерпретувати її як розподіл праці, функцій чи, врешті-решт, сфер діяльності держави [8, с. 314−315].

Опонуючи зазначеним авторам, А. Есмен вказував на динамічний характер балансу рівноваги між вищими органами влади, який підтримується завдяки постійним зусиллям законодавця, спрямованим на обмеження зловживань з боку інших, насамперед виконавчих, органів [9, с. 392−475].

Своєрідним синтезом розглянутих думок може бути названа концепція розподілу влади у конституційній державі М. Оріу. Зміст конституційного порядку він бачить в утворенні системи дієздатних інститутів, а завдання права — в чіткому визначенні їх взаємовідношення, організацій та функцій [10]. Розглядаючи проблему з погляду адміністративного права, він підкреслив, що на практиці співвідношення двох влад є далеким від ідеального, що об'єктивно існує стійка тенденція до пригнічення законодавчої влади виконавчою, парламенту — стійким бюрократичним апаратом сучасної держави [11, с. 34−35].

У праці К. Левенштейна можна знайти принципову відмову від доктрини розподілу влади. Основний аргумент — статичність концепції, її невідповідність динамізму епохи радикальних соціально-політичних перетворень. Принцип розподілу властей, згідно з цією думкою, завжди був «більш політичною ідеологією, ніж моделлю дійсної політичної організації» [12, с. 566−608]. Здавалося б, практика цілком підтверджувала висновки процитованого автора. За словами його сучасника Легі, одного з провідних діячів адміністрації Ф. Д. Рузвельта, «якби знайшовся хто-небудь, крім Рузвельта, хто знав би, чого бажає Америка, це було б для мене дивним відкриттям» [13, с. 345].

Але цей аналіз змушує Левенштейна, як і інших критиків, прийти до парадоксальної дилеми: чим пояснити той факт, що нереалістична доктрина стала основою сучасного конституціоналізму? Пояснення цього феномену можливе лише завдяки соціологічному дослідженню тих принципових соціальних змін, які призвели до відмови від буквального тлумачення принципу розподілу влад і його перетворення на інструмент взаємодії держави та громадянського суспільства. У цьому аспекті праця Левенштейна досягла результатів, визнаних сучасною наукою. Формулюючи висновки коментованого автора в термінах сучасної соціологічної теорії, можна відзначити факт трансформації механізму влади традиційного парламентаризму в умовах модернізації, яка після Першої світової війни охопила не тільки сферу економіки і суспільних відносин, але і політичну владу. Для усвідомлення суті і спрямованості цієї трансформації необхідно подолати ортодоксальний погляд на співвідношення держави і громадянського суспільства, згідно з яким останнє має з часом поглинути державу. Навпаки, саме розвинене громадянське суспільство визначає становлення правової, демократичної держави з ефективною системою управління [14, с. 148].

Оновлена теорія розподілу влади періоду кінця ХХ-початку ХХІ століття розглядає конституцію і систему вищих державних органів не як продукт функціонування і розвитку держави, а як акт громадянського суспільства і за цієї умови зростання повноважень і обсягів діяльності органів виконавчої влади не становлять загрози для демократичної системи, оскільки у такому суспільстві діє механізм створення компенсуючих переваг [15, с. 28]. Як зазначає В. Речицький, прийняття реальної конституції є актом політичної ініціації народу і означає, що громадськість не тільки усвідомила своє принципове верховенство щодо державної влади, але й почала ототожнювати себе з головним чинником прогресу [16, с. 127]. У зв’язку з цим акцент при розгляді взаємного статусу законодавчих, виконавчих і судових органів переноситься із балансу повноважень на баланс відповідальності. При обговоренні Концепції політичної реформи, в ході якої нещодавно було внесено зміни до Конституції України, спеціально зазначалося, що існує об'єктивна необхідність визначення вектора політичних сил, що домінують у вищому представницькому органі держави і зобов’язані взяти на себе відповідальність не тільки за напрями законотворення, але й за дії виконавчої влади [17].

Отримав у новітніх дослідженнях своє визнання (і, головне, наукове обґрунтування) також той факт, що діяльність виконавчої влади не може бути зведена до виконання законів і здійснення поточного управління. До сфери діяльності виконавчих органів повинно бути віднесено також застосування до громадян заходів адміністративного примусу, в тому числі адміністративних стягненьздійснення позасудового захисту прав громадян у порядку адміністративного оскарженнярозгляд і вирішення індивідуальних адміністративних справ, включаючи надання адміністративних послугприйняття зобов’язуючих рішень у процесі вирішення «публічних потреб» (наприклад, відведення земель, будівництво громадських споруд) — відомча нормотворчість тощо [18, с. 115].

Достатньо перспективний підхід до визначення сутності і суспільного призначення виконавчої влади виражено у Рішенні Конституційного Суду України по справі № 1−1/99 від 8.04.1999 (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) [19]. Одне з питань, яке виносилося на розгляд органу конституційної юрисдикції, полягало у необхідності тлумачення поняття «орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах». Конституційний Суд у п. 5 мотивувальної частини Рішення зазначив: «поняття „орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах“ означає орган, на який державою покладено обов’язок щодо здійснення конкретної діяльності у відповідних правовідносинах, спрямованої на захист інтересів держави. Таким органом, відповідно до статей 6, 7, 13 та 143 Конституції України, може виступати орган державної влади чи орган місцевого самоврядування, якому законом надано повноваження органу виконавчої влади». У п. 2 мотивувальної частини того ж Рішення зазначається, що в основі державних інтересів завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб'єктів права власності та господарювання тощо.

Отже, з погляду Конституційного Суду, на органи виконавчої влади покладається обов’язок щодо безпосередньої реалізації функцій держави із забезпечення загальнонаціонального розвитку та громадської безпеки в усіх сферах життєдіяльності суспільства, що зазнають державно-владного впливу. Запропоноване розуміння виконавчої влади як такої, що «виконує» функції держави, відповідає сучасному стану досліджень у сфері розподілу влади. Необхідно відмовитися від спрощених, ідеологічно упереджених міркувань про «рівність» гілок влади. Дійсно, вплив держави на суспільство виявляється, насамперед, у конкретних управлінських рішеннях, прийняття та здійснення яких завжди передбачає певний простір дискреційності, власного розсуду органу чи посадової особи виконавчої влади. Внаслідок викладеного, повноваження парламенту, уряду та органів правосуддя не можуть бути політично рівноцінними. Власне, у наведеному висновку немає нічого нового навіть у порівнянні з поглядами Дж. Локка. Нова методологія дослідження виконавчої влади характеризується лише прагненням відмовитися від безумовно негативної оцінки такої нерівності, з урахуванням того, що баланс між гілками влади в реальних умовах функціонування політичної системи досягається, перш за все, за допомогою контрольних повноважень законодавчої влади, інститутів конституційної відповідальності та судового оскарження неправомірних актів, дій та бездіяльності органів виконавчої влади. Істотним уявляється і вплив такої переоцінки сутності виконавчої влади на критерії ефективності державного управління, яка не може і не повинна розглядатися у сучасних умовах лише як повне виконання нормативних вимог. Відношення до виконавчого органу як до виразника державних інтересів у певній сфері життя суспільства дозволить подолати позитивізм у ставленні до проблем управлінської діяльності, оскільки саме визначення мети, її обґрунтованість та відповідність потребам суспільства і, власне, досягнення цієї мети стає першою ланкою оцінки ефективності управління.

Література:

1. Цвєтков В.В., Кресіна І.О., Коваленко А. А. Суспільна трансформація і державне управління в Україні: політико-правові детермінанти. — К.: «Ін Юре», 2003. — 496 с.

2. Медушевский А. Н. Становление и развитие доктрины разделения властей//Вестник Российской Академии наук. — 1994. — Т. 64. — № 1. — С. 75−92- - № 2. — С. 89−107.

3. Безродний Є.Ф., Ковальчук Г. К., Масний О. С. Світова класична думка про державу і право. — К.: Юрінком-Інтер, 1999. — 400 с.

4. Монтескье Ш.-Л. Избр. соч. — Т. 2. — М.: Наука, 1951. — 388 с.

5. Карлейль Т. Французская революция. История. — М.: Мысль, 1991. — 575 с.

6. Duguit L. Traile de Droit Constitutionnel. Vol. 2. La Theorie Generate de l’Etat. Paris, 1923. — 742 Р.

7. Вильсон В. Государство: Прошлое и настоящее институциональных учреждений. — М.: Саблин, 1905 — 152 с.

8. Burdeau G. Traite de Science Politique. T. V. Les Regimes Politiques. — Paris, 1980. — 472 Р.

9. Esmein A. Elements de Droit Constitutionnel Francais et Compare. — Paris: L. Larose&-L. Tenin, 1909. — 506 Р.

10. Hauriou M. Precis de Droit Constitutionnel. Paris: Librairie du Recueil Sirey, 1929. — 222 Р.

11. Houriou M. Precis de Droit Administratif et de Droit Public. — Paris, 1911. — 284 P.

12. Loewenstein K. The Balance between Legislative and Executive Pover: a Study in Comparative Constitutional Law // Chicago Law Rev. — 1938. — № 5. — P. 566−608.

13. Уткин А. И. Дипломатия Франклина Рузвельта. — Свердловск: Изд-во Уральского университета, 1990. — 544 с.

14. Перегуда Є. Державне управління має бути поставлене на науковий грунт // Право України. — 2004. — № 7. — С. 147−150.

15. Ролз Дж. Теория справедливости. — Новосибирск, 1995. — 320 с.

16. Речицький В. Конституційний процес в Україні як феномен демократії // Вісник Академії правових наук України. — 1995. — № 4. — С. 127−133.

17. Конституційно-правові проблеми українського державотворення: Матеріали методологічного семінару. — К., 2002. — 76 с.

18. Авер’янов В. Ще раз про зміст і співвідношення понять «державне управління» і «виконавча влада»: полемічні нотатки // Право України. — 2004. — № 5. — С. 113−116.

19. Вісник Конституційного Суду України. — 1999. — № 14.