Концепція «раціональної бюрократії» у галузі державного управління (реферат)

Реферат на тему:

Концепція «раціональної бюрократії» у галузі державного управління Реально українська держава сьогодні переступила тисячолітню межу в часовому просторі, а формально — між командно-адміністративною і ринковою економіками, між тоталітарним політичним режимом і справді незалежною демократичною державою, між утисками і гнобленням української культури і її справжнім розквітом. Але це тільки формально. По-справжньому незалежну і заможну державу ще необхідно розбудовувати. Важливим інструментом подолання трансформаційної кризи в Україні є створення сучасної, ефективної системи державного управління [4, с. 41]. Сам термін «управління» означає процес впливу суб'єкта на об'єкт управління. Управління повинно здійснюватися на основі підпорядкованості та єдності волі учасників спільної діяльності. За роки незалежності в Україні проведено ряд наукових досліджень у галузі державного управління. Зв’язок між управлінням та адміністративно-правовими проблемами досліджували у своїх працях ряд учених, таких як: В.Б. Авер’янов, І.П. Голосніченко. Л. В. Коваль, Д. П. Калоянов, А. Т. Комзюк та інші. Питанням, пов’язаним із підвищенням ефективності державного управління, присвячені праці провідних учених: В.Б. Авер’янова, О. К. Безсмертного, В.Т. Білоуса, Ю. П. Битяка, А.С. Васильєва, Є.В. Додіна, М. М. Дорогих, В. В. Зуй, Р. А. Калюжного, Ю. Ф. Кравченка, В. Г. Лукашевича, О. В. Негодченка, Н.Р. Ніжник, О.І. Остапенка, П.І. Орлова, В.М. Плішкіна, П. М. Рабиновича, Ю.І. Римаренка, О. П. Рябченко, О. Ф. Скакун, М. М. Тищенка, Ю. С. Шемшученка, В. К. Шкарупи, Х.П. Ярмакі, О. Н. Ярмиша та інших авторів, які розробили теоретичні та методологічні основи використання наукового менеджменту в органах державного управління України.

Основним завданням даної статті є розгляд системи державного управління та застосування позитивних сторін «раціональної бюрократії» в галузі державної служби.

Оскільки управління є організуючою діяльністю держави, основна ознака якої - влада, то такий вид управління називається державним. Під державним управлінням розуміють специфічну діяльність держави, що проявляється у функціонуванні її органів, які безперервно, планомірно, владно і в межах правових норм впливають на суспільну систему з метою її вдосконалення відповідно до державних інтересів. Тільки державне управління може забезпечити функціонування і розвиток суспільства як єдиного цілого. Державне управління є частиною соціального управління, і частково зберігає його характеристики. Але, оскільки, державне управління має свої численні характеристики, які відображають його специфіку і дозволяють детермінувати як самостійний вид управління, то для того, щоб здійснювати якісне управління країною, необхідно створити систему державної влади [4, с. 16].

" Державна влада — це важливе політико-правове явище, сутність якого полягає в тому, що, виражаючи хоча б формально волю всіх громадян держави, влада здійснює спрямовуючий, організуючий вплив на суспільство" [3, с. 172]. Статтею 6 Конституції України визначено: «Державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову» [1, с. 457]. Основу організаційної структури державного управління становить система органів виконавчої влади. Виконавча влада забезпечує безпосереднє управління державними справами. Вона має такі ознаки:

— організаційний характер;

— неперервне здійснення скрізь, де функціонують колективи людей;

— примусовість, опора на силу.

Формою виконавчої влади є ієрархічно побудований адміністративний апарат, в якому ланки нижчого рівня підпорядковані ланкам вищого рівня. Виконавча влада реалізує певну частину повноважень держави, виконує функції, пов’язані з реалізацією положень Конституцій держави, її законів та інших нормативних актів. Органи виконавчої влади формують своєрідну систему державного управління.

" Державне управління — практичний організуючий і регулюючий вплив держави на суспільну (політичну) життєдіяльність людей з метою її упорядкування, збереження і перетворення" [2, с. 157].

Завданнями та функціями держави зумовлена необхідність існування державної служби. Виникає потреба у формуванні персонального складу органів державної влади, нормативно-правовому врегулюванні державно-службових відносин державних службовців із відповідними органами.

Законом України «Про державну службу» особливим видом служби визначається державна служба. У ст. 1 державна служба визначена як «професійна діяльність осіб, які займають посади в державних органах та їх апараті з практичного виконання завдань і функцій держави та одержують заробітну плату за рахунок державних коштів» [1, с. 240].

За висновком О. Ю. Оболенського, «державна служба об'єднує тих працівників органів влади, хто працює на постійній, професійній основі, отримує заробітну плату з державного бюджету, тобто від державної влади, включаючи органи законодавчої, виконавчої та судової влади, прокуратури тощо, та вирішує завдання і реалізує функції цих органів» [6, с. 6].

Якщо розглядати державну службу як галузь науки, то можна сказати, що вона вивчає і досліджує проблеми становлення та розвитку системи державної служби. Наукові дослідження у цій сфері мають міждисциплінарний комплексний характер. Тому наукові рішення повинні прийматися на основі поєднання юридичних, політологічних, економічних, соціологічних, філософських, психологічних наук. Державні структури забезпечують виконання законів і повинні бути озброєні знаннями з питань управління державними організаціями. Для цього необхідно володіти знаннями з основ менеджменту, вміти аналізувати основні теоретичні школи та напрями адміністративно-державного управління провідних країн світу, вивчити особливості менеджменту державних організацій, уміти реалізувати на практиці набуті теоретичні знання [5, с. 3]. Особливо активно державна служба як галузь науки почала розвиватися протягом останніх десятиліть. Починаючи з 1967 року, під егідою ООНпроводяться міжнародні наради експертів із проблем адміністративно-державної діяльності. У межах Програми розвитку ООН проводиться велика практична науково-дослідна робота, порівнюються дослідження методів і досягнень різних країн світу у галузі державного адміністрування.

Якщо розглядати державну службу як галузь законодавства, то державна служба — «це система нормативних актів, у яких урегульовані державно-службові відносини» [6, с. 6]. Поступово ця система може перетворитися в окрему комплексну галузь — право державної служби, в якій за цільовою та предметною ознаками об'єднується різний правовий матеріал, пов’язаний з організацією та функціонуванням усіх інститутів державної служби. «Цільова ознака об'єднання правового матеріалу — це необхідність урегулювання адміністративно-процесуального механізму, реалізації або забезпечення реалізації конституційних і законодавчо визнаних цілей, принципів функціонування, завдань і функцій держави. Предметною ознакою об'єднання є характер регульованих суспільних відносин, що виникають, змінюються й припиняються в процесі організації державної служби, забезпечення її функціонування, встановлення гарантій діяльності державних службовців» [6, с. 7].

" Державний службовець має розглядатися не як приватний власник посади, а найманий працівник, що утримується коштом платників податків з метою задоволення спільних інтересів" [2, с. 143].

Коли ми аналізуємо державне управління та оцінюємо діяльність державних службовців, то, як правило, визначаємо наявність бюрократії. А бюрократія, у свою чергу, це — «система управління, в якій влада належить адміністрації чиновників» [3, с. 75]. На даному етапі існує два основних типи бюрократії:

— імперська — виникла в азіатських імперіях і спирається на авторитет традиції;

— раціонально-легальна — виникла під час переходу до індустріального суспільства.

Концепція «раціональної бюрократії» була сформульована на початку 1900;х років німецьким соціологом Максом Вебером (1864−1920). У своїх дослідженнях він дає основу для сучасного вивчення адміністративно-державного управління. Аналіз Вебера був заснований на бюрократичній моделі Німеччини, але може бути застосований повсюди:

— адміністративні установи, організовані ієрархічно;

— кожна установа має свою власну сферу компетенції;

— цивільних службовців призначають, а не вибирають на основі професійної кваліфікації, як зазначено в дипломах чи за результатами іспитів;

— цивільні службовці одержують заробітну плату відповідно до рангу;

— для цивільного службовця ця робота є професією чи принаймні основним заняттям;

— службовець не володіє установою, в якій працює;

— службовець підкоряється дисципліні і перебуває під контролем;

— зняття з посади ґрунтується на рішенні вищих інстанцій.

Відповідно до своєї теорії Макс Вебер висловив думку, що «з утвердженням раціональної бюрократії вирішення поточних управлінських справ перейшло до компетентних і неупереджених виконавців, відповідно до встановлених норм і процедури. Бюрократія визначалася як організація з „пірамідальною структурою влади, яка використовує силу дії універсальних і деперсоніфікованих правил, щоб підтримувати цю структуру, і яка приділяє головну увагу недискреційним аспектам управління“. Основа раціональної бюрократичної організації вбачалася передусім у деперсоніфікованості її функціонування. Водночас виділялися й інші переваги бюрократичної організації: точність, швидкість, стабільність, компетентність, наступність, єдність, чітка субординація, зменшення конфліктів та матеріальних і людських затрат» [2, с. 138].

На підставі цих висновків було розроблено п’ять принципів «раціональної бюрократії» Макса Вебера.

1. Чіткий розподіл праці, що обумовлює появу висококваліфікованих спеціалістів у кожній функціональній сфері.

2. Ієрархія управління, за якої кожний нижчий рівень управління контролюється вищим, і підпорядковується йому.

3. Наявність взаємопов'язаної системи узагальнених формальних правил і процедур, що забезпечує однорідність виконання співробітниками своїх обов’язків і координованість різних завдань.

4. Дух формальної знеособленості, з яким офіційні особи виконують свої посадові обов’язки (рівність перед законом, незалежно від посади і особи).

5. Здійснення найму на роботу відповідно до кваліфікаційних вимог.

М. Вебер розумів, що він вивчає щось нове. Державна адміністрація, як частина виконавчої влади в суспільстві, з’явилася в Західній Європі близько ХVІ ст., але досягла своєї могутності тільки в ХХ ст. Якщо держава побудована за принципом розподілу влади, то виконавча влада повинна здійснювати політичні рішення, прийняті законодавчою владою. Тоді бюрократія займає владне положення і має певні характеристики:

— підвищена соціальна оцінка службовця, захищеного адміністративними та карними нормами;

— побудова рангової ієрархії на принципах «призначення» ;

— довічний статус службовця;

— регулярна грошова винагорода відповідно до рангу;

— кар'єрний принцип переміщення в ранговій ієрархії.

Владне положення бюрократії ґрунтується також на володінні технікою управління, зміст якої має два основні аспекти. По-перше, це спеціальні знання, отримані професійними державними службовцями в результаті підготовки у відповідних галузях адміністративно-державного управління. По-друге, важливе значення має знання правил бюрократичного процесу в самих відомствах, тому що внаслідок зростання самостійності бюрократія виявляє прагнення поширювати свій вплив далеко за межами власної юрисдикції. Сам М. Вебер вважав ідеальним адміністративно-державне управління, побудоване на твердих бюрократичних принципах: авторитарна влада керівника, який приймає рішення, віддає розпорядження підлеглим і контролює їхнє виконання. Завдання службовців державної адміністрації при цьому полягає тільки в тому, щоб застосовувати управлінські принципи до конкретних ситуацій, для чого і розроблялися певні правила державного адміністрування. Вебер уявляв професійних державних службовців як висококваліфікованих фахівців духовної праці, професійно вимуштруваних підготовкою, з високою становою честю, що гарантує бездоганність. На його думку, без цього виникла б фатальна небезпека дивовижної корупції і низького міщанства, що поставило б під загрозу суто технічну ефективність державного апарату [5, с. 28].

Оскільки державні службовці як представники бюрократичної системи не мають тих стимулів, за яких їхня оплата праці була б тісно пов’язана з кінцевим результатом роботи, то вони прагнуть максимізувати масштаби своєї установи. «Бюрократ конкурує з іншими чиновниками за одержання фондів. У цьому випадку ринкова конкуренція заміщується бюрократичною» [3, с. 271]. Виникає таке поняття як «бюрократизм». Це поняття частково збігається з поняттям «бюрократія», але не є тотожне з ним. За своєю суттю бюрократизм означає хворобу системи управління, панування канцелярії, формалістики, домінування букви інструкції, наказу над суттю справи. Бюрократизм є такою формою здійснення влади, за якої відбувається підміна загальної волі суспільства, громадян волею групи осіб, причому не легітимна, а суб'єктивістська, вільна, часто протизаконна зміна форм і методів ведення справ. За визначенням А. Оболонського, «Бюрократизм — це деструктивний, суспільно небезпечний ефект, що виникає в процесі функціонування бюрократичної організації». Підміна бюрократії бюрократизмом виникає внаслідок багатьох причин:

— нераціональна побудова державного апарату;

— відсутність або слабке правове регулювання процесів владовідносин і управління;

— низький рівень контролю за дотриманням встановлених процедур;

— недостатня професійна підготовка державних службовців.

У політичній площині бюрократизм означає надмірне розростання і безвідповідальність виконавчої влади. У соціальному аспекті - відчуження влади від народув організаційному — підміну змісту роботи формоюв морально-психологічному — деформацію ціннісних орієнтацій у носіїв бюрократичної свідомості.

Бюрократизм живиться прагненням влади. Розростанню бюрократичного апарату не притаманне «іманентне» самообмеження. Спроби контролювати бюрократичний апарат з метою недопущення бюрократизму ускладнюється корпоративністю як атрибутом бюрократичної організації. Всі, хто входить до складу адміністративних органів, об'єднуються між собою, але відокремлюються від суспільства. Тому перетворене на самоціль «входження» у владу, істотно деформує свідомість працівників апарату управління. За висловом лорда Ектона, «усяка влада псує людину, а абсолютна влада — псує абсолютно» [2, с. 141]. Набуває поширення термін «користолюбний бюрократизм», в основі якого лежить свідоме прагнення за рахунок ускладнення формальних вимог процедури одержати відповідні дивіденди.

У контексті переходу до ринкових відносин відбулися якісні зміни в характері державного управління. Зменшується вплив владно-примусового характеру управління. Домінуючими стають заходи заохочення, стимулювання, переконання, формування громадської думки і свідомості, почуття відповідальності та обов’язку.

Проте в умовах незалежної України боротьба з бюрократизмом вимагає посилення демократичних засад суспільного життя. Необхідно розробити комплекс заходів, який би насправді гарантував соціальний захист діяльності державних службовців. «Державний службовець має розглядатися не як приватний власник посади, а найманий працівник, що утримується коштом платників податків з метою задоволення спільних інтересів» [2, с. 143]. Необхідно встановити жорсткий контроль за результатами і наслідками роботи державної служби. У цьому аспекті потрібно постійно проводити відкритий моніторинг чисельності та структури управлінського апарату, реформувати управлінські процедури для спрощення, прозорості та зрозумілості. При цьому важливими засобами протидії розповсюдженню бюрократизму повинна стати розвинена досконала законодавча база, забезпечення законності, переорієнтація суспільної свідомості державних службовців. Нагальними складовими правового забезпечення державної служби є удосконалення інститутів юридичної відповідальності державних службовців, установлення гарантій їхнього правового становища. Ця проблема вимагає скоординованих, комплексних, узгоджених розробок у галузях державного, адміністративного, трудового, кримінального та фінансового права.

Література:

1. Україна. Закони. Чинне законодавство України: станом на 1 липня 2003 р. / Уклад. Ю.П. Єлісовенко. — К.: Махаон, 2003. — 800 с.

2. Державне управління в Україні: організаційно-правові засади: Навч. посіб. / Н. Р. Нижник, С. Д. Дубенко, В.І. Мельниченко та ін.- За заг. ред. Н. Р. Нижник. — К.: Вид-во УАДУ, 2002. — 164 с.

3. Державне управління: Навч. посіб. / А. Ф. Мельник, О. Ю. Оболенський, А.Ю. Расіна, Л.Ю. ГордієнкоЗа ред. А. Ф. Мельник. — К.: Знання-Прес, 2003. — 343 с.

4. Колпаков В. К. Адміністративне право України: Підручник. — К.: Юрінком Інтер, 1999. — 736 с.

5. Новіков Б.В., Сініок Г. Ф., Круш П. В. Основи адміністративного менеджменту: Навч. посіб. — К.: Центр навчальної літератури, 2004. -560 с.

6. Оболенський О. Ю. Державна служба: Навч. посібник. — К.: КНЕУ, 2003. — 344 с.