Дискусії щодо європейської політики у сфері конкуренції

План

дискусія європейська політика конкуренція

1. Державна допомога: субсидії з метою регулювання чи потурання монополістам

2. Регулювання злиттів

3. Взаємодія політики ЄС у сфері конкуренції з національними та глобальними системами

4. Європейська політика у сфері конкуренції та дискусії щодо запровадження аналогічної політики у глобальних масштабах

5. Політика у сфері конкуренції та інші види політики: узгодження суперечливих цілей

6. Критика європейської політики у сфері конкуренції

Висновки

1. Державна допомога: субсидії з метою регулювання чи потурання монополістам

Європейська політика у сфері конкуренції орієнтована на уряди держав-членів не меншою мірою, ніж на приватні фірми. Головною проблемою, пов’язаною з урядами, є регулювання державної допомоги. Надання державної допомоги — це один із способів, за допомогою яких уряди намагаються керувати своїми економіками, а державне втручання з метою підтримки галузей обґрунтовується необхідністю досягти цілої низки цілей: розвиток нових галузей або промислового потенціалу (останній забезпечується шляхом підтримки системи навчання та проведення досліджень); зменшення регіональних дисбалансів; залучення іноземних інвестицій; забезпечення зайнятості тощо. Хоча подібне втручання завжди суперечить принципам вільного ринку, деякі види субсидій більш виправдані, ніж інші. Наприклад, існує різниця між державними фондами, які направляються на забезпечення суспільних благ (розвиток освіти та професійної підготовки або розвиток інфраструктури), та державною допомогою, яка є комерційною або протекціоністською за своїм характером (тобто надання субсидій фірмам, що працюють на міжнародних конкурентних ринках, без яких ті могли б збанкрутувати)⁷.

Диференціація згаданих цілей і мінімізація викривлювального впливу подібної допомоги на європейську економіку є одними із найважливіших завдань політики ЄС. Однак глибинні причини, чому ЄС має контролювати і в разі необхідності забороняти дії урядів держав-членів з надання державної допомоги, полягають у тому, що уряди навряд чи готові здійснювати регулювання самих себе. Проте той факт, що уряди водночас залучаються до роботи в межах ЄС як фінансуючі інстанції та інстанції, що відповідають за ухвалення рішень, робить розробку колективної політики щодо державної допомоги достатньо складною справою. Хоча регулювання приватного бізнесу має переважно приватний характер і передбачає проведення закулісних переговорів та лобіювання, регулювання державної допомоги неминуче призводить у деяких випадках до публічних конфліктів між Комісією та державами-членами. Розробка ефективної системи правил стала можливою тільки в 1980;х pp., але навіть тепер можливості Комісії лишаються обмеженими внаслідок існування внутрішніх розбіжностей у підходах (суперечностей між різними службами та членами Комісії) та необхідності проведення переговорів між урядами і фірмами стосовно термінів та умов надання допомоги. Такі риси характерні для інших аспектів політики у сфері конкуренції, у цій сфері політики баланс влади, напевне, зміщений у бік держав-членів. Хоча в деяких випадках Комісія заперечувала надання урядами держав-членів підтримки тим чи тим галузям, ці випадки є рідкісними винятками: у більшості ситуацій Комісія затверджує надання державної допомоги.

Згідно зі статтею 87 (1) (колишня 92), запроваджується жорсткий контроль за тими видами державної допомоги, що викривлюють або загрожують викривленням конкуренції. Хоча ця явна заборона державної допомоги пом’якшується низкою положень, які дозволяють у деяких випадках її надавати, остаточне рішення щодо надання дозволу ухвалює Комісія. Процес ухвалення рішень реалізується з допомогою ряду механізмів: вимогою щодо попереднього повідомлення Комісії про плани надання допомоги; системи контролю, який здійснюється силами Комісії, та процедури, за якої Комісія може змінювати або зменшувати обсяги допомоги. Як і в інших питаннях політики у сфері конкуренції, Комісія намагається розробити спрощувальні заходи і через них встановлювати принципи надання допомоги в широкому спектрі різних сфер, здійснювати перевірку національних програм надання допомоги та забезпечувати можливість урядам держав-членів надавати субсидії в межах єдиної системи. Ці заходи поширюються на: регіональну допомогу; горизонтальні види допомоги (сприяння проведенню НДДКР, підтримка малих та середніх підприємств, охорона довкілля, підвищення зайнятості та реструктурування фірм у разі виникнення труднощів); секторні види допомоги (підприємствам металургійної, вугільної, суднобудівної галузей, авіатранспорту, банківської сфери тощо). Крім того, Комісія на власний розсуд може провадити дослідження окремих програм або випадків державної підтримки (Commission, I998f).

Упродовж всього періоду існування ЄС Комісія дуже обережно застосовувала визначені нею правила надання державної допомоги. Якщо проаналізувати ранній період існування ЄСВС, стане очевидно, що у вугільній галузі реалізуються великі програми субсидування, однак вищий орган об'єднання майже нічого не робив для застосування існуючих правил. Протягом десятиліть після створення ЄЕС Комісія відігравала мінімальну роль у сфері контролю державної допомоги. У період економічних негараздів кінця 1970 — початку 1980;х pp. субсидії були певною мірою узаконені як елемент процесу промислового регулювання (Gilchrist and Deacon, 1990). Цей прагматичний підхід слід розглядати у контексті загального стану європейської інтеграції та європейської економіки у той час. Мало того, коли Комісія намагалася утвердити свої позиції (як це було у випадку державної допомоги державним підприємствам), вона зіткнулася з таким небажанням співпрацювати, що була змушена використовувати статтю 90, аби домогтися хоча б якоїсь прозорості (див. наступний параграф). У 1980;і роки Комісія провадила більш активну лінію, зокрема напередодні затвердження Програми Єдиного ринку (див. розділ 4). Представлена у «Білому документі» Програма значною мірою була спрямована на ліквідацію різноманітних викривлень, чимало з яких були наслідком реалізації політики урядів, задля створення Єдиного ринку. Продовження і, можливо, розширення застосування деяких урядових заходів — зокрема субсидій — могло поставити під загрозу існування Єдиного ринку. Деякі коментатори навіть застерігали, що, за відсутності контролю, члени Співтовариства можуть вдатися до «війни субсидій», аби підтримати національну промисловість (Pelkmans and Winters, 1988).

З середини 1980;х pp., чи то внаслідок реалізації Програми Єдиного ринку, чи то завдяки агресивному керівництву комісарів Сатерленда та Бритена, Комісія почала провадити жорсткішу лінію щодо субсидій. Основним елементом цієї лінії стала спроба досягнення прозорості в питаннях надання державних субсидій. У 1989 р. Бритен Ініціював перше дослідження із серії, присвяченої проблемам державної допомоги промисловості, сфері послуг та іншим секторам економіки. З того часу Комісією підготовлено сім оглядів, у яких відстежувалися рівні фінансової підтримки, яку надавали своїм підприємствам різні держави-члени (Commission, 1989;). Загалом схоже на те, що з часом відбувається поступове зменшення державної допомоги, хоча існують великі відмінності в рівнях такої допомоги, яка надається в деяких багатших державах-членах. Згадані огляди виконують подвійну функцію: нагадують урядам та громадянам про витрати, які доводиться нести у зв’язку з програмами субсидіювання, що діють у їхніх країнах, і дають змогу порівнювати їх з програмами в інших країнах, водночас допомагаючи Комісії виявити найбільш кричущі невідповідності (Brittan, 1992).

Ця остання функція пов’язана з іншим елементом у політиці Співтовариства — переорієнтацією правил надання допомоги. Якщо досі політика надання державної допомоги розвивалася на основі попереджень і рекомендацій, що їх готувала сама Комісія, то тепер необхідність спрощення згаданих процедур і одержання нових повноважень спонукали її до законодавчих рішень. У травні 1998 р. Рада затвердила Регламент 994/1998. Згідно з цим Регламентом, Комісії було надано право створювати виключення en bloc з допомогою різноманітних горизонтальних та регіональних програм. Урядові субсидії, що реалізовувалися в межах цих програм, майже завжди затверджувалися, що давало змогу Комісії зосередитись на серйозніших справах. У листопаді 1998 р. Рада узгодила процедурний Регламент 83/1999, покликаний раціоналізувати, систематизувати та обгрунтувати процедури Комісії, що використовувалися для моніторингу державної допомоги. Це значною мірою сприяло підвищенню юридичної однозначності для урядів держав-членів і не лише забезпечило Комісії міцне законодавче підґрунтя для її дій, а й сприяло розширенню її повноважень (зокрема, Комісія отримала право інспектувати офіси). Комісія також сподівається, що органи влади національного рівня відіграватимуть помітнішу роль у розгляді подібних справ; вона вважає, що позивачі (представники органів влади), замість того щоб обвинувачувати своїх колег, оскаржуватимуть рішення урядів у національних судах (Commission, 1999e).

Потреба в нових правилах виникла також і у зв’язку з робочим перевантаженням Комісії. Останніми роками Комісія була активнішою, ніж будь-коли раніше. Проте, незважаючи на всі зусилля (і тон політичних заяв), відсоток випадків, коли Комісії вдалося ухвалити рішення щодо заборони надання допомоги, лишається дуже малим. Справді, хоча Комісія, на перший погляд, готова йти на конфлікт з урядами з принципових питань, на практиці вона «більше гавкає, ніж кусається». Хоча існують винятки, такі, як рішення 1991 р. у справі «Renault», та в більшості важливих випадків, пов’язаних із наданням державної допомоги, зокрема в галузі авіатранспорту (у різний час така допомога надавалася авіакомпаніям різних країн — «Air France», «Alitalia», «Iberia», «Olympic», «Aer Lingus» та «Sabena»), а також підприємствам вугільної галузі (зокрема, в Німеччині та Іспанії), банкам (зокрема «Credit Lyonnais») — Комісія з готовністю йшла на компроміс із урядами відповідних держав-членів, затверджуючи надання допомоги з порівняно незначними вимогами. Звісно, такі рішення можуть бути оскаржені і дедалі частіше оскаржуються в судах (разом із нечисленними негативними рішеннями), однак досі, як свідчить практика, суди загалом підтримують рішення Комісії.

Своєю увагою до себе політика у сфері конкуренції лише частково завдячує підвищенню активності у сфері антимонопольного законодавства та державної допомоги. В умовах дедалі більш інтегрованої європейської економіки відчувається велика потреба в активній політиці, спрямованій на захист Єдиного ринку від приватних та державних викривлень режиму вільної конкуренції. Однак політика у сфері конкуренції являє собою важливий механізм розширення сфери впливу Єдиного ринку⁸. ПК виявилося корисним засобом розширення сфери його впливу на ті сектори європейської економіки, які досі не лише були закриті для конкуренції, а й загалом вважалися такими, для яких оптимальною формою організації є монополія. Найважливішими прикладами є державні мережі постачання електроенергії, комунікації, транспорт, а також деякі інші сектори, зокрема страхова справа, банківська справа, спорт та засоби масової інформації. Створення й моніторинг ринків у цих секторах склали найяскравішу частину програми роботи Комісії, починаючи з середини 1980;х pp. їхній розвиток відбувався у вельми суперечливий спосіб і викликав хвилю критики, пов’язаної з «дереґу-лятивним» тиском з боку Комісії, коли вона намагалася здолати опір національних монополістів та їхніх прихильників в урядах (Stoffaes, 1995).

Точніше було б розглядати цей процес не як «дерегулювання», а швидше як одну з регулятивних реформ, спрямовану на перехід від монополій до конкуренції. Обстоюючи згадані зміни, Комісія стала одним з ініціаторів (хоча й не єдиним) зміни загального балансу: у Великій Британії (як і в деяких інших країнах Північної Європи, які на той час ще не були членами ЄС) цей процес було розпочато ще на початку 1980;х pp. Влада США провадила подібні реформи в деяких галузях ще у 1970;і роки. Згадані види політики на національному рівні становили для Комісії важливий прецедент у справі проведення реформ, а реформістськи налаштовані держави-члени мали важливе джерело підтримки у проведенні переговорів щодо важливих змін з державами-членами, які не виявляли до цих питань особливого зацікавлення.

Процесу лібералізації сприяло застосування (або загроза застосування) до того часу не використовуваної статті 86 (колишня 90). Ця стаття стосується секторів «загальноекономічного інтересу» (general economic interest) і вимагає застосування до цих секторів правил заохочення конкуренції тією мірою, якою вони не заважають реалізації загальноекономічного інтересу. У тих межах, у яких згадані правила можна застосувати, їх, згідно зі статтею 86.3, встановлює безпосередньо Комісія без затвердження Радою. До секторів загальноекономічного інтересу загалом зараховуються державні фірми, природні монополії, підприємства інфраструктури та мережі масового обслуговування. Трохи несподіваним є той факт, що подібна стаття була включена до тексту Римського договору ще наприкінці 1950;х pp. і від того часу протягом більш як двадцяти років не використовувалася. Ситуація зі статтею 86 є ілюстрацією не стільки інституцій ного «блокування» (lock-in), скільки «заморожування» (lock-up), тобто відображення в договорах повноважень, які з різних причин не використовувалися в період одразу після ухвалення чергового Договору, але які можна було б використати пізніше. Не можна сказати, що так запланували учасники переговорів щодо згаданого Договору: вони передусім намагалися розв’язати проблему функціонування великих державних підприємств у конкурентних секторах, проблему, яка стосувалася передусім невеликих держав-членів, чиїм фірмам у процесі своєї діяльності доводилося конкурувати з великомасштабними націоналізованими підприємствами Італії та Франції (Papaconstan-tinou, 1988; Marenco, 1983; Schindler, 1970; Deringer, 1964). Однак оригінальна мета положень Договору стала певною мірою неактуальною внаслідок широкомасштабної приватизації, що відбувалася в наступні роки (хоча спершу, наприкінці 1970;х, ці положення використовувалися для того, щоб зробити прозорішими зв’язки уряду з державними підприємствами)⁹. Натомість їх було використано (хоча й у вельми суперечливий спосіб) як засіб лібералізації ринків мереж масового обслуговування.

Фактично використання статті 86 як засобу відкриття ринків мереж масового обслуговування обмежилося сектором телекомунікацій. Починаючи з 1988 p., Комісія використовувала цю статтю для запровадження конкуренції на ринках основних телекомунікаційних послуг. Хоча опір цій стратегії з боку урядів держав-членів поступово зменшувався, не в останню чергу з урахуванням рішень ЄСС на користь Комісії, безпосереднє застосування статті 86 лишалося пов’язаним із певними проблемами. Комісія отримала надійний інструмент для запровадження лібералізації, однак його активне застосування могло призвести до відчуження урядів деяких держав-членів. Унаслідок цього як важіль для поступової лібералізації інших ринків мереж масового обслуговування застосовувалася в основному загроза використання статті 86, однак саму статтю безпосередньо практично не використовували. Натомість Комісія віддавала перевагу застосуванню як основи для деяких пропозицій інших положень Європейського договору, передусім статті 95 (колишня 100А), присвяченої гармонізації законодавства. Проте політика у сфері конкуренції відіграла важливу роль у відкритті ринків у таких секторах, як енергетика та транспорт (Argyris, 1989; Brittan, 1992).

В усякому разі, досвід застосування статті 86 з урахуванням юридичних суперечностей між прихильниками та противниками цих положень Договору може бути ілюстрацією того, як ті чи ті положення Договору можуть зрезонувати і спрацювати у спосіб, який ніхто не міг передбачити сорок років тому. Справді, під час дискусій щодо лібералізації ринків масового обслуговування Комісія схилилася до застосування поступового й повільного процесу реформ. Більшість реформ здійснювалися в декілька етапів загальною тривалістю близько десяти років; у такий спосіб національні монополісти та уряди мали досить часу для того, аби пристосуватися (хоча ця можливість не завжди була використана). Реформи в галузі телекомунікацій провадилися з початку 1998 p.; наприкінці цього ж року розпочалася реформа в галузі авіатранспорту, а на початку 1999 р. було запроваджено лібералізацію енергетичного ринку. Решта важливих об'єктів — передусім поштові послуги та залізниці — виявилися надто чутливими, аби до них можна було застосувати якісь інші стратегії, окрім найбільш повільних і поступових, тому на сьогодні саме ці ринки залишаються найбільш монополізованими. Стратегія Комісії в даному випадку є частково продуктом практичної політики, спрямованої, зокрема, на те, щоб не викликати надмірного відчуження в багатьох урядів держав-членів (попередні ініціативи Комісії спонукали уряди деяких держав-членів до пошуку шляхів обмеження ЇЇ повноважень; див. далі). DG IV також довелося шукати компроміси з іншими Генеральними директоратами, оскільки в низці справ він часто не був chefde file. Певну роль відіграла також економічна невизначеність, пов’язана з подібними радикальними реформами. Однак прагнення до змін все ще існує; деякі уряди держав-членів ініціювали низку реформ, спрямованих на розвиток законодавства ЄС, а споживачі та нові учасники ринку вимагають полегшення доступу на ринки різних країн. Таким чином, у середньотерміновій перспективі реформа може виявитися прийнятною для всіх.

У будь-якому разі, Комісія виявляє підвищену готовність до застосування правил заохочення конкуренції як на лібералізованих, так і на не-лібералізованих ринках. Ця тенденція найбільш виразно виявляється в секторах, де лібералізація уже здійснюється і де існує нагальна потреба в переході від монопольного до конкурентного режиму. Особливу проблему становлять позиції існуючих фірм та забезпечення умов чесної конкуренції для нових учасників ринку, передусім з погляду доступу до мереж масового обслуговування, які становлять основу цих галузей. У міру розвитку конкуренції виникає інша проблема, пов’язана із наданням у цих секторах державної допомоги, зокрема там, де «старі» учасники ринку не підлягають реструктуризації і в деяких випадках опиняються перед загрозою банкрутства.

Однак найбільшу проблему становить перегрупування сил існуючих корпорацій, яке супроводжує реалізацію будь-яких структурних змін. Колишні національні монополії намагаються встановити нові зв’язки і тим самим забезпечити собі конкурентоспроможність на глобальному ринку, тоді як споживачі та інші учасники ринку побоюються фактичної його картелізації та консолідації шляхом створення спільних підприємств та злиттів. Комісія намагається уникнути того, щоб її сприймали як єдину європейську регулятивну інстанцію в умовах, коли існує нагальна потреба в забезпеченні незалежних регулятивних зусиль з боку держав-членів. Проте за багатьма аспектами найбільш актуальних проблем їй доводиться виконувати саме таку роль.

2. Регулювання злиттів

Неспроможність включити положення щодо контролю злиттів у текст Римського договору не викликає подиву, якщо врахувати загальну ситуацію, що склалася у 1950;х pp. На той час національне антимонопольне законодавство не містило таких положень, а включення їх до тексту Договору про ЄСВС можна пояснити специфічним характером галузей, яких вона стосувалася, та впливом США на процес складання проектів договорів. В усякому разі, головною проблемою в Європі на той час було заохочення концентрації підприємств з метою створення великих фірм, здатних конкурувати на світових ринках (Frazer, 1992). Хоча до 1970;х pp. Комісія поділяла загальну думку щодо необхідності існування потужних європейських підприємств, вона намагалася знайти спосіб контролю цих монополізованих утворень, які могли перетворитися на ан-тиконкурентні. У 1973 р. Комісія запропонувала ухвалити регламенти щодо контролю злиттів, однак тоді уряди багатьох держав-членів виступили проти. Наскільки Комісія могла втрутитися в процеси злиття, настільки вона намагалася використовувати загальні повноваження, надані їй згідно з конкурентними положеннями Договору (статті 81 та 82), а також підтримку з боку ЄСС. Втручання Комісії у справу «Continental Can», коли вона заборонила проведення злиття, посилаючись на зловживання домінантним становищем, підтримав Суд своїм рішенням 1973 р. Стаття 81 використовувалася передусім проти подібних до злиття заходів, таких як утворення спільних підприємств та виокремлення часток дрібних акціонерів. Щодо останнього, то у 1987 р. ЄСС підтримав іншу ініціативу Комісії у справі «Philip Morris» (K. George and Jacquemin, 1990).

Хоча особливі обставини, пов’язані із згаданими судовими справами, означали, що подібні дії були порівняно новими, перспектива втручання Комісії у справи, пов’язані із злиттями, на основі рішення Суду змусила Раду зрештою погодитися на ухвалення спеціального Регламенту про злиття (Buhner, 1994b; Montagnon, 1990). Перспектива реалізації Комісією свого права діяти на власний розсуд, особливо у світлі підвищення активності Генерального директорату DG IV під керівництвом комісарів Сатерленда та Бритена, переконала уряди держав-членів у необхідності затвердження більш передбачуваного набору правил. Однак було також очевидно, що в умовах інтенсифікації економічної інтеграції в ЄС спостерігатиметься збільшення корпоративної консолідації. Фірми й самі бачили переваги розгляду своїх злиттів «за один раз». Реґламент про злиття 4062/1989, який набрав чинності у вересні 1990 p., поширювався на злиття фірм, сукупний глобальний оборот яких перевищував 5 млрд. екю, а європейський оборот кожної з фірм перевищував 250 млн. екю. Дія цього Регламенту не поширювалася на злиття фірм, оборот яких був зосереджений у межах однієї держави-члена. Крім того, в Регламенті було визначено низку критеріїв, які необхідно було враховувати в процесі оцінювання, зокрема структуру ринку, інтереси споживачів, міркування технічного та економічного прогресу. Для застосування цього Регламенту при DG IV було створено спеціальну робочу групу; решта Генеральних директоратів, як і в інших галузях політики у сфері конкуренції, мали право брати участь у консультаціях, а остаточне рішення ухвалювалося колегією членів Комісії.

Комісія за всяку ціну прагнула охопити ширший спектр справ, ніж було визначено у Регламенті, намагаючись знизити порогові значення критеріїв, при перевищенні яких справи про злиття спрямовувалися б до Брюселя, однак зіткнулася із жорсткою опозицією з боку урядів деяких держав-членів, і передусім Великої Британії. За результатами ініційованого в 1996 р. перегляду рекомендацій порогові значення загальних критеріїв були залишені без змін, однак, згідно з Регламентом Ради 1310/1997, було змінено правила, внаслідок чого дія Регламенту про злиття була поширена на злиття з меншими обсягами обороту, але з участю більшої кількості фірм. Щодо злиттів, у яких брали участь фірми трьох або більше держав-членів, Комісія отримала право контролю у випадку, коли їхній сукупний глобальний оборот перевищував 2,5 млрд. екю, або якщо їхній оборот перевищував 100 млн. екю принаймні у трьох державах-членах, або якщо принаймні дві фірми-учасниці злиття мали товарооборот у 25 млн. екю і більше в усіх державах-членах.

Яким чином здійснювалася імплементація цих правил? Хоча спостерігалося швидке збільшення кількості злиттів, щодо яких Комісія отримувала повідомлення (235 у 1998 р. порівняно з 63 у 1991 p.), система розслідування працювала досить ефективно. У 1998 р. було ухвалено 238 рішень. Як не дивно, кількість справ, за якими злиття було визнано протизаконним і заборонено (або було поставлено вимогу щодо зміни Договору про злиття, або було визнано необхідним провести додаткове дослідження), виявилася порівняно невеликою. Враховуючи, що Регламент застосовувався на основі порівняно прозорих критеріїв, частково це явище пояснювалося «запасом міцності» пропонованих злиттів, а частково — здатністю фірм передбачати реакцію Комісії на пропоновані плани. Однак порівняно спокійне вирішення більшості випадків може певною мірою пояснюватися і давніми суперечностями, пов’язаними з першим випадком заборони злиття. У тому випадку дві авіабудувні компанії — «Alenia» та «Aerospatiale» — намагалися поглинути третю — канадську фірму «de Havilland». У 1991 p. Комісія відмовила в дозволі на таке злиття, посилаючись на те, що воно може призвести на ринку до надмірної концентрації літаків для місцевих пасажирських авіаперевезень. Рішення виявилося дуже суперечливим і викликало гострі заперечення з боку французького уряду та урядів інших держав-членів (і, очевидно, гострі дискусії в самій Комісії). Хоча Комісії вдалося відстояти свою позицію, розгляд цієї справи поставив на порядок денний два питання: у який спосіб слід розглядати подібні делікатні з політичного погляду справи і чи не слід надати Комісії повну свободу дій у подібних випадках. Хоча цього разу Комісія повною мірою скористалася своїми повноваженнями, в інших випадках вона виявляла меншу агресивність, побоюючись реакції у відповідь з боку урядів держав-членів.

3. Взаємодія політики ЄС у сфері конкуренції з національними та глобальними системами

Політика у сфері конкуренції постійно стикається з проблемою субси-діарності, тобто необхідністю узгоджувати рівень регулювання з масштабами ринку та обсягами операцій фірм. DG IV для вирішення цієї проблеми застосовує підхід, який, з одного боку, передбачає децентралізацію повноважень донизу, до регулятивних органів національного рівня, та координацію зусиль між ними, а з іншого — у відповідь на дедалі більшу глобалізацію світової економіки — співпрацю з регулятивними органами за межами ЄС.

У своїй основній діяльності в межах статей 81 та 82 (колишні 85 та 86), а також у питаннях державної допомоги, злиттів та лібералізації Комісія дедалі більше заохочує застосування принципу субсидіарності і дає змогу органам влади національного рівня відігравати щораз більшу роль. До такого кроку Комісію частково спонукало значне робоче навантаження. Однак можливим його зробили зміни, що сталися на національному рівні: конвергенція національних пріоритетів щодо способу реалізації політики у сфері конкуренції і дедалі більше узгодження національного законодавства із законодавством ЄС (Maher, 1997). У якомусь розумінні первинна причина запровадження регулювання на рівні ЄС — необхідність подолання проблеми координації узгодженості та довіри в національній політиці й практиці — з підвищенням рівня «надійності» національних органів влади перестала бути важливою. «Культура конкуренції», про яку йдеться у «Білому документі», з питань модернізації політики у сфері конкуренції (Commission, 1999a) з часом перетворилася на спільну політичну культуру. Посадовці Комісії нині можуть розраховувати на те, що встановлені правила застосовуватимуться в різних дер-жавах-членах однаково послідовно й наполегливо і з однаковими результатами (McGowan and Seabright, 1995).

Спроби забезпечити органам влади національного рівня та судам більший вплив не є новим явищем. Правила щодо заохочення конкуренції завжди мали пряму дію в державах-членах, а органи влади національного рівня завжди так чи інакше брали участь у розгляді конкретних справ. Однак протягом багатьох років загальноєвропейські правила у сфері конкуренції використовувалися місцевими антимонопольними агентствами в обмеженому обсязі, оскільки останні в усіх випадках намагалися користуватися власними. До того ж у внутрішньому законодавстві різних країн існували істотні відмінності стосовно його змісту, процедур та засобів реалізації. У деяких випадках місцеві антимонопольні закони не лише не відповідали європейським принципам у сфері конкуренції, а й допускали існування численних винятків (Martin, 1998). Як відзначила Комісія у 1983 р. у своїх пропозиціях щодо застосування правил у сфері конкуренції на національному рівні, масштаби імплементації європейських антимонопольних правил на національному рівні були обмежені через існування численних і сталих відмінностей у внутрішньому законодавстві країн, його процедурних традиціях і традиціях виконання (Commission, 1981;, 13th Annual Report, 1984). У деяких випадках місцеві антимонопольні закони не лише не відповідали європейським принципам у сфері конкуренції, а й допускали існування численних винятків. Згадані відмінності не становили особливої проблеми, доки заохочення конкуренції стосувалося лише внутрішніх галузей, однак різні підходи до політики стали причиною сумнівів щодо того, наскільки національні органи влади будуть здатні активно підтримувати колективну політику ЄС.

Цю функцію значно ефективніше можуть виконувати суди національного рівня. Існування європейського законодавства не заперечує можливості для окремих осіб домагатися вирішення своїх проблем у національних судах. Проте, хоча деякі справи і розв’язувалися судами на національному рівні, їхня кількість була невеликою порівняно з обсягом можливих таких справ. Напевне, причиною цього була відсутність прецедентів у масштабах Співтовариства, на які могли б спиратися суди національного рівня, але, очевидно, не менш важливою була відсутність у національних судів досвіду застосування правил у сфері конкуренції. Для виправлення ситуації Комісія намагалася підвищити компетентність та потенціал судових органів національного рівня. Після кількарічних консультацій вона видала у 1987 р. вказівки щодо заохочення ширшого застосування згаданих правил; зобов’язала фахівців національного рівня активніше застосовувати європейські правила і, зрештою, у 1993 р. опублікувала меморандум щодо співробітництва з судовими органами національного рівня (Commission, 1994d). У цьому меморандумі було встановлено систему пріоритетів і визначено, які справи слід розглядати на рівні ЄС, а які цілком можуть бути розглянуті на національному рівні. У меморандумі також підкреслювалися переваги такої системи, зокрема, процедурні можливості для окремих індивідів щодо розгляду їхніх справ у національному юридичному середовищі і, не в останню чергу, щодо одержання компенсації. Також була уточнена сфера компетенції Комісії, згідно з якою, остання має займатися розглядом лише найважливіших справ.

У відповідності з цим меморандумом, Комісія й надалі намагалася підвищити ступінь залучення органів влади національного рівня до розгляду справ. У проекті нового меморандуму, опублікованому 1996 p., відзначалося, що позиція агентств національного рівня дозволяє їм ефективніше здійснювати моніторинг змін на місцевому рівні, а згідно з принципом субсидіарності (principle of subsidiarity), таке агентство слід активніше залучати до роботи. Проте слід відзначити, що зосередження повноважень здійснювалося з метою підвищення ефективності застосування колективної європейської політики у сфері конкуренції, у відповідності з якою органи влади національного рівня мали будувати свої власні підходи. У нещодавно виконаному Комісією огляді було показано, що з 15-ти держав — членів ЄС статті 81 та 82 інтегрували в національне законодавство лише 9, а шість країн — ні. Проте значно важливішим за ці процедурні питання може стати питання про міру конвергенції пріоритетів національної політики в останні роки.

Протягом 1990;х pp. ряд урядів ініціював реформи своєї національної антимонопольної політики, у більшості випадків з метою приведення її у відповідність із нормами €С. На початку 1999 p., частково з цією ж метою, уряд Німеччини затвердив оновлений варіант законодавства щодо картелів. Антимонопольні політики Німеччини та ЄС мають багато спільного, зокрема, тому, що німецькі закони та Римський договір були затверджені одночасно (у 1957 р.) і, як вважає чимало дослідників, основні аспекти європейських норм розроблялися з урахуванням німецької практики. Проте уряд Німеччини визнав за потрібне провести радикальну реформу свого національного законодавства. Серед пропонованих змін: заборона створення систем картельного типу; запровадження штрафів за будь-які зловживання з домінантною позицією на ринку; регулювання злиттів до, а не після того, як вони відбудуться; забезпечення відкритого доступу до основних елементів інфраструктури, як, наприклад, порти та аеропорти (інші мережеві галузі, такі, як телекомунікації та енергетика, регулюються згідно з окремим законодавством). Нова ан-тимонопольна політика Великої Британії, яка набрала чинності в 2000 p., значною мірою орієнтована на забезпечення відповідності з нормами ЄС і. містить більшість положень статей 81 та 82 (колишні 85 та 86).

Вплив інтеграції політики ЄС в національне законодавство на внутрішню антимонопольну політику можна виразно простежити на прикладі Італії. Після того як тут 1990 р. у внутрішнє законодавство було запроваджено принципи ЄС і створено незалежне антимонопольне агентство, італійська економіка стала суб'єктом значно жорсткішого регулювання. Окрім моніторингу антиконкурентної поведінки, італійське антимонопольне агентство виявило особливо високу активність у процесі реалізації італійським урядом програми приватизації. Зокрема, агентство лобіювало запровадження структурних змін у великих державних монополіях ще до того, як вони будуть приватизовані. Хоча подібну заохочувальну роль не слід переоцінювати (оскільки уряд може проігнорувати більшість порад створеного ним агентства), у деяких галузях спостерігалося ефективне застосування європейських норм. Крім того, збільшився загальний «запас міцності» національних органів влади, що є необхідною передумовою для ефективної реалізації політики ЄС на національному рівні.

Було б перебільшенням стверджувати, що всі національні моделі зазнали чи, принаймні, зазнають конвергенції, згідно з єдиною моделлю політики у сфері конкуренції. У різних країнах лишається чимало відмінностей, особливо у процедурних питаннях та питаннях реалізації політики у сфері конкуренції (Martin, 1998; Cayseele et al, готується до випуску). В усякому разі, можна спостерігати тенденцію до збільшення впевненості в собі з боку національних законодавчих органів влади і відображення серед їхніх пріоритетів основних тем загальноєвропейських дискусій. Існують ознаки поглиблення взаємної підтримки, про яку ми вже згадували у своєму історичному огляді політики у сфері конкуренції. Таку взаємність можна спостерігати у сфері європейського законодавства взагалі, а також у тому, якою мірою національні судові органи не лише визнають наддержавний характер європейського законодавства, а й реалізують його (Wiler, 1994; Volcanseck, 1992). Проте у випадку політики у сфері конкуренції спостерігається зона перекриття між суто юридичною сферою діяльності судів та загальнішою сферою діяльності політичної громади. Може статися так, що національні антимонопольні органи, намагаючись захистити або навіть просто забезпечити свою незалежність на національному рівні, віддадуть перевагу діям у річищі загальноєвропейської політики у сфері конкуренції.

4. Європейська політика у сфері конкуренції та дискусії щодо запровадження аналогічної політики у глобальних масштабах

Гадаю, нікого не здивує, що реалізація європейських законів так чи інакше впливає на реалізацію внутрішньої політики у сфері конкуренції в усіх окремо взятих країнах. Трохи більш несподіваним є їхній вплив на ситуацію за межами кордонів ЄС. Варто наголосити, що ЄС являє собою перший приклад реалізації ефективної міжнародної політики у сфері конкуренції. Цей приклад істотно контрастує з невдачами багатосторонніх переговорів, що провадилися в 1940;х та 1950;х pp., а також з дуже обмеженими результатами, досягнутими останнім часом на конференції ООН з питань торгівлі та розвитку і в межах Організації економічного співробітництва та розвитку (ОЕСР). Відносний успіх цієї регіональної системи ЄС не був доповнений інтроспективними змінами. Натомість протягом останніх десяти років Комісія намагалася відігравати головну роль у реалізації діяльності, що сприяла зогостренню питань міжнародної конкуренції, заохоченню співробітництва з «третіми країнами» у сфері політики, заохоченню конкуренції і створенню багатосторонніх антимонопольних систем.

Зокрема, протягом 1990;х pp. Комісія намагалася втрутитися в окремі справи, що могли вплинути не лише на ЄС, а й на інші регіони світу. Подібна активність знайшла своє найяскравіше відображення у низці втручань Комісії у справи про злиття компаній різних країн. Тоді Комісія спромоглася використати свої повноваження для регулювання ефектів згаданих злиттів у межах ЄС. Крім того, це було зроблено на основі співробітництва з іншими антимонопольними органами, хоча в деяких випадках (передусім у справі 1997 р. про злиття «Boeing» та «MacDonnell Douglas») спостерігалися серйозні розбіжності в поглядах між Комісією та її партнерами в Міністерстві юстиції США. Втім, такі конфлікти лише зміцнюють переконаність у необхідності подальшого співробітництва між різними антимонопольними органами і навіть між різними системами судочинства.

Комісія доклала значних зусиль у пропаганді міжнародних підходів до політики у сфері конкуренції. Угоди про утворення асоціацій з «третіми країнами» обов’язково містять положення, що стосуються політики у сфері конкуренції. Зокрема, основні положення щодо згаданої політики містять і угода про створення Європейської економічної зони, у якій брали участь інші країни Західної Європи, і «європейські угоди» з країнами Центральної та Східної Європи. Як наслідок, принципи європейської політики у сфері конкуренції поширилися далеко за формальні межі ЄС і діють на території майже всієї Європи — як на схід, так і на захід від ЄС. Водночас Комісія провадить діалог зі своїми основними діловими партнерами, щоб забезпечити інтенсивніше співробітництво у справах, які підпадають під її юрисдикцію. Комісія уклала двосторонні угоди із Сполученими Штатами та Канадою, провадить інтенсивний діалог з іншими індустріалізованими державами і докладає максимум зусиль для забезпечення належної уваги до політики у сфері конкуренції в країнах, що розвиваються.

При цьому Комісія усвідомлює, що інтенсивного двостороннього співробітництва замало, і намагається відновити багатосторонні переговори у сфері заохочення конкуренції. Напередодні останнього раунду GATT питання про зв’язок між торгівлею та політикою у сфері конкуренції було знову поставлене на порядок денний. Комісія доклала багато зусиль, аби відповідним чином спрямувати й організувати його обговорення. У липні 1995 р. група експертів, більшість із яких, хоча й не всі, були посадовцями Комісії, опублікувала комплекс рекомендацій щодо міжнародної політики у сфері конкуренції, а згодом його затвердила Комісія (Commission, 1996е). У цих рекомендаціях було в загальних рисах окреслено послідовний і поетапний процес, який зрештою має привести до затвердження в тій чи тій формі глобальних антимонопольних правил. Ентузіазм Комісії, безперечно, допоміг утримати інтерес до цього питання в умовах досить жорсткої опозиції (не в останню чергу з боку США), і Комісія прагнула включити його до порядку денного Міленіумного раунду переговорів у межах Світової організації торгівлі (Brittan, 1999).

По якомусь часі ми дізнаємося, чи пощастило Комісії трансформувати своє прагнення до реалізації глобальної політики у сфері конкуренції в конкретний комплекс багатосторонніх норм, однак її роль у вирішенні проблем заохочення конкуренції за межами ЄС, напевне, лишатиметься досить помітною. Можна стверджувати, що ЄС являє собою центр мережі політичного співробітництва у сфері заохочення конкуренції. Подібним чином, хоча й із значно більшою інтенсивністю, модель створення такої мережі, можливо, зазнає значного впливу з боку внутрішньої реформи політики у сфері конкуренції в межах ЄС. На наших очах створюється багаторівнева система регулятивного співробітництва, яка значною мірою відрізняється від тієї моделі, що її заведено називати багаторівневим управлінням. Замість взаємодії на субнаціональному рівні — національному рівні — рівні ЄС ми маємо справу із взаємодією на національному рівні — рівні ЄС — глобальному рівні. Мало того, «тиск на проміжну ланку», про який багато говориться у багаторівневих процесах, у даному випадку відсутній. Навпаки, існують ознаки підвищення ролі ЄС як посередника у процесі взаємодії з іншими рівнями управління. Однак у інших аспектах, і передусім тих, що стосуються формування мереж та координації діяльності, аналогія з багаторівневим управлінням може виявитися корисним засобом для пояснення способу функціонування розглянутого процесу.

5. Політика у сфері конкуренції та інші види політики: узгодження суперечливих цілей Подібно до того, як ми змушені вважати політику у сфері конкуренції за таку, яка реалізується на різних рівнях управління, нам необхідно враховувати її взаємодію з іншими видами політики ЄС: загальний процес управління в межах ЄС характеризується не лише наявністю численних рівнів, а й наявністю численних і різних цілей. Ми уже згадували про внутрішні (в межах Комісії) переговори, які доводиться провадити між собою Генеральному директоратові DG IV і комісару з питань політики у сфері конкуренції. Як і в будь-якій іншій сфері політики, в ЄС і за його межами кожна із сторін обстоює свої власні позиції, але зрештою всі намагаються досягти максимально можливого компромісу. Політика у сфері конкуренції є лише одним з численних напрямів європейської інтеграції. Незважаючи на те, що вона спирається на міцну юридичну базу, їй доводиться співіснувати з іншими видами політики ЄС і рахуватися з наявністю інших цілей.

Співіснування з одними видами політики вдається краще, з іншими — гірше. У певному, дуже реальному розумінні, політика у сфері конкуренції цілковито узгоджується (і сприяє запровадженню) фундаментально-ліберальної орієнтації проекту інтеграції ЄС. Ми уже відзначали, у який спосіб ініціатори політики забезпечили саме такий стан справ. Останнім часом політика у сфері конкуренції стала важливим доповненням до Програми Єдиного ринку, допомагаючи запроваджувати зміни і дисциплінуючи поведінку учасників, Очевидно, мікроекономічні ефекти створення Економічного й валютного союзу (ЕВС) сприятимуть підвищенню ролі політики у сфері конкуренції (яка, в свою чергу, сприятиме їхній реалізації).

Однак існують численні інші галузі політики ЄС, з якими політика у сфері конкуренції узгоджується значно гірше. Подібно до ПК, яка спирається на набір норм та цінностей, інші види політики (як секторні, так і горизонтальні) часто організовані аналогічним чином. Різні цінності та цілі, а також їхні пріоритети та механізми, можливо, буде складно узгодити між собою. Ми вже відзначали, як цілі й цінності DG IV не узгоджуються з цілями й цінностями інших, так би мовити, «вузькога-лузевих» Генеральних директоратів (зокрема, тих, що займаються питаннями транспорту та промисловості). Політика, що реалізується цими Генеральними директоратами, може суперечити принципам ПК, хоча згадані конфлікти та інституційний антагонізм зазвичай мають перехідний характер. Однак бувають обставини, коли фундаментальні цілі Договору суперечать одна одній, і цей конфлікт можна розв’язати лише шляхом їхнього взаємного підпорядкування.

Багато залежить від того, як цілі (не лише політики у сфері конкуренції, а й ЄС у цілому) інтерпретуються і розставляються у відповідності зі своїми пріоритетами. Спектр цілей ПК, як не дивно, виявляється досить широким, і з часом їхній пріоритет має тенденцію до зростання (Neven et al., 1998). Так, наприклад, цілі сприяння «ефективній конкуренції», спільному ринку та захисту споживачів з часом розширилися і зараз охоплюють сприяння промисловій реструктуризації, заохочення технологічних інновацій, конкурентоспроможності в міжнародних масштабах та розвиток малого і середнього бізнесу. Названі цілі не завжди узгоджуються між собою, хоча ті з них, що стосуються МСП та НДДКР, значною мірою реалізуються через численні винятки й пільги в застосуванні антимонопольного законодавства та правил надання державної допомоги. Узгодження основних принципів політики у сфері конкуренції з іншими ширшими цілями ЄС становить ще більшу проблему.

У деяких випадках відчувається, що політика у сфері конкуренції сягнула меж своїх можливостей. Наприклад, у широкому спектрі справ, пов’язаних із охороною довкілля, DG IV готовий погодитися на надання державної допомоги (з метою підвищення ефективності використання енергії та застосування альтернативних і відновлюваних її джерел) і навіть на укладання «змовницьких угод» (застосування схеми «AutoOil» виробниками автомобілів). У таких випадках співвідношення вигід та витрат інтерпретується як можливість одержання значних вигід у екології за рахунок порівняно невеликих втрат внаслідок викривлення ринку. Інший приклад становить політика економічного й соціального «згуртування». Надання фінансової допомоги з метою сприяння регіональному розвиткові певною мірою суперечить принципам політики заохочення справедливої конкуренції. За деякими даними основна маса такої допомоги спрямовується на поліпшення інфраструктури, яка може використовуватися не лише мешканцями регіону, а й тими, хто здійснює продаж у цей регіон. Однак уже протягом багатьох років вважається, що цілі регіональної політики мають пріоритет перед принципами ПК, і політика у сфері надання державної допомоги повинна це враховувати. Після того, як «згуртування», згідно з Єдиним європейським актом, було визнане за одну з головних цілей (див. розділ 9), а Маастрихтський договір закріпив це положення, цілі політики у сфері конкуренції були поставлені в підпорядковане становище (Frazer, 1994). Наявність цього протиріччя, напевне, не враховували, коли принцип «згуртування» набував такого важливого статусу.

Однак у інших випадках видно, що деякі уряди держав-членів сподіваються обійти політику у сфері конкуренції, намагаючись включити в текст Європейського договору (хоча й без особливого успіху) нові положення. Характерним прикладом стало запровадження в текст ДЄС статті про промислову політику. На цьому особливо наполягали уряди Бельгії та Франції. Періодичні конфлікти з Комісією, пов’язані з низкою антимонопольних справ, переконали їх у тому, що для протидії рішенням Комісії необхідне формальне визнання легітимності промислової політики. Проте очевидно, що їхні цілі не поділяються ні Комісією, ні урядами інших країн. Затверджене в 1990 р. формулювання Комісії щодо промислової політики було далеке від ідей «дирижизму» (dirigiste) і передбачало застосування «полегшеного підходу» (Commission, 1990g). У положеннях, що ввійшли до остаточного тексту Договору (стаття 130, нинішня 157), дуже чітко окреслені порівняно низькі пріоритети промислової політики й відзначено домінування принципів політики у сфері конкуренції (Agence Europe, № 5611, 18 November 1991; № 5627, 11 December 1991). На міжурядовій конференції 1996 — 1997 pp. французький уряд знову зробив спробу обійти політику у сфері конкуренції, цього разу стосовно державних мереж масового обслуговування. Однак погрози домогтися перегляду статті 86 (колишня стаття 90) і запровадити окремий розділ щодо державної служби так і не були реалізовані. Після інтенсивних дискусій Комісія опублікувала звіт про «служби загально-економічного інтересу» (Commission, 1996i), в якому визнала їхню важливість, однак без запровадження жодних змін у правила у сфері конкуренції. Зрештою, мінімальний ентузіазм щодо вирішення цього питання знайшов своє відображення в тексті Договору (в межах нової статті 7), хоча дехто вважає, що ініційована урядом Франції кампанія досягла успіху, оскільки Комісія відтепер зобов’язана виявляти обережність у процесі виконання своєї програми лібералізації мереж масового обслуговування.

5. Критика європейської політики у сфері конкуренції

Хоча Комісія цілком обґрунтовано може стверджувати, що, з погляду свого загального впливу, політика у сфері конкуренції є одним з найбільших успіхів європейської інтеграції, реалізація цієї політики і меншою мірою її суть є об'єктом серйозної критики. Епістемна громада вчених та практиків і бізнесова громада — як замовник і об'єкт застосування політики у сфері конкуренції, що зазнає від неї найбільшого впливу, — визначили цілу низку вад у процедурах реалізації згаданої політики. Йдеться передусім про повільний темп ухвалення рішень, а також про їхній зміст, однак виникають також і загальніші питання щодо регулятивної ролі Комісії. Якої свободи дій потребує Комісія? Яким має бути баланс між підпорядкованістю й ефективністю?

Можливо, найбільше нарікань щодо політики у сфері конкуренції, яку провадить ЄС, викликає відсутність у ній юридичної однозначності та прозорості. Критики стверджують, що рішення, які ухвалюються посадовцями, часто незрозумілі, не обґрунтовані аналітичними розрахунками і, як наслідок, непередбачувані (Neven et al., 1998). Відсутність строгості — ба, навіть чіткого обґрунтування — у рішеннях Комісії значною мірою контрастує з роботою Суду і деяких національних органів влади (Korah, 1997). Зазначені вади ускладнюються поєднанням неформального підходу і свободи дій, якими характеризується процедура ухвалення рішень (Jong, 1975). Представники Комісії заперечують, що всі згадані проблеми значною мірою пояснюються обмеженістю її ресурсів. Комісія, як вважають її працівники, стала заручницею власного успіху — розширення сфери відповідальності і постійно зростаючий потік скарг та запитів щодо роз’яснення значно збільшили робоче навантаження на органи управління ЄС без належного збільшення кількості персоналу. Наслідком цього стали значні затримки з розглядом справ, що, з одного боку, не дає змоги Комісії швидко реагувати на проблеми у сфері забезпечення конкуренції, а з іншого — не дає змоги фірмам пристосуватися до нових умов ринку. Рішення проблеми — збільшення кількості персоналу — з одного боку, блокується бюджетними обмеженнями, а з іншого — підвищеною чутливістю до подібних дій інших Генеральних директоратів. Натомість Комісії доводиться покладатися на систему регулювання шляхом переговорів, яка значною мірою залежить від наявності свободи дій і можливості гнучкого реагування на зміни.