Адміністративно-процедурна діяльність в Україні (реферат)

Реферат на тему:

Адміністративно-процедурна діяльність в Україні.

Розвиваючи ідею правової держави, Україна торує шлях до встановлення загальноприйнятих, європейських стандартів і вимог щодо формування прав і свобод людини та громадянина, які покликані гарантувати відповідний рівень правових можливостей, гідний Загальної декларації прав людини.

Одним із індикаторів подібного генезису є реформування системи органів виконавчої влади та місцевого самоврядування, яке відбувається на даний час в Україні і потребує системного науково-теоретичного опрацювання для формулювання концептуальних засад і принципів подальшого руху у вказаному напрямі. Саме принципи адміністративно-процедурної діяльності є тим «дискусійним полем» (концептуальним базисом), яке автор намагається дослідити в контексті адміністративної реформи та відобразити у цій статті.

Відповідно до проекту Адміністративно-процедурного кодексу України, принципами, спрямованими на регулювання адміністративно-процедурної діяльності, є такі: верховенства права, законності, рівності, публічності, відкритості, неупередженості, оперативності, ефективності, гарантованого правового захисту [1].

Зазначений перелік принципів, на думку автора, є базисним варіантом, який має загальноправовий характер і потребує доопрацювання та доповнення, адже не виражає повноцінно галузеву специфіку адміністративно-процедурної діяльності.

Наприклад, принцип законності у проекті Адміністративно-процедурного кодексу розглядається як здійснення адміністративними органами своєї діяльності лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією України, цим Кодексом та іншими законами. Таким чином, законодавець формує певні межі для правозастосовного органу, змушуючи його чітко слідувати букві закону у своїй діяльності, але подібна категоричність генерує лише стереотипний підхід до вирішення справ і не сприяє «мобільності» управлінської системи, тобто її пристосованості до зовнішніх умов, що є важливим чинником для демократичної правової держави.

У цьому контексті автор пропонує встановити на законодавчому рівні дискреційне поле для діяльності адміністративного органу, тобто залишаючись у межах законності, передбачити випадки або ситуації, в яких органи виконавчої влади та місцевого самоврядування можуть діяти на власний розсуд. У такому разі, з одного боку, не порушується принцип законності, а з іншого — адміністративний орган стає менш забюрократизованим у процедурних питаннях і вирішенні справи в цілому.

Використовуючи функції розсуду, адміністративний орган має вибір із багатьох правомірних, абсолютно легальних рішень. Тим самим надані права на розсуд відкривають перед органом влади можливість гнучко, реалістично та цілеспрямовано реагувати на розвиток подій, залишаючись пов’язаним при цьому нормою права. Виконуючи вказану функцію, орган виконавчої влади та місцевого самоврядування зобов’язаний:

— дотримуватися встановлених законом меж розсуду («діапазон розсуду»);

— використовувати право розсуду відповідно до мети повноважень.

У даному аспекті автор пропонує сформулювати додатковий принцип до уже визначених проектом Адміністративно-процедурного кодексу, а саме: право адміністративного органу на власний розсуд у межах законності. Подібний принцип можна інтерпретувати із Закону про адміністративні процедури кантону Базель-Ланд (Швейцарія) [2], даному питанню приділяють також увагу Старилов Ю. Н., Ткач Г. Й.

Наступне концептуальне питання, яке потребує дослідження стосується принципу рівності, який передбачає, що всі учасники адміністративної процедури рівні перед законом. Подібне формулювання несе в собі колосальне змістовне навантаження, адже урівнює у правових можливостях адміністративний орган та особу, які є учасниками адміністративної процедури та йде у розріз із загальним уявленням про адміністрування, з основною якісною характеристикою у вигляді підпорядкування.

Таке визначення принципу рівності дозволяє говорити про перебудову органів виконавчої влади та місцевого самоврядування із інституту управління, в інститут надання адміністративних послуг, що є першочерговим завданням реформаційних процесів в управлінській системі.

Досить влучно щодо даного питання зауважив професор О. Люхтергандт, законодавче регулювання адміністративної процедури дозволяє зменшити стратегічно слабке становище людини перед органами влади, або, інакше кажучи, — завдяки правовому зв’язуванню та покладенню на публічну адміністрацію обов’язків перед громадянином вдається врівноважити сторони та компенсувати відносну слабкість особи у відносинах з державою. Таким чином, відносини між особою із державою, які традиційно мали характер підпорядкування (субординації), завдяки адміністаривно-процедурному регулюванню набувають нового характеру і майже наближаються до стану рівності (координації) [3].

Наступною дискусійною категорією є формулювання принципу публічності, внутрішнє наповнення якого, тобто зміст, суперечить загальноприйнятому розумінню терміна «публічність» .

Відповідно до проекту Адміністративно-процедурного кодексу, принцип публічності означає, що адміністративний орган діє від імені держави або територіальної громади, і при вирішені справи повинен зважати на публічні інтереси та інтереси осіб, прав і законних інтересів яких стосується адміністративний акт.

У західних наукових доктринах подібним змістом наділяється принцип офіційності, що, на думку автора, є цілком виправданим і дозволяє правильно інтерпретувати внутрішній зміст, базуючись на зовнішніх атрибутах, тобто офіційність тлумачити як діяльність від імені держави, а публічність — як відкритість діяльності державних органів.

У зв’язку з цим необхідно зауважити на етимологію слова «публічність», яке в перекладі з грецької мови означає - «громадськість» [4], тобто зміст самого слова йде у розріз з його законодавчим тлумаченням. Така суперечність є неприпустимою для правової науки, адже порушує засадні принципи творення романо-германської правової системи, а саме: логічність побудови правових конструкцій та однозначність інтерпретації термінів. Доцільно звернути увагу, також, і на те, що у періодичних виданнях досить часто використовують словосполучення у вигляді «публічне обговорення», «публічний диспут», «публічне засідання», «публічний виступ», під яким розуміють відкритість доступу до інформації для громадськості, щоб окремо взятий громадянин, громадська організація, суспільство в цілому мали можливість, декларовану Законом України «Про інформацію», а саме: вільного одержання, використання, поширення та зберігання відомостей, необхідних їм для реалізації ними своїх прав, свобод і законних інтересів, здійснення завдань і функцій.

Разом з тим, деякі вітчизняні науковці-адміністративісти підтримують подібне визначення, зокрема, Голосніченко та Стахурський вказують, що принцип публічності провадження при вирішенні спорів полягає в доступності громадян до слухання справи при її розгляді. Орган адміністративної юрисдикції зобов’язаний оприлюднити відомості щодо місця й часу слухання справи, запросити до слухання всіх заінтересованих осіб. Він здійснює матеріально-технічне забезпечення слухання, підбирає відповідне для цієї цілі приміщення, піклується про зручності учасників слухання, а також осіб, які виявили бажання бути присутніми на слуханні [5, ст. 56].

Враховуючи викладене, автор пропонує формулювати принципи публічності та відкритості відповідно до західної наукової доктрини, тобто — офіційність як публічність, а публічність як відкритість.

Щодо інших принципів, визначених проектом Адміністративно-процедурного кодексу (принцип неупередженості, ефективності, оперативності, ґарантованого правового захисту), то вони цілком ґрунтовно та правильно виражають зміст адміністративно-процедурної діяльності і не потребують додаткової характеристики.

Але автор не погоджується з укладачами вказаного Проекту щодо повноцінного регулю-вання викладеними вище принципами всієї адміністративно-процедурної діяльності, тому пропонує звернути увагу на закордонні аналоги, зокрема на проект Закону Російської Федерації «Про основи адміністративних процедур», який містить такі принципи: законності, охорона виправданої взаємної довіри, заборона зловживання правом, заборона свавілля, заборона надформалізму, співрозмірності, дослідження, більше включає в себе менше, обмеження превентивного контролю, координації [6].

Визначення принципів проекту Закону Російської Федерації «Про основи адміністративних процедур» у такому ракурсі, порівняно з викладеними принципами у проекті Адміністративно-процедурного кодексу України, краще виражає їхню галузеву належність, хоча певні принципи, незважаючи на відмінну назву, мають однаковий внутрішній зміст, наприклад, принцип ефективності має схожі риси з принципами, більше включає менше та заборони надформалізму.

З перерахованих принципів проектом Закону Російської Федерації «Про основи адміністративних процедур» особливу зацікавленість викликають, і яким автор пропонує приділити увагу, принципи координації процедур, заборони надформалізму та співроз-мірності або пропорційності щодо інших. Вони співвідносяться з українськими або мають абстрактний характер, що заважає їхній чіткій реалізації та впровадженню у практику управлінської діяльності.

Зміст принципу координації процедур полягає у тому, що результатом при вирішенні адміністративної справи повинно стати вираження своєї позиції декількома державними установами щодо видачі громадянину дозволу, тобто не громадянин, а саме одна з установ, що здійснює керівництво процедурою, самостійно збирає в інших структурах усі необхідні для прийняття рішення документи та погодження.

Подібна методика зробить адміністративну процедуру більш ефективною та дієвою в аспекті оперативності прийняття рішення та дозволить оптимізувати ресурси, адже вся структура адміністративних органів побудована за принципом системних зв’язків, тому передача інформації у ній здійснюється швидше. Разом з тим це позбавляє громадянина необхідності «оббивати пороги» державних установ, іншими словами державний апарат управління перетворюється в державний апарат послуг, що має позитивне значення для України у площині побудови публічної адміністрації.

Черговим принципом, який спрямований на захист інтересів громадян, є заборона над формалізму, що полягає у дозволеній законом можливості громадянину відступити від встановлених форм, залишаючись при цьому у межах легітимності.

Якщо громадянин звертається до адміністративного органу зі зверненням, яке містить очевидні помилки у граматиці чи у підрахунку, то органи публічної адміністрації не вправі визнавати таке звернення недійсним або відмовляти у його прийнятті, якщо воно має подібні помилки, а зобов’язані самостійно їх усунути, тобто виправити.

Таким чином, недотримання громадянином вимог форми не повинне йти йому у шкоду, якщо потенційна ціль може бути досягнута і без її дотримання.

Застосування подібного принципу на практиці, на думку автора, має позитивне значення, адже дозволяє не звертати уваги на дріб'язкові, незначні помилки, які хоч і формально є підставою для відмови у відкриті провадження, але не впливають на кінцевий результат.

Наступним принципом, який автор пропонує більш детально розглянути, в контексті побудови публічної адміністрації, є принцип співрозмірності або пропорційності, зміст якого полягає у застосуванні адміністративним органом при вирішенні справи засобів, адекватних поставленій меті.

Як зазначено у проекті Закону Російської Федерації «Про основи адміністративних процедур», при прийнятті індивідуального адміністративного акта орган публічної адміністрації має право втручатися в принципову свободу діяльності громадянина тільки у тому випадку, якщо цього вимагає суспільний інтерес.

Будь-яке подібне втручання органу публічної адміністрації повинно відповідати поставленій меті і бути необхідним (виправданим), придатним і не надмірним щодо предмета, часу і місця застосування, а також кола осіб, яких воно торкається.

Вказаний принцип не обмежується лише застосуванням у російському законодавстві, а й має адекватне відображення, наприклад, у швейцарському адміністративному праві, де він вважається основоположним. Відповідно до принципу пропорційності будь-яка дія адміністрації повинна бути придатною і необхідною для досягнення поставленої мети і лише певною мірою обмежувати права і свободи громадянина. Федеральний Суд Швейцарії неодноразово підкреслював, що даний принцип є однією з основ конституційного права, хоча як такий і не міститься в тексті Конституції (Збірники рішень Федерального Суду) [7].

У засадних моментах, на думку автора, принцип пропорційності або співрозмірності співвідноситься, тобто має схожі риси, з принципом ефективності (досягнення максимального результату, при мінімальній затраті ресурсів), що визначений проектом Адміністративно-процедурного кодексу України, але останній пронизує всю управлінську систему, вказуючи на ефективність діяльності в цілому, не лише у процесі прийняття рішення, де індивідуальні інтереси пов’язуються з публічними.

Враховуючи викладене вище, на нашу думку, було б доцільно внести поправки до українського законопроекту, який регулює порядок реалізації адміністративних процедур і сформулювати зазначені у попередньому абзаці позиції у вигляді уніфікованого принципу ефективності та пропорційності діяльності адміністративного органу.

Ще одним закордонним нормативно-правовим аналогом, досвідом застосування якого може скористатися українська система управління, є Закон Республіки Казахстан «Про адміністративні процедури», який вступив у дію з 27 листопада 2000 року.

Відповідно до ст. 3 вказаного Закону адміністративні процедури базуються на таких принципах: законністьпідпорядкованість нижчих державних органів і посадових осіб вищимрівність усіх перед закон і судомпріоритету прав і свобод громадян, недопущення проявів бюрократизму при розгляді звернень громадян і організаційобов'язковість для усіх громадян, організацій і посадових осіб, передбачена адміністративними процедурами дій і актіввзаємної відповідальності і балансу інтересів особистості, суспільства і державиурахування громадської думки і гласності при суворому дотриманні законодавства про державну таємницюпідтримання авторитету державної влади і недопущення дій, які можуть дискредитувати Республіку Казахстан і суперечних інтересам державної службиєдності вимог адміністративних процедур для державних органів усіх рівнівчітке розмежування компетенції та узгодженої діяльності всіх державних органів і посадових осіб державиекономності та ефективності [8].

Принципи адміністративної процедури, визначені Законом Республіки Казахстан мають подібні якості та змістовні характеристики, і в проекті Адміністративно-процедурного кодексу України, що відрізняються лише формулюванням. Разом з тим, як принципи, визначені в українському законопроекті, вони мають меншу галузеву належність порівняно з російськими, що, на думку автора, є їхнім основним недоліком, який варто усунути, аргументуючи це практичною необхідністю.

З перерахованих вище принципів адміністративної процедури Республіки Казахстан, особливу зацікавленість викликає принцип, який декларує врахування громадської думки у процесі управлінської діяльності, що, на нашу думку є виявом дійсної, а не оголошеної демократичності.

Врахування громадської думки, яке реалізується шляхом проведення громадських слухань з питань, що актуальні для суспільства в цілому або для окремої громади, є досить поширеним явищем у західноєвропейських системах управління, адже дозволяє одночасно вирішити ряд проблем:

— враховує погляди громадськості щодо даного питання;

— дозволяє досягнути консенсусу громадського та державницького інтересу;

— створює перспективи для оптимізації ресурсів у діяльності системи управління, адже усуває майбутні апеляції щодо обмеження прав і свобод;

— закладає передумови для побудови публічної адміністрації, діяльність якої спрямована на надання послуг громадянам.

Таким чином, формуючи висновки щодо формування концептуальних засад у побудові принципів адміністративної процедури, враховуючи досвід закордонних аналогів, вважаємо за необхідне та доцільним викладення таких принципів у проекті Адміністративно-процедурного кодексу України:

— принцип верховенства права;

— принцип законності;

— застосування органом управління адміністративного (власного) розсуду у межах законності;

— принцип рівності учасників адміністративної процедури;

— принцип офіційності;

— принцип публічності або відкритості;

— урахування громадської думки у процесі адміністративної діяльності;

— принципи координації процедур;

— принцип заборони над формалізму;

— принцип ефективності та пропорційності (співрозмірності);

— принцип неупередженості;

— принцип оперативності;

— принцип гарантованого правового захисту.

Література:

1. Проект Адміністративно-процедурного кодексу України. Розроблений Центром політико-правових реформ.

2.

Введение

административных процедур как путь к эффективной деятельности всех властей // http://www.pravo.org.ua/ files/ebook/Admin Procedur_2003.pdf.

3. Люхтергандт О. Проект Адміністративного процедурного кодексу України та сучасне адміністративне процедурне право // Юридичний журнал. — 2002. — № 5. — С. 25.

4. Державне управління: проблеми адміністративно-правової теорії і практики. — К.: Юрінком Інтер, 2003.

5. Голосніченко І.П. Стахурський М. Ф. Адміністративний процес: Навч. посібник. — К.: ГАН, 2003. — Ст. 56.

6. Проект закону Російської Федерації «Про основи адміністративних процедур» // http://www.pravo.org.ua.

7.

Введение

административных процедур как путь к эффективной деятельности всех властей // http://www.pravo.org.ua/ files/ebook/Admin Procedur 2003.pdf.

8. Закон Республіки Казахстан «Про адміністративні процедури» // http://www. pravo.org.ua.