Економічний та валютний союз

Вступ

Останній етап створення ЕВС, у якому беруть участь одинадцять держав-членів, розпочався 1 січня 1999 р. і повинен привести в 2002 р. до повної заміни національних валют на євро. Створення ЕВС обіцяє стати однією з найважливіших подій — можна навіть сказати, найважливішою — в усій історії європейської інтеграції і матиме дуже глибокі та всеосяжні економічні й політичні наслідки. Таким чином, створення ЕВС важко порівняти з будь-якими іншими політичними стратегіями в межах ЄС. Найближчим з наявних зразком для порівняння можна, до певної міри, вважати формування спільної зовнішньої та безпекової політики (СЗБП), оскільки гроші й оборона є двома основними атрибутами національного суверенітету. Але нам доведеться пояснити, чому валютна інтеграція була зрештою реалізована і зараз перебуває на останньому (незворотному?) етапі свого розвитку, тоді як СЗБП й досі «буксує» на етапі переходу від процедури до реальної політичної стратегії.

У цьому розділі ми простежимо строкату історію ЕВС, починаючи з надзвичайно обережного підходу до валютних питань авторів Римського договору і закінчуючи імовірним впливом ЕВС на європейську інтеграцію в цілому. Не дивно, що на сьогодні з цього питання існує досить широкий список літератури, який до того ж швидко поповнюється. Процес створення валютного союзу, покликаного об'єднати деякі найбільш розвинені національні економіки, став своєрідним реальним полігоном для тестування сучасних економічних теорій. Економісти прийняли виклик. Однак більшість праць, присвячених цій темі, мають технічний характер. Люди, причетні до цієї справи, відокремлені від пересічних громадян високими парканами і нездоланними мовними бар'єрами у вигляді специфічного технічного сленгу. Це не завжди дає змогу винести економічні аргументи на політичне обговорення, хоча останнім часом соціологи доклали максимуму зусиль, аби згадані перешкоди ліквідувати.

ЕВС є настільки важливим економічним утворенням і має настільки серйозні політичні наслідки, що можна стверджувати: будь-які зрушення в цій сфері глибоко і всебічно впливатимуть на формування нової європейської архітектури. Гроші часто використовувалися як інструмент досягнення загальніших політичних цілей, навіть незважаючи на те, що ринки та економічні структури далеко не завжди були зобов’язані змінюватися відповідно до потреб високої політики.

Політичні результати є продуктом взаємодії політичних пріоритетів та ринкових сил. У цьому розділі основну увагу буде приділено політичному процесу в контексті ЄС; ми намагалися окреслити деякі висновки стосовно чинників, які визначають рух маятника між національним та міждержавними рівнями творення політики у макроекономічній сфері. Цей розділ поділено на п’ять основних частин: у першій розглянуто ранню історію валютного співробітництва в Західній Європі до кінця 1970;х pp.; у другій проаналізовано досвід функціонування ЄВС до ухвалення рішення про перехід до повного ЕВС; у третій розглянуто переговори, що привели до маастрихтських поправок до Договору; у четвертій простежено основні проміжні здобутки в процесі тривалого переходу до заключного етапу; у п’ятій розглянуто основні питання пост-ЕВС-періоду в Європі.

Ранній період історії: багато галасу з нічого

Перші 20 років після створення в 1958 р. Європейського Економічного Співтовариства (ЄЕС) характеризувалися жвавими дискусіями і дуже незначними практичними діями у сфері валютної політики. Однак зазначені дискусії допомогли підготувати грунт для суттєвішого етапу валютної інтеграції, який розпочався із створенням у 1979 р. Європейської валютної системи (ЄВС). У цьому розділі ми використовуватимемо для позначення ЄС у період з 1958 р. до підписання у 1992 р. ДЄС (внаслідок чого ЕВС став реальною метою) загальновизнане скорочення ЄСТ, тобто Європейське Співтовариство.

Римським договором було передбачено дуже мало зобов’язувальних обмежень у сфері макроекономічної політики: «добрі побажання» стосовно координації політики; положення щодо допомоги в галузі збалансування виплат і серйозні застереження стосовно усунення контролю за валютними курсами. Статті 104 — 109 (нині значно розширені і перейменовані, згідно з новою нумерацією, на статті 102 — 130) увійшли до розділу, який називався «Баланс платежів». Крім того, було створено валютний комітет «для контролю валютної та фінансової ситуації». Комітет складався з двох представників від кожної держави-члена та Комісії, секретаріат комітету забезпечувала Комісія, а голова комітету обирався з-поміж його членів. Цікаво відзначити, що статтями 108 і 109 від самого початку передбачалося, що комітет ухвалюватиме рішення кваліфікованою більшістю голосів.

Учасники ЄСТ, очевидно, не мали жодних намірів створювати регіональний валютний блок. Бретон-вудська система забезпечувала міжнародну структуру, а долар США залишався непохитним валютним стандартом. Це був період максимального розквіту кейнсіанської теорії. Тобто національні уряди ревно обстоювали свою незалежність у сфері визначення власної валютної та фіскальної політики, спрямованої на досягнення внутрішніх економічних цілей, і вважали важкі арсенали засобів контролю за рухом капіталу прийнятною ціною, яку доводиться сплачувати за цю незалежність (Tsoukalis, 1977).

Протягом 1960;х pp. інтерес до валютної інтеграції поступово зростав, в основному завдяки дедалі більшій нестабільності міжнародної системи і дедалі відчутнішій потребі в ізоляції Європи від примх американського долара. Найчутливішою до цих проблем з-поміж усіх західноєвропейських країн виявилася Франція, тоді як інші не надто прагнули конфронтації із США. Це істотно ускладнювало справу і сприяло обмеженню обговорення спільних європейських інтересів загальними дискусіями, які водночас лишалися явно недостатніми для започаткування «Європейською шісткою» (ЄЕС6) якихось серйозних практичних дій. В будь-якому разі, ЄЕС перебувало в полоні ілюзії про існування де-факто валютного союзу протягом порівняно тривалого періоду майже незмінних курсів. Ця ілюзія ще більше зміцнилася після формування Спільної політики в сільському господарстві (СПСГ), згідно з якою було визначено єдині ціни на ринках держав — членів Товариства. Однак у даному випадку явно йдеться про спробу поставити карету попереду коней.

Ситуація змінилася у грудні 1969 p., коли Гаазький саміт політичних лідерів держав-членів «шістки» вперше сформулював мету створення повноцінного ЕВС. Це було політичне рішення, ухвалене на найвищому рівні і безпосередньо пов’язане з першим актом розширення ЄС та подальшим поглибленням інтеграції. Крім того, це був також перший важливий приклад франко-німецької ініціативи як засобу забезпечення серйозних політичних зрушень, реалізований з участю президента Помпіду та канцлера Брандта, хоча спільна база цієї ініціативи з часом стала хиткішою. Переговори, які провадилися згодом, виявили існування широкої, хоча й дещо поверхової, єдності думок щодо змісту третього заключного етапу формування ЕВС і майже повну відсутність згоди стосовно того, яким чином дійти до цього третього етапу. Звіт Вернера (Werner et al., 1970), підготовлений комітетом керівників вищого рівня центральних банків та національних міністрів фінансів, очолюваним прем'єр-міністром Люксембургу, став уособленням відважної спроби приховати ці відмінності за густою вуаллю так званої стратегії паралелізму. Згідно з цим звітом, передбачався узгоджений розвиток систем валютного регулювання і координації макроекономічної політики.

Після того на найвищому рівні було ухвалено офіційні рішення. Але вони виявилися не досить життєздатними, аби вижити в несприятливих економічних умовах 1970;х pp. EBC став найбільшим несправдженим сподіванням десятиліття. Крах Бретон-вудської системи у 1971 р. зруйнував і без того хистку європейську «будівлю». Фіксовані обмінні курси з вузькими коридорами коливань, які вважалися одним з найвизначніших конкретних проявів першого етапу ЕВС, виявилися несумісними з дедалі більш дивергентними економічними стратегіями держав-членів та темпами інфляції. Вищі політичні посадовці західноєвропейських країн охоче заявляли про свою відданість ідеї ЕВС, але поза тим не поспішали відобразити її у відповідних економічних стратегіях. Зрештою вони змушені були поступитися тиску ринкових сил.

Після 1974 р. від колись амбітного плану ЕВС лишилася лише спотворена «змія» (термін, що використовувався для позначення першої системи взаємопов'язаних обмінних курсів), яка торувала собі звивистий шлях серед хаотичного зоопарку міжнародних обмінних ринків. Чимало валют ЄСТ були змушені вийти з цієї системи, що зрештою призвело до перетворення структури Співтовариства де-факто на «блок німецької марки», в якій валюти деяких невеликих європейських країн (у тому числі і не членів ЄСТ) та їхня валютна політика були прив’язані до німецької марки (DM). У складі «змії» лишилися власне DM, голандський гульден, бельгійський та люксембурзький франки, датська крона, а також штучно підтримувані австрійський шилінг та швейцарський франк. Такий результат став яскравим проявом зростаючого впливу Німеччини у складі Співтовариства та у Європі в цілому, а також найяскравішим прикладом існування дворівневої Європи. Був і ще один момент: сама по собі «валютна змія» стала рішучим кроком на шляху до тіснішої кооперації між керівниками європейських центральних банків і заклала підвалини для майбутніх амбітніших ініціатив. У травні 1964 р. рішенням Ради було створено Комітет керівників центральних банків (ККЦБ), завданням якого стало забезпечення співробітництва між керівниками центральних банків держав — членів ЄСТ. Функціонуючи незалежно від інших інституцій ЄСТ із власним секретаріатом у Базелі, ККЦБ, що провадив свої засідання раз на місяць, перетворився наприкінці цього складного періоду на згуртований інструмент міждержавної політичної координації.

ЄВС: координація та асиметрія

Незважаючи на серйозні перешкоди спробам руху в напрямі ЕВС, які існували у 1970;х pp., інтерес до цієї теми ніколи не зникав. «Урізана валютна змія» загалом розглядалася як тимчасове утворення, яке можна було розвивати й розширювати у випадку, якщо економічні умови виявляться сприятливими. Таким чином, протягом 1970;х pp. була висунута ціла серія пропозицій, спрямованих на відновлення процесу валютної інтеграції (Tsoukalis, 1977).

Європейську валютну систему (ЄВС) було створено у березні 1979 р. Вона стала результатом ініціативи, висунутої канцлером Шмідтом, значною мірою всупереч порадам керівництва німецького Центрального банку, у партнерстві з Головою Комісії Роєм Дженкінсом. Згодом було проведено неформальні переговори в межах спільної франко-німецької ініціативи. Одну з центральних ролей у ній відіграв президент Франції Жискар д’Естен. Передбачалося укладення угоди між «Великою трійкою», до участі в якій запрошувалися всі інші держави — члени ЄСТ. Однак британський уряд у черговий раз відмовився від переговорів і вирішив не брати участі у створюваній системі (Ludlow, 1982).

ЄВС являла собою чергову спробу встановлення системи фіксованих, але періодично коригованих обмінних курсів для валют держав — членів ЄС із запровадженням порівняно вузького коридора для їхніх коливань. На відміну від багатьох економістів-теоретиків, які віддавна заперечували існування витрат, пов’язаних із системою плаваючих валютних курсів, переважна більшість європейських політиків і бізнесменів підкреслювала переваги фіксованих (хоча й не обов’язково назавжди) обмінних курсів. Досвід 1970;х pp. розглядався як підтвердження цього давнього переконання, яке на певний час було відтиснуто новими ідеями стосовно гіпотетичної ефективності і стабільності фінансових та обмінних ринків, ідей, які були в основному запозичені з іншого боку Атлантики. Стурбованість проблемою належного функціонування спільного ринку поєднувалася з прагненням утримати стабільні спільні ціни на продукти сільського господарства і в такий спосіб відмовитись від системи валютних компенсацій. З іншого боку, ініціатива щодо створення ЄВС була пов’язана зі сподіванням, що для цього не доведеться провадити скільки-небудь серйозні реформи міжнародної валютної системи, і, отже, у майбутньому не виникне потреби в поверненні до якоїсь загальної форми підтримки стабільності обмінних курсів.

Стабільність обмінних курсів підкріплювалася дедалі більшою конвергенцією національних економік, причому основний наголос було чітко зроблено на стримування темпів інфляції. ЄВС розглядалася як важливий інструмент у боротьбі з інфляцією, а її створення означало явне погодження урядів інших держав — членів ЄСТ з політичними пріоритетами Німеччини. Досвід 1970;х pp. розглядався як підтвердження правильності німецького курсу на поєднання безкомпромісних антиінфляційних заходів із сильним валютним опціоном. ЄВС також була покликана стати захисним механізмом проти політики «благотворного невтручання», яку США провадили по відношенню до долара. Вона була засобом економічного й політичного зміцнення Європи, забезпечуючи тісне співробітництво європейських країн у період, коли США почали поступово втрачати свою провідну роль. Знову ж таки валютна інтеграція була частково — і часто неявно — використовувана її як інструмент для досягнення політичних цілей.

ЄВС була побудована на основі існуючої «змії» із запровадженням деяких важливих нових елементів, покликаних забезпечити розширення кола її членів, а також плавніше функціонування механізму визначення валютних курсів (МВВК). Серед нових елементів слід відзначити: введення європейської валютної одиниці (екю), вартість якої визначалася як сума фіксованих часток усіх валют держав — членів ЄСТ; запровадження індикатора дивергенції, покликаного забезпечити певний ступінь симетрії в процесі коригування вартості валют, що втрачають та набирають цінність. Цей останній індикатор став результатом тривалих і складних переговорів і передбачав, що середня поведінка означає правильну поведінку, хоча при цьому не було скасовано іншу фундаментальну особливість ЄВС, а саме — загальну підтримку німецької антиінфляційної політики. Ця суперечність невдовзі почала даватися взнаки, і в результаті індикатор дивергенції так ніколи й не був запроваджений у практику.

З політичного погляду ЄВС являла собою компроміс. З одного боку, уряд Німеччини остерігався наслідків тривалої міжнародної валютної нестабільності і надмірної ревальвації DM, яка призводила до затяжного зниження курсу долара на обмінних ринках. З іншого боку, уряди Франції та меншою мірою Італії розглядали участь у ЄВС як інтегральну складову своєї антиінфляційної стратегії. Крім того, уряди всіх трьох країн поділяли загальні політичні цілі, пов’язані з ЄВС. Інші члени старої «змії», країни з невеликими і значною мірою відкритими економіками, могли лише радіти розширенню сфери, в якій діяли стабільні умови і фіксовані валютні курси. Для Ірландії участь у ЄВС, окрім джерела економічних побічних виплат (через участь у програмі конвергенції), була ще й символом певної політичної незалежності від Британії. Британський уряд, керований Джимом Калагеном, вирішив не приєднуватися до МВВК (наріжного каменя Європейської валютної системи), оскільки не підтримував ані економічної логіки, що лежала в ЇЇ основі, ані політичних амбіцій, пов’язаних з нею.

У процесі переговорів щодо ухвалення остаточного пакета документів важелі управління міцно тримала в своїх руках невелика група політиків вищого рівня. Однак остаточний пакет необхідно було ще «піднести» керівникам центральних банків, які згодом мали взяти на себе тягар адміністрування цієї системи. Що було справді потрібно, так це міжурядові переговори й компроміс між німецьким урядом та Бундес-банком (Dyson, 1994).

Період між 1979 і 1992 pp., коли на обмінних ринках, що вийшли з-під контролю, панувало справжнє пекло, водночас характеризувався дедалі більшою стабільністю обмінних курсів (див. Gros and Thygesen, 1998). Підвищення стабільності номінальних обмінних курсів у межах МВВК було досягнуте в основному шляхом поступового прискорення конвергенції темпів інфляції в усіх країнах у бік зменшення. На рис. 6.1 показано зважені середні значення та стандартні відхилення темпів інфляції для одинадцяти країн (ЄС11), що приєдналися до ЕВС на останньому етапі його створення за 1979 — 1998 pp. Перші роки існування ЕВС відзначалися високими темпами інфляції і сталою дивергенцією між країнами, що, в свою чергу, пояснює часті перегляди обмінних курсів і тертя між державами, що періодично виникали на цьому ранньому етапі існування ЕВС. Поворотним пунктом став 1983 p., коли соціалістичний уряд Франції врешті-решт вирішив відмовитися від своєї попередньої експансіоністської політики. Франція дотримувалася політики «сильного франка» (franc fort), намагалася забезпечити «конкурентоспроможність через зменшення інфляції» і не давала МВВК розкручувати й далі спіраль останньої (Blanchard and Muet, 1993). Конвергенція темпів інфляції у бік зниження стала ще відчутнішою в 1990;і роки. Хоча це й неможливо довести засобами економетрики, однак існують серйозні підстави для припущення про те, що участь у роботі МВВК була додатковим зовнішнім обмеженням для внутрішньої валютної політики держав — членів.

Цінова конвергенція та стабільність обмінних курсів у межах МВВК спиралися в основному на монетарну політику і передбачали використання для цілей стабілізації обмінних курсів майже виключно короткотермінових відсоткових ставок. Цінова конвергенція в поєднанні із зростанням довіри до орієнтованих на забезпечення стабільності видів політики привели до поступової конвергенції номінальних довготермінових відсоткових ставок. Протягом останніх років періоду, який ми розглядаємо, спостерігалося також поступове розширення членства у МВВК. Іспанія приєдналася до МВВК у червні 1989 р. У жовтні 1990 р. її приклад наслідувала Велика Британія, а у квітні 1992 p.—Португалія. Таким чином, за якихось кілька місяців до найбільшої обмінної кризи Європейська валютна система виглядала сильною як ніколи; і лише Греція лишалася осторонь МВВК через високі темпи внутрішньої інфляції.

МВВК протягом багатьох років працював як система фіксованих, хоча й коригованих, обмінних курсів. Коригування, оскільки вони передбачали ухвалення колективних рішень, стали незначними і в міру розвитку цінової конвергенції — дедалі рідшими. Центральні банки в усіх випадках, коли двостороннім обмінним курсам загрожувала нестабільність, почали застосовувати комбінацію різних інструментів. Згадані зміни охоплювали коригування короткотермінових відсоткових ставок, іноземні обмінні інтервенції та контроль капіталу, особливо в таких країнах, як Франція та Італія, котрі не поспішали відмовитись від цього політичного інструменту в контексті лібералізації (див. далі). Перегляд обмінних курсів зазвичай розглядався як «інструмент останньої надії». Повсякденне управління системою було доручене керівникам центральних банків, які використовували як неформальні мережі, так і існуючі в межах ЄСТ інституції та комітети, і передусім ККЦБ. Важливу роль відігравав також Валютний комітет. Він виконував функції центральної арени для переговорів між державами-членами з питань перегляду обмінних курсів та фіксації паритетів, а також щодо приєднання до системи або виходу з неї. Комітет виконував роль головної підготовчої інстанції для Ради міністрів економіки та фінансів (Екофін). У такий спосіб було створено сприятливе середовище для розвитку партнерської солідарності та спільних традицій у межах спільної доктрини (Westlake, 1995; Hanny and Wessels, 1998).

Однак валютна стабільність безпосередньо пов’язана також і з асиметричною природою ЄВС. Незважаючи на спеціальні застереження, такі, як створення індикатора дивергенції, покликаного точно скомпен-сувати всі нерівномірності, ЄВС протягом усього часу свого існування функціонувала в асиметричний спосіб, наслідуючи таким чином свою попередницю — «змію». Зрештою структурні чинники виявилися сильнішими, ніж обумовлені правила. Ступінь та характер асиметрії з часом змінювалися. Це знайшло своє відображення в тому, як економісти оцінювали наслідки роботи ЕВС, що, в свою чергу, залежало від економічної парадигми, що застосовувалася для їхнього аналізу.

Асиметрія ЕВС була пов’язана із центральною роллю DM, а джерело її було подвійним: Німеччина як країна була мало схильною до інфляції, a DM почала відігравати міжнародну роль, що, в свою чергу, було безпосередньо пов’язане з високою репутацією Бундесбанку. Доки інші держави — члени ЄСТ віддавали перевагу стабільності обмінних курсів та боротьбі з інфляцією, Німеччина була здатна виконувати роль валютного стандарту для інших країн. Інакше кажучи, лідерство Німеччини було обумовлене розвитком нового економічного фундаменталізму і ніяк не пов’язувалося з будь-якими формальними правилами. У процесі жодного з переглядів центральних паритетів, що склалися в межах МВВК, не спостерігалося знецінення DM порівняно з будь-якою іншою валютою. На рис. 6.2 показано еволюцію двосторонніх курсів валют у межах МВВК по відношенню до DM за період з березня 1979 р. до серпня 1993 p., коли від вузького коридору флуктуацій в межах МВВК довелося відмовитись. У такий спосіб на рисунку представлено границі, в межах яких інші члени МВВК могли маневрувати по відношенню до Німеччини. На одному боці спектра розташувалися Нідерланди з їхнім майже повним наслідуванням німецької валютної політики, а на іншому — Італія, яка неодноразово вдавалася до девальвацій (та засобів контролю капіталу), будучи неспроможною повністю скомпенсувати свої порівняно високі темпи інфляції. До того ж роль DM як міжнародної резервної валюти поставила німецький Центральний банк на провідну позицію з визначення зовнішньої валютної політики ЄВС у цілому.

Асиметрія в системі фіксованих (хоча й періодично коригованих) обмінних курсів знайшла своє відображення в нерівномірному розподілі тягаря інтервенцій та коригування, а також впливу на визначення політичних пріоритетів. Базельсько-НаЙборзька угода (яку підписали міністри фінансів та керівники центральних банків) від вересня 1987 р. була спробою скориґувати, принаймні частково, асиметричний характер системи. Ця угода стала результатом французької ініціативи після коригування валютних курсів у січні 1987 р. У наступні роки ЄВС стала менш асиметричною, але водночас жорсткішою і в результаті була зруйнована обмінною кризою 1992 — 1993 pp. Протягом усього періоду незмінним, очевидно, був лише один аспект — провідна роль Бундесбанку. Ця роль не раз підтверджувалася й пізніше, доки на арені дій не з’явився Європейський центральний банк (ЄЦБ), оскільки зміни відсоткових ставок, ініційовані Бундесбанком, негайно повторювалися центральними банками інших європейських країн. Керівники центральних банків анітрохи не сумнівалися, кому належить провідна роль у європейській грі.

Але чи є асиметрія обов’язково негативним явищем, принаймні з економічного погляду? З одного боку, можна стверджувати, що країни з високою схильністю до інфляції, такі як Італія, прив’язуючи свої валюти до DM, збільшують ступінь довіри до них і в результаті скорочують втрати обсягів виробництва, що є неминучими наслідками політики боротьби з інфляцією. «Зв'язуючи собі руки» у такий спосіб і прив’язуючи свою валюту до DM, Італія, немов той Уліс у випадку з сиренами, захищається від самої себе (Giavazzi and Pagano, 1988). Участь у МВВК також певною мірою підкріплює вірність національних органів влади курсу неінфляційної політики, оскільки при цьому запроваджується зовнішня дисципліна. Це також зміцнює позиції інституцій та зацікавлених груп усередині країни, що виступають за проведення менш інфляційної політики. Саме цим значною мірою пояснюється не передбачена проектними розрахунками популярність системи серед керівників більшості центральних банків.

Однак, як і більшість інших економічних явищ, асиметрія ЄВС має й зворотний бік. її можна розглядати як чинник, що призводить до де-фляційного зміщення у системі; це стає особливо важливим у часи економічного спаду та збільшення безробіття (De Grauwe, 1994). Цей зворотний бік медалі став очевидним на початку та в середині 1980;х pp. і особливо болісно проявив себе на початку 1990;х, коли економічні негаразди і зростання соціального напруження змусили інші країни Європи критичніше поглянути на лідерство Німеччини. Зазначене дефляційне зміщення стосується, ясна річ, одностороннього впливу скоординованої валютної політики, оскільки у сфері національної фіскальної політики не спостерігаються яскраві приклади ефективної координації і конвергенції. Те, що подібна конвергенція все ж мала місце на ранніх етапах створення ЄВС, є результатом автономних рішень, ухвалених у деяких державах-членах. Ці рішення спрямовувалися на скорочення державних дефіцитів, конвергенція не була продуктом ефективної координації фіскальної політики на рівні ЄСТ. На відміну від валютної політики, яка послідовно розвивається під ексклюзивним контролем керівників центральних банків, фіскальна політика не лише значно менш гнучка, а ще й уразливіша до внутрішнього політичного тиску. Таким чином, фіскальна політика дуже нелегко піддається координації на європейському та міжнародному рівнях.

Переговори щодо створення ЕВС: економічні інтереси та висока політика

Поновленню дискусій щодо ЕВС спершу сприяло утворення Єдиного ринку, хоча ніяких зобов’язуючих положень стосовно цього в Єдиному європейському акті немає. Деякі інституції, передусім Комісія, намагалися представити ЕВС як логічне продовження Програми Єдиного ринку, а плаваючі обмінні курси — як один із нетарифних бар'єрів, що їх необхідно усунути. Наприкінці 1980;х pp. ЄВС лишалася на диво стабільною, а євроейфорія сягнула максимуму. Таким чином, виникла на;

гальна необхідність забезпечити політичну підтримку для наступного етапу інтеграції, поки умови для цього лишалися сприятливими.

Валютний союз мав стати останнім і невідворотним підтвердженням реальності Єдиного європейського ринку та об'єднаної європейської економіки. Спільна валюта розглядалася як засіб для перетворення розрізнених національних економік у єдиний організм, а також засіб прискорення руху в напрямі політичного об'єднання. Після цього відбулося руйнування старого політичного поділу на Європейському континенті, ліквідація комуністичних режимів у Центральній та Східній Європі і, нарешті, розпад Радянського Союзу. Паралельно відбулося об'єднання Німеччини, яке, зрештою, дало могутній поштовх до створення ЕВС. Для багатьох людей, зокрема в Парижі та Брюселі, необхідні зміни європейської політичної сцени уособлювали зміцнення Співтовариства і перетворення його на таке, яке б забезпечило стабільну та безпечну інтеграцію об'єднаної Німеччини. Як основний інструмент знову було використано гроші. До існуючої ЄВС, яка давно викликала глибоку стурбованість французів своїм асиметричним характером, було додано новий, загальний баланс сил.

Ранні ініціативи у сфері європейської валютної інтеграції значною мірою мотивувалися зовнішніми чинниками; потужними засобами тиску в напрямі федералізації Європи послужили нестабільність долара та політика «благотворного невтручання» з боку США. Це не стосується різноманітних ініціатив, які зрештою призвели до прийняття нових поправок до угод, пов’язаних із створенням ЄВС і затверджених у Мааст-рихті, а якщо й стосується, то меншою мірою, ніж у минулому. Справді, реформу валютної системи ніхто всерйоз не сприймав, а відсутність єдності між європейськими країнами лишаласяне менш важливим чинником, ніж асиметрія міжнародної системи. Однак асиметрія на той час була менш очевидною; тодішня адміністрація США не поділяла агресивних позицій своїх попередників, а обмінні курси в межах МВВК здавалися менш вразливими до коливань долара. Не виключено, що менша стурбованість зовнішніми чинниками була також ознакою формування нової колективної довіри в середовищі європейських країн.

Рішення лібералізувати рух капіталів, ухвалене у 1988 р. в межах Програми Єдиного ринку, а також готовність Німеччини підтримати будь-який прогрес у напрямі ЄВС відіграли роль каталізатора. Томасо Падоа-Шиопа (Padoa-Schiopa, 1994, ch. 6), якого пізніше було обрано членом Виконавчої ради Європейського центрального банку, відзначає наявність «несумісного квартету» економічних цілей. Мова йде про вільну торгівлю^вільний рух капіталів, фіксовані обмінні курси та валютну автономію. Його висновок простий і однозначний: оскільки держави — члени ЄСТ вже давно висловили свою готовність рухатись у напрямі досягнення перших трьох цілей за допомогою Єдиного ринку, ЄВС та рішення про лібералізацію руху капіталу, валютній автономії нічого не лишається, як підкоритися загальній тенденції і не заважати поступальному рухові від загальної координації національної політики до централізації всієї валютної політики на рівні ЄС. Це стало вагомим аргументом, на якому згодом було побудовано стратегію Комісії, і ще одним прикладом готовності Комісії повною мірою використовувати функціональні «переливи».

Ініціатива французького уряду швидко перетворилася на іншу спільну франко-німецьку ініціативу з активною підтримкою з боку Італії та Комісії. У червні 1988 р. на самміті Європейської ради в Гановері було створено Комітет з питань дослідження економічного та валютного союзу під керівництвом Голови Комісії Жака Делора. Це рішення було ухвалене лише через кілька місяців після затвердження директиви про лібералізацію капіталу, і між обома цими подіями існує безпосередній зв’язок. До складу Комітету увійшли всі керівники (управляючі або президенти) центральних банків держав — членів ЄСТ, один додатковий член від Комісії плюс невелика кількість незалежних експертів. У такий спосіб Комітет Делора став, окрім іншого, засобом об'єднання керівництва центральних банків у єдиному проекті, ініційованому на найвищому політичному рівні. Йому довелося прокладати складний курс поміж Сци-лою та Харибдого, які уособлювали, з одного боку, президент Бундесбан-ку Карл-Отто Поль (Karl-Otto Pohl), а з іншого — управляючий Банком Англії Робін Лейф-Пембертон (Robin Leigh-Pemberton). Жоден з них не був зацікавлений в ЕВС, і обидва активно висували практично неможливі умови.

Завдяки майстерному керівництву Делора, Поля і Лейфа-Пембертона вдалося переконати підписати у квітні 1989 р. спільний звіт (Delors et al., 1989). Цей звіт мав чимало схожого із звітом Вернера, який було опубліковано майже 20 років тому, що й не дивно, оскільки документи й матеріали, якими користувалися обидві групи були практично ідентичними. Однак звіт Делора був категоричнішим щодо необхідності перенесення повноважень на останньому етапі на рівень Союзу, і в ньому було зроблено наголос на необхідні інституційні зміни. Фактично керівники центральних банків, які становили переважну більшість у складі Комітету, доклали максимуму зусиль, аби довести всі економічні та інституційні наслідки створення ЕВС до відома своїх політичних керівників. Значну увагу було приділено незалежності нової інституції, покликаної здійснювати валютну політику в межах Союзу. Цей консенсус з питання незалежності майбутнього ЄЦБ став відображенням не лише складу Комітету, а й провідної ролі та авторитету, яким користувався Бундесбанк, котрий було обрано за модель та консультанта. Цей результат, звісно, став також відображенням домінуючих економічних переконань. Згідно із звітом Делора, мала бути створена система взаємопов'язаних правил для визначення обсягів та каналів фінансування дефіциту національних бюджетів, пов’язаних з потребою визначення загальних позицій щодо фіскальної політики на рівні ЄС, де рішення приймалися б більшістю голосів. Дисциплінуючий вплив ринкових сил на національну бюджетну політику різних країн, як такий, було визнано недостатнім.

Звіт Делора став для ЕВС чимось на зразок підшипника; після нього справи почали рухатися дуже швидко. На основі цього звіту на Мадридському самміті Європейської ради в червні 1989 р. було ухвалено рішення про виконання першого етапу створення ЕВС до 1 липня 1990 p., що збіглося у часі з повною лібералізацією руху капіталів у восьми державах — членах Співтовариства. Після цього на саміті Європейської ради у Страсбурзі у грудні того ж року було досягнуто рішення про скликання нової міжурядової конференції (МУК) для підготовки поправок до Договору, необхідних для завершення формування ЕВС. Обидва рішення було ухвалено одностайно, незважаючи на відкриту опозицію з боку Великої Британії, а також існування відмінностей у підходах з важливих аспектів ЕВС та розбіжностей у поглядах щодо характеру перехідного періоду серед інших держав — членів.

На Римському саміті Європейської ради у жовтні 1990 р. було зафіксовано дату завершення другого етапу формування ЕВС — січень 1994 p., — тобто через рік після планованого завершення формування Єдиного ринку. Голові Ради Джуліо Андреоті та Гельмуту Колю вдалося успішно провести це рішення в умовах постійних випадів з боку Марґарет Тетчер та критично налаштованих колег Коля Тео Вайгела (міністра фінансів Німеччини) та Карла Отто Поля (Dyson, 1994; 144). До офіційного відкриття наступної МУК у грудні 1990 р. значну частину підготовчої роботи було виконано ККЦБ та Валютним комітетом, що діяли на основі рекомендацій Комітету Делора. Було розроблено і проект установчих документів ЄСБ. Комісія також опублікувала велике дослідження потенційних вигід та витрат від створення ЕВС (Comission, 1990e), яке багато в чому повторювало висновки із звіту Чекіні (Cecchini et al., 1988). Як відзначає Дайсон (Dyson, 1994: 255): «Один ринок — одна валюта» (назва дослідження) стало яскравою ілюстрацією ролі економічних ідей як засобу легїтимізації політики. Подібно до попереднього звіту Чекіні, присвяченого проблемі Єдиного європейського ринку, ця праця стала прикладом економічного дослідження, проведеного після того, як було ухвалено рішення щодо політичних принципів. На той час більшість економістів-теоретиків висловлювала обережний скептицизм щодо потенційних вигід від створення ЕВС.

Таким чином гроші вже вкотре опинилися в центрі уваги європейської високої політики. Прагнення до валютного союзу було практично невіддільним від загальнішого прагнення до європейського об'єднання. Друга МУК з питань політичного об'єднання, скликана у червні 1990 p., була сприйнята французьким урядом як додаток до проекту ЕВС, а натомість німецьким урядом — як поступка та противага до валютного союзу. Під час переговорів економічна та політична доцільність створення ЕВС була всерйоз поставлена під сумнів. Вважалося, що це питання давно розв’язане. Політичне рішення було ухвалене на найвищому політичному рівні, при цьому лише представники Британії були готові висловлювати свої сумніви публічно. Інші учасники якщо й мали сумніви (а таких було досить багато у складі делегацій інших країн), вважали за доцільне не висловлювати їх. Вони визнали за краще зосередитися на окремих проблемах замість того, щоб заперечувати головні принципи та цілі. До того ж значну частину роботи уже виконали комітети експертів. До підписання Договору публічних дискусій з питань ЕВС практично не спостерігалося; однією з важливих причин цього було те, що створення ЕВС розглядалося багатьма як питання для «cognoscenti».

Статті нового договору і пов’язані з ним протоколи містять положення щодо централізації валютної та обмінної політики на заключному етапі. Європейська система центральних банків (ЄСЦБ) має федеральну структуру і складається з ЄЦБ та національних центральних банків, хоча реальні стосунки між ЄЦБ та національними центральними банками визначені не досить чітко. Вважається, що останні працюватимуть у відповідності з вказівками та інструкціями, одержаними від ЄЦБ. Головною метою нової інституції має стати підтримання цінової стабільності. При цьому вона не повинна реагувати на вказівки політичних влад. Положення щодо підпорядкованості інституціям ЄС були розроблені та водночас доповнені чіткими гарантіями незалежності від політичного втручання.

ЄСЦБ покликана визначати та реалізовувати валютну політику Союзу в цілому, вона має провадити обмінні операції за кордоном і зберігати та здійснювати управління офіційними резервами іноземної валюти держав — членів. Що стосується політики Союзу в сфері обмінних курсів, то, згідно з Договором, Комітету міністрів економіки та фінансів (Екофін) доручено проведення переговорів щодо міжнародних угод та формулювання «загальних орієнтирів». У такий спосіб формулювання політики у сфері обмінних курсів і розподіл повноважень між ЄЦБ та Екофіном лишаються трохи невизначеними. ЄЦБ надається ексклюзивне право вирішувати питання з випуску грошей. Він не має права позичати гроші урядам: «валютне фінансування» урядів у будь-якій формі забороняється, як забороняється й «звільнення від зобов’язань» урядів та Інших державних інституцій, що мають заборгованість. У текст Договору закладено також положення про майбутню роль ЄЦБ щодо «розумного» контролю фінансових інституцій, хоча для цього він має бути уповноважений Радою.

Керівництво ЄЦБ здійснює виконавчий комітет у складі шести членів, у тому числі президента та віце-президента, які призначаються на восьмирічний термін і не можуть бути звільнені з посади Європейською радою, та правління, яке складається з членів виконавчого комітету й керівників центральних банків держав-членів. Для того щоб у майбутньому забезпечити незалежність ЄСЦБ, необхідно відповідним чином змінити національне законодавство, що регулює роботу центральних банків держав — членів. Таким чином, входження на третій та заключний етапи формування ЕВС передбачає не лише передачу валютних повноважень з національного рівня на європейський, а й також дуже серйозні зміни у відносинах між політичними владами та центральними банками. Прикладом у даному разі слугує все той же Бундесбанк.

Маастрихтський договір про Європейський Союз (ДЄС) не передбачає створення нової інституції для реалізації фіскальної політики, яка лишається у сфері національної компетенції, і не містить ніяких положень щодо фіскального федералізму, який міг би привести до формування значно більшого бюджету ЄС. Натомість ДЄС містить положення, що сприяють зміцненню існуючих механізмів багатостороннього нагляду, а також намагається визначити деякі деталі так званої «економічно коректної» поведінки. На основі рекомендацій, розроблених Комісією, Екофін щороку складає проект «загальних рекомендацій стосовно економічної політики держав — членів та Співтовариства в цілому» (стаття 103, нинішня 99); але ці рекомендації можуть легко перетворитися на перелік «добрих побажань». Однак Договір містить також значно жорсткіші положення щодо країн-марнотратників, які реалізуються через так звану «процедуру надмірного дефіциту» (стаття 104с, нинішня 104 та протокол до неї). Граничні значення у 3 відсотки ВВП для державного дефіциту і 60 відсотків ВВП для державного боргу, затверджені як критерій конвергенції для доступу на заключний етап формування ЕВС (див. далі), використовуватимуться також як контрольні критерії для оцінювання національної бюджетної політики держав — членів.

На основі звітів, підготовлених Комісією, якій у такий спосіб відведено роль «сторожового пса», Екофін кваліфікованою більшістю голосів ухвалюватиме рішення про те, чи існує в тій чи тій країні-члені надмірний дефіцит. У разі, якщо відповідь виявиться позитивною, Рада може скористатися усім арсеналом доступних їй заходів — від публічних рекомендацій до накладення штрафів. Крім того, Рада має змогу вдатися до інших заходів, зокрема, вимагати від Європейського інвестиційного банку (ЄІБ) перегляду своєї позикової політики до окремих держав — членів або ставити перед останніми вимоги щодо здійснення безвідсоткових депозитів на користь Співтовариства. У даному разі мова не йде про «м'яку» координацію, однак наскільки вона реалістична з політичного погляду?

Згідно з ДЄС, передбачається створення ЕВС у три етапи. На першому етапі, який розпочався у липні 1990 p., передбачалося консолідувати статус-кво. Вважалося, що на цьому етапі буде завершено лібералізацію руху капіталів, а всі валюти буде переведено у вузький коридор МВВК. На жаль, ринки не поділяли цих поглядів; як наслідок, замість консолідації на першому етапі відбулося лише руйнування МВВК. Другий етап мав розпочатися 1 січня 1994 р. Основною метою цього проміжного етапу було забезпечення економічної конвергенції держав-членів і підготовка до завершення формування ЕВС. Протягом другого етапу ККЦБ мав бути замінений іншим механізмом — Європейським валютним інститутом (ЄВІ), який був покликаний здійснити приготування в основному технічного характеру напередодні створення на початку третього етапу ЄЦБ.

Найважливіша частина міждержавних підготовчих зусиль була пов’язана з умовами, які необхідно було виконати на початку третього і заключного етапу. Він мав розпочатися з невідворотного фіксування обмінних курсів для валют, що беруть участь у ЕВС, після чого мало відбутися «швидке впровадження» єдиної валюти, покликаної замінити національні валюти. Визначення швидкості переходу від невідворотно фіксованих обмінних курсів до єдиної валюти було відкладено на пізніший термін. Згідно з Договором, Європейська рада на основі звітів Комісії та ЄВТ мала вирішити, наскільки ретельно і повно кожна окрема країна виконала умови, передбачені для участі у заключному етапі.

Третій етап мав розпочатися 1 січня 1997 р. лише за умови, якщо проста більшість держав-членів виконає визначені умови. У противному разі, третій етап мав розпочатися в інший час, але не пізніше 1 січня 1999 p., і цього разу вже незалежно від того, скільки держав-членів на той момент виконають необхідні умови. Європейська рада знову ж таки в кожному з випадків мала ухвалювати рішення кваліфікованою більшістю голосів. Країни, що не пройшли випробовування на відповідність, позбавлялися «привілеїв», пов’язаних із визначеними планами та цілями; вони цілком виключалися з нової інституційної структури. Однак кожний такий випадок підлягав перегляду не рідше, ніж що два роки. На додачу до тимчасового позбавлення привілеїв було передбачено також добровільні. Таким чином, формування ЕВС перетворилося на новий вид експерименту з різною швидкістю і багатоярусними формами інтеграції. Оскільки Велика Британія відмовилася від участі в заключному етапі формування ЕВС, для неї було зарезервовано спеціальний протокол, згідно з яким рішення про приєднання мали ухвалити наступний уряд і наступний парламент цієї країни. Данія обрала для себе м’якший варіант: для неї відповідним протоколом було передбачено проведення референдуму щодо участі її в заключному етапі формування ЕВС.

Умови допуску до участі в заключному етапі, відомі під назвою критеріїв конвергенції, цілком прозорі і ґрунтуються виключно на валютних параметрах. Перший критерій конвергенції стосується сталої цінової ефективності, визначеної у спеціальному протоколі як ситуація, коли темп інфляції не перевищує темпів інфляції у трьох найефективніших державах-членах більш як на 1,5 відсоткових пункти. Другий критерій пов’язаний зі сталістю фінансового становища уряду: фактичний або планований дефіцит державного бюджету не повинен перевищувати 3 відсотків ВВП, тоді як сукупний державний борг не повинен перевищувати 60 відсотків ВВП. З урахуванням цього критерію формулювання статті 104с (нинішня 104) Договору залишає деякий простір для маневру: згідно з Договором, дозволяється існування вищих рівнів дефіциту, якщо вони скорочуються «послідовно й неперервно» або вважаються «винятковими й тимчасовими»; крім того, допускається вищий рівень заборгованості уряду за умови, що борг «належним чином зменшується і прямує до встановленого значення у задовільному темпі». Як бачимо, наведені формулювання досить розмиті і залишають достатній простір для інтерпретації.

Стабільність обмінних курсів становить основу третього критерію: національна валюта повинна утримуватися в межах «нормальних» коливань у рамках МВВК протягом принаймні двох років до ухвалення рішень про участь у заключному етапі. При цьому не повинно відбуватися девальвацій та будь-яких інших серйозних негараздів. Термін «нормальні» в даному разі охоплює й розширення валютних коридорів, узгоджене для МВВК. у серпні 1993 р. Четвертий критерій стосується тривалості конвергенції: як критерій було обрано середню номінальну відсоткову ставку по довготермінових державних облігаціях; вона не повинна перевищувати ставки, що діє у трьох найефективніших державах-членах, більш як на 2 відсоткові пункти.

Критерії конвергенції можна критикувати за багатьма аспектами. Вони механістичні, деякі з них обрано довільно і, можливо, дещо поверхово. З економічного погляду, їх слід вважати в кращому випадку дуже жорстким (і ефемерним) індикатором стабільності орієнтації країн на допуск у заключний етап. Це могло, як вважають, вплинути на рівень довіри до ЕВС та ЄЦБ. Економічна конвергенція як передумова створення ЕВС відображає давній «економістський» аргумент про те, що, наприклад, фіксовані обмінні курси не повинні випереджати конвергенцію економічної політики. Цей аргумент, як виявилося, користується широкою підтримкою в країнах на зразок Німеччини. І, крім того, критерії (на думку німців) повинні обмежити, принаймні на певний час, кількість країн, допущених до участі в заключному етапі формування ЕВС. Були також і ті, хто прагнув виключити з цього процесу Італію, якщо її уряд не ліквідує величезний дефіцит державного бюджету і не боротиметься з постійним зростанням державного боргу. Економіка — наука неточна, а політика — це мистецтво можливого; звідси й неминуча недосконалість продукту Маастрихта.

Новий Договір значною мірою деталізований (навіть надмірно деталізований, як на документ, що виконує функції конституції новоствореної європейської політичної системи), коли описує останній етап формування ЕВС та критерії, що визначають «економічно коректну» поведінку, яка є передумовою для вступу до ЕВС; решта положень гнучкіші й не дуже точні. Вони являють собою типовий компроміс, досягнутий у межах Співтовариства. Франція наполягла на відображенні в тексті Договору чітких намірів, а також конкретних дат. Німеччина наполягла на тому, що дата створення ЕВС має бути достатньо віддалена, а кількість подій, які відбудуться до того, як вона настане, має бути невелика, до того ж нова європейська модель має бути максимально наближеною до її власної. Випробувавши без особливого успіху різноманітні види тактики, Британія вирішила спинитися на «опт-ауті»; те саме зробили й датчани, тоді як бідні країни отримали більш-менш явний зв’язок із системою розподілу через фонди згуртування.

Основною рушійною силою, пов’язаною з відновленням руху в бік валютного союзу, стали зусилля Парижа й трохи меншою мірою Рима та Брюселя. Французькі уряди завжди виступали за фіксовані обмінні курси. Вони ніколи не вірили у стабільність та ефективність фінансових ринків, які часто в карикатурному вигляді зображувалися як кубло англосаксонських спекулянтів. Для Франції рух до створення повного ЕВС мав допомогти покласти край асиметричному характеру валютної системи і забезпечити країні, строго кажучи, міцні позиції у проведенні європейської валютної політики. І нарешті (хоча й не в останню чергу), гроші забезпечували інструмент для тіснішої інтеграції об'єднаного німецького гіганта в систему Співтовариства. Зазначених цілей значною мірою прагнули й італійці. З погляду Комісії під головуванням Делора, ЕВС розглядався як результат консолідації внутрішнього ринку і засіб подальшого зміцнення європейської політичної конструкції. Це був логічний наступний крок у процесі інтеграції. Комісія забезпечувала створенню ЕВС цінну підтримку, незважаючи на те, що вона відігравала лише дуже обмежену роль у процесі фактичного проведення переговорів.

Німеччина спершу майже не виявляла ентузіазму: уряд і центральний банк були цілком задоволені досягнутим статус-кво, і будь-які рухи в бік створення валютного союзу сприймалися абсолютно правильно — як такі, що сприяють ерозії незалежності Німеччини у валютній сфері. З суто економічного погляду участь у валютному союзі майже не була для Німеччини пов’язана з вигодами, звісно, якщо вважати вирішеним питання про формування системи регіональних валют, яка б допомогла дати раду з переоцінкою DM. Для більшої частини періоду існування ЄВС основною вигодою для німців була стабільність обмінних курсів для приблизно половини обсягу зовнішньої торгівлі країни і, відповідно, вигоди з погляду конкурентоспроможності. Це завжди було дуже важливим міркуванням, явно важливішим для політиків та промисловців, ніж для керівництва Центрального банку (CEPR, 1995). З іншого боку, немає сумніву, що ЄВС, у якій Німеччина фактично визначала валютний стандарт, була для німців набагато привабливішою альтернативою, ніж валютний союз, у межах якого їм довелося б поступитися іншим повноваженнями у валютній політиці.

Шальки терезів переважило прагнення підтвердити вірність країни курсу європейської інтеграції в умовах об'єднання Німеччини. Саме таким чином питання було поставлене в Парижі. Отож рішення Німеччини (а точніше, її канцлера Коля) рухатись далі в напрямі ЕВС мало майже виключно політичний характер (див. також: Garrett, 1994; Woolley, 1994). Гельмут Коль говорив про економічну та валютну інтеграцію як про питання «війни і миру в XXI ст.» (Financial Times, 19 October 1995); і його висловлювання яскраво свідчать про підхід до суб'єкта розмови. Поєднання різних чинників — порівняно велика відносна вага країни, її висока репутація з погляду валютної стабільності, зокрема серед керівників центральних банків країн Європи, та схильність до підтримання статус-кво — значно зміцнили вплив Німеччини на переговорах, даючи їй змогу в більшості випадків нав’язати іншим свої власні умови щодо перехідного періоду та змісту заключного етапу формування ЕВС (Dyson, 1994).

Моравчик, хоча й недооцінює геополітичний вимір у маастрихтських переговорах (і у формуванні німецької політики), все ж має рацію, стверджуючи, що «результати розподільчого конфлікту… послідовно відображали пріоритети Німеччини — країни з найміцнішою внутрішньою згуртованістю, і багатьом у процесі валютних переговорів довелося поступитися». Він продовжує: «Вибір інституцій відображає передусім потребу у вартих довіри структурах і, зокрема, прагнення Німеччини „зафіксувати“ гарантії низької інфляції шляхом створення автономного ЄЦБ» (1998: 386). Валютна сфера — це саме та сфера, де ринкова сила Німеччини виражена найдужче. Таку ситуацію після початку останнього етапу слід змінити, враховуючи спроби Німеччини встановити максимально високу ціну і тим самим зберегти ситуацію в незмінному вигляді. Німці твердять, що вони просто прагнуть переконатися в тому, що нова європейська валюта буде, як мінімум, такою самою стабільною і сильною, як їхня DM, і що німецький народ усім серцем підтримує такий підхід.