Напрями реформування безпекового простору України (соціально-філософський аналіз)

Проведення радикальних змін у безпековому просторі - це не тільки об'єктивна вимога, що визріла в надрах українського суспільства, це ще й вимога європейської спільноти, оскільки, як вважається, головним завданням реформування сектору безпеки є «створення таких доцільних і ефективних інститутів безпеки, що обслуговують інтереси безпеки громадян, суспільства і держави, поважаючи права людини, діючи в межах закону та під ефективним демократичним контролем» [1, 22]. На нашу думку, цей процес повинен в обов’язковому порядку протікати в межах модернізації українського суспільства, оскільки невиконання зазначеної умови не призведе до позитивних наслідків, про що свідчить досвід майже двох десятиліть незалежного існування України. Отже, модернізація українського суспільства є головною передумовою успішного реформування безпекового простору загалом та військової організації держави зокрема.

Реалізація зазначеної проблеми передбачає розв’язання низки взаємозв'язаних дослідницьких завдань, серед яких вихідним пунктом є уточнення засадничих категорій і, передусім, поняття «модернізація». На нашу думку, поняття «модернізація» спрямоване передусім на покращення та вдосконалення соціальних інститутів і суспільних відносин. І тим самим відрізняється від таких понять як «розвиток», «трансформація», «зміна», що є більш нейтральними стосовно динаміки суспільного процесу та його прогресивних тенденцій. Трансформація, зміна, розвиток можуть бути орієнтовані на зміну соціального середовища куди завгодно: вперед, назад, по колу тощо. Модернізація ж орієнтує суспільство, його структури та сфери на вдосконалення, просування вперед, на розробку і реалізацію нових завдань, пріоритетів, стратегій, мети. Отже, модернізація в сучасному розумінні - це творчо-перетворююча функція розвитку, так би мовити, засіб оновлення суспільства. Модернізація, як вважає М. Михальченко, це проект, який має початок, але не має кінця. Суспільство, яке втратило спроможність здійснювати модернізацію, переходить у фазу занепаду та розкладу [2, 39].

У контексті модернізації українського суспільства необхідно переглянути підходи щодо будівництва безпекового простору України з урахуванням тенденцій, які існують у світовому співтоваристві. На сьогодні значна частина міжнародних організацій, НАТО та ЄС вже не розрізняють оборону і безпеку, називаючи їх сектором безпеки. Під сектором безпеки вони розуміють сукупність усіх органів та сил, обов’язок яких полягає у захисті суспільства, держави та її інститутів. До його складу належать стрижньові структури, такі як збройні сили, правоохоронні органи, воєнізовані формування, органи розвідки та безпеки, митна служба, берегова охорона і прикордонна служба, а також ті інститути, які формулюють, здійснюють та контролюють політику внутрішньої і зовнішньої безпеки [1, 23]. ЄС та Європейська Парламентська Асамблея поділяють сектор безпеки на чотири головні складові: оборона, поліція, розвідувальні органи та керівництво кордонами [1, 23]. Проте окремі науковці, як приміром Ф. Шрейєр продовжують розрізняти сектор оборони і сектор безпеки, але при цьому дотримуються поділу на чотири головні категорії: оборона, поліція, спецслужби та керівництво кордонами [1, 23].

Отже, враховуючи світовий досвід та спираючись на розробки іноземних та вітчизняних науковців, вважаємо за доцільне продовжувати вдосконалення змісту поняття «сектор безпеки» з метою його подальшого використання в Україні на законодавчому та доктринальному рівнях.

На нашу думку, сектор безпеки — це сукупність державних органів та організацій, які покликані забезпечувати безпеку особи, суспільства та держави. Відповідно до головних видів безпеки, які знайшли поширення в Україні на законодавчому та доктринальному рівнях, пропонується розрізняти три основні елементи сектору безпеки:

• — особиста безпека громадян, громадський порядок тощо — забезпечують правоохоронні органи;
• — державна безпека — забезпечують спецслужби;
• — військова безпека — забезпечує військова організація України.

Усі без винятку репрезентовані елементи сектора безпеки повинні бути реформовані у річищі модернізації українського суспільства. Найголовнішим напрямом реформування сектору безпеки повинно стати чітке та однозначне розмежування усіх силових структур України з урахуванням їхніх функцій у системі безпеки відповідно до запропонованої моделі. У межах кожного з цих сегментів необхідно здійснити уніфікацію всього, що стосується матеріально-технічного забезпечення, підготовки кадрів та проходження служби (державної чи військової) особовим складом. Перші два елементи потрібно повністю та беззастережно демілітаризувати, як це прийнято в усьому світі. Їхня діяльність повинна стати прозорою та доступною для контролю з боку суспільства.

Серед правоохоронних органів необхідно чітко визначитися з їхньою кількістю, структурою та функціями. Вочевидь, для сучасної України в умовах хронічної соціально-економічної кризи не до снаги утримувати таку велику кількість правоохоронних органів. На сьогодні до них належать: «органи прокуратури, внутрішніх справ, служби безпеки, Військової служби правопорядку у Збройних Силах України, митні органи, органи охорони державного кордону, органи державної податкової служби, органи і установи виконання покарань, державної контрольно-ревізійної служби, рибоохорони, державної лісової охорони, інші органи, які здійснюють правозастосовні або правоохоронні функції» (пункт 1 частина перша ст. 2 Закону України «Про державний захист працівників суду і правоохоронних органів») [3].

Особливу увагу під час реформування правоохоронного сегменту необхідно звернути на органи внутрішніх справ. Як зазначають іноземні та вітчизняні науковці, «багато що з колишньої радянської структури та організації, які засновані на надзвичайно мілітаризованій авторитарній моделі контролю та ухваленні рішень, залишається характерним і для української міліції» [4, 254]. Дослідження останніх років засвідчили, що органи внутрішніх справ України залишаються вкрай забюрократизованою структурою, у якій безпосередньо охороною правопорядку та боротьбою зі злочинністю займається не більше однієї чверті особового складу. Крім того, в українській міліції набули поширення такі негативні соціальні явища, як протекціонізм, хабарництво (складає 13,6% серед загальної кількості злочинів, що здійснюються співробітниками міліції [4, 259]) та корупція (відсоток міліції у загальній масі корумпованих чиновників сягає 26% [4, 259]). Щодо останнього, то як вважають науковці «міліція постійно фігурує як один з найбільш корумпованих державних інститутів (дехто відзначає, що в Україні взагалі ніколи не керувалися правовими засадами, які асоціюються з бюрократією М. Вебера, і тому багато з того, що зазвичай називають корупцією, відображає всього-на-всього традиційні відносини обміну)» [4, 254−257]. Все це, а також низький фаховий рівень та грубість стосовно населення призвели до зниження соціального статусу української міліції. Як свідчать проведені опитування, велика кількість українців «бояться міліції та співробітників правоохоронних органів більше ніж злочинців» [4, 256].

Таким чином, реформування органів внутрішніх справ є нагальною проблемою, яка вимагає радикальних заходів, спрямованих на всебічне перетворення цього надзвичайно мілітаризованого соціального інституту суспільства з метою встановлення партнерських відносин між міліцією і населенням та розвитком шанобливого і уважного ставлення з її боку до всіх громадян. Це, у свою чергу, певною мірою допоможе подолати ворожість пересічних громадян до міліції і частково вирішить проблему контролю над її діяльністю.

Першим кроком на шляху демілітаризації міліції могло б стати повернення українським органам внутрішніх справ традиційної назви — поліція, оскільки поняття міліція (від лат. militia — військо) — це вид ополчення, що комплектується переважно під час війни для тилової служби, і пов’язаний з військовою діяльністю [5, 304−305]. Історія української міліції має глибоке коріння. Вона починається зі створення Петром І на теренах Російській імперії так званої ландміліції - народного ополчення, місцевого земського війська, яку під час свого правління скасувала Катерина ІІ. Проте згодом це формування було відроджене вже у якості міліції, і репрезентувало собою військо, що складалося переважно з ополченців, яких призивали під час війни для підтримання порядку в державі загалом та у великих населених пунктах зокрема. У мирний час це була земська або міська варта [6, 134,144]. У 1917 р. Тимчасовий уряд Росії замість скасованого Департаменту поліції проголосив створення народної міліції. А 23 жовтня 1917 р., вже за радянської доби, почалося формування Робітничо-Селянської Міліції, яка в дещо видозміненому вигляді перейшла у спадок незалежній Україні [7, 65−66].

Таким чином, на теренах України, принаймні у східних її регіонах, майже на століття була перервана вікова традиція використання усталеного поняття «поліція» (управління державою) у якості особливого адміністративного органу держави та підпорядкованих йому загонів озброєних людей, покликаних охороняти громадський порядок та захищати інтереси громадян, суспільства і держави від протиправних посягань [5, 376]. На сьогодні зазначений термін використовується більшістю країн світу, у тому числі й низкою колишніх союзних республік.

Наступним елементом сектору безпеки, який вимагає радикальних рішень та дій у річищі модернізації українського суспільства, є так звані розвідувальні та контррозвідувальні органи. Ми свідомо не вживаємо поняття «спецслужба», оскільки воно й досі не легітимізоване в юридичній практиці України. На побутовому ж рівні до цієї категорії зазвичай відносять Службу безпеки України (СБУ) та Службу зовнішньої розвідки України (СЗР України). Хоча насправді ні перша, ні друга структура до такої не належать. Як відомо, СБУ — це дуалістичне утворення: з одного боку правоохоронний орган, а з іншого — військове формування. СЗР України відповідно до закону є військовим формуванням [8], але за змістом діяльності - це типова спецслужба. Отже, в Україні склалася парадоксальна ситуація, коли в державі створено безліч неефективно діючих правоохоронних органів та військових формувань, а спецслужб у прямому розумінні цього слова фактично не існує. Це не відповідає статусу правової демократичної держави, а швидше за все свідчить про надмірну мілітаризацію українського суспільства та військово-поліцейський характер держави.

Зовсім інша ситуація існує в переважній більшості країн Європейського Союзу. На думку сучасних західних дослідників І. Лея і Х. Борна, «спецслужби та органи безпеки відіграють важливу роль у демократичних суспільствах, захищаючи національну безпеку і державний лад у демократичних країнах» [9, 15]. При цьому в загальному розумінні принцип розподілу повноважень суб'єктів національної безпеки полягає в тому, що різні функції національної безпеки повинні виконувати відповідні формування. Зазвичай, на практиці мова не йде про жорстку вимогу мати певну кількість державних структур, що урівноважують одна одну. Система національної безпеки різних країн світу складається ексклюзивно під впливом низки обставин. Проте, якщо розглянути головні принципи діяльності спецслужб різних країн світу, то можна побачити окремі спільні риси, які суттєво відрізняють їх від аналогічних органів сучасної України.

По-перше, у більшості країн світу, тим паче в розвинених, ні в теоретичній, ні в практичній площині не використовується таке поняття, як «військова організації держави» у якості дефінієндуму і, відповідно, не існує низки автономних, самодостатніх так званих військових формувань, які складають її структуру. Функції забезпечення військової безпеки держави покладаються виключно на збройні сили (армію), у межах яких відбувається єдина регламентація проходження військової служби особовим складом тощо.

По-друге, спецслужби більшості країн світу є цивільними організаціями, і зазвичай позбавлені правоохоронних та адміністративно-розпорядчих повноважень. Найбільш відомі спецслужби — ЦРУ, британська Служба безпеки, британська Служба таємної розвідки, ізраїльська Мосад — є цивільними структурами без права на правоохоронну діяльність. ФБР — цивільне правоохоронне формування з функціями контррозвідки. Діяльність наведених спецслужб регулюється виключно цивільним законодавством і не має функціональних перетинань з військовими відомствами своїх країн. На відміну від зазначених спецслужб, подібні організації України є військовими формуваннями, складаються з військовиків і мають широкі правоохоронні та адміністративно-розпорядчі повноваження.

По-третє, розвідувальна діяльність у цивілізованих країнах світу здійснюється передусім за межами національної території. Навіть російське законодавство забороняє вести розвідку проти власних громадян на території Російської Федерації. Натомість повноваження, якими наділяються українські розвідувальні органи, у тому числі й правоохоронні, свідчать про їхню потенційну можливість проводити розвідувальну діяльність проти власних громадян на території України.

У суспільно-історичному досвіді використання спецслужб розвиненими країнами світу виділяються дві засадничі моделі розподілу їхніх повноважень, які умовно називаються американською та європейською. Проте в обох моделях усі військові функції, у тому числі військової розвідки та військової контррозвідки, покладаються виключно на військове відомство (генеральний штаб). Таке поєднання повноважень супроводжується розвинутою системою цивільного контролю над сектором безпеки та національними традиціями. Відмінність між двома системами полягає у розподілі повноважень та принципів підпорядкування правоохоронних органів і спецслужб. Це пов’язано передусім з проблемою запобігання появі у демократичному суспільстві такого соціального явища, як таємна поліція.

Як відомо, таємна поліція — це спецслужба з правоохоронними повноваженнями, діяльність якої має політичну спрямованість. У зв’язку з цим виникають питання щодо функцій цивільної контррозвідки, оскільки вона перебуває на межі спеціальної та правоохоронної діяльності. У США проблема відсутності таємної поліції вирішується через заборону ФБР займатися політичним розшуком. У Європі застосовується принцип організаційного розмежування. Приміром, у Великобританії та ФРН цивільна контррозвідка здійснюється через організаційну взаємодію виключно спеціальних і виключно правоохоронних відомств, тобто спеціальні та правоохоронні функції взагалі не пересікаються. В американській системі національної безпеки цивільна розвідка (ЦРУ) розглядається як спеціальний орган Ради національної безпеки. Високий статус цивільної розвідки є елементом цивільного контролю над військовою організацією держави, на долю якої припадає значна частка бюджетних витрат на розвідувальні органи США. Роль цивільної контррозвідки і одночасно правоохоронної структури виконує ФБР, яка є спеціалізованою агенцією, підпорядкованою генеральному прокурору.

У європейській системі цивільна розвідка віднесена до компетенції виконавчої влади. Приміром, у Великобританії - це спеціалізована агенція міністерства закордонних справ. Цивільну контррозвідку віднесено до міністерства внутрішніх справ, але вона позбавлена правоохоронних та адміністративно-розпорядчих функцій, тобто не має права затримувати підозрюваних, вести досудове слідство, проводити дізнання тощо. Разом з тим, правоохоронні органи обмежуються у спеціальних повноваженнях, таких наприклад, як прихований збір інформації, агентурна робота тощо [10, 10−12].

Таким чином, провівши аналіз діяльності спецслужб окремих іноземних держав на тлі українського досвіду, можна зробити висновок, що в сучасному українському суспільстві фактично відсутнє цивілізоване забезпечення такого напряму безпеки, як державна. Функціональна «універсальність» СБУ та «вузька спеціалізація» СЗР свідчать про те, що процес реального створення спецслужб в Україні невиправдано затягнувся, а вплив радянського минулого до цих пір продовжує позначатися на діяльності розвідувальних та контррозвідувальних відомств, у тому числі й на спробах їхнього реформування. реформування військовий безпека На нашу думку, значною перешкодою на цьому шляху є те, що ідея демократичної розвідувальної та контррозвідувальної діяльності в тому значенні, як її розуміють на Заході, серед української політичної еліти ще не сформувалася. Хоча усвідомлення необхідності кардинальних змін у сегменті безпеки, який обслуговують спецслужби, не бракує [11, 11], проте на практиці зазвичай не вистачає політичної волі до розробки та реалізації концепції, що вимагає радикального підходу до створення нових структур з новим корпоративним духом.

Зважаючи на те, що тема формування такого важливого соціального інституту як спецслужби вимагає окремого фундаментального дослідження, обмежимося лише зазначенням основних напрямів його будівництва в контексті реформування безпекового простору України. Отже, відштовхуючись від іноземного досвіду та спираючись на вітчизняні реалії пропонується:

• — створити на базі СБУ сучасну цивільну спецслужбу, позбавлену військових та правоохоронних функцій з підпорядкуванням її Раді національної безпеки і оборони України; правоохоронні функції разом з існуючими структурами пропонується передати до МВС України;
• — зосередити функції військової розвідки та військової контррозвідки виключно в межах військової організації держави; при цьому органи військової контррозвідки СБУ необхідно передати до складу військового відомства на правах окремого структурного підрозділу, а СЗР України включити безпосередньо до складу розвідувального органу Міністерства оборони України.

Таким чином, розв’язавши вузлові моменти модернізації правоохоронних органів та формування української спецслужби, необхідно переходити до інтенсивного реформування третього елементу сектору безпеки — військової організації України, оскільки від цього буде залежати стабільний, поступальний розвиток українського суспільства, проте це тема окремого дослідження.