Специфіка використання коштів за програмами капітального будівництва у середовищі складових функціональних механізмів

Сучасний стан соціально-економічного розвитку України, її регіонів та територій значною мірою визначається результативністю функціонування такої структуроутворюючої галузі як капітальне будівництво.

Вітчизняна система державного управління у цій сфері визначає ряд концептуальних змін, що віддзеркалюють процес управлінського погляду на структурні зрушення та розбудову інфраструктури самої держави. Тенденції розвитку цих концепцій призвели до сучасних позицій, які базуються на усталених принципах управління капітальними програмами, що формуються та реалізуються, зокрема, у державному секторі. Природно, що всі вони фінансуються за рахунок багатьох джерел, але переважним чином з Державного та місцевих бюджетів. В умовах інтенсивних змін кон’юнктури ринку галузі капітального будівництва, а також імплементації Європейських стандартів і норм до вітчизняного управлінського поля пошук альтернативних варіантів балансу між плануванням бюджетних коштів за програмами капітального будівництва та отриманням результативності від їх впровадження стає дедалі актуальнішим.

У сучасних умовах все більшої дискутивності набувають питання, пов’язані з результативністю використання бюджетних коштів. Ці кошти направляються на капітальне будівництво з метою вирішення пріоритетних завдань, які ставить перед собою держава у цій сфері.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Теоретико-методологічні підходи до розуміння сутності механізмів державного управління виділено у фундаментальних працях науковців вітчизняної школи державного управління: В. Авер’янова, Г. Атаманчука, В. Бакуменка, Мельник, П. Надолішного, Н. Нижник, Л. Приходченко, О. Оболенського, О. Федорчака, Цвєткова тощо. Загально-теоретичним питанням галузі капітального будівництва присвячено ряд праць вчених у галузевих науках, серед яких аспекти розмежування фундаментальних понять цієї галузі вивчали, зокрема А. Абрамович, В. Акімов, К. Огай, І. Брауде, І. Басанцов, Г. Гриценко, В. Олюха та інші автори.

Віддаючи належне розробкам видатних вчених і практиків, слід зазначити, що в умовах інтенсивних змін, які відбуваються в країні, обсяг наведених досліджень не є достатнім. Отже, існує необхідність у подальшому розвитку положень державно-управлінської науки.

Мета статті. Головною метою цієї роботи є розкриття специфіки використання бюджетних коштів за програмами капітального будівництва у середовищі складових організаційного, правового та мотиваційного інструментів механізмів державного управління.

Виклад основного матеріалу. Без застосування сучасних управлінських механізмів для досягнення пріоритетних цілей держави виконати умови їх розвитку не представляється можливості. При наявності обмежених фінансових ресурсів у ході реалізації завдань, в умовах сталого розвитку країни в цілому та у капітальному будівництві, зокрема, виникають деякі практичні труднощі. Використання найбільш сучасних механізмів, що відповідають вимогам реальності, — здатні задовольнити всілякі умови досягнення розвитку держави, і навпаки, застосування застарілих, що не вдосконалені часом, — виразно відбиваються на їх результативності. Можна констатувати, що механізми безпосередньо беруть участь у формуванні певних «правил гри», суть яких обумовлена в законодавчих та нормативноправових актах [1, с. 30]. При цьому створення більш сучасної системи механізмів передує сприятливим умовам взаємодії всіх учасників державно-управлінських відносин [2, с. 10].

За допомогою ознак організаційного та правового інструментів розглянемо детальніше поетапний механізм використання бюджетних коштів Державного бюджету України за програмами капітального будівництва об'єктів соціально-культурного призначення на прикладі Державного фонду регіонального розвитку (далі - ДФРР).

Моніторинг інвестиційних програм і проектів, що реалізовуються за рахунок коштів ДФРР здійснюється відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 18.03.2015 р. № 196 «Порядок підготовки, оцінки та відбору інвестиційних програм і проектів регіонального розвитку, які можуть реалізовуватися за рахунок коштів ДФРР в поточному році» [3]. Перелік необхідних документів та їх форми, що необхідні для участі у конкурсному відборі інвестиційних програм і проектів регіонального розвитку за рахунок коштів ДУРР, затверджено наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житловокомунального господарства України (далі - Мінрегіон) від 24.04.2015 р. № 80 [4].

Після того, як набув чинності закон про Державний бюджет України на відповідний рік за результатами відбору інвестиційних програм і проектів по капітальним вкладенням, Мінрегіон подає на затвердження Кабінету Міністрів України розподіл державних капітальних вкладень по головним розпорядникам бюджетних коштів (далі - ГРБК) [3]. Під капітальними вкладеннями ми розуміємо кошти Державного та місцевих бюджетів, які передбачені рішеннями про бюджет різного рівня на відповідний бюджетний період та з метою фінансування капітального будівництва [5].

До ГРБК додається перелік інвестиційних програм і проектів регіонального розвитку із зазначеним обсягом бюджетних коштів. Головними розпорядниками бюджетних коштів виступають бюджетні установи в особі їх керівників, які отримують повноваження шляхом встановлення бюджетних призначень згідно з нормативно-правовими документами [5, ст. 2 п. 18].

ГРБК за бюджетною програмою «Державний фонд регіонального розвитку» визначає розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня [6, п. 5]. Відповідно до п. 5 Порядку використання у 2016 році коштів ДФРР, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 18.03.2015 р. № 196, Мінрегіоном, як головним розпорядником бюджетних коштів за програмою «Державний фонд регіонального розвитку», визначено розпорядником бюджетних коштів нижчого рівня обласні державні адміністрації та їх структурні підрозділи [3]. Отже, на місцевому рівні обласна державна адміністрація розпорядженням визначає розпорядника — замовника на капітальне будівництво об'єктів соціальнокультурного призначення за вищезазначеною бюджетною програмою.

У Бюджетному кодексі України ГРБК і розпорядника бюджетних коштів нижчого рівня узагальнено за обсягом наданих прав у контексті «розпорядник бюджетних коштів» [5, ст. 22, п. 1]. Розпорядником бюджетних коштів (далі - РБК) виступає бюджетна установа в особі її керівника, уповноважена на отримання бюджетних асигнувань, взяття бюджетних зобов’язань та здійснення витрат бюджету [5, ст. 2 п. 47]. З метою полегшення сприйняття організаційно-інституційної схеми, у подальшому використовуватимемо загальний термін «розпорядник бюджетних коштів», як замовник на капітальне будівництво об'єктів соціально-культурного призначення.

Організаційно-інституційна схема використання коштів ДФРР за програмами капітального будівництва об'єктів соціально-культурного призначення проілюстрована на Рис. 1 та полягає у наступному:

Рис. 1. Організаційно-інституційна схема використання коштів ДФРР за програмами капітального будівництва

Джерело: розроблено автором за даними [5; 8].

З метою виконання Державного бюджету Верховна Рада України доводить до Міністерства фінансів України бюджетні призначення, що надає право на бюджетне асигнування [5, ст. 44].

• 1) На підставі розподілу державних капітальних вкладень за програмами капітального будівництва у розрізі об'єктів соціально-культурного призначення Міністерство фінансів України доводить бюджетні асигнування до Державної казначейської служби України [9, п. 3.1]. Державна казначейська служба України доводить розпис державного бюджету до своїх територіальних підрозділів з метою здійснення платежів відповідно до порядку асигнування загального фонду Державного бюджету, а саме ДФРР, за видатками в розрізі розпорядників бюджетних коштів [10, п. 2.7].
• 2) Після цього територіальний підрозділ Державної казначейської служби України (далі - ТП ДКСУ) доводить до місцевого фінансового органу — Департаменту фінансів та до розпорядників бюджетних коштів витяг з розпису Державного бюджету [10, п. 2.7; 9, п. 3.3].
• 3) Одночасно Департамент фінансів місцевого рівня доводить до розпорядника бюджетних коштів лімітну довідку про бюджетні асигнування обсягів капітальних вкладень, що встановлені бюджетним розписом [9]. Одним з головних завдань розпорядників бюджетних коштів у даній сфері є ефективне та за цільовим призначенням використання бюджетних коштів, спрямованих на капітальне будівництво об'єктів соціально-культурного призначення.
• 4) Кожний розпорядник бюджетних коштів, відповідно до розподілу асигнувань, затверджує таку номенклатуру документів на відповідний бюджетний період: кошторис, план асигнувань (за винятком надання кредитів з бюджету) загального фонду бюджету, розрахунок до кошторису за КВК та КПКВК, лімітну довідку про бюджетні асигнування та кредитування [10].
• 5) РБК представляє пакет документів, зазначений у п. 5, для контроля ТП ДКСУ і для фінансування — Департаменту фінансів місцевого рівня.
• 6) До функцій територіального підрозділу Державної казначейської служби України входить попередній контроль за цільовим спрямуванням бюджетних асигнувань на капітальні вкладення за програмами капітального будівництва об'єктів соціальнокультурного призначення, а також зміни до них [9, ст. 11.1].
• 7) Після того, як РБК — замовник на капітальне будівництво об'єктів соціальнокультурного призначення пройшов всі стадії затвердження документації, він укладає договори про закупівлю товарів, робіт і послуг, у тому числі за результатами проведення процедури закупівлі та відкриває асигнування в ТП ДКСУ [11].
• 8) Договори про закупівлю товарів, робіт і послуг підлягають реєстрації в органах Державного казначейства разом з бюджетними зобов’язаннями. Кошториси доходів та видатків бюджетних установ є основним документом, яким встановлюються повноваження РБК щодо розподілу бюджетних асигнувань на взяття бюджетних зобов’язань [7, ст. 1].

Бюджетне зобов’язання представляє собою будь-яке розміщення замовлення, укладення договору чи виконання інших аналогічних операцій, здійснене розпорядником бюджетних коштів [12, п. 1.4].

З метою уніфікації процедур попереднього і поточного контролю при казначейському обслуговуванні РБК наказом Державної казначейської служби України від 15.04.2016 р. № 116 затверджено Методичні рекомендації щодо переліку підтвердних документів для реєстрації бюджетних зобов’язань, бюджетних фінансових зобов’язань та проведення платежів [13].

9) Розрахунки за виконані роботи, поставлену продукцію та надані послуги в капітальному будівництві здійснюються на підставі довідки про вартість виконаних будівельних робіт форми КБ-3, актів приймання виконаних будівельних робіт та витрат форми КБ-2 В та іншими первинними документами, передбаченими чинним законодавством, за договірними цінами відповідно до укладених договорів, вимог законодавства та проводяться платежами за об'єкт у цілому або проміжними платежами [14].

Питання щодо здійснення попередньої оплати товарів, робіт і послуг, що закуповуються за бюджетні кошти, затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 23.04.2014 р. № 117 [15]. Також постановою Кабінету Міністрів України від 27.12.2002 р. № 1764 передбачено надання авансу підрядній організації у розмірі 30 відсотків від вартості річного обсягу робіт на період до трьох місяців. Після закінчення терміну невикористані суми авансу повинні повертатися замовнику на капітальне будівництво [16, п. 19].

Як ми бачимо, у правовому полі законодавцем закріплено широкий спектр по строкам та видам робіт, товарів та послуг щодо фінансування попередньої оплати за програмами капітального будівництва. Але слід зазначити певні нюанси: попередня оплата проводиться ТП ДКСУ за умови використання бюджетних коштів за певний період (1, 3, 6 місяців, 1 рік), але не пізніше 31 грудня поточного року.

• 10) Після підписання первинних документів формується бюджетне фінансове зобов’язання. Воно представляє собою зобов’язання розпорядника бюджетних коштів сплатити кошти за будь-яке здійснене відповідно до бюджетного асигнування розміщення замовлення, укладення договору, придбання товару, послуги чи здійснення інших аналогічних операцій протягом бюджетного періоду відповідно до законодавства [12, ст. 1.4].
• 11) Казначей здійснює контроль прийнятого від розпорядника бюджетних коштів платіжного доручення з пакетом документів по кожному об'єкту капітального будівництва на відповідність його бюджетним асигнуванням на капітальні вкладення у кошторисі доходів і видатків та зареєстрованому бюджетному зобов’язанню [9, ст. 11.2].
• 12) При наявності коштів на розрахунковому рахунку РБК — замовника на капітальне будівництво ТП ДКСУ здійснює платіж на користь іншої сторони — постачальника товарів, виконавця робіт та того, хто надає послуги.

Отже, розглядаючи організаційно-інституційний механізм використання бюджетних коштів за програмами капітального будівництва, ми можемо говорити про те, що на даний момент існує чітка, організована і структурована система взаємодії всіх учасників процесу, але також існують і певні проблеми, які узагальнено нижче.

Для розуміння забезпечення функціонування апарату управління служби замовника на капітальне будівництва, що здійснює державну політику у цьому напрямку, охарактеризуємо мотиваційний механізм. Мотиваційний механізм у капітальному будівництві базується на диференційованій системі винагород (премія, надбавки) в залежності від показників діяльності (обсяг запланованих асигнувань, рівень виконання робіт, введення об'єктів в експлуатацію, відсоток використання профінансованих коштів тощо) та індивідуального ставлення керівника до ефективної роботи працівника (сумлінне ставлення до виконання своїх обов’язків, ініціативність, своєчасне та професійне виконання наданих доручень, оперативність тощо) [17, с. 352; 18, с. 240].

У даному контексті можна говорити про грошові кошти, необхідні на утримання апарату управління, а саме: на виплату заробітної плати, заохочення працівників у вигляді винагороди, надбавки, премії, витрати на відрядження, комунальні послуги, оплату комп’ютерної та спеціалізованої техніки тощо. Для того, щоб підтримувати життєдіяльність апарату управління служби замовника, необхідно здійснювати технічний нагляд за веденням капітального будівництва. З’ясуємо, як обсяг фінансування, запланований за програмами капітального будівництва, впливає на кількість грошових коштів, необхідних на утримання апарату управління, і тим самим забезпечується мотиваційний механізм.

Замовником на капітальне будівництво виступає юридична або фізична особа, яка замовляє виконання робіт, поставку продукції, надання послуг, пов’язаних з капітальним будівництвом, організовує проведення торгів, укладає договори, контролює хід будівництва та здійснює технічний нагляд за ним, проводить розрахунки за поставлену продукцію, виконані роботи, надані послуги, приймає закінчені роботи [16, п. 2].

Фінансується апарат управління служби замовника на капітальне будівництво за рахунок власних надходжень, що отримуються від надання послуг з ведення технічного нагляду за об'єктами соціально-культурного призначення в обсязі 2,5% від глав 1−9 зведеного кошторисного розрахунку, які зараховуються до доходів спеціального фонду Державного бюджету [19].

Витрати на утримання служби замовника розподіляються з урахуванням етапів інвестиційного процесу, що включають в себе: I етап (15,0%): підготовчо-організаційний; II етап (74,8%): здійснення будівельно-монтажних робіт; III етап (10,2%): введення об'єкта в експлуатацію [20].

Виходячи з наведеного, визначимося з ключовою формулою, за допомогою якої ми зможемо розрахувати кошти, необхідні на утримання апарату управління служби замовника, виходячи з обсягу фінансування по програмах капітального будівництва (К _т):

К = (2 Р°^б: 1−2: 1,06) * П _ти, ДЄ.

роб — загальний обсяг фінансування вартості робіт з капітального будівництва, тис. грн.,.

• 1,2 — коефіцієнт переходу від загального обсягу фінансування вартості робіт з капітального будівництва до обсягу фінансування вартості робіт з капітального будівництва без податку на додану вартість,
• 1,06 — коефіцієнт переходу від обсягу фінансування вартості робіт з капітального будівництва без податку на додану вартість до вартості робіт з капітального будівництва за підсумками глав 1−9 зведеного кошторисного розрахунку,

П — плата за послуги з ведення технічного нагляду з урахуванням етапів інвестиційного процесу (до 2,5%) [розроблено автором].

Наведемо приклад. Загальна сума фінансування вартості робіт з капітального будівництва складає 250,0 тис. грн., а кошти на утримання служби замовника у структурі видатків складатимуть приблизно 4,9 тис. грн. [(250,0 / 1,2 / 1,06) * 2,5%].

Отже, утримання служби замовника визначається з урахуванням обсягу фінансування, необхідного для здійснення капітального будівництва, відповідно до етапів інвестиційного процесу. Ці, по суті, невеликі кошти, як плата за послуги зі здійснення технічного нагляду за капітальним будівництвом, забезпечують величезну відповідальність замовника, починаючи з визначення будівельного майданчика та вибору проектної організації і закінчуючи введенням об'єкта в експлуатацію та передачею його експлуатуючій організації або балансоутримувачу.

Поетапно розглядаючи механізм використання бюджетних коштів за програмами капітального будівництва через опції організаційного, правового та мотиваційного інструментів, можна стверджувати про те, що при наявності певного механізму існує ряд проблем, що потребують вирішення:

• — до переліку інвестиційних програм і проектів включаються об'єкти, які не забезпечені проектною документацією або ще не отримали позитивний висновок державної експертизи, що гальмує процес ефективного використання бюджетних коштів у кінці року;
• — сума запланованого фінансування за програмами капітального будівництва не співпадає з необхідним обсягом капітальних вкладень по об'єктам соціально-культурного призначення, який зазначається у зведеному кошторисному розрахунку, що призводить до повернення у бюджет невикористаних сум капітальних вкладень за програмами капітального будівництва;
• — спостерігається тенденція низького рівня підготовки приватними організаціями проектної документації з капітального будівництва, а проектні рішення приймаються неякісно, що призводить під час експлуатації об'єкта до збільшення експлуатаційних витрат;
• — при проведенні процедури відбору об'єктів соціально-культурного призначення не враховується рівень будівельної готовності незавершених будівництвом об'єктів, що призводить до збільшення кількості недобудов та продовження строків добудови;
• — відсутня цілісна система нормативно-правового забезпечення з питань результативного планування, фінансування та використання бюджетних коштів, передбачених на капітальні видатки;
• — рівень цін у зв’язку з коливанням курсу валюти постійно зростає, що призводить до подорожчання вартості капітального будівництва і проведення повторної Держаної експертизи;
• — недосконала процедура фінансування призводить до фізичного і морального зносу об'єктів соціально-культурного призначення (споруд, обладнання тощо) [21, с. 150];
• — затримка в оплаті органами казначейства, яка може спостерігатися наприкінці бюджетного року при наявності коштів на розрахунковому рахунку, призводить до виникнення кредиторської заборгованості;
• — не врегульовано на законодавчому рівні питання погашення кредиторської заборгованості за програмами капітального будівництва за рахунок коштів місцевих бюджетів, що виникла у минулих роках за рахунок коштів Державного бюджету (при відсутності коштів), що призводить до збільшення позовних вимог від підрядних організацій за договорами підряду;
• — розпорошення виділених асигнувань за програмами капітального будівництва з різних бюджетів не дозволяє закінчити будівництво і ввести в експлуатацію об'єкти з найбільшим ступенем готовності у запланований термін [21, с. 154];
• — не включено до програм фінансування поточного року ті об'єкти капітального будівництва, в які вкладені бюджетні кошти у минулих роках, що унеможливлює досягнення кінцевого результату — введення об'єкта в експлуатацію;
• — надходження бюджетних коштів на рахунок замовника за програмами капітального будівництва в останній день бюджетного періоду не дає можливість здійснити попередню оплату по об'єктам з метою відпрацювання її протягом наступного бюджетного періоду у трьохмісячний термін;
• — несвоєчасність та неритмічність фінансування протягом бюджетного періоду призводить до зволікання з використанням бюджетних коштів і невиконання передбачених завдань.

Висновки. Специфіка використання бюджетних коштів по програмах капітального будівництва визначається існуванням налагодженого механізму. Стосовно функціонування опцій організаційного, правового та мотиваційного механізмів державного управління у капітальному будівництві виділено ряд проблемних питань, що потребують вирішення.

Отже, бюджетні кошти, спрямовані на капітальне будівництво, використовуються з недостатнім рівнем ефективності. За цих умов мета бюджетної програми, за якою здійснюється фінансування заходів у відповідній галузі, не досягається, а завдання програми фактично є неефективними. З цього приводу виникає необхідність у розробці та обґрунтуванні організаційно-інституційного механізму використання бюджетних коштів по програмах капітального будівництва в умовах переходу до децентралізованої моделі публічного управління.

Список використаних джерел

• 1. Бугров О. В. Інституціональні механізми досягнення цілей будівельних проектів / О. В. Бугров, О. О. Бугрова // Управління розвитком складних систем: зб. наук. праць. — Київ: Вид-во КНУБА, 2012. — Вип. 12. — С. 30−34.
• 2. Державне управління в Україні: централізація і децентралізація: монографія / Н. Р. Нижник, В. Б. Авер’янов, І. А. Грицяк та ін. — К.: Вид-во УАДУ 1997. — 487 с.
• 3. Темченко О. Врахування мотиваційної складової при розробці механізму матеріального стимулювання робітників на промислових підприємствах / О. Темченко, О. Лісніченко // Економічний аналіз: зб. наук. праць. — Тернопіль: ТНЕУ 2010. — Вип. 7. — С. 350−353.
• 4. Нікітін Ю. О. Сучасні моделі та механізми мотивації персоналу українських підприємств / Ю. О. Нікітін, В. Г. Рукас-Пасічнюк // Актуальні проблеми економіки: наук. журнал. — 2014. — Вип. 4(154). — С. 238−246.
• 5. Басанцов І. В. Ефективність використання бюджетних коштів у галузі капітальних вкладень: проблеми та шляхи їх вирішення / І. В. Басанцов // Вісник СумДУ «Серія Економіка»: наук. журнал. — 2007. — Вип. 1. — С. 147−154.