Українська держава та право періоду Центральної Ради

ЗМІСТ ВСТУП РОЗДІЛ 1. ФОРМУВАННЯ ТА ДІЯЛЬНІСТЬ ЦЕНТРАЛЬНОЇ РАДИ

1.1 Утворення Української Центральної Ради

1.2 Досягнення та прорахунки Центральної Ради РОЗДІЛ 2. ДЕРЖАВНИЙ УСТРІЙ І ПРАВО УКРАЇНСЬКОЇ НАРОДНОЇ РЕСПУБЛІКИ

2.1 Органи влади Української Народної Республіки

2.2 Падіння Української Центральної Ради ВИСНОВКИ СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ

ВСТУП Актуальність проблеми. В історії України ХХ сторіччя період визвольних змагань, відновлення української державності після її повної втрати наприкінці XVIII сторіччя є предметом особливої уваги. Українська Народна республіка була першою українською державою ХХ сторіччя. А творилася вона силами Української Центральної Ради, історія якої, нажаль, не існувала в радянській історичній науці — як результат маємо надзвичайно низьку наукову розробку теми. Лише її безпосередніми діячами здійснювалось вивчення і осмислення історії Центральної Ради, але це робилося досить суб'єктивно.

Метод історизму вимагає від дослідника чіткого розуміння досліджуваних питань. Отже, по-перше, треба розглянути ті події, що передували виникненню Центральної Ради і супроводжували її існування.

27 лютого 1917 року в Росії почалася революція, що нанесла могутній руйнуючий удар по царській владі. Ще 26 лютого голова Державної думи Я. Родзенко отримав підписаний Миколою ІІ указ про призупинення діяльності Державної думи до початку квітня. Але Думська Рада старійшин того ж дня обрала Тимчасовий комітет, якому вручила «диктаторську владу» над країною. Вже 1 березня ці новини дійшли до народних мас Києва. Але ще раніше, 28 лютого, про це дізнався Голова комітету Південно-західного фронту Всеросійського союзу міст, кадет і член ТУП одночасно, який негайно зібрав свій комітет, до складу якого входило багато ТУП'івців. Нарада мобілізувала діяльність ТУП. 3 березня в клубі «Родина» відбулися збори ТУП, на яких і виникла ідея створення Центральної Ради. Два дні тривали дебати про склад Центральної Ради, в яких перемогла концепція Д. Антоновича про партійний її принцип. Закінчилася організація Центральної Ради 7 березня, коли було обрано президію Центральної Ради. Головою її став М. С. Грушевський, заступниками — Д. Дорошенко і Ф. Крижановський. Ось так, в березні 1917 року сформувалася на Україні нова могутня політична сила, що взяла на себе питання про керування Українськими землями. Розглянемо ж, аналізуючи діяльність Центральної Ради, хто був правий: діячі Центральної Ради, вважаючи її єдиною силою, достатньо могутньою для формування національної автономії або, навіть, незалежності, чи радянські історики, що вважали її проявом націоналізму та контрреволюції[1,1, c75].

Над пошуком розв’язання так званої Української справи — проблеми відношення і побудування української державності працювало чимало поколінь українців. Її започаткували ще керило-мефодіївці й розвинули М. Даргоманов, М. Грушевський, В. Липинський, Ю. Бочинський, І Франко, Д. Донцов та інші.

Відновлення державності України епохальна подія не тільки для самої України. Це одна з найвизначніших подій другої половини ХХ століття[2,2, c.570].

«Цілковита самостійність і незалежність — наголошував М. Грушевський, суть послідовне, логічне завершення запитів національного розвитку і самовизначення будь-якої народності, що займе певну територію і має достатні нахили та енергію розвитку». Українському народові судилось незрівнянно довше, через тяжкі і тривалі випробування прийти до Акту про державну незалежність. На жертовник свободи він поклав титанічну працю і мільйони жертв своїх синів і дочок, щоб незалежна українська держава стала реальністю.

Об'єктом курсової роботи є Українська держава та право періоду Центральної Ради.

Предметом є процес становлення Української держави і права.

В курсовій роботі поставлені такі завдання:

1. Проаналізувати утворення Центральної ради.

2. Ознайомитись з діяльністю Центральної Ради та її тимчасового уряду.

3. Визначити органи влади.

4. Охарактерезувати занепад Центральної Ради.

РОЗДІЛ 1. ФОРМУВАННЯ ТА ДІЯЛЬНІСТЬ ЦЕНТРАЛЬНОЇ РАДИ

1.1 Утворення Української Центральної Ради Лютнева революція створила сприятливі умови для розвитку національно-визвольного руху. Відбулося згуртування національних сил в Україні і 3 березня 1917 р. виник загальноукраїнський громадсько-політичний центр, покликаний очолити масовий народний рух і перебудувати суспільний лад, виходячи з невід'ємного права українського народу на самовизначення, — Українська Центральна Рада. З часом Рада мала скликати український парламент і створити відповідальний перед ним уряд. До УЦР увійшли ТУП (виступало за автономію України у складі перебудованої на федеративних засадах Російської держави), українські соціалісти, а також представники православного духовенства, культурно-освітніх, кооперативних, військових, студентських та інших організацій, громад і гуртків, представники наукових товариств. 4 березня УЦР телеграмою повідомила Е. Львова і О. Керенського про своє утворення. Офіційне діловодство УЦР розпочалось 9 березня, коли обговорювалось питання про виготовлення печатки УЦР, передачу УЦР будинку Педагогічного музею, утворення аігітаційної школи та ін[3,2, c.500].

Головою УЦР було обрано видатного історика і громадського діяча М. Грушевського — лідера ТУП, а невдовзі він приєднався до українських есерів. Провідниками УЦР були також В. Винниченко, С. Петлюра і С.Єфремов. Визначальна роль в УЦР належала українським соціал-демократам із соціалістичною орієнтацією, розрахованою на віддалену перспективу, а за найближчу мету вони мали домогтись від Тимчасового уряду широкої автономії для України у складі федеративної республіки. Під національно-територіальною автономією М. Грушевський розумів самостійне вирішення економічних, культурних і політичних справ, утримання власного війська, розпорядження власними доходами, землями, шляхами і будь-якими натуральними багатствами, власне законодавство, адміністрацію і суд.

19 березня у Києві відбулась стотисячна маніфестація, яка завершилась ухвалою резолюції про доручення УЦР вступити у прямі переговори з Тимчасовим урядом щодо питання автономії України. 5−7 квітня відбувся Всеукраїнський Національний Конгрес як перший крок до організації державності, делегатами на якому були понад 900 представників від демократичних організацій України, а також Росії і Польщі. У документах, ухвалених Конгресом, визначалися такі основні цілі українського національного руху: широка національно-територіальна автономія України та інших регіонів країни у складі Російської федеративної демократичної республіки; забезпечення економічних, політичних та інших прав національних меншин, які проживають на території України; допуск представників України до участі в майбутніх переговорах з Німеччиною; встановлення правового статусу для українців, які проживають в інших губерніях Росії. Конгрес доручив УЦР організувати крайові Ради та поступово встановити українську владу на місцях. Кордони автономних республік мали бути визначені на підставі етнографічного принципу. Конгрес обрав депутатів УЦР і виконкому УЦР; головою УЦР обрано М. Грушевського, його заступниками у Раді - В. Винниченка і С.Єфремова, у виконкомі - Ф. Крижанівського і Д.Антоновича. Тож Конгрес оформив ідеологічні і організаційні основи національно-державного будівництва. УЦР була визнана національним парламентом; розпочали діяльність президія і постійні комісії УЦР, почав формуватись апарат. Конгрес доручив УЦР створити комітет для розробки статуту автономної України. Перший документ, що регламентував діяльність УЦР, «Наказ Українській Центральній Раді» від 5 травня 1917 р. юридично закріпив існуючий порядок, визначивши повноваження і механізм функціонування загальних зборів УЦР і її Комітету (згодом Малої Ради), комісій, секретарств та інших органів. М. Грушевський визнав за можливе вже говорити про «Тимчасовий Український уряд"[4,3, c.95].

Активізувались контакти Тимчасового уряду Росії з УЦР і на особистому, і на офіційному рівні (перша офіційна зустріч відбулась у другій половині травня під час перебування О. Керенського у Києві). УЦР підтримали скликані у Києві у травні 1917 р. всеукраїнські з'їзди: військовий, селянський і робітничий. Всеукраїнський військовий з'їзд ухвалив рішення про українізацію армії; із солдат запасу — українців — було сформовано Перший полк ім.Б.Хмельницького. На місцях було утворено губернські, повітові і міські «українські ради». Але до літа 1917 р. відносини УЦР з Тимчасовим урядом значно загострились через політичну лінію загальноросійської влади[5,4, c.154].

1 червня, коли Тимчасовий уряд офіційно дав негативну відповідь на вимоги УЦР надати їй національно-територіальну автономію у складі Російської держави, призначити свого уповноваженого комісара в Україну, а в себе прийняти уповноваженого комісара від України, а також залишати в розпорядженні України податки, стягувані на території України, — розпочався новий період у політичній історії УЦР. Внаслідок цього виконком УЦР 10 (за новим стилем — 23) червня прийняв перший Універсал — державний правовий документ у формі звернення до населення. Він був проголошений В. Винниченком на ІІ Військовому з'їзді. В І Універсалі проголошувалась суверенність українського народу на своїй землі; принципово новим було положення про відмову передавати будь-які кошти, у т.ч. й податки, у центральну (російську) державну скарбницю, а також про впровадження спеціального податку на «рідну справу», тобто на потреби України. Цей Універсал став першим політико-правовим виразом української державності. Слово «універсал» було вибране як згадка про українську державність періоду Гетьманщини[6,5, c. 201].

Проголошення в І Універсалі автономії України означало крах національної політики Тимчасового уряду; саме непоступлива позиція Тимчасового уряду стала рішучим поштовхом до перетворення УЦР з «національно-політичного центру» в орган національної державності. УЦР виявила себе владою, встановленою українським народом, здатною управляти ним, а тому її постанови і накази підлягали обов’язковому виконанню українською спільнотою[7,6, c.88] .

Після проголошення І Універсалу лідери УЦР розпочали організацію роботи над проектом Української Конституції - «Статуту автономної України». 28 червня було засновано Генеральний Секретаріат УЦР. Він не був урядом у звичному розумінні слова, оскільки на той час не мав жодної влади — не міг ні призначити, ні зняти з посади жодного урядовця, не міг жодній адміністративній інстанції дати розпорядження чи наказ, але всі урядовці і службовці накази Генерального Секретаріату ставили вище за накази Тимчасового уряду. Генеральний Секретаріат був утворений як організація морально-правової влади. У склад Генерального Секретаріату входили генеральний секретар внутрішніх справ (В.Винниченко), генеральний секретар міжнаціональних справ (С.Єфремов), генеральний секретар військових справ (С.Петлюра), генеральний секретар фінансових справ, генеральний секретар земельних справ, генеральний секретар судових справ, генеральний секретар харчових справ, генеральний секретар освіти та генеральний писар. Генеральний Секретаріат прийняв, зокрема, Декларацію від 27 червня 1917 р., яка зазначала, що УЦР з виконавчого органу об'єднаних партійних і громадських груп стала найвищим виконавчим і законодавчим органом усього українського народу; з моральної влади вона перетворилась у публічно-правову; Декларація в загальних рисах визначила головні напрями діяльності УЦР і Генерального Секретаріату та повноваження усіх секретарств[8,7, c.28].

На початку липня пленум УЦР ухвалив рішення про те, що УЦР як орган української революційної демократії складається, головно, з Рад робітничих, селянських і солдатських депутатів, а також представників від Генерального Військового комітету, учительської спілки, кооператорів, студентства і духовенства та губерній, великих міст і колоній; було ухвалено й спеціальне рішення про обов’язкове представництво в УЦР національних меншин.

Проте Тимчасовий уряд продовжував чинити перешкоди відродженню української державності. Лідери УЦР після переговорів з петроградськими міністрами, які прибули до Києва на чолі з О. Керенським, були змушені тимчасово піти на поступки щодо автономії України і в ІІ Універсалі від 3 липня 1917 р., виходячи з угоди з Тимчасовим урядом, утворення автономії України передбачалось аж після скликання Всеросійських Установчих Зборів. А Тимчасовий уряд погодився визнати своїм крайовим органом утворений УЦР уряд — Генеральний Секретаріат, водночас Генеральний Секретаріат був підзвітний і Малій Раді - комітету, створеному УЦР для оперативного вирішення найважливіших питань. 29 липня Мала Рада затвердила «Статут Генерального Секретаріату» — за словами М. Грушевського, першу Конституцію України. Статут визначав, що Генеральний Секретаріат є вищим органом управління на Україні, він формується УЦР, відповідає перед нею і затверджується Тимчасовим урядом. До складу Генерального Секретаріату входило 14 генеральних секретарів. Статут надав Генеральному Секретаріату право заміщати всі невиборні урядові посади в Україні і всі урядові органи віддавав під його юрисдикцію. Генеральний Секретаріат мав передавати на затвердження Тимчасового уряду законопроекти, які розглянула й ухвалила УЦР, та фінансові звіти. Статут також визначав відносини між Генеральним Секретаріатом і комітетом УЦР, порядок, законодавчі процедури та інші питання[9,8, c.14].

Однак після розстрілу липневої демонстрації у Петрограді відбувся спад революційної хвилі і у серпні цей Статут було перетворено на Інструкцію Тимчасового уряду Генеральному Секретаріату, яка істотно обмежувала повноваження Генерального Секретаріату як територіально (його юрисдикція поширювалась на 5 губерній: Київську, Подільську, Полтавську, Чернігівську і Волинську), так і функціонально (замість 14 генеральних секретарів залишалось лише 9). Хоч Інструкція й була видана без погодження з українською стороною, УЦР вимушено визнала її.

УЦР вступила в новий етап розвитку, що тривав до кінця жовтня, коли вона прагнула надати практичного змісту діяльності раніше утворених інститутів. Пленум УЦР підготував проект постанови про введення українського прогресивно-прибуткового оподаткування у розмірі 25% загальноросійського прибуткового податку, поземельного податку по 10 коп. з десятини та одночасного оподаткування робітників і службовців у розмірі 25% одноденного заробітку. Генеральний Секретаріат розглянув також проблеми судоустрою. Визнаючи верховне командування за воєнним міністром Росії, Генеральний Секретаріат надав Секретарству військових справ повноваження у сфері організації формування українських військових частин. 12 жовтня 1917 р. Генеральний Секретаріат прийняв Декларацію, яка уточнювала компетенцію кожного секретарства і всього Секретаріату в цілому. УЦР намагалась поширити політичний вплив на національно-державницькі рухи «недержавних» народів, проживаючих на окраїнах колишньої імперії, зокрема 21−28 вересня у Києві відбувся З'їзд народів[10,9, c.14].

Наприкінці серпня у Росії відбувся Корніловський заколот, що мав на меті захопити владу у державі. 29 серпня УЦР запропонувала через Генеральний військовий комітет українським частинам і організаціям не виконувати наказів Корнілова. Водночас поглиблювався конфлікт УЦР з Тимчасовим урядом. Довідавшись у третій декаді жовтня про те, що у Києві розгорнулась практична підготовка до скликання Українських Установчих Зборів, Тимчасовий уряд наказав прокурору Київської судової палати негайно розпочати слідство для притягнення генеральних секретарів до кримінальної відповідальності. Але у ніч з 24 на 25 1917 р. у Петрограді відбулось збройне повстання, очолене більшовиками під проводом В. Лєніна і Л. Троцького, Тимчасовий уряд було заарештовано, уся влада перейшла до Рад, було сформовано більшовицький уряд Росії - Раду Народних Комісарів (Раднарком) на чолі з В. Лєніним і встановлено пролетарську диктатуру.

1.2 Досягнення та прорахунки Центральної Ради

19 травня 1917 року відбувся візит О. Керенського до Центральної Ради, що у виступі своєму ще раз перекинув питання про автономію України на Всеросійські Установчі збори. Тоді М. С. Грушевський, підсумовуючи зустріч, попередив міністра, що Центральна Рада не бере на себе відповідальність за можливі наслідки, якщо цього не станеться. О. Керенський не звернув тоді увагу на цей тиск, і даремно. Вже 10 червня, коли текст Універсалу було затверджено, В. Винниченко оголосив його делегатам Всеукраїнських військових зборів. Питання, що тривало довгі місяці, було вирішено за декілька днів. Розглянемо ж, які питання оговорював І Універсал Української Центральної Ради. По-перше (і це, безсумнівно, найголовніше), він проголошував автономію України у складі Росії. І тут треба звернути увагу ось на який факт. Хоча тенденція щодо повної незалежності України вже існувала в ті часи, однак в тій політичній ситуації, що існувала в світі, слабка та «незалежна» українська держава була б миттю поділена між державами-переможцями І Світової війни. Тому ставка саме на автономію була зроблена вірно. По-друге, згідно з І Універсалом, створювалася державна казна та податкова система. По-третє, він закликав народ змінити адміністрацію на місцях. Усі ці кроки відповідали процесу створення нової держави. І Універсал дав Тимчасовому уряду зрозуміти, що Центральна Рада — не лялька в їх руках, це повноправний, керуючий цілою нацією механізм, і цей механізм можна буде перемогти аби що силою[11,10, c.22] .

Жовтневі події 1917 р. у Києві. ІІІ Універсал: Проголошення Української Народної Республіки. Після повідомлень про переворот у Петрограді українські більшовики почали закликати маси до повстання з метою захопити владу. Але їх дії не мали жодного успіху[12,11, c.30].

Владу отримав створений Малою радою Крайовий комітет охорони революції в Україні, який підлягав Центральній Раді. Йому підпорядковувалися з метою охорони революції всі органи влади означеної території, а також усі сили революційної демократії. До комітету поряд із представниками УЦР та українських політичних партій увійшли представники російської та єврейської демократії.

Українська більшість УЦР не обрала чіткої позиції стосовно перевороту в Петрограді, а відповідальність за те, що діялося в Петрограді, покладала як на уряд, так і на більшовиків. При цьому зростало напруження у стосунках штабу КВО та УЦР.

Для покращення своїх позицій УЦР 27 жовтня ухвалила резолюцію про владу в країні, що фактично позбавила права на владу більшовиків.

Висновок був такий: «українська ЦР висловлюється проти повстання в Петрограді й енергійно боротиметься з усякими спробами підтримати бунти в Україні» [13,12, c.42].

Проте наслідки виявилися невтішними. Штаб округу, знехтувавши резолюцію, відмовився від співробітництва з Крайовим комітетом, а більшовики заявили про свій вихід із Малої ради. Крайовий комітет оголосив про свій розпуск, не бажаючи відповідати за наступні події. Мала рада, обговоривши на своєму надзвичайному засіданні рішення Крайового комітету, почала шукати виходу зі становища, що склалося.

30 жовтня загальні збори УЦР заслухали доповідь М. Грушевського про проект конституції України. Ішлося в ній про Українську республіку як складову частину федеративної Російської держави. Було поширено владу Генерального секретаріату на Херсонську, Катеринославську, Харківську, Таврійську (без Криму), Холмську й частково Курську та Воронезьку губернії. Центральна Рада вжила заходів щодо припинення військових дій у Києві та демократизації штабу КВО. Це спростовувало повністю думку про захоплення влади Центральною Радою.

Можна сказати, що на той час в Україні не існувало політичних сил, впливовіших за Центральну Раду. Але питання влади на місцях вирішувалося не скрізь однаково. Так, у Харкові з надходженням повідомлення про повстання в Петрограді виник військово-революційний комітет, а рада робітничих і солдатських депутатів проголосувала за утворення об'єднаного демократичного уряду країни. По кількох днях вона схвалила акт проголошення Центральною Радою Української Народної Республіки[14,13, c.160].

Однак у загальноукраїнському масштабі альтернативи УЦР не було. Київ поступово перетворювався на важливий політичний центр. 7 листопада Центральна Рада ухвалила 3-й Універсал, який проголосив створення Української Народної Республіки у федеративному зв’язку з Російською державою.

IV універсал Центральної Ради і проголошення України незалежною демократичною державою. Для будь-якої держави відбиття агресії, війна — складне випробування. Для новоствореної держави це випробування архіскладне. Центральна Рада ні організаційно, ні психологічно не виявилася готовою до ведення війни. Дві відозви до громадян України та солдатів від 2 січня не могли зарадити справі. У пошуках загальнонаціональної ідеї, яка б могла підняти народ на боротьбу за свою державність, Центральна Рада на початку 1918 р. почала схилятись до ідеї проголошення повністю незалежної України. Власне, ця думка пролунала ще 16 грудня на засіданні VIII сесії Центральної Ради.

РОЗДІЛ 2. Державний устрій і право Української Народної Республіки

2.1 Органи влади Української Народної Республіки Центральні органи влади і управління УНР. У ІІІ і ІV Універсалах і деклараціях Генерального Секретаріату УЦР була визнана представницьким законодавчим органом селян, робітників і солдатів; революційним, демократичним парламентом. Поза тим, УЦР мала певну специфіку: 1) в основоположних документах УЦР декларувалось, що вона є тимчасовим органом, який має припинити свою діяльність після скликання Всеукраїнських Установчих зборів; 2) УЦР формувалась не шляхом загальних виборів, а на основі делегування до її складу представників різних демократичних громадських організацій.

Для опертя у питаннях державного будівництва на всі соціальні верстви населення України УЦР запланувала скликання І Всеукраїнського з'їзду Рад робітничих, селянських і солдатських депутатів від усіх українських земель. Більшовики України теж прагнули скористати з цього з'їзду — переобравши на ньому склад УЦР, перетворити її на зразок російського ЦВК. З'їзд розпочав роботу 4 грудня 1917 р. у Києві з понад 2 тис. депутатів (переважно селян), з-поміж яких більшовиків було лише понад 100 чол.; тож він висловив повну довіру і підтримку УЦР і Генеральному Секретаріату, вважаючи несвоєчасним і недоцільним переобрання УЦР. Більшовики були змушені залишити з'їзд і переїхати до Харкова, де 11−12 грудня провели свій окремий І Всеукраїнський з'їзд Рад, на якому проголосили утворення Української Соціалістичної Радянської Республіки. Попри усі зусилля УЦР не вдалося домогтись повноцінного територіального представництва на підставі виборчого права упродовж усього часу її існування[15,14, c.132].

Приймались нормативні акти, що визначали правові засади діяльності УЦР: Закон про утримання УЦР за державний кошт від 25 листопада 1917 р., Закон про недоторканість членів УЦР (аналогічно депутатам парламенту) від 16 квітня 1918 р., Закон про право безмитного придбання книжок та інших видань бібліотекою УЦР від 9 квітня 1918 р.

Функції уряду виконував Генеральний Секретаріат, який за ІV Універсалом був перетворений на Раду Народних Міністрів у складі: голови міністрів (Голубович — український соціаліст-революціонер) та міністрів внутрішніх справ, військових і морських справ, судових справ, земельних справ, харчових справ, праці, пошт і телеграфів, залізничних шляхів, фінансів, просвіти, торгівлі й промислу, а також державного секретаря закордонних справ і державного контролера.

У галузі державотворення після проголошення УНР передусім постає проблема розподілу компетенції між УЦР і Генеральним Секретаріатом, що так і не була розв’язана (навіть у Конституції УНР): УЦР як законодавчий орган і Генеральний Секретаріат як виконавчий орган займались одними й тими ж питаннями, з яких приймали, відповідно, закони чи постанови. Але українській справі значно більшої шкоди завдало не протистояння гілок влади, а партійні чвари і суперечки між політичними силами, які реально впливали на державне будівництво.

25 листопада 1917 р. УЦР ухвалила Закон про порядок видання нових законів, що фактично заклав правові основи державного будівництва і передбачав залишення у силі всіх державних органів і установ, що перебували на території УНР до 7 листопада 1917 р. пристосовуючи старий державний механізм до потреб національного самовизначення[16,15, c.53].

Місцеві органи влади і управління УНР. І Універсал передбачав обрання місцевої адміністрації у кожній волості, кожній повітовій чи земській управі, ІІІ Універсал також закріплював місцеве самоврядування. УЦР намагалась поєднати 2 моменти: надати органам місцевого самоврядування широкі права і повноваження та водночас визначити межі цих повноважень з покладенням керівництва всією системою самоврядування на Генеральне секретарство внутрішніх справ. Поза тим 3 основні проблеми ускладнювали формування місцевої адміністрації і самоврядування: 1. Невизначеність системи органів місцевої влади, оскільки поряд з органами місцевої влади, успадкованими ще від Російської держави, діяли губернські і повітові комісари УЦР та передбачені ІІІ Універсалом органи революційної демократії. Всі вони функціонували без механізму взаємодії й точного розмежування компетенції. Окрім того, ІV Універсал закріпив як ще одну ланку місцевого самоврядування Ради робітничо-селянських і солдатських депутатів, однак також не визначивши чітко їх місце у структурі місцевих органів. Врешті, на початку березня 1918 р. УЦР затвердила новий адміністративно-територіальний поділ України на 30 земель, що вимагало нової організації місцевої влади, яку УЦР не встигла здійснити. Органи місцевого самоврядування і місцева державна адміністрація не мали ресурсів для здійснення своїх повноважень і реального впливу на місцеве життя. 3. Відсутність належної правової бази — лише декларативні норми Універсалів УЦР і декларацій Генерального Секретаріату. Правовий статус комісарів УЦР фактично визначався положенням, прийнятим ще Тимчасовим урядом для своїх представників.

Земельний закон наприкінці січня 1918 р. передбачив у системі місцевих органів влади і управління органи міського самоврядування та сільські громади, волосні, повітові і губернські земельні комітети. Конституція УНР закріпила як місцеві адміністративно територіальні одиниці на правах самоврядування землі, волості і громади, а Раді Народних Міністрів УНР надала лише право контролювати їх діяльність та повноваження поза сферою місцевих справ[17,16, c. 45].

Військова організація УНР. Лідери УЦР пропонували створення не регулярної армії, а народної міліції. 12 листопада 1917 р. розпочало роботу Генеральне Секретарство військових справ; його очолив С. Петлюра, а по його відставці наприкінці грудня — М.Порш. У листопаді 1917 р. Генеральне Секретарство військових справ прийняло рішення утворити Генеральний військовий штаб, до складу якого увійшло кілька управлінь, зокрема військово-політичне та інтендантське, і відділів (організаційний, загальний, військово-комісаріатський, артилерійський, зв’язку) та спеціальна комісія для вирішення проблеми офіцерів-українців, вибулих зі служби у російській армії. М. Порш видав наказ, за яким до українського війська приймались офіцери лише родом з України.

23 грудня 1917 р. видано Закон «Про відстрочення призова на військову службу і відкомандирування з неї громадян Української Республіки», згодом — Закон «Про утворення Комітету по демобілізації армії», а 16 січня 1918 р. — Тимчасовий закон про утворення українського народного війська, за яким тодішню армію належало демобілізувати і замінити народною міліцією для оборони від зовнішнього ворога, притому до прийняття остаточного закону мав розпочатися набір інструкторів, які після відповідної підготовки приступили б до організації народної міліції. Але наступ російських радянських військ під командуванням М. Муравйова на Київ у січні-лютому 1918 р. виявив катастрофічну нестачу української регулярної армії. Після повернення УЦР до Києва на початку березня 1918 р. вона змінила військову концепцію; було проведено реорганізацію Генерального військового штабу, а у квітні Військове міністерство і Генеральний штаб виробили новий план організації армії на основі територіального набору. Українська армія мала складатись з 8 корпусів піхоти і 4 корпусів кінноти. Розроблялись й інші заходи (зокрема, план призову, який мав розпочатись восени), спрямовані на формування регулярної армії. Крім того, УЦР прагнула розв’язати питання, пов’язані із соціальним захистом військовослужбовців[18,16, c.75].

Охоронно-каральні органи УНР. У час жовтневих подій у Києві постало завдання «захисту революції». Спершу цим займався Революційний комітет охорони революції на Україні, створений за рішенням Малої Ради 25 жовтня 1917 р. Він прийняв, зокрема, «Обов'язкову постанову» про заборону зібрань і віча під відкритим небом та інші виступи на вулиці. Тоді ж Мала Рада видала постанову «Про загальне керівництво чинностями властей по охороні революції», що поклала ці функції на Генеральний Секретаріат, а той мав спиратись на органи революційної демократії. Окрім того, при Головному начальнику Київського округу утворювалась комісія для затвердження усіх розпоряджень з питань державної охорони, до складу якої входили по одному представнику від Генерального Секретаріату, Українського Генерального військового комітету, Ради ІІІ Українського військового з'їзду, Київського міського самоврядування. На виконання цієї постанови Генеральний Секретаріат утворив при Генеральному Секретарстві внутрішніх справ особливу комісію з представників відомств, до якої перейшли справи по охороні порядку і спокою на Україні. Генеральний Секретаріат затвердив «Правила приїзду до Києва під час теперішньої війни у зв’язку із загальним планом розгрузки Києва"[19,17, c.8].

Як орган самодіяльності і самооборони населення було створено «вільне козацтво». 16−19 жовтня 1917 р. у Чигирині відбувся з'їзд вільного козацтва, який ухвалив обрати Генеральну Козацьку Раду на чолі з наказним отаманом (Павло Скоропадський) та скликати губернські з'їзди для обрання кошових отаманів і старшини. Структура вільного козацтва: село об'єднувалось із селом, волость — у курінь, повіт — у полк, губернія — у кіш, із сотенними, курінними, полковими і кошовими отаманами і старшиною на чолі. 26 листопада Генеральний Секретаріат затвердив розроблений з'їздом статут вільного козацтва, що визначав його мету — забезпечення спокою в Україні.

Для підтримання громадського порядку формувались також міліційні структури. Вільним козацтвом і міліцією відало одне й те ж Секретарство внутрішніх справ, а з початку січня 1918 р. вільним козацтвом відало Секретарство військових справ.

Каральна політика УЦР не була жорстокою; так, напередодні збройного конфлікту з радянською Росією в УНР активно і майже вільно діяли більшовицькі організації, публікувались опозиційні видання (зокрема, найзапекліший опонент УЦР — газета «Пролетарская мысль»).

Навесні 1918 р. після повернення до Києва УЦР розширила повноваження губернських комісарів — надала їм право видавати обов’язкові постанови у справах щодо порушення громадського порядку, спокою і державної безпеки. За порушення цих постанов комісари застосовували штраф до 3 тис. крб. або ув’язнення до 3 місяців.

6 квітня 1918 р. УЦР ухвалила утворити «Анкетно-слідчу комісію для досліду випадків анархії й неправомірного поводження властей цивільних і військових, з’ясування політичних і соціальних умов на місцях» у складі 25 членів УЦР. Тобто, УЦР прагнула боротьбу з анархієї поєднати з боротьбою проти зловживань представників місцевої влади, а головно, мати об'єктивну картину подій на периферії[20,18, c.63].

Судова система УНР. 27 листопада 1917 р. Мала Рада затвердила запропонований Генеральним Секретаріатом Законопроект про здійснення судочинства на Україні іменем УНР. 15 грудня УЦР затвердила поданий Секретарством судових справ Законопроект про утворення до скликання Установчих зборів тимчасового Генерального Суду. Генеральний Суд складався з 3 департаментів: цивільного, карного і адміністративного, і виконував усі функції, належні до того Сенату у справах судових і справах нагляду над судовими установами і особами судового відомства. Члени Генерального Суду мали звання генеральних суддів, і їх повноваження до затвердження Генерального Сeду на підставі Конституції визначались дореволюційним російським законодавством, зокрема «Учреждением судебных установлений»; цим же законодавством керувались суди першої інстанції. Після формування персонального складу Генеральний Суд мав розробити регламент і подати його через Секретарство судових справ, що мало значний вплив на діяльність Генерального Суду, на затвердження УЦР.

У подвійному підпорядкуванні перебувала «прокураторія»: діяла при Генеральному Суді і називалась Прокураторія Генерального Суду, а поза тим її регламент затверджувало Секретарство судових справ, яке також надавало одному з прокурорів звання старшого і доручало йому провід прокуратури. На початку січня 1918 р. УЦР ухвалила закон «Про упорядження прокураторського нагляду на Україні» .

Законом від 30 грудня 1917 р. УЦР визнала неправомочність Київської, Харківської і Новочеркаської судових палат і ухвалила закон «Про заведення апеляційних судів», за яким їх повноваження і внутрішня організація майже не відрізнялись від попередніх судових палат.

Закон «Про умови обсадження і порядок обрання суддів Генерального і апеляційних судів» від 23 грудня 1917 р. обумовив обрання всіх суддів УЦР більшістю в 3/5 голосів.

18 квітня 1918 р. Генеральне писарство подало на розгляд УЦР законопроект про надання Генеральному Суду також функцій Головного Військового Суду щодо справ, вирішуваних на території Україні. Але внаслідок зміни політичної ситуації він так і не був розглянутий[21,19, c.109].

Законодавча діяльність УЦР. 25 листопада 1917 р. УЦР ухвалила Закон про порядок видання законів, за яким до утворення Російської федеративної республіки і видання її конституції виключне і неподільне право видавати закони для УНР належало УЦР, а право видавати розпорядження у сфері урядування на підставі закону належало Генеральним Секретарям УНР. Поза тим, цей закон підтвердив чинність російського законодавства, не скасованого Універсалами, законами і постановами УЦР і Генерального Секретаріату. Водночас розпочався процес формування власної правової системи.

В галузі державного будівництва найвагомішим з огляду на стратегічні завдання УЦР був закон «По вибори до Установчих зборів УНР» — найбільший за обсягом, 183 статті якого регламентували порядок організації і проведення виборів. Він затверджувався у 2 етапи. Спершу, 11 листопада 1917 р. УЦР ухвалила його перший розділ, що складався з 10 глав: «Загальні статті» (зокрема, перелік виборчих округів), «Про виборче право» (право участі у виборах до Установчих зборів УНР мали громадяни Російської республіки обох статей, яким до дня виборів виповнилось 20 років; позбавлялись виборчих прав засуджені особи, боржники, визнані судом банкрутами, військовослужбовці, які самочинно залишили військо, та члени царського роду), «Про установи, які відають проведенням виборів до Українських Установчих Зборів» (ці функції належали головній, окружним, повітовим і міським комісіям у справах виборів до УУЗ та дільничим виборчим комісіям; притому головній комісії, яка обиралась УЦР у складі 16 осіб, доручався, зокрема, загальний контроль за ходом виборів та вироблення і видання загальних інструкцій і постанов на доповнення і реалізацію виборчого закону), «Про виборчі списки», «Про кандидатські списки», «Про подавання і підрахунок виборчих карток», «Про встановлення результату виборів» (за пропорційною системою), «Про порядок вступлення на місце членів, які виступають з УУЗ», «Про забезпечення вільності і правильності виборів» (встановлювалась система покарань за порушення виборчого законодавства, зокрема за зняття, розірвання, прикривання чи зміну виставлених привселюдно виборчих відозв, повідомлень чи списків передбачався арешт на строк до одного місяця або штраф до 100 крб.), «Про трати на вибори до УУЗ». 16 листопада УЦР затвердила другий розділ закону про вибори до УУЗ, три глави якого визначали специфічні особливості виборів в армії, на флоті і у тилу. УЦР затвердила також «Правила про спільну з цивільним населенням участь у виборах частин армії і флоту» та «Інструкцію для користування розділом першим Закону про вибори до УУЗ УНР». Вибори мали відбутись 27 грудня 1917 р., а Установчі Збори відкритись — 9 січня 1918 р.; у деяких округах вибори таки відбулись, але у решті - перешкодила війна, і лише 11 квітня Мала Рада ухвалила провести їх 12 травня там, де вони не відбулись[22,19, c.175].

Неоднозначно розвивалась діяльність УЦР у сфері правового забезпечення економічної реформи. Ідеологія цих перетворень визначалась проголошеними ІІІ Універсалом гаслами упорядкування праці робітників і виробництва та рівномірного розподілу продуктів споживання. Відповідно, УЦР мала виробити правові підходи до реалізації концепції соціально орієнтованої і керованої економіки, але не здійснила цього через політичні причини, хоча й прийняла низку важливих актів. На початку січня 1918 р. УЦР ввела в дію Тимчасовий закон про випуск державних кредитних білетів УНР — вони випускались Державним банком у розмірі, суворо обмеженому реальними потребами грошового обігу. Деякі акти регламентували оподаткування; так, за законом від 9 грудня 1917 р. всі державні податки і прибутки, отримувані на території УНР, вважались прибутками державного скарбу УНР. Держаний бюджет так і не вийшов за межі проміжних рішень; 11 квітня 1918 р. було ухвалено закон «Про тимчасові розписки видатків на 1918 рік», за яким до прийняття першого бюджету УНР державні видатки переводились на підставі тимчасових розписів, що складались відповідними міністерствами на кожні 4 місяці і подавались через Міністерство фінансів на затвердження УЦР.

В галузі соціального забезпечення УЦР ухвалила закон «Про 8-годинний робочий день», який також регламентував найм жінок і неповнолітніх, нічну працю, правовий режим особливо шкідливих виробництв і робіт та ін[23,20, c. 28].

УЦР працювала законодавчо й в інших галузях права — від кримінального (скасування ІІІ Універсалом смертної кари та видання 19 листопада 1917 р. закону про амністію) до міжнародного (зокрема, 26 квітня 1918 р. Генеральне писарство подало на її розгляд законопроект про приєднання до Всесвітнього поштового союзу).

Негативно вплинули на законодавчу діяльність УЦР брак часу і професіоналізму, а також політичні й ідеологічні суперечки, особливо щодо проблеми власності. УЦР постійно декларувала прагнення розбудувати УНР на соціалістичних засадах, це визначило ставлення лідерів уряду до приватної власності. В документах УЦР використовуються терміни «право порядкування» і «право користування». Грушевський був рішучим противником самого поняття «святість прав власності», а особливо ідеї власності на землю. ІІІ Універсал скасував право приватної власності на землю. Генеральний Секретаріат розповсюдив офіційне роз’яснення до Універсалу, вказавши, що скасування прав власності на землю слід розуміти як перехід її до трудового народу УНР, а отже колишнім власникам заборонено продавати, купувати, закладати, дарувати чи передавати будь-кому у власність іншим способом землю, оскільки ці землі належать не окремим особам чи інституціям, а усьому трудовому народу; притому скасування власності мали остаточно підтвердити УУЗ. Заборонялись самочинні захоплення земель та інші «революційні» акції.

Аналогічний принцип було покладено й в основу Земельного законопроекту, ухваленого наприкінці січня 1918 р., який, зокрема, встановлював, що всі землі відводяться земельним комітетам у приватнотрудове користування сільських громад і добровільно створених товариств. Закон дозволяв перехід права користування у спадщину. Однак, сільський пролетаріат не був задоволений лише законодавчими обіцянками, очікуючи реальної соціалізації землі, а заможне селянство, навпаки, висловлювало обурення і агітувало проти УЦР. 29 квітня 1918 р. УЦР водночас з Конституцією, де взагалі нема положення про власність, ухвалила поправку до Земельного закону, за якою ділянки розміром до 30 десятин не підлягали соціалізації.

9 січня 1918 р. УЦР ухвалила Закон про національно-персональну автономію національних меншин, про що мали укладатись спеціальні національні кадастри або іменні списки відповідних національностей, а остаточне вирішення проблем національних меншин, зокрема визначення компетенції Національних союзів, яким належало право представництва певної нації, що проживає на території УНР, перед державними і громадськими установами, покладалось на УУЗ. Попри визнання деякими політологами цього закону «проявом великодушності українських політичних лідерів, подією, що не мала прецеденту в історії людства» (Т.Гунчак), він викликав неоднозначну реакцію у тодішньому суспільстві. Проблема полягала у тому, що серед усіх «запланованих» національних меншин лише поляки прагнули організуватись для захисту своїх національних інтересів; а ситуація з російськомовним населенням виявилась неможливою до вирішення, так як російська народність в УНР не проживала відокремленими колоніями, а водночас у східноукраїнських, а особливо промислових, містах більшість становили зросійщені українці і частково природні росіяни (урядовці, військові, купці, робітники), і всі вони зжились з російською культурою, виховались у ній, були пройняті загальноросійським патріотизмом, тож не бажали визнавати себе на Україні за якусь «національну меншість»; а поза усім цим, кожен з них міг на завтра національно усвідомитись і стати вже українцем, і навпаки, соціаліст-українець, ставши більшовиком, вже виступав проти українського руху. Внаслідок цих причин, як підсумовує Дм. Дорошенко, закон про національно-персональну автономію, яким так пишались лідери УЦР, вважаючи його зразком побудови міжнаціональних відносин, насправді не викликав жодного розуміння і вдячності з боку національних меншин, яких був покликаний «ощасливити».

Ще складнішою виявилась доля Закону про громадянство від 2−4 березня 1918 р., за яким громадянином УНР визнавався той, хто народився на території України і пов’язаний з нею постійним перебуванням. Всі інші могли клопотати про прийняття їх в українське громадянство. Але реально це право мали лише ті особи, які постійно прожили 3 роки на території України і ніколи не займались діяльністю, спрямованою проти Української державності, причому це положення не поширювалось на тих, хто до 1 серпня 1917 р. проживав за межами УНР і лише в час війни прожив 3 роки на території України як військовослужбовець або біженець. Встановлювались досить стислі строки подання клопотання про українське громадянство — 3−6 місяців з дня опублікування закону, та дозволу на перебування в Україні іноземців і тих, хто відмовився від українського громадянства, — теж 3−6 місяців. Цей закон як недемократичний і політично-національно заанґажований засудили юристи-практики і науковці, зокрема професор Б. Кістяківський. Невдовзі з’явились 2 альтернативних проекти нового закону про громадянство. Перший від імені єврейської фракції був внесений 20 квітня 1918 р. і передбачав по суті нинішній «нульовий» варіант — громадянами УНР визнавались усі без винятку піддані колишньої Російської імперії, що народились на території України або на день опублікування цього закону постійно проживали на її території. Інший проект був підготований комісією Міністерства судових справ, за ним під громадянством УНР розумілась державно-правова належність людини до Української держави, що утворює права і обов’язки громадянина; а громадянами УНР визнавались всі російські піддані, які осіло перебували на Україні до 19 липня 1914 р., а ті, які оселились після 19 липня 1914 р. і проживали на території УНР до оголошення цього закону, могли стати громадянами УНР, якщо упродовж 2 тижнів з дня опублікування закону подадуть заяву місцевому комісару.

Закон про державну символіку мав цікаву передісторію. У листопаді 1917 р. з ініціативи Генерального секретарства освіти під головуванням Грушевського відбулась нарада з питання про державний герб України, де йшлось про конкурс символів, з яких виділили 3 основних: 1) гарно стилізований геральдичний знак незрозумілого змісту на зразок тризубця ще з часів Київської Русі, 2) пізніший київський герб з печаток київського магістрату 17−18 ст. — лук чи арбалет, самостріл, 3) козак з мушкетом і шаблею як герб козацького війська. Грушевський, бажаючи в атрибутах герба закласти виразно підкреслений культурний, творчий і об'єднавчий характер УНР, вважав, що гербом України міг би бути як символ творчої мирної праці золотий плуг на синім тлі, а довкола плуга пропонував розмістити знак старої Київської держави Володимира Великого, герби Галицько-Волинського князівства і Гетьманщини (козак з мушкетом), під плугом — герби Києва і Львова, а над плугом — голуба з оливковою гілкою. Врешті, 12 березня 1918 р. Мала Рада затвердила Володимирів тризуб державним гербом УНР[24,15, c. 17].

Паралельно з часу проголошення УНР тривала робота над проектом Конституції УНР, зокрема ІV Універсал зазначав, що УУЗ мають ухвалити Конституцію, закріпивши в ній свободу, порядок і добробут. Але Конституцію ухвалила в останній день свого існування 29 квітня 1918 р. УЦР. Конституція позбавлена будь-якого ідеологічного чи пропагандистського забарвлення, така нейтральність вражає з огляду на вир тодішніх політичних пристрастей. За Конституцією УНР мала бути парламентською республікою. УЦР приймала Конституцію як перспективний документ, як своєрідний заповіт, добре усвідомлюючи свою приреченість, але, сподіваючись на краще і прагнучи зміцнити свої позиції; саме для цього 29 квітня був обраний Президент УНР М.Грушевський.

2.2 Падіння Української Центральної Ради український центральний рада народний

4 грудня 1917 р. УЦР отримала ультиматум Раднаркому за підписами Леніна і Троцького з обвинуваченням її у тому, що, відкликаючи в односторонньому порядку українізовані війська, вона дезорганізує фронт, а також роззброює радянські сили в Україні і відмовляється пропустити війська проти Каледіна. А вже 6 грудня в Україну вступили війська Раднаркому. У відповіді на ультиматум (ноті, підписаній Винниченком і Петлюрою) Раднарком обвинувачувався у грубому замаху на право самовизначення України через нав’язування їй своїх форм політичного устрою. Грушевський заявив, що народні комісари не вправі втручатись в українські справи, а у прийнятій на Всеукраїнському з'їзді Рад резолюції ультиматум визначався як агресивний крок проти УЦР. У розмові по прямій лінії Винниченка і Порша з українською делегацією, що перебувала у Петрограді для участі у селянському з'їзді, підкреслювалось, що основою для переговорів між УЦР і Раднаркомом може бути визнання УНР і заява народних комісарів про повне невтручання у її внутрішні справи. Більшовики ж, навпаки, попри численні декларації про самовизначення націй аж до відділення, не переводили своїх відносин з Україною у площину міжнародного права.

Постає закономірне питання: чому перед такою загрозою, а тим паче після вітальних телеграм Центральній Раді, після багатотисячних маніфестацій на її підтримку, після широкомовних і цілком обгрунтованих заяв, що український рух підтримують мільйони багнетів, УЦР все ж не змогла протистояти більшовицькому наступу, а у Винниченка виникли глибокі сумніви щодо прихильності народу до УЦР. Відповідь лежить у площині 2 чинників — зовнішнього і внутрішнього. Передусім, це притаманна українській історії проблема політичної орієнтації. Лідери УЦР опинились перед вибором: де шукати допомоги проти ворога українського національного визволення — Росії, так як були різні позиції: частина вважала за необхідне шукати допомоги у народу, забезпечуючи і втілюючи його одвічні соціально-економічні прагнення, а інша частина УЦР не змогла прийняти гасла «Вільна Україна без холопа і пана» і виступила за орієнтацію на зовнішні сили, а саме на Німеччину, про що й було укладено 9 лютого 1918 р. Брест-Литовський договір. Грушевський наголосив, що німецька армія залишатиметься на Україні рівно стільки, скільки це буде потрібно для визволення України. Але головнокомандувач німецькими військами на Україні відразу ж видав накази про впровадження на Україні законів воєнного часу, смертної кари, німецьких польових судів і німецького судочинства[23, 18, c.16].

ВИСНОВКИ Загибель Центральної Ради, нежиттєздатність її ідей та ідеалів зовсім не означали кінець самої української державності. Просто починався новий етап. Зрозуміло, відмінностей — принципових і не дуже помітних — можна знайти чимало, що, зрештою цілком природно. Однак є одна проблема, яка відіграла Фатальну роль в дальшій еволюції української державності.

Незважаючи на те, що Центральна Рада народилася у 1917 році й діяла у «хронічному конфлікті» з центром, все ж таки це були мирні місяці. Протягом же 1918 -1920 рр. ситуація різко змінилася і в полум'ї громадянської війни, у чехарді республік, урядів, влад вже не доводилося розраховувати на стабільний розвиток. Схеми минулого йшли в небуття, поступаючись місцем «швидкому реагуванню» на калейдоскоп подій.

Цілком очевидно, що нема підстав говорити про стабільне державне будівництво, проте маємо достатньо фактів для того, щоб окреслити його основні тенденції після загибелі Центральної Ради.

Більшість населення України розчарувалося у політиці Центральної Ради. Насамперед, несподіваною була окупація України німецькими та австрійськими військами, які поділили її між собою на сфери впливу: більша частина Волині та північна Київщина були окуповані німецькими військами, а південна Україна — австрійськими. Крім цього, німці почали втручатися у внутрішні справи України: самостійно заарештовували, судили, розстрілювали. Уряд не мав реальної сили, щоб протидіяти німцям. У самій Центральній Раді не вгасали конфлікти між різними групами. Українські соціал-демократи та окремі неукраїнські партії відкликали своїх представників з кабінету міністрів, що викликало нову урядову кризу. Конфлікти у Центральній Раді не сприяли проведенню в життя закону про націоналізацію землі, яким були незадоволені заможні селяни та поміщики. Останні організували власні легіони і за їх допомогою прагнули відібрати землі, роздані земельним комітетам. Причому вони знаходили моральну підтримку з боку німецьких офіцерів.