Проблеми правового регулювання діяльності Кабінету Міністрів України

Проблеми правового регулювання діяльності кабінету міністрів України

О. Совгиря Конституційно-правове регулювання статусу Уряду в Україні має недовготривалу історію. Так, перший Закон України «Про Кабінет Міністрів України» був прийнятий більше, ніж через 10 років після прийняття Конституції України — 21. 12. 2006 р [4]. Однак вже 16.05.2008 р. був прийнятий новий Закон України «Про Кабінет Міністрів України» [5]. Більш складною є ситуація із підзаконним регулюванням діяльності Уряду, про що йтиметься далі. Отже, вже нестабільність правового регулювання статусу Уряду в Україні сама по собі є підставою для того, аби стверджувати про актуальність дослідження даної теми. Хоча, звичайно, таких підстав набагато більше.

Що стосується дослідників питання, що є предметом нашого дослідження, слід відмітити, що переважно питання щодо правового регулювання діяльності Уряду стає предметом дослідження з боку фахівців у галузі адміністративного права і дуже рідко — права конституційного.

Пункт 12 частини 1 статті 92 Основного Закону встановлює, що організація і діяльність органів виконавчої влади визначається виключно законами України. Відповідно до частини 3 статті 113 Конституції України Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України, а за частиною 2 статті 120 — організація, повноваження і порядок діяльності Кабінету Міністрів України визначаються Конституцією і законами України.

Аналіз змісту цитованих норм дає можливість зробити висновок про те, що конституційно-правовий статус Уряду має визначатися Конституцією та законами України, а порядок реалізації ним своїх повноважень — також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.

Потрібно відмітити, що до внесення змін до Конституції України 2004 р. частина 3 статті 113 Основного Закону буда сформульована так: Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується Конституцією і законами України, актами Президента України. Тобто, по перше, у зв’язку із трансформацією форми правління до переліку джерел, якими керується Уряд, було введено, постанови Верховної Ради України, по-друге, було уточнено, що не всі акти Президента, а лише його укази (тобто рішення Президента, що, як правило, містять загальні правові приписи невизначеному колу суб'єктів, розраховані на довготривале і багаторазове застосування [17, c. 253]) є актами, якими Уряд має керуватися у своїй діяльності, і, по-третє, уточнено, що укази Президента України та постанови Верховної Ради України мають бути прийнятими відповідно до Конституції та законів України.

На перший погляд, останнє уточнення є цілком виправданим та логічним. Однак аналіз чинного законодавства дає підстави стверджувати про певну декларативність даного положення. Так, відповідно до пункту 1 частини 1 статті 150 Основного Закону вирішення питань про відповідність Конституції України (конституційність) правових актів Верховної Ради України та актів Президента України належить до повноважень Конституційного Суду України. Однак серед суб'єктів звернення до єдиного органу конституційної юрисдикції, визначених статтею 150 Конституції України для розгляду цих питань, Уряд відсутній. Таким чином, у випадку сумнівів Уряду у конституційності постанов Верховної Ради України та указів Президента України, якими він має керуватися у своїй діяльності, він може лише очікувати звернення до Конституційного Суду одного із суб'єктів, який наділений таким повноваженням, не маючи можливості звернутися самостійно. Вважаємо, що це серйозна прогалина чинного законодавства, яка потребує належного врегулювання.

Що стосується визначення Урядом законності постанов Верховної Ради та указів Президента України, то відповідно до пункту 3 частини 1 статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України [8], компетенція адміністративних судів поширюється на спори між суб'єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління. Особливості провадження у справах щодо оскарження актів Верховної Ради України, Президента України визначені статтею 171−1 зазначеного Кодексу. Зокрема, акти Верховної Ради України, Президента України оскаржуються до Вищого адміністративного суду України. Для цього у Вищому адміністративному суді України створюється окрема палата. У разі відкриття провадження в адміністративній справі щодо оскарження нормативноправового акта Верховної Ради України, Президента України Вищий адміністративний суд України зобов’язує відповідача опублікувати про це оголошення. Якщо оголошення опубліковано своєчасно, вважається, що всі заінтересовані особи належним чином повідомлені про судовий розгляд справи. Адміністративна справа щодо оскарження актів Верховної Ради України, Президента України вирішується колегією суддів у складі не менше п’яти суддів протягом розумного строку, але не пізніше одного місяця після відкриття провадження у справі. У виняткових випадках з урахуванням особливостей розгляду справи суд ухвалою може продовжити строк розгляду справи, але не більш як на один місяць. Вищий адміністративний суд України за наслідками розгляду справи може визнати акт Верховної Ради України, Президента України незаконним повністю або в окремій його частині. У разі визнання незаконним і нечинним нормативно-правового акта резолютивна частина постанови суду невідкладно публікується відповідачем у виданні, в якому його було офіційно оприлюднено, після набрання постановою законної сили. Рішення Вищого адміністративного суду України щодо оскарження актів Верховної Ради України, Президента України є остаточним і не підлягає перегляду в апеляційному чи касаційному порядку. Відповідно до частини 2 статті 39 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» інтереси Кабінету Міністрів України у судах загальної юрисдикції представляє Міністерство юстиції України (а саме, Департамент представництва інтересів держави в судах України [10]), якщо інше не передбачено законами України або актами Кабінету Міністрів України.

Вважаємо, що з огляду на специфіку такої категорії справ як законність постанов Верховної Ради України та указів Президента України доцільно запровадити таку посаду як Постійний представник Кабінету Міністрів України у Вищому адміністративному суді України (за аналогією із Постійним представником Кабінету Міністрів України у Конституційному Суді України, що діє на підставі постанови Кабінету Міністрів України від 20.04.2005 р. № 314, у редакції постанови Кабінету Міністрів України від 21.11.2007 р., № 1334 [11]).

Вважаємо, що недоліком описаної процедури визначення законності постанов Верховної Ради та указів Президента є строк провадження у справі. Тому пропонуємо доповнити статтю 171−1 Кодексу адміністративного судочинства України положенням про те, що у разі якщо позивачем щодо зазначеної категорії справ виступає Уряд, строк розгляду справи не може становити більше двох тижнів. уряд міністр законність постанова Відповідно до пункту 1 статті 116 Конституції України, Кабінет Міністрів України забезпечує виконання Конституції і законів України, актів Президента України. Зміст цього формулювання викликає два запитання: по-перше, як співвідносяться поняття «забезпечує виконання», вжите у цій статті, та «керується», вжите у частині 3 статті 113 Основного Закону. Згідно із Великим тлумачним словником сучасної української мови слово «забезпечувати» означає, зокрема, створювати надійні умови для здійснення чого-небудь; гарантувати щось; захищати, охороняти кого-що-небудь від небезпеки [1, с. 281], а «керуватися» означає діяти, чинити згідно з чим-небудь, на підставі чогось, залежно від чогось [3, с. 425].

По-друге, чому різниться перелік актів, якими Кабінет Міністрів має керуватися (за статтею 113 — це Конституція та закони України, а також укази Президента України та постанови Верховної Ради України, прийняті відповідно до Конституції та законів України) та забезпечувати виконання (Конституція і закони України, акти Президента України). Очевидно, що положення пункту статті 116 автоматично «перекочувало» до тексту Конституції після внесених у 2004 р. змін, оскільки до того зміст частини 3 статті 113 та пункту 1 статті 116 в частині переліку актів співпадали.

Таким чином, Уряд створює умови для здійснення Конституції, законів України та актів Президента України (забезпечує виконання), однак діє (керується) згідно із Конституцією та законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України. Очевидно, що керуючись актом Уряд його виконує сам і повинен забезпечити це виконання з боку суб'єктів, що знаходяться в його управлінні. Отже, перелік актів, виконання яких Уряд має забезпечити та якими має керуватися повинні співпадати.

На суперечливості визначення переліку актів, якими керується та які виконує Уряд наголошується і у літературі [16, с. 198].

Однак не лише Конституцією України визначається перелік джерел, що регулюють статус Кабінету Міністрів України. Так, у статті 4 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» від 16.05.2008 р., зі змінами, визначені правові засади діяльності Кабінету Міністрів України. З огляду на появу нового, не вживаного у Конституції терміну «засади», слід визначитися із його змістом.

Згідно із Великим тлумачним словником сучасної української мови, засади — це основа чогось; те головне, на чому ґрунтується, базується що-небудь; вихідне, головне положення, принцип; основа світогляду, правило поведінки; спосіб, метод здійснення чогонебудь [2, с. 325]. Як відзначає Єрмолін В. П., засадничість законодавчого регулювання організації і діяльності органів виконавчої влади є загальним явищем у світовому конституціоналізмі. З об'єктивних причин правовий статус кожного з таких органів недоцільно визначати законом. Насамперед необхідно убезпечитися від певної «автономності» сфери виконавчої влади у вирішенні питань її правової регламентації. Така «автономність» пов’язана з необхідністю зваженої взаємодії законодавчої і виконавчої влади, з визнанням принципової рівнозначності «розподілених влад». Зумовлена вона і потребами розвитку сфери державного управління, який нерідко вимагає швидкого реагування для уточнення статусу того або іншого відповідного органу. Таке реагування не завжди можливе засобами законотворчості [7, с. 160].

Вважаємо, що така позиція є слушною для всіх органів виконавчої влади, окрім Уряду, оскільки той ресурс, який знаходиться в управлінні зазначеного органу, може перетворити його, за умов схематичного регулювання його статусу, на узурпатора державної влади. Особлива небезпека цього існує саме в парламентських та парламентсько-президентських республіках, де може відбуватися фактичне «злиття» уряду та парламенту, з керівною роллю уряду, якщо до його складу входять лідери партії парламентської більшості. Саме тому «засадничий», або «рамковий» спосіб регулювання статусу уряду ми вважаємо неприйнятним. А з огляду на це, звертаємо увагу на недоречність використання терміну «засади» при правовому регулюванні діяльності Кабінету Міністрів України. Додатковим аргументом такої позиції можна назвати і те, що «засадничого» регулювання статусу Уряду не передбачає і чинна Конституція України.

Відповідно до статті 4 Закону України «Про Кабінет Міністрів України», Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується Конституцією України, цим Законом, іншими законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України. Організація, повноваження і порядок діяльності Кабінету Міністрів України визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України. Кабінет Міністрів України відповідно до Конституції України та цього Закону затверджує Регламент Кабінету Міністрів України, який визначає порядок проведення засідань Кабінету Міністрів України, підготовки та прийняття рішень, інші процедурні питання його діяльності.

Таким чином, перші два речення (вони ж частини 1, статті 4 Закону України «Про Кабінет Міністрів України») дублюють положення частини 3 статті 113 та частини 2 статті 120 Основного Закону лише з уточненням посилання на сам Закон України «Про Кабінет Міністрів України». Що стосується місця цього закону в системі джерел конституційного права України, то слід відмітити, що у літературі існує його визначення як конституційного, оскільки необхідність його прийняття передбачена Конституцією України [9, с. 120]. Однак інші дослідники проблем системи джерел конституційного права Федоренко В. Л. та Цоклан В. І. відзначають, що цей закон є звичайним [19, с. 136].

У сучасній вітчизняній науці конституційного права сформувалася думка, що конституційні закони: а) законодавчі акти, що вносять зміни і доповнення до Конституції; б) закони, прийняття яких прямо передбачене нормами Конституції [19, c. 335]. Однак, з нашої точки зору, вживання терміну «конституційний закон» не є виправданим, оскільки такий термін не закріплений у чинному законодавстві, зокрема, у Конституції України, а тому його вживання викликатиме плутанину та різне розуміння. Вважаємо, що природу даного Закону точніше виражатиме термін «статусний закон», який відображатиме особливості його змісту — бути базовим законом у врегулюванні статусу Уряду (однак за своєю юридичною силою у врегулюванні діяльності Уряду цей закон не відрізнятиметься від інших законів і не матиме переваг тільки на цій підставі у вирішенні, наприклад, колізій).

Третє речення (частина 3 статті 4 зазначеного Закону) вводить додаткове, не згадуване у Конституції України джерело, що має визначати порядок проведення засідань Кабінету Міністрів України, підготовки та прийняття рішень, інші процедурні питання його діяльності.

Регламент. Питання щодо його правової природи потребує окремої уваги.

Одним із джерел, що регулює процедурні питання діяльності органів влади в Україні є їх регламенти. Так, відповідно до частини 5 статті 83 Конституції України, порядок роботи Верховної Ради України встановлюється Конституцією України та Регламентом Верховної Ради України, а відповідно до пункту 21 частини 1 статті 92 Конституції України, організація і порядок діяльності Верховної Ради України мають визначатися виключно законами України. Після низки рішень Конституційного Суду України [13, 14, 15], якими встановлено, що Регламент парламенту має затверджуватися виключно законом, Верховна Рада 10. 02. 2010 р. прийняла законом Регламент Верховної Ради України [6] у чинній редакції станом на 19. 09. 2008 р. Що стосується Конституційного Суду України, то Конституція України (стаття 153) встановлює, що порядок організації і діяльності Конституційного Суду України, процедура розгляду ним справ визначаються законом. Про регламент Конституційного Суду у Основному Законі не йдеться. Чинний же Регламент Конституційного Суду України затверджений Рішенням Конституційного Суду України від 05.03.1997 р., зі змінами і доповненнями [12].

Згадки про можливість прийняття Регламенту Уряду чинна Конституція України не містить. Історія прийняття регламентів Уряду у незалежній Україні починається з 05.06.2000 р., коли постановою Кабінету Міністрів України № 915 було затверджено Тимчасовий регламент цього органу. Після прийняття Закону України «Про Кабінет Міністрів України» від 21.12.2006 р., постановою Кабінету Міністрів України від 18.07.2007 р. № 950 було затверджено Регламент Кабінету Міністрів України. Однак після прийняття Закону України «Про Кабінет Міністрів України» від 16.05.2008 р. згідно із постановою Кабінету Міністрів України від 08.07.2009 р. № 712 Регламент Уряду був викладений у новій редакції. Отже, нині діючий Регламент Кабінету Міністрів України діє в редакції постанови Кабінету Міністрів України від 08.07.2009 р. № 712, зі змінами.

Слідуючи логіці Конституційного Суду України, викладеної ним у названих Рішеннях, всі регламенти органів влади щодо яких у Конституції України закріплено положення про необхідність врегулювання їх статусу законом, мають затверджуватися саме законом. Однак, незважаючи на це і Регламент Конституційного Суду України, і Регламент Кабінету Міністрів України затверджені підзаконними актами. Отже, очевидно, що питання вибору форми акту, яким затверджується регламент парламенту, в Україні має політичне забарвлення, що і обумовило його затвердження законом. Регламенти ж всіх інших органів мають затверджуватися самими органами.

Слід відмітити також, що на сьогодні діяльність Уряду щодо окремих питань регулюється не тільки Регламентом Кабінету Міністрів України, а і іншими регламентами. Так, Законом України «Про Регламент Верховної Ради України» від 10.02.2010 р., зі змінами, врегульовані, зокрема, питання щодо участі коаліції у формуванні Кабінету Міністрів України (стаття 64 Регламенту), щодо прав опозиційного уряду на взаємодію із офіційним Урядом (стаття 72), щодо участі Уряду у законодавчій процедурі (розділ !V), щодо затвердження Державного бюджету України та контролю за його виконанням (Глава 27), щодо надання Верховною Радою законом згоди на обов’язковість міжнародних договорів України та денонсації міжнародних договорів України (Глава 32), щодо призначення за поданням Президента України Прем'єр-міністра України, Міністра оборони України, Міністра закордонних справ України (стаття 205), щодо призначення на посади, членів Кабінету Міністрів України за поданням Пре-м'єр-міністра України (стаття 206), припинення повноважень Кабінету Міністрів України, Прем'єр-міністра України та інших членів Кабінету Міністрів України (стаття 207), щодо розгляду питань, пов’язаних з парламентським контролем за діяльністю Кабінету Міністрів України (Глава 38)). З огляду на те, що Регламент затверджений законом, поширення його положень на діяльність Уряду відповідає нормам чинної Конституції України.

Частина 1 статті 19, частина 1 статті 43 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» встановлює, що діяльність Кабінету Міністрів України спрямовується на забезпечення інтересів Українського народу шляхом виконання Конституції та законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, а також Програми діяльності Кабінету Міністрів України, схваленої Верховною Радою України.

Отже, знаходимо перелік актів, на забезпечення виконання яких спрямовується діяльність Уряду, що відрізняється як від переліку наведеного у частині 3 статті 113 та пункті 1 статті 116. Очевидно, що зазначене питання потребує свого врегулювання шляхом правового закріплення уніфікованого підходу.

Аналіз правової природи Програми діяльності Кабінету Міністрів України дає підстави зробити висновок про те, що вона є політико-правовим джерелом у системі джерел сучасного конституційного права України. Політична її складова обумовлена змістом самої Програми, в основу якої мають покладатися узгоджені політичні погляди парламентської коаліції, зафіксовані в коаліційній угоді. Правова складова Програми діяльності Уряду визначається законодавчо закріпленим порядком її прийняття, затвердженням її правовим актом постановою Верховної Ради України, вимогою відповідності актів Уряду Програмі його діяльності (частина 3 параграфу 63 Регламенту Кабінету Міністрів України), можливістю настання юридичної (конституційноправової) відповідальності у вигляді резолюції недовіри Уряду у разі невиконання ним положень Програми. Водночас остання особливість Програми відображає і її політичну природу, оскільки факт невиконання зазначених положень не є безумовною підставою притягнення Уряду до конституційно-правової відповідальності. Можливість настання такої відповідальності обумовлена ініціативою парламенту або Президента України та політичною волею Верховної Ради.

Література

Великий тлумачний словник сучасної української мови / [Уклад. і голов. ред. В. Т. Бусел]. — К.: Ірпінь: ВТФ «Перун», 2001. — С. 281.

Великий тлумачний словник сучасної української мови / [Уклад. голов. ред. В. Т. Бусел]. — К.: Ірпінь: вТф «Перун», 2001. — С. 325.

Великий тлумачний словник сучасної української мови / [Уклад. голов. ред. В. Т. Бусел]. — К.: Ірпінь: вТф «Перун», 2001. — С. 425.

Закон України «Про Кабінет Міністрів України» від 21.12.2006 р // Урядовий кур'єр. — 02. 02. 2007 р. -№ 20. 5. Закон України «Про Кабінет Міністрів України» від 16. 05. 2008 р., зі змінами // Голос України. ;

р. — № 95. 6. Закон України «Про Регламент Верховної Ради України» від 10.02.2010 р., зі змінами // Голос України. — 17.02.2010 р. — №. 28. 7. Єрмолін В. П. Конституційні засади виконавчої влади в Україні (проблеми теорії і практики): дис. … кандидата юрид. наук: 12.00.02 / Єрмолін Володимир Павлович. — К., 2002. -С. 160. 8. Кодекс адміністративного судочинства України від 06.07.2005 р., зі змінами і доповненнями // Урядовий кур'єр. — 17. 08. 2005 р. — № 153−154. 9. Лукаш О. Л. Взаємодія органів державної влади і реалізація конституційного принципу поділу влади в Україні / О. Л. Лукаш // Бюлетень Міністерства юстиції України. — 2008. — № 4. — С. 120. 10. Офіційна інформація про Департамент представництва інтересів держави в судах України [Електронний ресурс]. — Режим доступу: http://www.mmjust.gov.ua/0Z11225.

Положення про Постійного представника Кабінету Міністрів України у Конституційному Суді України, затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2005 р. № 314, у редакції постанови Кабінету Міністрів України від 21.11.2007 р., № 1334 // Офіційний вісник України.

2005. — № 16. — ст. 848; 2007. — № 89. — ст. 3258. 12. Регламент Конституційного Суду України, затверджений Рішенням Конституційного Суду України від 05.03.1997 р., зі змінами і доповненнями // Вісник Конституційного Суду України. — 1997. — № 1. 13. Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 50 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень частин 2, 3, 4 ст. 219 Регламенту Верховної Ради України (справа про Регламент Верховної Ради України) від 01.04.2008 р. № 4-рп/2008 // Офіційний вісник України. — 2008. — № 28. — ст. 904.

Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 105 народних депутатів України щодо офіційного тлумачення положень частин 6, 7, 9 ст. 83 Конституції України (справа про коаліцію депутатських фракцій у Верховній Раді України) від 17.09.2008 р. № 16-рп/2008 // Офіційний вісник України. — 2008 — № 72. — Ст. 2432.

Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням Президента України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону України «Про організацію і порядок діяльності Верховної Ради України» та Регламенту Верховної Ради України від р. № 30-рп/2009 [Електронний ресурс]. — Режим доступу: http://www. rada.gov.ua 16. Розвиток публічного права в Україні (доповідь за 2007;2008 роки) / [за заг. ред. Н. В. Александровой І. Б. Коліушка]. — К.: Конус-Ю, 2009. — С. 198. 17. Совгиря О. В. Конституційнопроцесуальне право України: навч. посіб. / О. В. Совгиря. — К.: Юрінком Інтер, 2010. — С. 253. 18. Тимчасовий регламент Кабінету Міністрів України, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 05.06.2000 р. № 915 // Офіційний вісник України. — 2000. — № 24. — стор. 51. 19. Цоклан В. І. Система сучасних джерел конституційного права України: [монографія] / Цоклан В. І., Федоренко В. Л. / За ред. В. Л. Федоренка. — К.: Ліра-К, 2009. — С. 136.