Державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності як функція державного управління

Анотація

державний нагляд господарський У статті досліджується дефініція державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності як функції державного управління відповідно до законодавства України.

Ключові слова: дефініція, заходи державного нагляду (контролю), господарська діяльність, контролюючі органи, законодавство України, функція, суб'єкт господарювання, державне управління.

Аннотация

В статье исследуется дефиниция государственного надзора (контроля) в сфере хозяйствования как функции государственного управления в соответствии с законодательством Украины.

Ключевые слова: дефиниция, мероприятия государственного надзора (контроля), хозяйственная деятельность, контролирующие органы, законодательство Украины, функция, субъект хозяйствования.

Annotation

Sergiichuk V.V. THE RESEARCHING OF STATE SUPERVISION (CONTROL) IN BUSINESS ACTIVITY AS THE FUNCTION OF GOVERNANCE.

This article is about the researching of statesupervision (control) of business activities as the function of governance in accordance with the legislation of Ukraine.

Key words: definition, measures of state supervision (control), business activities, controlling bodies, legislation of Ukraine, function, business entity, governance.

Постановка проблеми. Традиційно контрольна діяльність визначається як правова форма (специфічна організаційна форма) діяльності органів держави, посадових осіб та інших суб'єктів, що здійснюють управління, яка, по-перше, реалізується на основі суворого дотримання вимог законів та інших нормативно-правових актів; по-друге, її результати завжди тягнуть за собою певні юридично значущі наслідки або пов’язані з їх настанням. Ці дві ознаки є тими визначальними властивостями, які у сукупності кваліфікують будь-яку організаційну форму діяльності як правову [9, с. 36−37].

Мета статті — характеристика державного нагляду (контролю) як функції державного управління; аналіз теоретичних підходів до розуміння сутності термінів «контроль» та «нагляд» з точки зору їх співвідносності.

Виклад основного матеріалу. У цілому контроль може розглядатися як триєдине явище: як функція державного управління, як стадія державного управління та як засіб забезпечення законності. У даній роботі вважаємо за необхідне розглянути поняття державного нагляду (контролю) саме як управлінської функції.

Функцію управління можна визначити як частину управлінської діяльності держави, яку здійснюють на основі закону чи іншого правового акта органи виконавчої влади притаманними їм методами для виконання завдань державного управління [7, с. 125].

Головним суб'єктом здійснення контрольної діяльності виступає держава через механізм наділення її повноваженнями реального впливу на суспільство. Як зазначає В. М. Гаращук, термін «контроль» походить від французького «controle», що утворилося від латинського «соп^а» — префікс, що означає «протидію», «протилежність» тому, що виражено в другій частині слова «контроль», яке містить слово «роль» (від латинського «role»), тобто «міра впливу, значення, ступінь участі.

в чомусь". У цьому випадку у змісті слова «контроль», окрім «перевірки» або «нагляду з метою перевірки», випливає ще один зміст цього слова, який іноді не береться до уваги, — протидія чомусь небажаному [8, с. 55].

Таким чином, якщо розглядати походження терміну «контроль», то можна дійти висновку, що, окрім перевірки вже існуючого стану підконтрольного об'єкта, метою контролю є також і протидія порушенням на підконтрольному об'єкті.

0. В. Легка розглядає контроль у розрізі філософської категорії «…як функцію, яка природно супроводжує багатогранну людську діяльність, якщо вона має бути виконана за якимись певними правилами і давати певні результати. Контроль слугує цілям перевірки правильності дій. Незалежно від того, чи стосується справа розвитку суспільства і держави, сім'ї або окремої особи, чи мається на меті правильно здійснити складні військові або фінансові операції, чи не за власним розсудом, а за певними правилами, виникає питання про контроль дій, що здійснилися або здійснюються…» [15, с. 10−13].

Погоджуючись із даною точкою зору, варто зазначити, що із даного визначення випливає ще одна ознака контролю — чітка регламентація механізму його проведення в законах чи інших нормативно-правових актах суб'єктів контролю.

Т.С. Єдинак і О. В. Павлишен виділяють три основні підходи до трактування сутності контролю:

• 1. Контроль як складова (елемент) управління передбачає нагляд за об'єктом з метою перевірки відповідності стану об'єкта бажаному й необхідному, визначеному законами, положеннями, інструкціями та іншими нормативними документами, а також програмами, планами, договорами, проектами тощо.
• 2. Контроль — одна з основних функцій управління, завершальна стадія управлінського процесу.
• 3. Контроль як система спостереження та перевірки — це систематичне спостереження і перевірка процесу функціонування відповідного об'єкта [12, с. 26−31].

Аналізуючи позиції даних науковців, можна ще раз пересвідчитись у складності та багатогранності поняття контролю не лише як функції чи елементу управлінської діяльності, а й як управлінського процесу, спрямованого на перевірку функціонування підконтрольного об'єкта.

Ю.Г. Губський розглядає контроль у функціональному розрізі поняття стосовно різних сфер суспільного життя:

• 1. Контроль як функція відношень у соціальному управлінні - це система спостереження і перевірки процесу функціонування відповідного об'єкта в соціальній сфері суспільства з метою встановлення його відхилень від заданих параметрів.
• 2. Як функція відношень у політичному керівництві є засобом розширення демократії в умовах багатопартійного суспільства.
• 3. Контроль як функція відношень у народній демократії - засіб самоврядуваннянароду, що здійснюється самим народом і для народу.
• 4. Контроль як функція відношень в управлінні продуктивними силами і виробничими процесами або, інакше кажучи, економічний контроль, що доцільно розглядати як систему контрольних заходів, спрямованих на раціональне господарювання підприємств різних форм власності в ринкових умовах [10, с. 40−43].

Насамперед, варто зазначити, що поняття політичного керівництва у сучасному державному управлінні вже немає, а поняття «правлячої партії» є архаїчним, оскільки в Україні визнається та діє принцип політичної багатоманітності, відповідно до якого надається можливість утворення та діяльності неоднакових за своїми ідеологічними орієнтирами політичних партій та рухів.

В.Б. Авер’янов зазначає, що мета контрою полягає у встановленні результатів діяльності певних суб'єктів, допущенні відхилень від прийнятих вимог, принципів організації, виявленні причин цих відхилень, а також у визначенні шляхів подолання перешкод для ефективного функціонування всієї системи. За допомогою контролю, який у науці управління називають «зворотним зв’язком», суб'єкт управління отримує інформацію про результати діяльності, а також про ті помилки та зміни ситуації, що можуть призвести до невиконання поставлених завдань чи отримання зовсім інших результатів. Маючи таку інформацію, можна оперативно втрутитися, привести важелі управління у відповідність з умовами, що виникають, та попередити небажані наслідки. На його думку, сутність державного контролю полягає у спостереженні та перевірці розвитку суспільної системи й усіх її елементів відповідно до визначених напрямів, а також у попередженні та виправленні можливих помилок і неправомірних дій, що перешкоджають такому розвитку. Контроль тісно пов’язаний з іншими видами державної діяльності й може входити до їх складу як певна частина. Водночас як самостійна функція управління контроль має специфічний характер. Тому контроль як певний вид діяльності можна розглядати як самостійне явище або як складову інших видів діяльності держави та функцій її органів [4, с. 275].

Досить цікавою є думка Т.В. Маматової, яка пропонує трьохкомпонентне визначення державного контролю:1) державний контроль (правова компонента) — це реалізація функції втручання держави в діяльність організацій будь-яких сфер діяльності у разі виникнення загрози безпеці (людини, держави, навколишнього середовища); 2) державний контроль (функціональна компонента) — це процес вироблення коригувальних дій, що базується на порівнянні фактичного та заявленого стану об'єкта відповідно до визначених критеріїв; 3) державний контроль (інформаційна компонента) — це виявлення фактів або намірів, що можуть призвести до виникнення загрози безпеці (людини, держави, навколишнього середовища) [16, с. 23−26].

Аналізуючи перший компонент визначення державного контролю, вважаємо за необхідне зазначити, що контроль здійснюється не лише у разі виникнення загрози безпеці (людини, держави, навколишнього середовища), а й за відсутності такої загрози. Підтвердженням цього є закріплення в законодавстві планових заходів державного контролю, коли складається план проведення контрольних заходів на певний календарний період і які в порядку черговості здійснюються суб'єктами контролю. Т. В. Маматова дуже влучно зазначає про другий компонент контролю, а саме функціональний. Суб'єкт контролю перевіряє стан підконтрольного об'єкта допустимим, законодавчо закріпленим приписом.

С.А. Косінов, узагальнюючи концепції контрольної діяльності, умовно виділяє три підходи до розкриття її природи: 1) контроль як органічна функція управління (у межах цього підходу можливим є розгляд контролю у широкому значенні як системи перевірки відповідності процесу функціонування об'єкта прийнятим управлінським рішенням, виявлення результатів впливу суб'єкта на об'єкт, допущених відхилень від рішень; та у вузькому, спеціальному, коли контроль розглядається як складова частина тієї чи іншої сфери і включається у планування, аналіз та облік); 2) контроль як набір засобів регулювання поведінки окремої особи або організації в цілому; 3) контроль як обмежувальна функція системи, що виконує завдання зворотного зв’язку, забезпечує нагляд за станом системи в цілому [14, с. 65−66].

Відповідно до Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» державний нагляд (контроль) — діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб'єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища [3, ст. 1].

Із даної законодавчої дефініції можна зробити висновок, що змістом державного нагляду (контролю) є виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб'єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства.

На думку В. С. Щербини, законодавче поняття є дещо звуженим, оскільки не охоплює основний аспект здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарювання, який, власне, і становить його зміст, — з’ясування відповідності (невідповідності) діяльності (поведінки) суб'єктів господарювання встановленим приписам. Виявлення і запобігання порушенням вимог законодавства суб'єктами господарювання, як і забезпечення інтересів суспільства, є метою державного нагляду (контролю) [20, с. 32].

І.С. Орехова визначає державний контроль у сфері господарської діяльності як сукупність юридично значущих процедур, здійснюваних уповноваженими органами виконавчої влади міжвідомчої компетенції, щодо перевірки відповідності фактичного стану впорядкованості господарських відносин за участю непідпорядкованих господарюючих структур правовим розпорядженням із поєднанням та комбінуванням чинників виробництва, встановленням фактів правопорушень та вжиттям адекватних одержаному результату заходів коригування з метою забезпечення балансу між загальнодержавними та приватними інтересами в економічній сфері, сфері економічної безпеки та реалізації конституційного права на підприємництво. Серед ознак, притаманних державному контролю у сфері господарської діяльності, І.С. Орехова виокремлює такі: 1) має конкретний об'єкт і предмет — виконання законодавства у сфері господарювання; 2) стосується перевірки дотримання виключно публічних обов’язків суб'єктів господарювання; 3) базується на власних принципах; 4) здійснюється визначеними законодавством органами, повноваження яких стосуються окремих аспектів діяльності підконтрольних осіб; 5) здійснюється у точно визначеній законодавством процесуальній формі; 6) має внутрішню структуру: стадії, етапи, процесуальні дії; 7) за наслідками застосування контрольних заходів складається контрольно-правовий акт, в якому зазначаються результати проведення заходу, і з його змістом ознайомлюють представників підконтрольного суб'єкта; 8) контролюючий суб'єкт може видавати обов’язкові до виконання приписи управлінського змісту або застосовувати заходи адміністративного примусу [18, с. 483].

Також, окрім ознак, зазначених І.С. Ореховою, із аналізу законодавчого визначення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності можна виділити таку ознаку, як специфічний об'єкт контролю — суб'єкт господарювання.

Так, під господарською діяльністю у Господарському кодексі України розуміється діяльність суб'єктів господарювання у сфері суспільного виробництва, спрямована на виготовлення та реалізацію продукції, виконання робіт чи надання послуг вартісного характеру, що мають цінову визначеність [1, ст. 3].

У Податковому кодексі України господарська діяльність визначається як діяльність особи, що пов’язана з виробництвом (виготовленням) та/або реалізацією товарів, виконанням робіт, наданням послуг, спрямована на отримання доходу і проводиться такою особою самостійно та/або через свої відокремлені підрозділи, а також через будь-яку іншу особу, що діє на користь першої особи, зокрема за договорами комісії, доручення та агентськими договорами [2, ст. 14].

Щодо поняття суб'єкта господарювання, то воно зазначене у статті 55 Господарського кодексу України. Суб'єктами господарювання визнаються учасники господарських відносин, які здійснюють господарську діяльність, реалізуючи господарську компетенцію (сукупність господарських прав та обов’язків), мають відокремлене майно і несуть відповідальність за своїми зобов’язаннями в межах цього майна, крім випадків, передбачених законодавством. Суб'єктами господарювання є: 1) господарські організації - юридичні особи, створені відповідно до Цивільного кодексу України, державні, комунальні та інші підприємства, створені відповідно до цього Кодексу, а також інші юридичні особи, які здійснюють господарську діяльність та зареєстровані в установленому законом порядку; 2) громадяни України, іноземці та особи без громадянства, які здійснюють господарську діяльність та зареєстровані відповідно до закону як підприємці [1, ст. 55].

Закон України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» поклав початок багаторічним дискусіям щодо співвідношення понять «контроль» та «нагляд».

Я.І. Маслова наголошує на відмінності понять «контроль в державному управлінні», «нагляд у державному управлінні» від понять «державний контроль», «державний нагляд», де перше — ширше за змістом, оскільки його суб'єктами є усі органи управління, як державні, так і недержавні (громадські об'єднання, окремі громадяни). Натомість суб'єктами державного контролю є лише державні органи [17, с. 70−71].

У низці сучасних досліджень у сфері конституційного права використовуються поняття «контроль» і «нагляд», як у контексті самостійних термінів, так і в якості синонімів. У деяких дослідженнях говориться лише про контроль [11], в інших — про контроль і нагляд [6]. Ряд дослідників вважають, що нагляд є різновидом контролю, інші виділяють наглядову діяльність як самостійну. Крайня позиція проявляється в ототожненні контролю та нагляду. Приміром, вважається, що нагляд є різновидом контролю і повинен розглядатися як специфічний елемент системи державних засобів забезпечення законності. Діяльність наглядових органів завжди має надвідомчий характер [13, с. 364]. Крім того, зазначається, що в залежності від обсягу контролю слід розрізняти власне контроль, у процесі здійснення якого визначається законність і доцільність діяльності об'єктів, що перевіряються, і нагляд, який обмежується тільки перевіркою законності [5, с.609].

Якщо розглядати положення Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» та статті 19 Господарського кодексу України, можна побачити, що Закон України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» ототожнює поняття контролю та нагляду, а у статті 19 Господарського кодексу України зазначається, що держава здійснює контроль і нагляд за господарською діяльністю суб'єктів господарювання, тобто здійснюється диференціація понять нагляду та контролю.

Таким чином, законодавчі акти по-різному співвідносять дані поняття. І тут виникає питання: якому законодавчому положенню віддавати перевагу? Якщо співвідносити вказані нормативні акти за ієрархією, то Кодекс має вищу юридичну силу, ніж Закон, проте якщо розглядати з точки зору загальної іспеціальної норми, то Закон України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» є спеціальним актом по відношенню до Господарського кодексу України, який є загальним актом, а будь-яка спеціальна норма скасовує дію загальної.

Необхідно відзначити, що з теоретичної точки зору контроль і нагляд мають певні специфічні риси. Контроль зазвичай характеризується:

• — здійсненням оцінки діяльності контрольованого об'єкта, з точки зору як законності, так і доцільності та ефективності;
• — можливістю втручання контролюючого суб'єкта в діяльність об'єкту, що контролюється;
• — нормативно закріпленою можливістю суб'єктів контролю безпосередньо залучати до відповідальності правопорушників.

З іншого боку, нагляд характеризується:

• — здійсненням оцінки діяльності об'єкту, що знаходиться під наглядом виключно з точки зору законності;
• — неможливістю втручання в діяльність об'єкту, що знаходиться під наглядом; суб'єкт нагляду констатує порушення законності таким об'єктом;
• — реагуванням у формі звернення до порушника з попередженням, приписом про усунення порушень або до вищестоящого органу по відношенню до порушника, в наглядовий орган, вищий за ієрархією, або в суд;
• — наглядова діяльність завжди здійснюється щодо об'єктів, які не перебувають в організаційному підпорядкуванні наглядових органів.

Поряд із специфічними рисами контроль та нагляд мають і ряд спільних рис. Суть однакового в контролі і нагляді проявляється, насамперед, у спостереженні, обумовленому публічно владними повноваженнями, за дотриманням юридичними та фізичними особами законодавства та встановлених на його основі різних правил (норм), перевірці їх дотримання, а також застосуванні в межах встановленої компетенції різних заходів, при цьому необов’язково мова йде про прямий державний примус.

Однак у зв’язку з тим, що розглянуті поняття в теоретичному плані мають специфічні риси, представляється необхідним диференціювати контроль і нагляд (і відповідні повноваження органів, які їх здійснюють) в рамках єдиної функції. При цьому, оскільки контроль є більш широким поняттям, яке вміщує в себе нагляд, такого роду функція в межах державного механізму знаходить своє вираження саме в контрольні функції.

У рамках контрольної функції в механізмі сучасної держави:1) сутність контролю полягає в перевірці відповідності досягнутих результатів заданим параметрам, цілям, а його зміст — у з’ясуванні уповноваженими органами та особами, чи відповідає діяльність підконтрольних об'єктів нормативним приписам, нормативним правовим актам, поставленим перед ними завданням, а також безпосереднє вжиття заходів з усунення відхилень і застосування санкцій; 2) сутність нагляду, в межах реалізації контрольної функції, полягає в забезпеченні законності та правопорядку шляхом виявлення та усунення допущених п орушень закон у, а також їх поп ередження, його зміст становить заснована на законі діяльність спеціально уповноважених суб'єктів, спрямована на попередження, виявлення і припинення порушень закону, за винятком безпосереднього застосування санкцій до порушників [19, с. 257−258].

Висновки

Аналізуючи вищенаведені положення, варто зазначити, що якщо виходити із суті повноважень суб'єктів нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності та їх відносин із підконтрольними об'єктами, більш коректним, на нашу думку, є вживання поняття нагляду у сфері господарської діяльності, оскільки: 1) суб'єкт і об'єкт ієрархічно не підпорядковані, суб'єктом виступає орган державної влади, тоді як об'єктом — суб'єкт господарювання; 2) діяльність суб'єкта контролю спрямована на виявлення та попередження порушенням вимог закону; застосування до суб'єкта господарювання штрафних санкцій у порядку, встановленому законом за невиконання приписів, розпоряджень або інших розпорядчих документів щодо усунення порушень вимог законодавства, виявлених під час здійснення заходу державного нагляду (контролю), більш характерне для контрольної діяльності.

Таким чином, законодавцеві необхідно шляхом внесення змін узгодити положення Господарського кодексу України та Закону України «Про основні засади здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».

Література

• 1. Господарський кодекс: Закон України від 16.01.2003. № 436-^ // Відомості Верховної Ради України. — 2003. — № 18, № 19−20, № 21−22. — Ст. 144.
• 2. Податковий кодекс: Закон України від 02.12.2010. № 2755-У[ // Відомості Верховної Ради України. — 2011. — № 13−14, № 15−16, № 17. — Ст. 112.
• 3. Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності: Закон України від05.04.2007. № 877-У // Відомості Верховної Ради України. — 2007. — № 29. — Ст. 389.
• 4. Авер’янов В.Б. Адміністративне право України /

B. Б. Авер’янов. — Видавництво «Юридична думка». — 2004. ;

C. 584.

• 5. Бахрах Д. Н. Административное право России / Д. Н. Бахрах. — М.: Норма, 2000. — С. 609.
• 6. Беляев В. П. Контроль и надзор как формы юридической деятельности. Вопросы теории и практики: автореф. дисс. докт. юрид. наук / В. П. Беляев. — Саратов, 2006.
• 7. Битяк Ю. П. Адміністративне право України / Ю. П. Битяк. — К.: Юрінком Інтер. — 2007. — С. 544.
• 8. Гаращук В. М. Контроль та нагляд у державному управлінні / В. М. Гаращук. — X. — 1999. — С. 55.
• 9. Горшенев В. М. Контроль как правовая форма деятельности / В. М. Горшенев, И. Б. Шахов. — М.: Юрид. лит., 1987. — С. 36−37.
• 10. Губський Ю. Г Контроль як функція управління / Ю. Г. Губський // Економічні науки. Облік і аудит. — 2007. — № 1. — С. 40−43.
• 11. Джагарян А. А. Конституционно-правовые формы государственного контроля в Российской Федерации: автореф. дисс. канд. юрид. наук / А. А. Джагарян. — М., 2006.
• 12. Єдинак Т. С. Контроль як функція державного управління: сутність та класифікація / Т.С. Єдинак // Вісник Академії митної служби України. Серія: Державне управління. — 2011. — № 1. — С. 26−31.
• 13. Козлов Ю. М. Административное право / Ю. М. Козлов. — М. — 2005. — С. 364.
• 14. Косінов С. А. Контроль у державі як складова соціальної системи / С.А. Косінов // Вісник Національної академії правових наук України. — № 2(73). — 2013. — С. 65.
• 15. Легка О. В. Державний фінансовий контроль як форма податково-фінансової функції держави / О. В. Легка // Науковий вісник Дніпропетровського державного університету внутрішніх справ. — 2008. — № 2. — С. 10−13.
• 16. Маматова Т. В. Трактування поняття «державний контроль» у сучасному законодавстві України та його уточнення / Т. В. Маматова // Вісник державної служби України. — 2004. — № 1. — С. 23−26.
• 17. Маслова Я.І. Співвідношення понять «нагляд» і «контроль» у державному управлінні / Я.І. Маслова // Актуальні проблеми держави і права. — 2011. — С. 70−77.
• 18. Орехова І.С. Поняття і сутність державного контролю у сфері господарської діяльності / І.С. Орехова // Актуальні проблеми держави і права. — 2011. — С. 483−490.
• 19. Фолес А. М. Особливості співвідношення категорій контролю і нагляду у механізму сучасної Української держави / А. М. Фолес // Вісник Маріупольського державного університету. Серія: Право. — 2013. — № 5. — С. 255−261.
• 20. Щербина В. С. Державний нагляд (контроль) у сфері господарювання: удосконалення правового регулювання / В. С. Щербина // Юрист України. — 2011. — С. 32.