Правовий статус посадових осіб місцевого самоврядування в Україні

Тема наукового повідомлення:

Правовий статус посадових осіб місцевого самоврядування в Україні.

Зміст

• Вступ
• 1. Правовий статус посадових осіб місцевого самоврядування
• 2. Правовий режим служби в органах місцевого самоврядування
• Висновок
• Список використаної літератури

Вступ

У сучасних умовах законодавчого закріплення провідної ролі місцевого самоврядування у вирішенні питань місцевого значення щодо забезпечення на належному рівні стабільної життєдіяльності територіальних громад вимоги суспільства до ефективності діяльності органів місцевого самоврядування та особливо їх посадових осіб постійно зростають, що є закономірним. Саме тому гостро постає проблема раціональної організації системи місцевого самоврядування, створення для суб'єктів муніципально-правових відносин необхідних і достатніх умов для виконання покладених на них суспільством і державою функцій та завдань. [9; 176]

Аналіз останніх наукових досліджень та публікацій свідчить про те, що найбільшу увагу автори приділяють вивченню окремих елементів правового статусу виборних посадових осіб, а саме їх повноважень, відповідальності, відносинам з відповідною радою та її виконавчими органами тощо. Вагомий внесок у дослідження цих питань зробили О. Ф. Фрицький, Б. А. Пережняк, М. О. Баймуратов, М.І. Корнієнко, В.А. Григор'єв, К. Є. Соляннік, П. М. Любченко, О.І. Бєдний,І.П. Бутко, В. М. Кампо, Є.В. Додіна, А. А. Коваленко, В.Ф. Погорілко, С. М. Стременовський та деякі інші вчені.

Проте необхідно зазначити, що повне та реальне уявлення про місце посадових осіб в управлінській системі територіальної громади та у процесі здійснення місцевого самоврядування неможливо одержати без розгляду їх правового статусу в сукупності всіх його елементів та щодо всіх категорій посадових осіб. Водночас системне дослідження правових проблем служби в органах місцевого самоврядування в національній науці поки що відсутнє. Стан правового регулювання та практики організації служби в органах місцевого самоврядування зумовлюють необхідність здійснення цього дослідження в контексті наукового забезпечення реформ в Україні [9; 177].

1. Правовий статус посадових осіб місцевого самоврядування

З прийняттям Конституції України 1996 p., Закону України від 21 травня 1997 р. «Про місцеве самоврядування в Україні», в яких встановлювалася система місцевого самоврядування, постало питання про правовий статус службовців, які працюють в органах місцевого самоврядування, порядок і особливості функціонування і проходження служби. [6; 364]

Основні засади діяльності посадових осіб органів місцевого самоврядування закріплені в Основному законі України. В контексті аналізу актуальних конституційно-правових проблем теорії та практики служби в органах місцевого самоврядування, значної уваги вимагає дослідження правового статусу посадових осіб органів місцевого самоврядування [7; 185]. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Визначення змісту правового статусу посадових осіб місцевого самоврядування є необхідним етапом організації служби в органах місцевого самоврядування [7; 185]

Правовий статус — комплексна політико-правова категорія, що відображає характер взаємовідносин особистості і суспільства, громадянина і держави, індивіда і колективу. В основі правового статусу лежить фактичний соціальний статус, тобто реальне становище людини в даній системі суспільних відносин. Право лише закріплює це становище, вводить його в законодавчі рамки [9; 178].

Правовий статус посадових осіб місцевого самоврядування визначається Конституцією України, законами України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про службу в органах місцевого самоврядування», «Про статус депутатів місцевих рад», «Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» та іншими законами України. Тобто юридичні норми, що встановлюють даний статус як базовий, повинні міститися виключно в законах України, і в своїй сукупності ці норми становлять міжгалузевий інститут права. Тому саме перед законодавцем постає завдання забезпечення стабільності (хоча б відносної), єдності статусу, його соціально-правової захищеності та гарантування [9, 183].

Громадяни України реалізують своє право на участь у місцевому самоврядуванні за належністю до відповідних територіальних громад. Будь-які обмеження права громадян України на участь у місцевому самоврядуванні залежно від їх раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, терміну проживання на відповідній території, за мовними чи іншими ознаками забороняються.

Посадовими особами місцевого самоврядування є особи, які працюють в органах місцевого самоврядування, мають відповідні посадові повноваження щодо здійснення організаційно-розпорядчих та консультативно-дорадчих функцій, і отримують заробітну плату за рахунок місцевого бюджету [5; 2].

Посадами в органах місцевого самоврядування є:

1) виборні посади, на які особи обираються територіальною громадою;

2) виборні посади, на які особи обираються або затверджуються відповідною радою;

3) посади, на які особи призначаються сільським, селищним, міським головою, головою районної, районної у місті, обласної ради на конкурсній основі чи за іншою процедурою, передбаченою законодавством України.

Правовий статус посадових осіб місцевого самоврядування, з одного боку, знаходить прояв у правах та посадових обов’язках посадової особи, а з іншого — становить основу для виконання службових завдань та функцій. Посадові обов’язки визначають обсяг службових прав, які створюють умови для їх виконання. Тому, з метою удосконалення механізму реалізації посадовими особами місцевого самоврядування службових завдань, у процесі правової регламентації, слід проводити чітке розмежування посадових обов’язків і прав, що дозволить виявити межі правомірної службової поведінки.

Основними обов’язками посадових осіб місцевого самоврядування є:

1) додержання Конституції і законів України, інших нормативно-правових актів, актів органів місцевого самоврядування; забезпечення відповідно до їх повноважень ефективної діяльності органів місцевого самоврядування;

2) додержання прав та свобод людини і громадянина;

3) збереження державної таємниці, інформації про громадян, що стала їм відома у зв’язку з виконанням службових обов’язків, а також іншої інформації, яка згідно із законом не підлягає розголошенню;

4) постійне вдосконалення організації своєї роботи, підвищення професійної кваліфікації;

5) сумлінне ставлення до виконання службових обов’язків, ініціативність і творчість у роботі;

6) шанобливе ставлення до громадян та їх звернень до органів місцевого самоврядування, турбота про високий рівень культури, спілкування і поведінки, авторитет органів та посадових осіб місцевого самоврядування;

7) недопущення дій чи бездіяльності, які можуть зашкодити інтересам місцевого самоврядування та держави.

Посадова особа місцевого самоврядування має право:

1) на повагу особистої гідності, справедливе і шанобливе ставлення до себе з боку керівників, співробітників і громадян;

2) на оплату праці залежно від посади, яку вона займає, рангу, який їй присвоєно, якості, досвіду та стажу роботи;

3) на просування по службі відповідно до професійної освіти, результатів роботи та атестації;

4) на безпечні та необхідні для високопродуктивної роботи умови праці;

5) на соціальний і правовий захист;

6) отримувати в порядку, встановленому законодавством, від відповідних органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, незалежно від їх підпорядкування та форм власності, об'єднань громадян, окремих осіб матеріали та інформацію, необхідні для виконання своїх службових обов’язків;

7) у порядку і в межах, встановлених законом, отримувати інформацію щодо матеріалів своєї особової справи та ознайомлюватися з іншими документами, що стосуються проходження нею служби в органах місцевого самоврядування, отримувати від керівників органу місцевого самоврядування відповідні пояснення та давати особисті пояснення;

8) вимагати проведення службового розслідування з метою спростування безпідставних, на її думку, звинувачень або підозри щодо неї;

9) захищати свої законні права та інтереси в органах державної влади, органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування та в судовому порядку.

Варто також зазначити про муніципальну службову правосуб'єктність. Муніципальна службова правосуб'єктність поєднанням службової правоздатності та службової дієздатності посадових осіб місцевого самоврядування. Вони виникають одночасно з прийняттям адміністративного акта, який фіксує момент виникнення муніципальних публічно-службових правовідносин і визначає комплекс владно-управлінських функцій, виконання яких покладається на відповідну особу [7; 186−187].

Якщо для наявності у певної особи загального статусу громадянина необхідною є лише наявність між особою та державою політико-правового зв’язку громадянства, то для набуття правового статусу посадової особи місцевого самоврядування необхідною є наявність складного (комплексного) юридичного факту, тобто одразу декількох умов, при цьому юридичний склад цих умов є різним для різних категорій посадових осіб. Крім того, набуття правового статусу посадової особи місцевого самоврядування означає прийняття (вступ) громадянина України на службу в органи місцевого самоврядування, яка для цих посадових осіб виступає як найбільш загальна організаційно — правова форма їх діяльності та реалізації свого посадового статусу, а також наявність у такого громадянина додаткових прав і обов’язків, обмежень, пільг, можливість застосування до нього додаткових заходів відповідальності тощо [9; 179].

Також важливим елементом правового статусу посадової особи місцевого самоврядування є етичні вимоги службової поведінки, які закріплюються у відповідних посадових обов’язках і сприяють професійному здійсненню публічно-службових завдань у сфері місцевого самоврядування. Правова регламентація етики поведінки посадової особи місцевого самоврядування надає можливість визначити межі адміністративного розсуду, елементи якого завжди присутні в діяльності посадових осіб, а це має важливе значення у забезпеченні прав, свобод та законних інтересів фізичних та юридичних осіб. [7; 187]

2. Правовий режим служби в органах місцевого самоврядування

Служба в органах місцевого самоврядування — це професійна, на постійній основі діяльність громадян України, які займають посади в органах місцевого самоврядування, що спрямована на реалізацію територіальною громадою свого права на місцеве самоврядування та окремих повноважень органів виконавчої влади, наданих законом.

Служба в органах місцевого самоврядування базується на таких основних принципах:

служіння народові України;

поєднання місцевих і державних інтересів;

демократизму і законності;

гуманізму і соціальної справедливості та гласності;

пріоритету прав та свобод людини і громадянина;

рівного доступу громадян до служби в органах місцевого самоврядування;

професіоналізму, компетентності, ініціативності, відданості справі;

підконтрольності, підзвітності, персональної відповідальності за

належне виконання службових обов’язків і дисципліни;

дотримання прав і законних інтересів місцевого самоврядування;

правової і соціальної захищеності посадових осіб місцевого самоврядування [5; 2].

Служба в органах місцевого самоврядування суттєво відрізняється від державної служби, що зафіксовано, насамперед в тексті присяги, згідно з якою службовець органів місцевого самоврядування зобов’язується, по-перше, керуватися інтересами територіальної громади (яка безпосередньо формує орган управління), а по-друге, керуватися інтересами держави (яка гарантує таке право територіальної громади) [2; 104−105].

Державна політика щодо служби в органах місцевого самоврядування здійснюється за такими напрямами:

1) законодавче врегулювання служби в органах місцевого самоврядування та забезпечення її ефективності;

2) захист прав місцевого самоврядування;

3) організація підготовки та перепідготовки кадрів для служби в органах місцевого самоврядування;

4) правовий та соціальний захист посадових осіб місцевого самоврядування;

5) методичне та інформаційне забезпечення служби в органах місцевого самоврядуванням.

правовий статус посадова особа Контроль за дотриманням законодавства щодо служби в органах місцевого самоврядування здійснюється відповідними органами державної влади в порядку, встановленому законом.

Прийняття на службу в органи місцевого самоврядування здійснюється на такі посади:

1) сільського, селищного, міського голови в порядку, встановленому Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» ;

2) голови та заступників голови районної, районної у місті, обласної ради, заступника міського голови — секретаря Київської міської ради, секретаря сільської, селищної, міської ради, голови постійної комісії з питань бюджету обласної, Київської та Севастопольської міських рад шляхом обрання відповідною радою;

3) заступників сільського, селищного, міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради, керуючого справами (секретаря) виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної в місті ради шляхом затвердження відповідною радою;

4) керівника секретаріату (керуючого справами) районної, обласної ради, керуючого справами виконавчого апарату обласних і районних рад, керівників відділів, управлінь та інших працівників органів місцевого самоврядування шляхом призначення відповідно сільським, селищним, міським головою, головою районної, районної в місті, обласної ради на конкурсній основі чи за іншою процедурою, передбаченою законодавством України [6; 370].

Закон встановлює обмеження, пов’язані з прийняттям на службу в органи місцевого самоврядування та проходженням служби.

Так, на службу в органи місцевого самоврядування не можуть бути прийняті особи:

1) визнані судом недієздатними;

2) які мають судимість за вчинення умисного злочину, якщо ця судимість не погашена і не знята в установленому законом порядку;

3) які відповідно до закону позбавлені права займати посади в органах державної влади та їхньому апараті або в органах місцевого самоврядування протягом установленого терміну;

4) які в разі прийняття на службу в органи місцевого самоврядування будуть безпосередньо підпорядковані або підлеглі особам, котрі є близькими родичами чи свояками. [6; 371].

Важливим елементом правового режиму служби в органах місцевого самоврядування є правові обмеження та заборони, пов’язані зі службою в органах місцевого самоврядування в Україні. Аналіз проблем правового регулювання обмежень та заборон у діяльності посадових осіб дозволяє стверджувати, що обмеження і заборони законодавчо встановлюються на час проходження служби і спрямовані на забезпечення правомірного користування службовими правами. Обмеження і заборони становлять цілісну категорію — правообмеження діяльності посадової особи [8; 106].

Характеризуючи правообмеження як елемент правового статусу посадової особи місцевого самоврядування, необхідно виділити такі основні ознаки: метою їх встановлення є забезпечення ефективного виконання службових завдань; змістом є утримання від реалізації окремих прав і свобод; правовою основою становлення обмежень та заборон виступає лише законодавчий акт; термін їх дії відповідає тривалості виконання службових повноважень. Також важливим елементом структури правового режиму служби в органах місцевого самоврядування є спосіб заміщення посади в органі місцевого самоврядування [8; 106].

Значну роль в успішній реалізації завдань служби також відіграє встановлення умов реалізації цих службових відносин — правил проходження служби в органах місцевого самоврядування. Комплекс питань, які розглядаються в якості складових (стадій) проходження служби в органах місцевого самоврядування включає: вступ на службу; випробування службовців; присвоєння рангів; стажування, перепідготовку та підвищення кваліфікації службовців; створення та функціонування кадрового резерву служби; атестацію службовців; припинення служби. [8; 106].

Крім загальних підстав, передбачених Кодексом законів про працю України, служба в органах місцевого самоврядування припиняється на підставі й у порядку, визначених Законами України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про службу в органах місцевого самоврядування» та іншими законами України, а також у разі:

відмови посадової особи місцевого самоврядування від складання Присяги;

порушення умов реалізації права на службу в органах місцевого самоврядування;

неподання відомостей або подання посадовою особою місцевого самоврядування неправдивих відомостей щодо її доходів у встановлений термін;

виявлення або виникнення обставин, що перешкоджають перебуванню на службі, чи недотримання вимог, пов’язаних із проходженням служби в органах місцевого самоврядування;

досягнення посадовою особою місцевого самоврядування граничного віку перебування на службі в органах місцевого самоврядування.

Рішення про припинення служби в органах місцевого самоврядування може бути оскаржено посадовою особою місцевого самоврядування в порядку, визначеному законом.

Перевибори сільських, селищних, міських голів, зміна керівників органів місцевого самоврядування не є підставою для припинення служби посадовими особами виконавчих органів рад, їхніх секретаріатів, крім працівників патронати о і служби. [6; 378].

Виконання завдань та функцій посадових осіб місцевого самоврядування має забезпечуватися системою відповідних правових гарантій, які є важливим елементом правового режиму служби в органах місцевого самоврядування. Зміст правових гарантій діяльності посадової особи визначають такі фактори: вид служби, вид службової діяльності, посада. Враховуючи особливу роль при здійсненні організаційно-розпорядчих функцій у конституційно-правовому статусі посадової особи знаходять свій прояв комплекс трьох видів гарантій: правових гарантій громадянина, службовця і спеціального суб'єкта управлінської діяльності [8; 107].

Службово-правові гарантії є основою забезпечення належного виконання особою службових завдань. Вони поділяються на загально-службові та спеціально-службові гарантії. Посадова особа є носієм обох видів службово-правових гарантій, що є умовою ефективного виконання службових повноважень і спрямовано на попередження зловживань наданою владою, а також на обмеження негативних впливів на діяльність посадових осіб зі сторони інших учасників суспільних відносин. За своєю сутністю вони виступають одним із засобів забезпечення дисципліни і законності здійснення управлінських функцій.

Правові гарантії становлять цілісну систему нормативно визначених заходів по забезпеченню виконання посадовою особою публічноно-владних повноважень.

У науковій літературі, як правило, виділяються такі групи правових гарантій: організаційно-правові гарантії; матеріальні гарантії; гарантії соціально-побутового забезпечення; гарантії пенсійного забезпечення; гарантії спеціального державного захисту; гарантії судового захисту [8; 107].

Щодо відповідальності за порушення законодавства про службу в органах місцевого самоврядування, то особи, винні в порушенні законодавства про службу в органах місцевого самоврядування, притягуються до цивільної, адміністративної або кримінальної відповідальності згідно із законом. [6; 379].

Матеріальна шкода, завдана територіальній громаді неправомірними рішеннями сільських, селищних, міських голів, голів районних у місті, районних та обласних рад, їх заступників, керівників управлінь, відділів, інших структурних підрозділів виконавчих органів місцевого самоврядування, діями чи бездіяльністю посадових осіб місцевого самоврядування при здійсненні ними своїх повноважень, відшкодовується за рахунок місцевого бюджету в установленому законом порядку.

Сільські, селищні, міські, районні у місті, районні та обласні ради, сільський, селищний, міський голова, голова районної в місті, районної та обласної ради мають право зворотної вимоги (регресу) до посадової особи місцевого самоврядування, яка заподіяла шкоду територіальній громаді, в розмірах і порядку, визначених законами України та статутами територіальних громад, прийнятими відповідно до законів України.

Висновок

Правовий статус посадових осіб місцевого самоврядування виступає як акумулююча та універсальна правова категорія, яка закріплює їх юридичне становище, окреслює межі та способи діяльності, відображає функціональне призначення у муніципально-правовому механізмі. Виходячи з цього, правове регулювання діяльності посадових осіб повинно здійснюватися через призму правового статусу як комплексної категорії, у зв’язку з чим змістовне наповнення його компонентів повинно бути збалансованим. Тому неприпустимі випадки наділення владними повноваженнями без достатньо чітких механізмів відповідальності, зокрема конституційно-правової відповідальності посадових осіб, як це певною мірою має місце на даний час.

У контексті зазначеного найважливішими питаннями реформи служби в органах місцевого самоврядування та вдосконалення статусу посадових осіб місцевого самоврядування варто назвати:

1) забезпечення взаємозв'язку реформи місцевого самоврядування з адміністративною, бюджетною реформами, з реформуванням службових правовідносин;

2) необхідність розмежування повноважень між органами державної влади й органами місцевого самоврядування у сфері правового регулювання муніципально-службових відносин;

3) усунення прогалин у нормативному закріпленні муніципальної кадрової політики, зокрема, не вирішенні питання формування резерву муніципальних управлінських кадрів, системи їхньої професійної підготовки та передпідготовки, не відпрацьовані кадрові муніципальні технології.

Ці та інші обставини обумовлюють необхідність проведення системних реформ, спрямованих на пошук і вироблення заходів для удосконалення державного та муніципального управління, формування ефективної системи взаємовідносин органів державної влади та органів місцевого самоврядування, державних службовців та службовців органів місцевого самоврядування.

Список використаної літератури

1. Конституція України від 28.06.1996 р. // Відомості Верховної Ради України, 1996. — № 30. — Ст.141.

2. Гробова В. П. Особливості служби в органах місцевого самоврядування / за ред.В. П. Гробова // Вісник Одеського національного університету. — 10/02/2011. — Том 16 Вип.3: Правознавство. — С.104−109.

3. Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня1997 року з змінами та доповненнями від 17.09.2013 — [Інтернет ресурс]. — Режим доступу: http://zakon4. rada.gov.ua/laws/show/280/97-%D0%B2%D1%80/page

4. Закон України «Про службу в органах місцевого самоврядування» від 7 червня 2001 року з змінами та доповненнями від 14.05.2013 — [Інтернет ресурс]. — Режим доступу: http://zakon2. rada.gov.ua/laws/show/2493−14/conv/page

5. Луцький Р. П. Проблемні аспекти соціальних гарантій посадових осіб органів місцевого самоврядування в Україні / за ред.Р. П. Луцький // Актуальні проблеми вдосконалення чинного законодавства України. — 2008. — № 20. — С.1−6

6. Муніципальне право України: Підручник/ Кол. авт.; За ред. В.Ф. Погорілка, О. Ф. Фрицького. — К.: Юрінком Інтер, 2006. — С.364−380

7. Падалко Г. В. Конституційно-правовий статус посадових осіб місцевого самоврядування в Україні / за ред. Г. В. Падалко // Держава і право. — Випуск 55. — 2012. — С.184−189.

8. Падалко Г. В. Правовий режим служби в органах місцевого самоврядування в Україні / за ред. Г. В. Падалко // Часопис Київського університету права. — 2012. — № 3. — С.104−107.

9. Сергієнко О. В. Правовий статус посадових осіб місцевого самоврядування / за ред. О.В. Сергієнко // Державне будівництво та місцеве самоврядування. — 2009. — Випуск 18. — С.176−185.