Становлення і організація фінансового контролю в сфері міжбюджетних відносин (реферат)

Реферат на тему:

Становлення і організація фінансового контролю в сфері міжбюджетних відносин Міжбюджетні відносини є різновидом бюджетних відносин між державою, Авто­ном­ною Республікою Крим та місцевим самоврядуванням щодо розподілу прибутків і видат­ків між бюджетами по рівнях бюджетної системи, а також подальшого перерозподілу прибутків і видатків між ланками бюджетної системи. Пошук оптимального варіанта регулювання міжбюджетних відносин уже довгий час є об'єктом дослідження фахівців: вче­них юристів-фінансистів: Г. В. Петрової, Т.В. Конюхової, А. Д. Селюкова та інших. Загальним питанням організації і здійснення фінансового контролю присвячують свої роботи Л. А. Савченко, О. Ю. Грачева та інші. Але одному з основних елементів регулю­вання міжбюджетних відносин — фінансовому контролю, в цій сфері належної уваги на сьогодні не приділяється.

Чинне законодавство та сучасна вітчизняна наука не виділяє фінансовий контроль у сфері міжбюджетних відносин в окремий вид чи, можливо, підвид фінансового контролю. Його організація та здійснення відбувається в межах загального фінансового, а швидше бюджетного контролю. Однак фінансовий контроль у сфері міжбюджетних відносин має свою характерну для нього специфіку, яка визначена існуючим механізмом міжбюджетних відносин. При цьому фінансовому контролю в сфері міжбюджетних відносин притаманні як проблеми правового регулювання фінансового контролю, так і проблеми правового регулювання міжбюджетних відносин, які, частково синтезуючись, утворюють окрему групу питань щодо вдосконалення механізму здійснення міжбюджетного фінансового контролю.

Метою цієї статті є характеристика нормативних актів, які торкаються питань контро­лю в сфері міжбюджетних відносин та визначення повноважень органів, які його здійс­нюють. Це допоможе науково обґрунтувати, сформувати уявлення про доцільність та необ­хідність фінансового контролю в сфері міжбюджетних відносин у зв’язку з притаман­ною йому специфікою, а також визначити коло питань стосовно вдосконалення його здійснення.

З моменту проголошення незалежності України, одночасно з процесом державотво­рення та переходом до ринкових відносин відбувалося становлення нової бюджетної систе­ми та системи фінансового контролю. Усі фінансові інститути, що дісталися Україні у спадщину після розпаду Союзу РСР, являли собою уламки й окремі та недосконалі еле­менти фінансової системи тоталітарної держави [9, С. 11].

У часи радянської держави Міністерство фінансів УРСР виконувало обмежені функції і діяло під жорстким контролем Міністерства фінансів СРСР. Водночас після проголошен­ня незалежності України перед молодою країною постала проблема створення принципо­во нового фінансового відомства, що забезпечило б як розробку, так і здійснення фінансо­вої політики держави. Процес становлення такого відомства протягом 1991;1996 рр. був суперечливим, оскільки здійснювався без розробки Концепції розвитку Міністерства фінансів України, повного усвідомлення його ключової ролі в системі виконавчої влади [8, с. 28−29].

Закон УРСР «Про бюджетну систему УРСР» від 5.12.90 визначив основні положення та принципи бюджетного устрою держави, повноваження суб'єктів бюджетних відносин у бюджетному процесі. Згідно з цим законом бюджети всіх рівнів мали власні дохідні дже­ре­ла, а також право визначати напрями їх використання, що повинно забезпечувати самостійність цих бюджетів [3].

Згідно з положенням про Міністерство фінансів України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 27.02.93 № 147, Міністерство фінансів є центральним орга­ном виконавчої влади з управління фінансами, отже, з контролю за рухом та витра­чанням державних фінансових коштів. Міністерство фінансів України здійснює контроль за виконанням державного бюджету, за дотриманням установами Національного банку України, комерційними банками касового виконання державного бюджету по прибутках, виконує інші функції. Щодо міжбюджетних відносин, то у зазначеному нормативному акті записано, що Міністерство фінансів проводить в установленому порядку взаємні розрахунки державного бюджету з бюджетами Республіки Крим, областей міст Києва і Севастополя, а також розробляє порядок надання з державного бюджету субвенцій, дота­цій, субсидій. На жаль, про здійснення контролю в сфері міжбюджетних відносин тут не йдеться.

На базі Контрольно-ревізійного управління Міністерства фінансів та його підрозділів на місцях у 1993 році була створена державна контрольно-ревізійна служба, головним завданням якої відповідно до статті 2 Закону «Про державну контрольно-ревізійну служ­бу в Україні» від 26.01.93 є здійснення контролю за витрачанням коштів і матеріальних цінностей, їх збереженням, станом, достовірністю бухгалтерського обліку і звітності в міні­стерст­вах, відомствах, державних комітетах, державних фондах, бюджетних устано­вах, а також на підприємствах і в організаціях, які отримують кошти з бюджетів усіх рів­нів і державних валютних фондів, розроблення пропозицій щодо усунення виявлених недоліків і порушень та запобігання їм у подальшому [5]. Хоча Державна контрольно-реві­зійна служба є одним із основних контролюючих органів, але зі змісту Закону, на підставі якого вона діє, можна зробити висновок, що її не віднесено до суб'єктів, які здійснюють контроль у сфері міжбюджетних відносин.

З прийняттям Закону України про внесення змін та доповнень до Закону УРСР «Про бюджетну систему України» від 29.06.95 набирає нового змісту, принципів і напрямів розвитку бюджетна політика. Зазначеним Законом було визначено бюджетний устрій та бюджетну систему України, повноваження, роль і завдання органів влади та управління у бюджетному процесі, окреслено межі функціонування усіх ланок бюджетної системи в частині закріплення доходів і розмежування видатків, закріплено принцип самостійності бюджетів при збереженні принципу єдності у побудові бюджетної системи [4]. Головною проблемою залишилося визначення оптимальних меж функціонування бюджетів усіх рівнів і забезпечення їх якісного і ритмічного виконання при збереженні провідної ролі Державного бюджету України [13, С. 9]. Закон містив окрему статтю «Контроль за вико­нан­ням бюджету та використанням коштів позабюджетних фондів, створених за участю органів виконавчої влади», в якій зазначалося, що у разі, якщо субвенції, виділені бюдже­ту нижчого територіального рівня, не витрачено у встановлений строк або вони витра­чають­ся не за цільовим призначенням, субсидіювання припиняється, а виділені кошти підлягають поверненню до бюджету, з якого їх було отримано. Як видно, в сфері міжбюд­жет­них відносин все ж таки існував контроль. Але, на жаль, нечітке визначення його суб'єк­тів, об'єктів призводило до неналежного здійснення.

У 1995 році відповідно до Указу Президента України «Про Державне казначейство України» від 27.04.95 № 335 при Міністерстві фінансів України утворено Державне казна­чейство України. Постановою Кабінету Міністрів України від 31.07.95 затверд­же­но Положення «Про Державне казначейство України», у якому визначено, що Держав­не казначейство є системою органів державної виконавчої влади і діє при Міністерстві фінансів України. Основним завданням цієї системи є організація роботи з управління наяв­ними коштами Державного бюджету України та контролю за його виконанням, роз­­­по­діл між бюджетами, що входять до складу бюджетної системи України, загально­дер­жавних податків і зборів за нормативами, затвердженими в установленому порядку, управління державними внутрішніми та зовнішніми боргами, ведення обліку касового вико­нання Державного бюджету України та складання звітності, розробка нормативно-методичних документів щодо бухгалтерського обліку і звітності виконання бюджетів. Саме Державне казначейство відіграє основну роль у здійсненні обліку і контролю за розподілом регулюючих доходів між відповідними рівнями бюджетної системи, тому можна вважати його одним із основних суб'єктів контролю в сфері міжбюджетних відно­син, або інакше — міжбюджетного контролю.

Прийнята 28.06.1996 р. Конституція України закріпила загальні положення побудови бюджетної системи держави та загальні положення здійснення фінансового контролю вищими державними органами [1].

Бюджетний кодекс визначив нові засади бюджетного процесу та міжбюджетних відно­син. Вперше законодавцем було закріплено саме поняття міжбюджетних відносин [2]. Багато недоліків з організації міжбюджетних відносин 90-х років усунено положеннями цього нормативного акта. Крім того, цей законодавчий акт містить перелік законодавчих і виконавчих органів влади, що здійснюють контроль за дотриманням бюджетного законо­давства, а також передбачає відповідальність за бюджетні правопорушення.

Орган законодавчої влади відіграє основну роль в організації державного фінансо­вого контролю в сфері міжбюджетних відносин. Такий контроль відповідно до Конститу­ції має назву парламентського. Згідно зі ст. 85 Конституції України, до повноважень Вер­хов­ної Ради України належить затвердження Державного бюджету України та внесен­ня змін до ньогоконтроль за виконанням Державного бюджету України, прийняття рішень щодо звіту про його виконання, а також прийняття законів, винятково якими вста­нов­люються: Державний бюджет України та бюджетна система України, система опо­даткування, податки та збори, основи утворення та функціонування фінансового, гро­шового та інвестиційного ринків та ін. [12, с. 102]. На пленарних засіданнях Верхов­ної Ради України безпосередньо відбуваються парламентські слухання з питань бюджет­ної політики на наступний бюджетний період. Отже, можна говорити про здійснення фінансового контролю Верховною Радою України, бо проект основних напрямів бюд­жетної політики, який обговорюється у парламенті, містить пропозиції Кабінету Міністрів України щодо взаємовідносин Державного бюджету України з місцевими бюджетами в наступному бюджетному періоді. Неналежне здійснення такого попереднього контролю може призвести до суттєвих порушень у сфері міжбюджетних відносин і, відповідно, негативно відобразиться на здійсненні фінансового контролю в подальшому.

Відповідними функціями у сфері фінансового контролю наділений Президент України, який як глава держави реалізує їх під час підписання прийнятих Верховною Радою законів про здійснення фінансової діяльності держави. При цьому він наділений правом вето що­до прийнятих законів, призначає міністра фінансів, має право скасування актів Кабі­нету Міністрів України та актів Кабінету Міністрів Автономної Республіки Крим. До конт­роль­них повноважень Президента потрібно віднести безпосереднє здійснення фінан­сового контролю, участь в утворенні інституцій, що його здійснюють, та створення фінан­со­во-контрольних норм, які містяться в Указах та розпорядженнях [15, С. 113]. Звичайно, його роль у здійсненні міжбюджетного контролю визначено лише загальними фразами і не конкретизовано.

Кабінет Міністрів України як вищий орган у системі виконавчої влади здійснює фінан­со­вий контроль безпосередньо в процесі виконання покладених на нього повно­важень із забезпечення фінансової політики держави, а при цьому, відповідно до ст. 116 Конституції, розробляє проект закону про Державний бюджет України та забезпечує виконання затвердженого Верховною Радою України Державного бюджету України, пред­став­ляє Верховній Раді звіт про його виконання, а також направляє та координує роботу міністерств, інших органів державної влади. Міністерство фінансів наділено також контрольними повноваженнями в сфері міжбюджетних відносин. Так, під час роз­гляду та доопрацювання проекту закону про Державний бюджет ним можуть бути змінені показники обсягів міжбюджетних трансфертів. У цьому випадку Кабінет Міністрів України повинен подати розрахунки з відповідним обґрунтуванням. На жаль, у Бюджет­ному кодексі України не вказано, яку відповідальність нестиме цей орган за неправильне проведення таких розрахунків.

Особливим органом фінансового контролю є Рахункова палата. Відповідно до ст. 1 Закону України «Про Рахункову Палату» Рахункова палата є постійно діючим органом контролю, який підпорядкований та підзвітний Верховній Раді України [7]. Вона здійснює свою діяльність самостійно, незалежно від інших органів держави. До завдань Рахункової палати віднесено: організацію та здійснення контролю за своєчасним виконанням видатко­вої частини Державного бюджету України, витрачанням бюджетних коштів, у тому числі коштів загальнодержавних цільових фондів, за обсягом, структурою та їх цільовим призначеннямздійснення контролю за утворенням і погашенням внутрішнього та зовніш­ньо­го боргу України, визначення ефективності та доцільності видатків державних кош­тів, валютних та кредитно-фінансових ресурсівконтроль за фінансуванням загальнодер­жав­них програм економічного, науково-технічного, соціального та національно-культур­ного розвитку, охорони довкілляконтроль за дотриманням законності щодо надання Україною позик та економічної допомоги іноземним державам, міжнародним організа­ціям, передбачених у Державному бюджеті Україниконтроль за законністю та своєчас­ністю руху коштів Державного бюджету України в установах Національного банку України та уповноважених банкаханаліз встановлених відхилень від показників Дер­жавного бюджету України та підготовка пропозицій про їх усунення, а також про вдоско­налення бюджетного процесу в ціломурегулярне інформування Верховної Ради України, її комітетів про хід виконання Державного бюджету України, про результати здійснення інших контрольних функційвиконання інших завдань, передбачених для Рахункової пала­ти діючим законодавством України. Оскільки Рахункова палата є одним із основних органів державного фінансового контролю, то вона відіграє важливу роль і при здійсненні міжбюджетного контролю.

Право територіальних громад самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України або місцеве самоврядування закріплене у ХІ Розділі Конституції України. Так, у ст. 143 Конституції України вказано, що районні та обласні бюджети повинні формуватись із коштів державного бюджету для їх подальшого пере­розподілу між територіальними громадами або для виконання спільних проектів таі з кош­тів, залучених на договірних засадах з місцевих бюджетів для реалізації спільних соціаль­но-економічних і культурних програм. У свою чергу зазначено, що контролюють їх вико­нання обласні та районні ради, але порядок передачі цих коштів в Конституції не визна­чено. Звичайно, у Конституції важко все врегулювати. Це повинно бути зазначено у спеціальних нормативних актах.

Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначає систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правовий статус і відповідальність органів і посадових осіб місцевого самоврядування [6]. Так, у ст. 63 зазначено, що доходи місцевих бюджетів формуються за рахунок власних, визначених законом джерел та закріплених у встановленому законом порядку загальнодержавних податків, зборів та інших обов’язкових платежів. Однак цей Закон, що, до речі, був прий­нятий у 1997 році, на той час не містив чіткого розподілу бюджетних повноважень, без якого важко побудувати систему розподілу бюджетних ресурсів [16, С 18].

Всі прогалини нормативних актів повинен був виправити Бюджетний кодекс України. Але, на жаль, вказані у ньому міжбюджетні відносини як сфера контролю конкретно не зазначені.

У вищевказаних нормативно-правових актах, що закріплюють правовий статус орга­нів, які здійснюють фінансовий контроль, також не міститься завдань щодо здійснення конт­ролю в сфері міжбюджетних відносин. На сьогодні немає жодного нормативно-пра­во­вого акта, який би визначав основні завдання міжбюджетного контролю, особли­вості його здійснення, коло суб'єктів, серед повноважень яких є здійснення фінансового контролю саме в сфері міжбюджетних відносин. Внаслідок цього значна частина суспіль­них відносин, що складаються в процесі здійснення міжбюджетних відносин, залишається без належної уваги з боку органів фінансового контролю. Але місце, яке займають між­бюд­жетні відносини в системі бюджетних відносин, обсяги коштів, що рухаються в проце­сі їх здійснення, вимагають зосередження уваги законодавця саме на контролі в цій сфері.

Література:

1. Конституція України: прийнята на п’ятій сесії ВРУ 28.06.1996. — К.: Преса України, 1997. — 80 с.

2. Бюджетний кодекс України // Відомості Верховної Ради України. — 2001. — № 37−38.

3. Про бюджетну систему УРСР: Закон УРСР від 05.12.90 // Відомості Верховної Ра­ди України. — 1991. — № 1. — Ст. 1.

4. Про внесення змін і доповнень до Закону УРСР «Про бюджетну систему України»: Закон України від 29.06.95 // Відомості Верховної Ради України. — 1995. — № 26. — Ст. 195.

5. Про державну контрольно-ревізійну службу: Закон України від 26.01.03 // Відо­мості Верховної Ради України. — 1993. — № 13. — Ст. 110.

6. Про місцеве самоврядування в Україні: Закон України від 27.05.97 // Відомості Вер­ховної Ради України. — 1997. — № 24. — Ст. 170 (із наступними змінами і доповненнями).

7. Про Рахункову палату: Закон України від 11.07.96 // Відомості Верховної Ради України. — 1996. — № 30. — Ст. 141(із наступними змінами і доповненнями).

8. Концепція розвитку Міністерства фінансів України // Фінанси України. — 1997. — № 3. — С. 28−29.

9. Василик О. Д. Фінансова система України // Фінанси України. — 1995. — № 1. — C. 11.

10. Грачева Є.Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансо­вого контроля. — М.: Юриспруденция, 2000. — 192 с.

11. Корчинський В.Є., Колодій С.Ю. Реалізація принципів вирівнювання та економіч­ної ефективності при організації міжбюджетних відносин // Фінанси України. — 2004. — № 2. — С. 84−93.

12. Кузьменко О. Проблеми співвідношення компетенції парламенту і Рахункової пала­ти у контрольно-бюджетній сфері // Право України. — 2001. — № 4. — С. 101−105.

13. Огонь Ц. Г. Фінансова політика і доходи бюджету України // Фінанси України. — 1996. — № 8. — С. 5−22.

14. Правовое регулирование межбюджетных отношений в Российской Федерации / Под ред. канд. юрид. наук. Г. В. Петровой. — СПб: Юридический центр Пресс, 2003. — 835 с.

15. Савченко Л. А. Правові проблеми фінансового контролю в Україні: Монографія. — Ірпінь, Академія державної податкової служби України, 2001. — 407 с.

16. Сидорова Н. В. Теоретичні основи бюджетного права // Автореферат. — К., 1998. — С. 24.

17. Селюков А. Д. Правовое регулирование бюджетных отношений: теория и практи­ка: Монография. — М.: МГСА, 2002. — 202 с.