Структура та повноваження регіональних органів управління

Структура та повноваження регіональних органів управління

Впродовж останніх двох десятиріч у країнах Європи спостерігається тенденція до більшої децентралізації і автономії орґанів місцевого самоврядування. Цей перехід до передання повноважень місцевим орґанам влади пояснюється двома причинами: 1) зростанням потреби в демократії на місцевому рівні; і 2) розосередженням фінансово-бюджетних функцій, які передаються від центру до орґанів влади на місцях.

Наявні теоретико-методологічні засади регіонального управління не можна вважати ідеальними, науково-обгрунтованими. Свідченням цього є відсутність збалансованості і пропорційності соціально-економічного розвитку регіонів, тісних прямих і зворотних виробничо-економічних зв’язків між регіональними і центральними ланками управління, між підприємствами і міністерствами та іншими організаційно-господарськими структурами, що знаходяться на території регіону.

В умовах існування ринкових відносин необхідна вся сукупність зв’язків в народному господарстві, а не обмеження двома або кількома підприємствами, оскільки таке обмеження, як правило, супроводжується недообліком економічних інтересів підприємств, міністерств, територій і держави та виникненням суперечностей між ними.

Сутність регіонального управління на часі докорінно змінюється, як в теоретичному, так і практичному плані. Причому, з теоретичної точки зору поняття «регіональне управління» серед більшості науковців розуміється як «територіальне управління». Насправді це різні поняття. Територіальне управління має свій конкретний зміст — це вплив на процеси використання тих обмежених ресурсів, які є наявності на даній території: земля, вода, мінеральні ресурси та ін. Іншими словами, предметом територіального управління в рамках міжрегіонального аспекту суспільного відтворення є питання територіального поділу праці, розподіл державних інвестицій і міжнародної інтеграції тощо [2]. В цьому розумінні ми можемо говорити про територіальне управління в галузевих системах організації виробництва і про територіальне управління в рамках підприємств і організацій відповідних галузей виробництва.

Регіональне ж управління грунтується на внутрірегіональному аспекті розвитку і пов’язується з формуванням відповідних пропорцій між елементами регіональної економіки, тобто складається в результаті формування системи господарювання на території регіону. В спеціальній літературі територіальне управління трактується дещо інакше — як діяльність центральних органів і відомств у напряму організації господарства даної території і як діяльність місцевих органів по організації всього господарства на підвідомчій їх території.Регіон розглядається як складова частина народногосподарського комплексу, що зумовлює необхідність досягнення цілей, які притаманні регіону. З одного боку, відповідний територіальний розподіл праці передбачає наявність необхідних видів і обсягів продукції; з іншого — задоволення інтересів мешканців району вимагає прийняття ефективних управлінських рішень для реалізації власних цілей, щодо основних суб'єктів, які визначають зміст процесів управління, основні з яких є: органи регіонального управління; органи місцевого самоврядування; представники регіональних інфраструктур; різні підприємства державної і недержавної форми власності; регіональні громадські організації; фінансові та ринкові структури; міжнародні організаційні структури.

Різні суб'єкти регіонального управління взаємодіють з органами державного управління, з іншими регіонами країни, транснаціональними корпораціями, із зарубіжними діловими колами і зарубіжними організаціями. Взаємодія цих суб'єктів призводить до процесу утворення регіонального економічного простору — середовища взаємодіїсуб'єктів, що веде до формування основних напрямків розвитку регіону. Ринкова система господарювання стає неможливою без формування відповідного механізму регіонального управління, який має складатися з елементів, здатних впливати на всі складові соціально-економічної системи регіону, основними з яких є передусім продуктивні сили, до яких входять засоби виробництва і люди як основна продуктивна сила. Ефективність використання засобів виробництва залежить від діяльності людей в процесі управління, її узгодженості, основу яких складають цільові установки управління, завдання, принципові підходи, функції та інструменти механізму управління.

Цільовими установками механізму регіонального управління можуть бути, зокрема:

• — досягнення збалансованості економічного і соціального розвитку регіонів;
• — підвищення рівня самозабезпеченості регіонів за рахунок власних ресурсів (матеріальних, фінансових, трудових);
• — удосконалення територіального поділу праці для забезпечення виробництва продукції;
• — стабілізація відтворювального процесу;
• — стимулювання розвитку науково-технічного прогресу за рахунок використання наявного інтелектуального потенціалу;
• — забезпечення політичної стабільності тощо.

Виходячи з цільових установок механізму регіонального управління формуються відповідні завдання. Останніми можуть бути:

• — підвищення рівня соціального розвитку;
• — мобілізація фінансових ресурсів для самозабезпечення;
• — удосконалення структури виробництва власної продукції;
• — розробка програми з питань відтворення економічного та інтелектуального потенціалу;

Для ефективного вирішення місцевих проблем необхідна наявність реально діючого механізму місцевого управління. У зв’язку з цим у зарубіжних країнах місцеві органи управління формуються як на низовому, так і на середньому (регіональному) рівні. Причому, як було зазначено вище, вони можуть як призначатися, так і обиратися. Залежно від системи місцевого управління можливе неоднакове розташування органів місцевого державного правління і місцевих представницьких органів в адміністративно-територіальних одиницях. У зарубіжних країнах існують наступні варіанти:

• а) пряме державне управління на місцях може функціонувати на всіх рівнях адміністративного територіального розподілу. Наприклад, в Індії на низовому рівні комісар муніципальної корпорації призначається урядом штату на певний термін і фактично є елементом місцевого державного управління. На чолі округу стоїть колектор, який призначається губернатором за вказівкою уряду штату. Керує справами найбільш крупної адміністративно-територіальної одиниці комісар, який також призначається губернатором за вказівкою уряду штату;
• б) органи місцевого державного управління існують, як правило, лише на регіональному рівні. Зокрема Італія складається з 20 областей, 103 провінцій та понад 8000 комун. Однак органи місцевого державного управління існують лише на рівні області - це урядовий комісар, та на рівні провінції - це префект. Дані посадові особи очолюють та координують діяльність державних служб на території області та провінції, здійснюють нагляд за роботою місцевих представницьких органів, які створені на рівні усіх адміністративно-територіальних одиниць (обласної ради, провінційної ради та комунальної ради);
• в) навпаки, у деяких зарубіжних країнах місцеві представницькі органи створюються не у кожній адміністративно-територіальній одиниці. Наприклад, у ФРН 16 земель розподіляються на округи, округ — на повіти, а повіт — на громади. Уся повнота адміністративної влади в окрузі належить посадовій особі - реги-рунгс — президенту, який призначається урядом землі. У повіті функції державної адміністрації виконує ландрат, який формує місцевий бюджет, встановлює податки та керує комунальним господарством. Паралельно з ландратом у повітах діють і виборні органи — крайстаги, які представляють інтереси населення повіту. Основний Закон ФРН 1949 р. — Глава 2 «Федерація і землі», ст. 28 визначає право громади у межах закону під свою відповідальність регулювати усі справи місцевого співтовариства;
• г) у країнах англосаксонської правової системи, з одного боку, на місцях відсутнє пряме державне управління, а з іншого — місцеві представницькі органи управління утворюються на всіх рівнях адміністративно-територіального поділу. Більше того, можливе формування різних видів органів місцевого самоврядування в однопорядкових адміністративно-територіальних одиницях. Так, в американських графствах формуються два основних типи місцевих представницьких органів управління: комісіонерна рада та рада контролерів. Комісіонерні ради (існують у 80% графств) обираються безпосередньо населенням у складі 3−5 осіб, які працюють на професійній основі. Рада контролерів (Нью-Йорк, Нью-Джерсі, Мічиган та ін.) формується із виборних посадових осіб муніципалітетів і тауншипів, які входять до складу графства.

Як правило, система місцевого самоврядування складається з наступних структурних елементів: а) виборний колегіальний орган, який має різноманітні назви — муніципальна рада, асамблея, комунальна рада, рада графства, генеральна рада та ін.; б) виконавчий орган виборного колегіального органу.

Невеликі місцеві представницькі органи управління обираються за єдиним виборчим округом, а крупніші - за окремими округами. Наприклад, в Угорщині за єдиним виборчим округом обираються члени муніципальних рад населених пунктів, число мешканців яких не перевищує 10 тис. осіб. Залежно від кількості членів місцевих представницьких органів управління на виборах можуть використовуватися різні різновиди виборчих систем. Так, у Словенії вибори муніципальних рад, які складаються не більш ніж із 12 членів, здійснюються за мажоритарною системою. Якщо ж у складі більше 12 членів, то використовується пропорційна система.

Найчастіше місцеві представницькі органи управління формуються прямим голосуванням громадян певної території. Наприклад, Конституція Литви 1992 р. — Глава 10 «Місцеве самоврядування та управління», ст. 119 визначає, що Члени Рад самоврядувань обираються населенням адміністративної одиницігромадянами Литовської Республіки на основі загального, рівного та прямого виборчого правам шляхом таємного голосування. Водночас місцеві представницькі органи регіонального рівня можуть формуватися і непрямим шляхом. Зокрема, в Угорщині члени обласних рад обираються на зборах делегатів селищних і міських представницьких органів, за принципом: один член від 10 тисяч мешканців. Наприклад, в Іспанії провінційна рада складається з депутатів, які обираються муніципальними радниками.

Кількісний склад місцевих представницьких органів безпосередньо залежить від чисельності мешканців адміністративно-територіальної одиниці. Так, у Болгарії чисельність муніципальних рад коливається від 9 до 65 членів, у Бельгії - від 5 до 55, в Італіївід 15 до 80, у Латвії - від 7 до 15, у Німеччині - від 20 до 90 тощо. У Бразилії загальні межи кількісного складу муніципальних рад встановлюються у Федеральній Конституції 1988 р., ст. 29 «Муніципалітети», п. 4: «число членів Міської Ради пропорційно населенню муніципалітету, враховуючи наступні ліміти: мінімум 9 і максимум 21 у муніципалітетах з населенням до 1 мільйона; мінімум 33 і максимум 41 у муніципалітетах з населенням більш 1 мільйона та менше 5 мільйонів; мінімум 42 і максимум 55 у муніципалітетах із населенням більш 5 мільйонів».

Термін повноважень місцевих представницьких органів управління може бути 1 рік (канадські провінції), 2 роки (Мексика, Болівія, Литва), 3 роки (Швеція, Естонія), 4 роки (Норвегія, Польща, Японія, Угорщина, Білорусь, Болгарія, Чехія), 5 років (Туреччина, Кіпр), 6 років (Франція, Бельгія, Люксембург). Невеликий строк повноважень місцевих представницьких органів управління надає змогу електорату здійснювати досить суворий контроль за діяльністю своїх обранців. У той же час такий невеликий термін повноважень даних органів має і негативний аспект. Так, місцеві радники не мають можливості увійти у курс справ, їм важко планувати перспективи розвитку адміністративно-територіальної одиниці, зокрема, часті вибори є немалим навантаженням на місцеві бюджети.

Найчастіше переобирається увесь склад місцевого представницького органу. Хоча з метою забезпечення наступництва діяльності даного органу можливе використання так званих «часткових виборів», які передбачають часткову ротацію членів виборного органу. Зокрема, муніципальна рада американського міста Сан-Франциско складається з 11 осіб, які представляють інтереси населення окремих районів міста. П’ять із шести з них за чергою переобираються кожні 2 роки на 4 роки.

Законодавство більшості зарубіжних країн встановлює певні вимоги щодо кандидатів на посади у місцевих представницьких органах. Зокрема Адміністративний кодекс Франції визначає, що радником (депутатом) муніципальної ради може стати кожний платник податків комуни. Але існує і певне обмеженнязабороняється поєднувати муніципальний мандат з будь-яким іншим. На сучасному етапі в європейських країнах бути обраним до місцевих представницьких органів може і не громадянин держави. Конституція Нідерландів 1983 р. — Глава 7 «Провінції, муніципалітети, органи водного контролю й інші державні органи», ст. 130 встановлює, що право брати участь у виборах муніципальних рад та бути обраним до її складу може бути надано особам, які не є громадянами Нідерландів, але постійно мешкають у муніципалітетах.

Крім виборних членів, до складу місцевих представницьких органів можуть входити і члени, які призначаються. Наприклад, у Великобританії інститут членів, що призначаються — олдерменів — представників еліти, був запроваджений Законом про муніципальні корпорації 1835 р. та скасований у рамках муніципальної реформи 1974 p. Запровадження олдерменів було пов’язане з необхідністю досягнення компромісу між консерваторами, які знаходилися в опозиції, і урядом лібералів. Зараз подібні олдермени працюють у раді корпорації індійських муніципальних корпорацій.

У більшості зарубіжних країн місцеві представницькі органи однопалатні. Однак у зарубіжній практиці існують і винятки, коли місцевий представницький орган управління двопалатний, зокрема муніципальні збори Нью-Йорка складаються з двох палат. Склад палат місцевого представницького органу в цілому подібний до складу палати парламенту. Як правило, законодавство зарубіжних країн визначає склад місцевого представницького органу. Зокрема, Конституція Угорщині 1990 р. — Глава 9 «Місцеве самоврядування», ст. 44/В встановлює, що орган місцевого самоврядування очолюється мером. Представницький орган може обирати комітети та утворювати бюро. Взагалі місцеві представницькі органи зарубіжних країн у своєму складі мають право утворювати комісії (комітети), а у муніципальних радах Німеччини працюють і фракції.

Комітети (комісії) бувають постійними і тимчасовими, обов’язковими та факультативними, територіальними, дорадчими тощо. Більшість членів комітетів (комісій) є членами органу місцевого самоврядування та обираються місцевими представницькими органами на своїх засіданнях. Водночас у деяких країнах дозволяється залучати до роботи в органі осіб, які не є його членами. Наприклад, в Угорщині, Великобританії законодавство регламентує можливість включення до складу будь-якого комітету фахівця у певній галузі, який не має членства в місцевому представницькому органі управління.

Постійні комітети (комісії) функціонують протягом усього терміну повноважень органу місцевого самоврядування. Тимчасові комітети (комісії) з’являються при необхідності вирішення якої-небудь проблеми та розпускаються після виконання свого завдання. Формування обов’язкових комітетів (комісій) регулюється у законодавстві країни. Так, шведські муніципалітети повинні утворювати комітети з освіти, навколишнього середовища, охорони здоров’я, будівництва та ін. А у Чехії муніципалітети повинні формувати лише фінансовий та контрольний комітети. Територіальні комітети (комісії) об'єднують членів органу місцевого самоврядування від певного району та відповідають за його розвиток. До складу дорадчих комітетів (комісій) входять як муніципальні радники, так і представники населення; вони існують для обміну думками членів місцевих рад і громадян. Наприклад, у Франції такі комісії отримали назву «позамуніципальні комісії».

В основному місцеві представницькі органи влади працюють посесійно. У низових адміністративно-територіальних одиницях, як правило, сесії проводяться частіше, ніж у регіональних. Зокрема, у Франції комунальні ради збираються на чергові сесії чотири рази на рік, тоді як генеральні ради департаментів — два рази на рік. Відповідно до статутного права Великобританії місцеві ради громад проводять сесії не менше чотирьох разів на рік, у той же час ради графств працюють щоквартально. Крім чергових сесій, законодавство зарубіжних країн передбачає можливість скликання позачергових сесій. Як правило, позачергові сесії проводяться на вимогу уряду, відповідного представника державної адміністрації; певного числа членів місцевого представницького органу управління, а також за ініціативою виконавчого органу місцевого самоврядування. На цих сесіях розглядаються лише ті питання, з приводу яких вони були скликані.

Як було зазначено вище, у складі місцевого представницького органу управління функціонує його виконавчий орган. Основна мета запровадження виконавчого органу полягає у необхідності організації постійної виконавчої та розпорядчої діяльності органу місцевого самоврядування. Головними функціями виконавчого органу є: представлення інтересів місцевого представницького органу у відносинах з іншими органами влади, організаціями; укладання угод і договорів; виконання повноважень, які делеговані йому радою: керування службами представницького органу: реалізація рішень ради; здійснення контролю за виконанням нормативних актів ради тощо.

Спосіб формування одноособового виконавчого органу (мера, бургомістра, алькальда, президента) або колегіального виконавчого органу (джунти. магістрату, муніципальної палати, жунти) може бути різним;

• а) у законодавстві встановлюються можливі варіанти формування виконавчого органу. Зокрема. Конституція Болгарії 1991 р. — Глава 7 «Місцеве самоврядування та місцева адміністрація», ст. 139 встановлює, що органом виконавчої влади в общині є кмет. Він обирається населенням або общинною радою строком на 4 роки у порядку, визначеному законом;
• б) місцевий представницький орган управління особисто формує виконавчий орган. Так, у Франції муніципальна рада таємним голосуванням за мажоритарною системою у два тури обирає зі свого складу мера та його заступників. В Італії обласна рада формує зі свого складу обласну джунту. Голова та члени (асесори) джунти обираються таємним голосуванням двома третинами членів обласної ради. Кожен асесор відповідає за конкретний напрям обласного управління;
• в) виконавчий орган місцевого самоврядування обирається безпосередньо населенням певної території, причому окремо від самого місцевого представницького органу управління. Наприклад, в Японії губернатори префектур, мери міст та старости селищ обираються населенням. У Німеччині (у більшості земель) бургомістр обирається безпосередньо населенням на строк від 4 до 8 років. Конституція Португалії 1976 р. — Глава 3 «Муніципія», ст. 252 встановлює, що муніципальна палата є виконавчим колегіальним органом муніципії, яка обирається громадянами — виборцями, що мешкають на території муніципії. Головою муніципальної палати становиться особа, яка очолила список кандидатів, що отримала найбільше число голосів;
• г) функції виконавчого органу місцевого представницького органу виконує особа, яка призначається. Наприклад, у Бельгії, Нідерландах мери формально призначаються главою держави за пропозицією місцевого представницького органу управління. У Німеччині на рівні повіту ландтрат призначається урядом землі. Своєрідний виконавчий орган існує у містах США, де його повноваження здійснює спеціально запрошений управляючий-менеджер. Така система в американській правовій доктрині отримала назву «рада-управляючий». Управляючий є фахівцем у галузі економічного та політичного міського розвитку та наймається на певний термін муніципальною радою. Надалі система «рада-управляючий» поширилася у Норвегії, Швеції, Фінляндії та ін.

Отже, конструктивний підхід до вирішення проблеми економічної самостійності регіону полягає в створенні такого механізму управління регіональною економікою, при якому у регіонів залишається достатньо ресурсів для здійснення розширеного економічного відтворення, а також оперативного вирішення поточних проблем населення. При цьому головним фактором виступають економічні відносини між суб'єктами господарської діяльності, вибір раціонального способу їх реалізації в конкретних регіональних умовах. Державне регіональне управління слід скеровувати, насамперед, на вирішення соціальних проблем, яке вимагає відходу від вузькогалузевої структури управління. Слід посилити міжгалузеву виробничу координацію всередині територіально-виробничих комплексів, забезпечити повноту їх енерговиробничих циклів та збільшити на цій основі випуск необхідної для населення і господарства країни кінцевої продукції. Територіальні органи управління повинні будуватись з врахуванням сучасної економічної і соціальної ситуацій. Забезпечення потреб населення регіонів товарами широкого вжитку, об'єктами соціальної інфраструктури, робочими місцями, забезпечення правопорядку і законності, нормальної економічної і екологічної безпеки — це основне завдання на регіональному рівні. Для цього має бути використано весь набір економічних і організаційних методів управління, зокрема на рівні місцевого самоврядування.

ВИКОРИСТАНА ЛІТЕРАТУРА

• 1. Єпіфанов А.О., Сало І.В. Регіональна економіка (навчальний посібник).- Наукова думка, 1999. 344 с.
• 2. Мазур А. Г. Регіональна економіка: проблеми відтворення і управління.- Вінниця: Колос, 2000. 263 с.
• 3. Горська О. В. Регіональне структурне регулювання індустріальної економічної системи.- К.: Наук. Світ, 2003.-275 с.
• 4. Симоненко В. К. Регионы Украины: проблемы развития. — К., 1997. — С.64.