Обговорення проблеми та формування пропозицій щодо її вирішення

Слід зазначити, що під час аналізу методологічних аспектів децентралізації влади у науково-освітніх сферах провідних країн світу, автор помітила певну особливість. Між моделями фінансування науково-освітніх закладів та науковоосвітніх програм та формами управління простежується тісний зв’язок, обумовлюючий їх різноманіття. Політика фінансування стає вирішальним елементом управління наукою та освітою через використання внутрішніх інструментів ринку.

В Україні основними аргументами на користь такої реформи стали: потенційна можливість досягти більшої ефективності у визначенні суспільних запитів і у використанні ресурсів при вирішенні актуальних проблем науковоосвітньої сфери, оскільки тепер ними будуть займатися ті установи, які краще знають ситуацію і здатні швидше прийняти рішення; можливість залучення широких верств громадськості до процесу оптимізації національного науковоосвітнього простору; створення більш ефективної сучасної науково-освітньої системи на регіональному та місцевому рівнях [2].

Для початку слід визначити найбільш суттєві області науково-освітнього простору, що змінюються під впливом процесу децентралізації:

• 1. Розширення автономії управління науково-освітніх установ.
• 2. Матеріально-технічне забезпечення науково-освітніх установ і автономне управління економічними ресурсами.
• 3. Оцінка ефективності науково-освітньої діяльності, контроль та регуляція науково-освітніх процесів.
• 4. Планування та організація науково-освітньої діяльності, визначення структури та необхідних штатів організації.
• 5. Формування цільового та змістовного компонента науково-освітньої діяльності, вибір оптимальних науково-освітніх технологій.

Українська влада тільки в останні роки суттєво актуалізувала рух у напрямку децентралізації управління науково-освітньою сферою. В Європі і світі цей шлях уже певною мірою можна вважати завершеним, тому, що найсуттєвіші реформи щодо децентралізації влади в освіті і науці мали місце наприкінці ХХ століття і в даний час ми маємо можливість споглядати певні результати цих реформ. Аналіз науково-освітніх перетворень почнемо з країн Європейського Союзу, оскільки вже опублікованими є певні результати їх проведення [6].

Слід зазначити, що в європейських країнах децентралізація торкнулась багатьох областей прийняття рішень: організація (визначення структури науковоосвітніх установ та тривалість освіти); планування навчальної та наукової діяльності (цілі, зміст, методи, критерії оцінки ефективності); формування штатів та визначення необхідної кількості керівних кадрів, наукових та педагогічних працівників (штатних та позаштатних), умови прийняття на роботу, професійні обов’язки; оцінка та інспекція якості науково-освітньої системи; матеріальнотехнічні фонди науки і освіти та управління економічними ресурсами. Значних реформ зазнав і процес складання та затвердження освітньої документації.

Навчальний план європейської освітньої установи повинен відповідати наступним вимогам: забезпечувати досягнення визначених загальних цілей і гарантувати визнання атестатів на всій території ЄС; він повинен включати всі регіональні та місцеві аспекти, зокрема, географічні, історичні, соціальні, культурні, економічні, а в деяких випадках і лінгвістичні; повинен враховувати особливості кожного освітнього закладу. Щоб уникнути конфліктних ситуацій при розробці навчального плану, встановлюються різні рівні його розробки: державний, місцевий, регіональний тощо. У провідних європейських країнах уряд корегує лише основні напрямки навчального плану, а його деталі розробляються на регіональному, місцевому або організаційному рівнях. В усіх освітніх закладах спостерігається тенденція до впровадження в науково-освітній процес навчальних планів, що розробляються центральними органами управління, прийняття яких здійснюється на рівні освітньої установи.

Два аргументи підтримують ці ідеї. З одного боку, кожен учень, студент, слухач може мати власні інтереси або особливі здібності, які проявляються в певних областях знань і, які, в свою чергу, вимагають актуалізації індивідуального навчального плану. З іншого боку, наплив в Європу людей з менш розвинених країн, зростання міжкультурних аспектів соціальної взаємодії у науковоосвітньому житті представляє нову проблему і робить більш складним процес складання та затвердження навчального плану.

Таким чином, більшість сучасних європейських країн стикається з проблемою точного визначення типу навчального плану, який повинен бути розроблений центральною владою, а затверджений окремою освітньою установою. У 90-их роках Б. Стевенсон та І. Вестбарі представили одне з небагатьох систематичних досліджень наслідків планування, що є результатом децентралізації управління європейського освітнього простору. Вони знаходять, що, в межах децентралізованих національних структур управління, є багато різноманітності у розробці та впровадженні навчальних планів на практиці і спостерігається суттєвий вплив місцевих факторів на процес їх реалізації [7].

Другим ключовим аспектом децентралізації управління у науково-освітньому просторі є відповідальність регіональної влади за процес зарахування на посаду та звільнення як керівників науково-освітніх закладів, так і наукових співробітників, викладачів та обслуговуючого персоналу. Проте у різних європейських країнах цей аспект децентралізації влади розкривається по-різному.

У Франції, Італії та Португалії цією проблемою все ще переймаються органи центральні влади; в Іспанії - спеціально-створені автономні уряди; в Ісландії та Німеччині - відповідний міністр особисто приймає рішення щодо зарахування викладачів на роботу до освітніх установ, а відбором персоналу займається безпосередньо керівник науково-освітньої організації. У Швеції та Фінляндії відповідальність за прийняття на роботу наукових та педагогічних працівників була покладена на органи місцевої влади. У Великобританії спеціалізовані вчені ради науково-освітніх установ самостійно вирішують питання щодо призначення штатних працівників. Однак, в середньому, для європейських країн, коло прийнятих в науково-освітніх установах управлінських рішень залишається ще незначним.

Введення децентралізованих заходів в централізовану систему управління освітою та наукою, або їх застосування в децентралізованій системі супроводжувалося загальною тенденцією до розвитку систематичної оцінки якості роботи науково-освітньої системи як цілісності: суб'єктів, об'єктів науковоосвітньої діяльності, єдності мети, засобів, змісту та процесу професійного розвитку. Вона стала поширюватися і на тих, хто навчається або проходить професійну підготовку, і на науковців та викладачів, а також на всі рівні освітньої адміністрації.

Проте останнім часом незалежність науково-освітніх закладів в плані управління та організації зросла, як і участь різних секторів науково-освітньої спільноти в прийнятті рішень. Багатьма освітніми установами були прийняті радикальні заходи, спрямовані на підвищення власної автономії щодо прийняття рішень. Це видно на прикладах Бельгії, Данії, Іспанії, Франції та Італії. В Австрії автономія освітніх закладів була введена в дію в 1993 році, в Португалії в 1991 році, в Англії та Уельсі в 1989 році, в Північній Ірландії в 1988 році.

Результат цих реформ такий, що зараз ряд питань по важливим аспектам організації науково-освітнього процесу, як, наприклад, навчальний план та план наукової роботи, кадри, бюджет виносяться на затвердження науково-освітньої ради в кожній окремій установі. Ця нова система порушує традицію центральної або місцевої бюрократії в ухваленні рішень. Однак розширення автономії в управлінні науково-освітніми закладами не є загальною тенденцією у всіх країнах світу. Між країнами існує величезна різниця, що залежить від специфічних соціально-політичних, економічних та культурно-історичних обставин.

Рух до автономії освітніх закладів супроводжувався підвищенням участі освітнього співтовариства в управлінні ними. Більшість країн Євросоюзу ввели колегіальні управлінські ради в освітніх закладах ще на початку 1980;х років, в результаті чого їх влада поступово зростала за наступні десятиліття. У цій загальній тенденції можна знайти щось схоже між країнами щодо членства у складі загальноосвітніх рад. Наприклад, щодо системи шкільної освіти: у всіх випадках шкільні ради включають в себе представників батьків і вчителів, а на середньому шкільному рівні - і учнів (крім Фламандської та Німецької спільнот в Бельгії, Ірландії, Великобританії та Ісландії). взаємодетермінація управлінський науковий освітній Відмінності в цій області фіксують і той факт, що деякі країни ввели в управлінські ради освітніх установ також представників економічних і культурних секторів (Бельгія, Данія, Австрія, Португалія і Великобританія), закріпивши тим самим практику соціально-економічного партнерства навіть на рівні обов’язкової шкільної освіти [4].

Устрій керівних рад освітніх установ має розподіляти баланс влади між представниками громадськості, батьками, адміністрацією, щоб їх склади були приблизно рівними. Тим не менш, в Данії та Шотландії батьки мають більшість серед інших членів шкільної ради. У Швеції право учня впливати на зміст освіти визначено законом. Більшість місцевих органів управління теж мають деякі ради, в яких беруть участь освітні активісти. В цілому управлінські ради частіше займаються відносинами між школою і оточуючим співтовариством або позашкільною діяльністю і рідше впливають на фінансову, кадрову або науковоосвітню сфери.

З іншого боку, управління науково-освітнім простором в Європі варіюється між спеціалізацією і демократизацією. Перше робить керівника науково-освітньої установи професійним управлінцем з особливою підготовкою, що займає місце за межами громадської ради. Друге — це викладач, обраний педагогічним співтовариством, який має справу з адміністрацією освітнього закладу. Вибір кожної країни різний. Поки в Іспанії та Португалії освітнє співтовариство (складається з викладачів, батьків та учнів/студентів) самостійно обирає власного директора, в інших країнах місцева чи регіональна влада продовжують призначати професійних управлінців директорами науково-освітніх закладів. Відокремлено в цьому питанні стоїть Іспанія, де директор освітньої установи вибирається громадською радою серед викладачів на певний термін, і Франція, де тільки спеціальний персонал зі спеціальним статусом призначається на керівні посади в освітніх установах.

З огляду на вищенаведені факти, зрозуміло, що існують тісні відносини між децентралізацією та демократизацією влади в контексті науково-освітнього простору. Подальший розвиток політики децентралізації, що актуалізувалася під впливом глобалізації в науково-освітньому просторі дає можливість простежити новітні міжнародні тенденції, що виходять за європейські рамки.

Вони представлені, по-перше, як якісне вираження чотирьох контрастуючих національних систем, що зазнали різних реформ щодо децентралізації, а по-друге, як кількісний аналіз відносин між владними управлінськими структурами і виконанням їх рекомендацій на практиці [5].

Для якісного аналізу були обрані країни, згідно характеристикам їх традиційних науково-освітніх структур. Франція представляє традиційну централізовану систему, Сполучені Штати представляють децентралізовану систему управління освітою і наукою, Колумбія та Іспанія — приклади країн, які нещодавно провели освітні реформи з метою поєднання централізації і децентралізації управління в науково-освітньому просторі.

До кінця 80-х рр. ХХ століття, Колумбія зазнавала суттєвої політичної, соціальної, та економічної кризи. Картелі наркобізнесу поряд з активізацією партизанського руху, демонтували політичну нездатність уряду протистояти руйнуванню законності в країні. Перший крок на шляху до легітимізації та відновлення законності пролягав через децентралізацію влади. У 1991 р. Колумбійський конгрес передав муніципалітетам відповідальність за формування соціального устрою, в тому числі і науково-освітньої сфери.

Реформа радикально змінила роль Міністерства освіти, особливо в сенсі управління науковими та навчальними планами та програмами. Міністерство зберегло централізовану владу над структурами освітніх організацій та навчальними планами, але не за змістом певних навчальних програм. Цю зміну було зроблено відповідно до гіпотези, що ухвалення рішення близького до нагальних вимог певної освітньої спільноти дасть можливість краще пристосувати навчальний план до місцевої специфіки і таким чином надасть можливість щодо залучення приватних інвестицій в освіту, поліпшити заохочення роботи викладача, і збільшить участь суспільства у процесі організації науково-освітньої діяльності. Після тривалої боротьби серед різних адміністративних одиниць, щодо управління освітою, процес децентралізації освіти завершився в 1992 р. проектом «Спільного закону освіти». Встановлювалася муніципальна та освітня автономія, участь приватного сектора в освіті та сигнальній системі в освіті для бідних студентів на вторинному рівні. Однак цей проект був зустрінутий національним союзом викладачів зі значним опором. Обов’язки, передані муніципалітетам, були обмежені; освітні заклади не мали достатньої автономії, щоб вибирати, наймати, і санкціонувати персонал. Проект основного навчального плану та оцінки якістю освіти залишився централізованим, однак, деяка кількість адаптації могла б бути виконана на місцевому рівні.

В Іспанії після багаторічного обговорення того, як регіональні науковоосвітні системи повинні бути організовані, була встановлена система управління, при якій громадські ради, складені з батьків, викладачів, і студентів стали керувати місцевими освітніми закладами. Громадська рада була відповідальною за місцеві потреби і спроможна була прискорити прийняття відповідних управлінських рішень. Повноваження ради включали право вибору керівників освітніх закладів, в той час як Міністерство освіти зберігало право контролю над призначенням на посади викладачів і затвердженням наукових ступенів. Міністерство освіти також встановлювало і підтримувало мінімальні вимоги до освітньої сфери, керуючись річним планом і визначаючи науково-освітні пріоритети, особливо пов’язані з національними інтересами, такими як історія Іспанії, іспанська мова, математика та наука. У той же самий час, автономні області взяли під контроль інтерпретацію та адаптацію загального змісту планування освітніх програм до регіональних особливостей і потреб. Цей процес адаптації мав місце і надалі в межах громад і рад кожного освітнього закладу.

Починаючи з 1970;их років, Франція зазнала кілька політичних спроб децентралізації влади в системі науки та освіти. З метою вирішити місцеві та регіональні проблеми протягом наступних двадцяти років було проведено кілька реформ у спробі збільшити місцевий контроль над навчальним плануванням. Однак під час цих реформ Міністерство освіти Франції продемонструвало прагнення до певного збереження системи централізованої освітньої адміністрації. Найсуттєвіші зусилля з децентралізації влади відбулися у 1992 і 1993 роках, коли було передано деякі обов’язки щодо управління освітою адміністраціям регіонів і муніципалітетам. Однак, контроль над навчальними планами та програмами і досі залишається під впливом Міністерства освіти. Зусилля щодо децентралізації влади у контексті науково-освітнього простору Франції були повільні з кількох причин: брак підтримки від науковців та викладачів, нестача громадської активності, стійка традиція щодо формування потужної централізованої бюрократії, віра, що стандарти освіти і загальнонаціональне управління зрівнюють науково-освітні можливості для представників усіх верств населення, тощо.

На відміну від Франції, уряд США зараз має незначний формальний контроль над науково-освітньою адміністрацією і політикою. До структури науковоосвітнього простору США входять 50 окремих штатів зі своїми департаментами освіти та науки і приблизно 15,000 напівавтономних освітніх округів. У минулі два десятиліття у Сполучених штатах Америки, мали місце і здійснювали потужний вплив на реформування науково-освітньої сфери дві контрастуючі сили: централізація науково-освітніх цілей на основі визначення загальнонаціональних пріоритетів (включаючи пріоритет національної безпеки), що включали централізоване визначення мети науково-освітнього планування (наприклад, цілі і національні добровільні стандарти на 2015 рік для навчального плану та інструкції щодо його реалізації), і децентралізація науково-освітнього керівництва на регіональному рівні. Загальні тенденції щодо реформування науково-освітньої сфери у Сполучених штатах були засновані на принципах економічного змагання, і вплинули на американських політиків, що активізували власну діяльність як з метою збільшення централізації і контролю над організацією освітнього простору, так і щодо деякої децентралізації міських освітніх округів.

Один з найбільш відомих кроків щодо посилення централізації влади був пов’язаний з кризою1958 р., який привів до «Національного Акту захисту» і збільшив федеральне фінансування науково-освітніх закладів та посилив вплив політики на визначення пріоритету розвитку точних та природничих наук. Губернатори, поряд з кількома президентами, грали провідні ролі у встановленні державних і національних цілей щодо системи освіти і науки, впливали на зміни освітньої системи, які можливо б було досягнути тільки через політику реформ на державному рівні [5, с. 82].

Управління науково-освітнім простором США є прикладом для багатьох націй, що ілюструє глобальну тенденцію до взаємодії і взаємокореляції в межах країни щодо процесів централізації і децентралізації влади у відповіді на глобальні виклики. Проте, фактично, зусилля кожної з чотирьох розглянутих вище націй щодо одночасної централізації і децентралізації влади в науково-освітній сфері, виникали внаслідок різних економічних та соціально-політичних тисків світової спільноти, і вони здійснювалися способами, унікальними в кожній національній науково-освітній системі. Отже, кожна нація має деяке змішання моделей управління, і у кожній з них вони відрізняється певною своєрідністю.

Соціально-політичним та ідеологічним підґрунтям процесу децентралізації влади в глобальному соціальному просторі є ідеологія лібералізму. Децентралізація влади, що пропагується неолібералами, є найбільш підтримуваним широкою громадськістю елементом їх концепції, тому саме цей шлях модернізації управління науково-освітнім простором іманентно властивий багатьом неоліберальним теоретичним моделям. Лібералізм обґрунтовує необхідність загального широкого розподілу влади. Таким чином, він надає законну підставу федералізму (хоча федералізм може також ґрунтуватися і на інших причинах). Аналогічно, він може виправдовувати і суворий контроль над регіональною науково-освітньою сферою з боку місцевого уряду, але в ідеалі, стосовно місцевого співтовариства, такий контроль з ліберальної точки зору буде розглядатися як обмеженість соціальних інтересів.

Ідеологія лібералізму може також слугувати науковим підґрунтям для активізації та застосування ринкових механізмів з метою розподілу федеральних та регіональних ресурсів в науковій та освітній галузях. Політика лібералізму послідовно підтримує можливості приватного фінансування науки та освіти і допускає відмінності в орієнтації науково-освітніх програм в результаті таких вкладень.

У порівнянні з авторитарно-центристськими ідеями, лібералізм керується принципом практичної користі і, що важливо у процесі боротьби з корупцією, не надає особливого виняткового значення тому, хто з вкладників повинен брати участь у прийнятті рішень. В ліберальній думці існує виразний акцент на когнітивному знанні як прогресивній силі суспільства. Отже, вона може законно обґрунтовувати автономію науково-освітніх установ, сфокусовану на соціальноекономічному значенні професіоналізації. Повертаючись до Сполучених штатів Америки, зазначимо, що все, що має на увазі федералізм, це досить суттєво обмежена влада центральних органів управління та їх політичних лідерів. Він не містить ясних приписів щодо подальшого розподілу влади, що знаходиться за рівнем нижче федерального. Таким чином, федералізм в США може співіснувати разом з високим ступенем бюрократичного централізму в кожному окремому штаті. Також федералізм може означати жорстке регіональне управління освітніми закладами і сильний батьківський контроль.

В межах Сполучених штатів провідні течії анти-технократичної демократичної політики можуть гармонійно співіснувати з цільовим управлінням науково-освітнім простором для підтримки професіоналів «на рівні» і для спрощення звітності місцевим політичним лідерам. Демократія співучасті узаконює слабку владу для «зовнішніх» працівників освітніх установ і жорсткі приписи для «внутрішніх» працівників, чия робота здійснюється безпосередньо в межах науково-освітнього закладу.

У тій мірі, в якій батьки старших учнів включаються в щоденну діяльність школи і стають частиною «робочого колективу», їх теж можна вважати «внутрішніми» працівниками. Але в установах, де навчаються маленькі діти, головними суб'єктами управлінсько-педагогічної діяльності залишаються вчителя. Студенти американських Вузів традиційно самі є активними учасниками науково-освітнього процесу і важливими суб'єктами управління науково-освітнім простором власного коледжу або університету.

Децентралізація влади в контексті науково-освітнього простору насамперед означає певну автономію працівників і передбачає послаблення зовнішніх впливів на професію науковця і педагога. У освітніх закладах, де значною мірою реалізується децентралізація управління, активне творче навчання стає засобом демократичної соціалізації учнів і студентів та формування їх свідомої громадської позиції. Але існує суперечність між акцентом на колегіальності в процесі прийняття рішень та особистій автономії, яка певною мірою притаманна кожному професіоналу. Популярним в Сполучених штатах Америки є багатоаспектне цільове демократично-цивільне управління, що передбачає певні повноваження органів та суб'єктів демократичного цивільного контролю над керівництвом, плануванням та організацією науково-педагогічної діяльності на всіх рівнях освітньої системи. Демократично-цивільне управління сприяє формуванню більш широкого громадського спостереження за науково-освітніми установами, і є засобом контролю для тих, кому зовні підзвітні установи.

Важливим аспектом демократично-цивільного управління є процес цілеформування та цілепокладання. Як тільки цілі поставлені, значна гнучкість в застосуванні ресурсів буде надавати управлінню більше свободи щодо організації діяльності, але це також вимагає від органів та суб'єктів демократичного цивільного контролю більш розвинених умінь розв’язувати конфлікти, що виникають при розподілі ресурсів, у порівнянні з управлінням за принципами бюрократичного централізму. Взагалі, концепція деконцентрації влади в системі освіти та науки, яка раніше була організована за принципами централізму, означає надання більшої влади тим державним і громадським особам, які несуть відповідальність за науково-освітній простір на регіональному чи місцевому рівні. Вона покликана розвантажити центральні органи управління від рутинних питань і досягти більшої координації між різними суспільньно-значущими науковоосвітніми об'єктами на цих рівнях.