Система соціальної допомоги в Україні як складова національної соціальної політики

СИСТЕМА СОЦІАЛЬНОЇ ДОПОМОГИ В УКРАЇНІ ЯК СКЛАДОВА НАЦІОНАЛЬНОЇ СОЦІАЛЬНОЇ ПОЛІТИКИ

Вступ. Соціально-політичні та економічні реалії сьогодення, зокрема фінансова нестабільність, поглиблення соціального та майнового розшарування населення, військова турбулентність спричинили зниження рівня життя більшості українських громадян. В таких умовах актуалізується необхідність розширення та підвищення дієвості програм соціального захисту населення, зокрема в частині виплати соціальної допомоги. Проте, така, на перший погляд, соціально виправдана ціль стримується низкою економічних факторів, серед яких дефіцит зведеного державного бюджету, зростання зовнішніх запозичень, високий рівень тінізації національної економіки, поширення утриманських настроїв тощо. Крім того, соціальні виплати та допомоги в Україні традиційно є елементом політичних спекуляцій і популістських обіцянок у період виборів, які здебільшого не підкріплені реальними можливостями. Таким чином, системне дослідження соціальної допомоги як складової соціальної політики є, як ніколи, на часі.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Більшість наукових розробок, які торкаються соціальної допомоги, є комплексними та присвячені її дослідженню в рамках соціальної політики або ж соціального захисту в цілому. Серед учених-економістів, котрі опікуються проблематикою соціальної політики та соціального захисту населення в Україні, найвідоміші Е. Лібанова, О. Макарова, О. Черенько, Д. Богиня, С. Гончарова, І. Гнибіденко, В. Мандибура, О. Новікова, В. Онікієнко, П. Пилипенко, С. Романенко, І. Сахань, С. Синчук, В. Скуратівський, А. Чухно та ін. Не заперечуючи значимість наукових доробків зазначених учених, все ж досі у науці відсутнє комплексне теоретико-прикладне дослідження соціальної допомоги як системи та невід'ємної складової національної соціальної політики.

Постановка проблеми. З огляду на це, метою даної статті є дослідження системи соціальної допомоги в Україні у контексті забезпечення її соціальноекономічної ефективності, відповідності фінансовим можливостям, стримування утриманських настроїв і стимулювання детінізації доходів населення в Україні.

Результати дослідження. Необхідною передумовою всебічного дослідження соціальної допомоги є її наукова дефініція та класифікація. Термін «допомога» є неоднозначним за своїм змістом і вживається в таких основних значеннях: 1) сприяння кому-небудь у чому-небудь, участь у чому-небудь, що приносить полегшення; 2) матеріальна підтримка; 3) захист, порятунок у біді; 4) сприяння в лікуванні, полегшення страждань. Таким чином, у загальному сенсі категорія «допомога» означає матеріальну підтримку громадян, які опинились у скрутній життєвій ситуації.

Проблеми визначення сутності і розуміння соціальної допомоги у соціальноекономічних дослідженнях, залишаються сьогодні відкритими. Адже однозначності у розумінні даного поняття у вітчизняних наукових колах на разі не існує (табл. 1).

Переважна більшість науковців при визначенні сутності соціальної допомоги обмежуються матеріальною підтримкою, що передбачена законодавством. Безумовно, такий підхід має право на існування, проте він непрямо обмежує суб'єктів надання соціальної допомоги до державних інституцій. У той же час, відповідно і іншими підходами, соціальна допомога трактується надто загально («система заходів…», «механізм…») без конкретизації інструментів реалізації, що скоріше відповідає визначенню поняття «соціальний захист». Вважаємо, що при визначенні сутності соціальної допомоги принципово важливим є її обмеження виключно матеріальною підтримкою з боку не лише держави, але й інших соціально відповідальних суб' єктів. Відтак, на нашу думку, під соціальною допомогою варто розуміти матеріальну підтримку як у готівковій/натуральній, так і безготівковій формі, що надається населенню, яке опинилося в умовах соціальних ризиків.

Слід зазначити, що різноманітність видів соціальної допомоги актуалізує необхідність систематизації критеріїв для її класифікації (табл. 2).

Важливою ознакою класифікації соціальної допомоги є джерела її фінансування, за якою прийнято виділяти страхові та нестрахові соціальні допомоги. Принципово необхідною умовою отримання страхової соціальної допомоги є участь претендента у системі відповідного соціального страхування (сплата страхових внесків). У той же час, нестрахові соціальні допомоги надаються на безеквівалентній основі як за рахунок бюджетних коштів, так і недержавних організацій і громадян (відповідно державна і недержавна соціальна допомога).

Поряд з цим, ще однією важливою класифікаційною ознакою соціальної допомоги є принцип її призначення, у відповідності з якою виділяють категорійні, адресні та комбіновані допомоги. Принципова відмінність між категорійними та адресними соціальними допомогами полягає в тому, що перші призначаються за принципом приналежності претендента до визначеної категорії населення (соціального статусу) без перевірки його доходів, у той час як другі на основі перевірки доходів претендентів у разі, коли їх рівень є нижчим визначених соціальних стандартів. Очевидно, що вищий рівень соціальної ефективності забезпечують саме адресні соціальні допомоги, адже вони орієнтовані на матеріальну підтримку тих груп населення, які дійсно її потребують. Вперше адресні соціальні допомоги з’явилися у законодавстві України наприкінці 90-х років минулого століття із прийняттям Постанови Кабінету Міністрів України від 22 лютого 1999 року № 238 «Про запровадження адресної соціальної допомоги малозабезпеченим сім'ям».

Узагальнення і типологізація основних соціальних допомог в Україні (табл. 3) демонструє, що переважна більшість страхових соціальних допомог в Україні є компенсаційними, в той час як нестрахові державні соціальні допомоги підтримуючими. Показово, що більшість соціальних допомог призначаються за так званим категорійним принципом, який має низку недоліків, зокрема, зумовлює неефективні державні витрати, порушення принципу соціальної справедливості, поширення утриманських настроїв, зниження довіри населення до інституту соціального захисту тощо.

Крім того, в рамках конкретної категоріальної програми соціального захисту мають місце так звані помилки «включення / виключення» (надання / не надання соціальної допомоги тим категоріям населення, які її не потребують / потребують). У той же час, за адресним принципом призначаються лише житлові субсидії та допомога малозабезпеченим сім' ям, комбінованим допомога на дітей одиноким особам. Безумовно, переважання переліку категорійних соціальних допомог над адресними та комбінованими може призвести до негативного кумулятивного ефекту, коли одна сім'я може отримувати кілька соціальних виплат за категорійним принципом у силу наявності в складі домогосподарства представників кількох цільових категорій населення. При цьому значна кількість бідних сімей може не отримувати соціальних допомог, не потрапивши в жодну програмну категорію.

Переважна більшість соціальних допомог в Україні є готівковими. Виключення складає лише субсидія на відшкодування витрат на оплату ЖКП, яка надається у безготівковій формі. Натуральна форма соціальної підтримки наявна, як правило, на муніципальному рівні (продуктові кошики до свят для цільових груп населення; надання дров, будівельних матеріалів за заявочним принципом в умовах соціальних ризиків та ін.).

соціальний допомога україна.

Ряд соціальних допомог в Україні надаються не окремим громадянам, а сім'ям (домогосподарствам). Зокрема, на колективній основі надаються: допомога малозабезпеченим сім'ям, житлові субсидії; на умовно-колективній основі допомога при народженні дитини, на дітей одиноким особам, на дітей, над якими встановлено опіку чи піклування (останні фактично надаються на дітей, проте суб'єктом їх одержання є батьки / опікуни).

Аналіз показників призначення (виплати) основних соціальних допомог в Україні (табл. 4) демонструє, що протягом 2013;2015 рр. у їх структурі незмінно переважали страхові допомоги. Зокрема, частка страхових виплат у 2013 та 2015 р. склала відповідно 87% і 83% усіх соціальних допомог. Показово, що у структурі як страхових, так і загалом усіх соціальних допомог переважають пенсійні виплати (у 2015 р. їх частка складала 92,8% і 77% відповідно). При цьому, в умовах дефіциту Пенсійного фонду близько 20% усіх пенсійних виплат фінансуються за рахунок державного бюджету. В той же час, значимість інших страхових допомог в Україні є суттєво меншою. Так, питома вага допомоги по безробіттю, з тимчасової втрати працездатності, у разі виробничої травми, на поховання, по вагітності та пологах складає менше 8% або 6% відповідно страхових або ж загальних соціальних виплат.

Попри досить значний перелік державних соціальних допомог в Україні, їх частка у загальних соціальних виплатах складала у 2013 та 2015 рр. лише 13,2% і 17% відповідно. Показово, що у структурі державних соціальних допомог протягом 2013;2015 рр. відбулись значні трансформаційні зміни (рис. 1). Якщо у 2013 р. у структурі державних соціальних допомог категорійні та адресні допомоги складали 77% і 15%, то у 2015 р. співвідношення між ними склало 48,9% проти 45,4% відповідно.

Пріоритетною державною соціальною програмою, яка фінансується за категорійним принципом, є матеріальна підтримка сімей при народженні дитини. Зокрема, на виплату відповідної соціальної допомоги у 2015 р. припадало близько 36% усіх державних соціальних допомог.

Безумовно, такий значний обсяг бюджетних коштів, який виплачується за категорійним принципом, викликає занепокоєння, оскільки не забезпечує їх адресність і соціальну ефективність. У той же час, різко зросла значимість субсидії на оплату ЖКП і придбання газу і палива (якщо у 2013 р. її частка складала 4,7% усіх державних соціальних допомог, то у 2015 р. 35,2%). Попри те, що субсидія є адресною соціальною допомогою, все ж зростання її бюджетного фінансування сприймається неоднозначно. У 2015 р. субсидію отримувало 36,1% наявного населення, в той час як протягом 2011;2014 рр. відповідний показник варіював у межах 10−13%.

Безумовно, первинним фактором суттєвого зростання кількості громадян, які отримують субсидію, є непомірно високі тарифи на ЖКП в умовах бідності і зниження рівня життя на фоні знецінення національної грошової одиниці та інфляції. Поряд з цим, вторинним фактором суттєвого збільшення кількості одержувачів субсидії, є зниження вимог для її призначення щодо родин, у складі яких наявні працездатні особи, які не мають офіційного доходу та не перебувають на обліку як безробітні. Значна кількість сімей скористалася усуненням формальних вимог щодо необхідності набуття статусу безробітного та звернулася за субсидією. Такі зміни, здавалося б, цілком відповідають цілям належного соціального захисту родин з низьким рівнем життя. Проте, в умовах надзвичайно високого рівня тінізації національної економіки та ринку праці, відповідні зміни лише поглиблюють їх латентність. Адже за чинних умов на виплату субсидії претендують у тому числі родини, працездатні члени яких офіційно не працюючи / не маючи доходу, працюють нелегально (за кордоном, freelance, без укладання трудового договору, репетиторство, надомна праця тощо). Це, в свою чергу, зумовлює те, що значна кількість родин, рівень життя яких є належним, офіційно ж визнаються такими, що потребують адресної соціальної підтримки.

Крім того, наслідком такого різкого зростання нарахованих коштів за програмою житлових субсидій є зростання бюджетної заборгованості. Так, якщо у 2011;2014 рр. бюджетна заборгованість за програмою надання субсидій варіювала в межах від 345 до 500 млн грн, то у 2015 р. 7,8 млрд грн або 38% від загальної суми нарахованих субсидій (рис. 2).

Безумовно, даний факт свідчить про фінансову неспроможність держави реалізовувати програму надання житлових субсидій у таких значних масштабах. Більше того, значні масштаби субсидування зумовлюють наявність переплат за газопостачання у населення, а відтак вказують на поширення утриманських настроїв.

У той же час, дослідження порядку та умов призначення допомоги малозабезпеченим сім'ям, свідчить, що вона призначається виходячи з так званого рівня забезпечення прожиткового мінімуму. Аналіз співвідношення між прожитковим мінімумом і рівнем його забезпечення у 2016 р. (табл. 5) демонструє, що другий є суттєво нижчим. З огляду на це, розмір допомоги малозабезпеченим сім'ям, на жаль, є суттєво заниженим, а відтак не забезпечує належної соціальної ефективності.

Висновки. Система соціальної допомоги в Україні передбачає виплату низки соціальних допомог. Поміж них переважають страхові соціальні допомоги, необхідною умовою призначення яких є сплата страхових внесків. У той же час, важливою складовою соціальної політики будь-якої держави є виплата нестрахових соціальних допомог, які виплачуються за рахунок бюджетних коштів на безеквівалентній основі. У структурі призначення і виплати соціальних допомог в Україні незмінно переважають страхові соціальні допомоги (понад 80%). На державні соціальні допомоги в Україні припадає близько 13−17% усіх виплат.

За принципом призначення усі соціальні допомоги прийнято поділяти на категорійні, адресні та комбіновані. Протягом 2013;2015 рр. у структурі державних соціальних допомог відбулись значні трансформаційні зміни: у 2013 р. частка категорійних та адресних соціальних допомог складала 77% і 15%, у той час як у 2015 р. 48,9% і 45,4% відповідно. Переважання категорійних соціальних допомог в Україні зумовлює низьку адресність відповідних соціальних виплат, адже суб'єктами її одержання є громадяни, які відносяться до визначених категорій населення незалежно від рівня їх доходів.

Зростання частки адресних соціальних допомог в Україні у 2015 р. відбулось переважно за рахунок суттєвого зростання субсидії на ЖКП та придбання газу і палива (з 4,7% у 2013 р. до 35,2% у 2015 р.). На жаль, зростання частки адресних соціальних допомог в Україні не забезпечило зростання їх соціально-економічної ефективності. Лібералізація умов призначення субсидії в Україні стимулює поширення утриманських настроїв, тінізацію доходів і не відповідає фінансовим можливостям державного бюджету. Адресний принцип призначення соціальної допомоги малозабезпеченим сім'ям також не забезпечує належний рівень її соціальної ефективності (розмір допомоги є суттєво заниженим унаслідок її призначення виходячи з так званого рівня забезпечення прожиткового мінімуму). Таким чином, в Україні визріла необхідність реформування системи соціальної допомоги в напрямі мінімізації категорійних соціальних допомог з одночасним переглядом умов і порядку призначення адресних соціальних допомог у напрямі детінізації доходів і відповідності бюджетним можливостям.

Література

• 1. Борецька Н. П. Соціальний захист населення на сучасному етапі: стан і проблеми: монографія / Н. П. Борецька. Донецьк: Янтар, 2009. 293 с.
• 2. Буяшенко В. В. Соціальна допомога в контексті повсякденності / В. В. Буяшенко // Гуманітарний вісник Запорізької державної інженерної академії. 2009. Вип. 39. С. 161−173.
• 3. Великсар Т.І. Державна соціальна допомога як елемент системи соціального захисту населення: реалії та перспективи удосконалення / Т. І. Великсар //Економіка та держава. 2015. № 12. С. 100−103.
• 4. Вітер В. І. Теоретичні засади системи соціального захисту в Україні / В. І. Вітер // Формування ринкових відносин в Україні. 2009. № 11. С. 169−176.
• 5. Мандибура В. Соціальна політика держави та її структурні складові / Мандибура В. // Україна: аспекти праці. 2000. № 7. С. 21−23.
• 6. Соціальний захист населення України: Статистичний збірник / Державна служба статистики України. К., 2016.
• 7. Статистична інформація: призначення субсидії, оплата житлово-комунальних послуг [Електронний ресурс] / Державна служба статистики України. Режим доступу: http://www.ukrstat.gov.ua/
• 8. Тарасенко В. С. Поняття та види соціальних допомог / В. С. Тарасенко // Науковий вісник Херсонського державного університету. 2014 Випуск 2 (том 2). С. 121−126.
• 9. Шаманська Н. Соціальний захист населення в контексті надання соціальних допомог: сучасний стан і пріоритети / Н. Шаманська // Галицький економічний вісник. 2013. № 2(41). С. 43−48.