Правове регулювання міжбюджетних відносин та напрями його вдосконалення (реферат)

Реферат на тему:

Правове регулювання міжбюджетних відносин та напрями його вдосконалення На сучасному етапі переходу України до ринкових умов господарювання реформу­вання міжбюджетних відносин є особливо актуальним і стратегічно важливим. Проблема оптимізації відносин між бюджетами різних рівнів постала досить гостро у зв’язку з неуз­год­женістю інтересів органів державної і місцевої влади щодо розподілу видаткових повноважень та їх фінансового забезпечення. Незважаючи на конституційне закріплення інституту місцевого самоврядування в 1996 році, прийняття ряду нормативно-правових актів, направлених на вдосконалення бюджетного процесу та бюджетних процедур в останні роки, фінансові проблеми органів місцевого самоврядування залишаються і нада­лі невирішеними. В умовах переходу України до ринкових відносин досить гостро постала проблема реформування міжбюджетних відносин і вибору оптимальної їх моделі організа­ції. З часу проголошення державного суверенітету в нашій країні відбулися значні пози­тивні зміни в бюджетній сфері, в тому числі стосовно розподілу видатків і закріплення дохід­них джерел між рівнями бюджетної системи, забезпечення більш прозорого механізму надання трансфертів регіонам залежно від рівня їх соціально-економічного розвитку та податкоспроможності.

Формування міжбюджетних відносин досить складна та багатогранна проблема. Вона торкається не лише суто розподілу фінансових ресурсів між різними рівнями бюджетної системи для виконання власних і делегованих повноважень, але й удосконалення діючої системи управління фінансуванням органів місцевого самоврядування та законодавчого розподілу функцій і відповідальності між центральними і місцевими органами влади.

Окремі аспекти цієї проблеми відображено в працях багатьох зарубіжних і вітчизня­них учених. Більш глибоко вони розкриті в працях українських вчених-економістів:

Н. Бак, С. Букокивинського, О. Кириленко, В. Кравченко, І. Луніної, У. Огня, К. Павлюк, С. Слу­хая, В. Федосова, С. Юрія та інших. Але досить багато уваги теоретичним основам між­­бюд­жетних відносин, принципам їх формування, закріпленню доходів і видатків за різ­ними рівнями влади приділено і в роботах українських вчених-юристів. Необхідно від­мі­тити вагомий вклад у цій сфері Л.К. Воронової, О. Б. Заверухи, О. В. Корпаня, О.А. Му­зики, А. А. Нечай та інших.

Водночас аналіз літературних джерел і нормативно-правових актів, свідчить, що пра­вові питання побудови міжбюджетних відносин у реалізації як регіональної, так і державної політики досліджені не досить повно. Це стосується необхідності узгодження питань щодо фінансування органами самоврядування власних і делегованих державою повноважень. До цього часу не окреслено в законодавчому порядку права та обов’язки державних владних структур і органів місцевого самоврядування в процесі виконання бюджету. Не затверджена Концепція міжбюджетних відносин та відсутня програма розвитку міжбюджетних відносин на середньострокову перспективу.

Із прийняттям Бюджетного кодексу України значно покращилася ситуація в сфері міжбюджетних відносин. До позитивних зрушень у бюджетно-податковій сфері необхідно віднести:

— перехід від старої системи фінансування місцевих бюджетів на основі розподілу податків, їх закріплення за певним рівнем бюджетної системи;

— використання формульного підходу до розподілу бюджетних ресурсів;

— застосування щоденних нормативів перерахування в автоматичному режимі як дота­цій вирівнювання, так і коштів, що передаються до державного бюджету з місцевих;

— стимулювання органів місцевої влади за рахунок надання їм додаткової дотації з державного бюджету в результаті перевиконання планових річних обсягів загально­дер­жавних податків і зборів.

Таким чином, в Україні після прийняття Бюджетного кодексу та ряду інших норматив­но-правових актів, досягнуто певних успіхів у напрямі побудови міжбюджетних відносин за принципами децентралізації. Водночас, поряд з перевагами існують вагомі недоліки, зумовлені перехідним періодом, а також суперечностями у природі самої системи фіскаль­ної децентралізації. Ще й досі залишається ряд невирішених питань, а саме:

— неузгодженість повноважень органів виконавчої влади та місцевого самовряду­вання;

— наявність значної кількості неефективних зустрічних фінансових потоків;

— централізація фінансових ресурсів з наступним їх перерозподілом між рівнями бюд­жет­ної системи;

— недосконалість формульного підходу до визначення обсягів фінансової допомоги регіо­нам і відсутність ефективного механізму надання фінансової допомоги регіонам для стимулювання їх соціально-економічного розвитку тощо.

Тому основні напрями вдосконалення новоствореної системи міжбюджетних відносин повинні відбуватися шляхом подолання недоліків, що притаманні країнам із перехідною економікою та з урахуванням досвіду тих зарубіжних країн, які досягли значного прогресу на шляху децентралізації.

На сьогодні основними напрямами реформування міжбюджетних відносин є:

— децентралізації бюджетно-податкових відносин. У сучасній теорії фінансового пра­ва розрізняють дві моделі міжбюджетних відносин: централізовану та децентралізовану. Одним із головних принципових положень, що характеризує різницю між ними, є залеж­ність від державного устрою. У світовій практиці існує дві основні організаційні форми міжбюджетних зв’язків: бюджетний унітаризм і бюджетний федералізм. Для країн з феде­ративним устроєм характерна система міжбюджетних відносин, яка базується на дого­вірно-правових стосунках між федерацією та її суб'єктами. Інша модель організації між­бюджетних відносин — бюджетний унітаризм, поширена в унітарних державах, принципи якої закладаються в законодавчому порядку центральними органами влади [2, с. 39]. Враховуючи зарубіжний досвід, національні особливості та закріплений у Конституції України державний устрій, доцільна побудова міжбюджетних відносин на основі бюджет­ного унітаризму у поєднанні з елементами децентралізації, відповідно до якої розши­рюють­ся бюджетні права органів місцевої влади та підвищується питома вага місцевих бюджетів у загальній структурі державних видатків.

Децентралізована модель організації міжбюджетних відносин в Україні повинна ґрунтуватися на таких принципах: чіткому законодавчому розмежуванні видаткових повно­важень між різними рівнями владизакріпленні в законодавчому порядку розподілу дохідних джерел для виконання видаткової частини бюджетурозвитку фінансової авто­номії місцевого самоврядуванняпріоритеті регіональних інтересів при формуванні бюджетіврозширенні прав місцевих органів влади при формуванні власних бюджетів [6, с. 34]. Практика останніх років показала, що частка податкових надходжень у місце­вих бюджетах значно знизилася, в той час як підвищилася питома вага трансфертів і зросла чисельність дотаційних регіонів. Таким чином, продовжує здійснюватися централі­зація фінансових ресурсів, що є неефективним з огляду на зростання кількості зустрічних фінансових потоків;

— розширення ресурсної бази регіонів за рахунок закріплення за місцевими бюджетами коштів, достатніх для виконання власних і делегованих повноважень органами місцевої влади, зростання ролі місцевих податків і зборів у соціально-економічному розвитку регіо­нів. Статті 64−69 БК чітко закріплюють за бюджетами різного рівня податки і збори (обов'язкові платежі) у відповідних пропорціях. Таким чином, положення БК дозволили створити стабільну ресурсну базу для регіональних і місцевих бюджетів, але й вона є недостатньою для забезпечення виконання функцій органами місцевої влади;

— організація ефективного казначейського обслуговування місцевих бюджетів і контролю за використанням місцевими органами влади фінансових ресурсів, що надають­ся у вигляді трансфертів. Значення контрольної функції важливе ще й тому, що в Україні поряд з основними бюджетами існує ряд спеціальних бюджетів і фондів. Вагомі кроки у напрямі організації контролю в сфері міжбюджетних відносин були зроблені у квітні 1998 року з прийняттям постанови Кабінету Міністрів України «Про порядок надання дотацій місцевим бюджетам з державного бюджету у 1998 році», а пізніше зі змінами до неї постановою Кабінету Міністрів від 31 серпня 1998 року. Дані нормативно-правові акти регламентували механізми перерахування та порядок встановлення лімітів дотацій місцевим бюджетам Головним управлінням Державного казначейства України з ураху­ван­ням виконання державного та місцевих бюджетів. Окремі положення механізму контролю містяться в Законі України «Про бюджетну систему України» від 29 червня 1995 року. Так, у статті 38 цього закону передбачено, що у разі невитрачання у встановле­ний термін або використанням не за цільовим призначенням субвенцій, виділених бюджету нижчого територіального рівня, субсидіювання припиняється, а виділені кошти підля­гають поверненню до бюджету, з якого їх було отримано;

— оптимізація правових відносин між державним бюджетом та обласними бюджетами, бюджетом АР Крим, бюджетами міст Києва та Севастополяміж обласним і бюджетами міст обласного значення та районіврайонним і бюджетами міст районного значення, сіл та селищ. Останні отримують занижені обсяги трансфертних платежів із міських і район­них бюджетів, які не дають можливості реалізувати регіональну політику в повному обся­зі при передачі повноважень органами влади вищого рівня та не сприяють забезпе­ченню соціальних потреб населенню [4- с. 127]. Інколи завищується власна дохідна база бюджетів базового рівня та обмежуються видатки.

Вагомим кроком для доповнення положень БК щодо врегулювання міжбюджетних відносин між районним бюджетом і бюджетами базового рівня було прийняття Закону України «Про міжбюджетні відносини між районним бюджетом та бюджетами терито­ріаль­них громад сіл, селищ, міст та їх об'єднань». Цей нормативний акт дозволив упоряд­ку­вати міжбюджетні відносини на найнижчому рівні, зокрема, визначивши засади між­бюд­жетних відносин між районним бюджетом і бюджетами територіальних громад сіл, селищ, міст районного значення та їх об'єднань, а також між міським бюджетом міста облас­ного (республіканського Автономної Республіки Крим) значення, міста Севасто­поля, та бюджетами адміністративно підпорядкованих йому міст, селищ, сіл. Послідовним та не менш необхідним кроком з боку Верховної Ради України було б правове врегулю­вання міжбюджетних відносин на вищому рівні, тобто прийняття у найближчому часі Зако­ну України «Про міжбюджетні відносини між обласним бюджетом і бюджетами райо­нів і міст обласного значення» ;

— удосконалення правового регулювання міжбюджетних відносин. Це складний процес, пріоритети якого змінюються з року в рік. Так, у 2004 році удосконаленню підля­гало податкове законодавство, зокрема в частині внесення змін до Закону України «Про податок на доходи фізичних осіб», оскільки цей податок є головним джерелом доходів місцевих бюджетів (68% загального фонду). У зв’язку із вищезазначеними змінами була прийнята постанова КМУ щодо удосконалення формульного підходу до надання трансфертів органам місцевого самоврядування;

— покращання формульного підходу надання трансфертів. Для виконання статті 50 Закону України «Про Державний бюджет України на 2001» Кабінетом Міністрів України було прийнято постанову від 29 грудня 2000 року № 1932, в якій вперше встановлювався порядок формульного розрахунку обсягу міжбюджетних трансфертів. А вже в 2004 році розрахунки обсягу міжбюджетних трансфертів здійснювалися за удосконаленою формою згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 9 вересня 2003 р. № 1426 та від 12 листопада 2003 р. № 1761 «Про внесення змін до Формули розподілу обсягу міжбюд­жетних трансфертів (дотацій вирівнювання та коштів, що передаються до державного бюд­жету) між державним бюджетом і місцевими бюджетами». На сьогодні місцеві бюдже­ти відповідно до статей 94, 95 БК формуються на основі нормативів фінансової забезпече­ності та формули вирівнювання, що, на думку багатьох науковців, створює штучну дота­ційність місцевих бюджетів, оскільки 100% забезпечення фінансовими ресурсами орга­нів місцевої влади знижує стимули для нарощування власної податкової бази;

— правове врегулювання передачі трансфертів і повноважень з державного бюджету місцевим. Особливо це стосується міжбюджетних трансфертів соціального характеру. У 2002;2004 рр. державний бюджет виконав свої зобов’язання щодо надання таких коштів місцевим бюджетам від 50−80% [5, с. 30];

— чіткий розподіл відповідальності за видатками між органами державної та місцевої влади. В основі розподілу видаткових зобов’язань необхідно враховувати не функціо­нальні повноваження, а пооб'єктний підхід залежно від їх підпорядкування [3, с. 20]. Це одна з головних суперечностей міжбюджетних відносин, на яку звертають увагу вітчиз­няні вчені. Для його усунення необхідно чітко розподілити в законодавчому порядку повноваження між органами державної та місцевої влади, знизити частку трансфертів у доходах місцевих бюджетів і підвищити податкові гарантії органів місцевого самовряду­вання. Це дозволить збалансувати місцеві бюджети за доходами та видатками. На покращання цієї ситуації прийнято Закон України «Про врегулювання міжбюджетних відносин на рівні районів, територіальних громад сіл, селищ, міст районного значення та їх об'єднань». Однак усунути правові колізії можна за рахунок внесення змін у закони «Про місцеві державні адміністрації» та «Про місцеве самоврядування в Україні». Прак­тичний досвід застосування положень цих двох законів підтвердив недосконалість правового регулювання у сфері управління соціально-економічними процесами на регіо­наль­ному та місцевому рівнях. Розмитість і дублювання повноважень місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування призводять до невизначеності їх відповідальності, послаблюють державний і громадський контроль за результатами їх практичної діяльності. У зв’язку з наданням органам місцевого самоврядування ряду повно­важень центральних органів виконавчої влади виникає необхідність законодав­чого визначення здійснення місцевими державними адміністраціями контролю за їх вико­нанням. Потребує змін з урахуванням адміністративної реформи в Україні положення щодо структури та функцій органів виконавчої влади [4, с. 127−128].

Процеси децентралізації функцій виконавчої влади можуть відбуватися у двох фор­мах: делегування повноважень або передання певних функцій місцевим органам влади. У випадку делегування повноважень певна частина функцій центральної влади (за рішенням уряду) передається органам місцевого самоврядування (органам влади адміні­стративно-територіальних одиниць). Передання повноважень передбачає ієрархічну залежність того, кому їх передають, від того, хто їх передає, і означає обмеження свободи першого. У випадку передання функцій ієрархічної залежності немає [7, с. 33].

Передання повноважень органів центральної влади органам місцевого самовряду­вання має забезпечуватися переданням фінансових ресурсів, необхідних для виконання покладених завдань. З цією метою органами центральної влади з державного бюджету пере­ра­ховуються трансферти та кошти, що закріплюються за місцевими бюджетами в Зако­ні «Про Державний бюджет України» на поточний рік.

У законодавстві України делегування видаткових повноважень здійснюється згідно з частиною першою ст. 85 Бюджетного кодексу України, яка передбачає, що держава може передати (делегувати) Раді міністрів Автономної Республіки Крим та органам місце­вого самоврядування право на здійснення видатків лише за умови відповідної передачі бюджетних ресурсів у вигляді закріплених за відповідними бюджетами загальнодержав­них податків і зборів (обов'язкових платежів) або їх частки, а також трансфертів з Дер­жав­ного бюджету України. А відповідно до п. 2 ст. 82 та частини другої ст. 83 Бюджетного кодексу України, видатки, які визначаються функціями держави і можуть бути передані на виконання Автономній Республіці Крим та місцевому самоврядуванню, здійснюються за рахунок коштів місцевих бюджетів, у тому числі трансфертів з Державного бюджету України.

Вагомим недоліком у правовому регулюванні мюжбюджетних відносин є те, що система затвердження місцевих бюджетів, викладена в Бюджетному кодексі України, не передбачає поділу доходів і видатків на власні та делеговані. Зокрема, частиною другою ст. 76 Бюджетного кодексу України встановлено, що рішенням про місцевий бюджет визна­­чається загальна сума доходів і видатків (з розподілом на загальний та спеціальний фонди), а також з розподілом видатків на поточні і капітальні. Натомість у частині четвер­­тій ст. 63 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.97, передбачено, що в дохідній частині місцевого бюджету повинні окремо виділятися доходи, необхідні для виконання власних повноважень, і доходи на забезпечення виконання деле­гованих законом повноважень органів виконавчої влади, а частина сьома ст. 64 цього Закону містить доповнення, згідно з яким зазначена вимога поширюється і на видат­ки місцевих бюджетів, які також повинні поділятися на дві частини: видатки, пов’язані з виконанням власних повноважень органів місцевого самоврядування, і видат­ки на виконання делегованих законом повноважень органів виконавчої влади. Таким чином, закріплений у Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» поділ доходів і видатків не знайшов свого відображення в положеннях Бюджетного кодексу, що й стало однією з причин відсутності чіткого розмежування на законодавчому рівні делегованих і власних бюджетних повноважень місцевих органів влади при плануванні та виконанні місцевих бюджетів. А це відповідно не дозволяє прозоро використовувати кошти держав­ного бюджету, надані для виконання делегованих функцій. Внаслідок цього унеможлив­люється контроль за використанням коштів, наданих у вигляді закріплених загальнодер­жавних податків і дотації вирівнювання.

Література:

1. Бюджетний кодекс України // Урядовий кур'єр. — 2001. — № 131. — 25 липня.

2. Концепція «Реформування міжбюджетних відносин в Україні»: Проект. — К.: НДФІ, 1999. — 84 с.

3. Баліцька В. В. Реформування міжбюджетних відносин у контексті фінансової політи­ки // Матеріали міжнародної науково-практичної конференції «Міжбюджетні відносини центру та регіонів». — К., 2004. — С. 17−24.

4. Василишин М. М. Формування місцевих бюджетів та обґрунтування міжбюджетних відносин // Фінанси України. — 2001. — № 7. — С. 125−128.

5. Ісмаїлов А.Б. Міжбюджетні відносини та напрями їх удосконалення // Фінанси Украї­ни. — 2004. — № 6. — С. 27−32.

6. Каун О. Б. Концептуальні засади формування механізму міжбюджетних відносин в Украї­ні // Фінанси України. — 2001. — № 6. — С. 31−38.

7. Луніна І. Бюджетний кодекс України і реалії міжбюджетних відносин // Економіст. — 2000. — № 10. — С. 32−36.

8. Музика О. А. Доходи місцевих бюджетів за українським законодавством: Моногра­фія. — К.: Атіка, 2004. — 344 с.

9. Нечай А. А. Проблеми правового регулювання публічних фінансів та публічних видатків: Монографія. — Чернівці: Рута, 2004. — 264 с.