Генезис конституційно-правового регулювання консультативно-дорадчих органів в Україні

ГЕНЕЗИС КОНСТИТУЦІЙНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ

Постановка проблеми. Зі здобуттям незалежності України майже при всіх органах публічної влади починають з’являтися різного роду консультативно-дорадчі органи, які утверджуються в одну з основних форм взаємодії влади та громадськості. З появою та активним поширенням консультативно-дорадчих органів в Україні неодмінно постає питання щодо їхнього конституційноправового регулювання, яке наразі має сегментарний та дещо безсистемний характер. Для поліпшення сучасної практики конституційно-правового регулювання консультативно-дорадчих органів в Україні вкрай важливим моментом є дослідження їхнього розвитку та становлення протягом усього українського державотворення. Це дозволить більш точно та аргументовано пояснити наявні проблеми у вітчизняній моделі консультативно-дорадчих органів та висловити відповідні практичні пропозиції щодо поліпшення їх діяльності й регулювання.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Проблема генезису конституційно-правового регулювання консультативно-дорадчих органів в Україні знайшла своє відображення в працях таких зарубіжних та вітчизняних учених, як Е. Лур'є, А. Любимова, Ф. Шміттера, Т. Джиги, Д. Холдар, О. Захарченко та інших. Водночас аналіз праць вітчизняних учених щодо генезису конституційно-правового регулювання консультативно-дорадчих органів в Україні дозволяє стверджувати, що в розкритті цієї проблеми наразі залишається багато питань, які так і не отримали свого наукового дослідження. З огляду на це, досить нагально постало питання щодо вивчення генезису конституційно-правового регулювання консультативно-дорадчих органів в Україні.

Формування цілей. Метою статті є розкриття генезису конституційноправового регулювання консультативно-дорадчих органів в Україні.

Виклад основного матеріалу. Діяльність консультативно-дорадчих органів в Україні має значне історичне підгрунтя. Ще на ранньому етапі становлення державності східних слов’ян князі спиралися на раду старійшин, яка складалася з бояр і «градських старців» — найвпливовіших людей з місцевого населення. У період Київської Русі за часів правління Володимира князівські радники почали іменуватися дружиною, до складу якої входили й церковні ієрархи. Склад князівських радників розширювався залежно від питань, які розглядались [1, с. 56].

Потреба в постійному консультуванні князя з питань державного значення сприяла виникненню повноцінного консультативно-дорадчого органу — Боярської ради, яка діяла в часи Київської держави та мала статус вищої ради при князеві. Новостворений консультативно-дорадчий орган складався з представників земського боярства, княжої дружини, а згодом також і духовенства. У компетенції Боярської ради був розгляд і обговорення питань законодавства, внутрішньої та зовнішньої політики, державного устрою, релігії. Радитися з дружиною, а пізніше — з боярами, було моральним обов’язком князя [2, с. 136−137]. У «Повчанні…» Мономах вказує на наради з боярами як на постійні чи навіть щоденні [3, с. 49].

Боярська рада не мала постійного складу, засідання скликалися князем у необхідних випадках, а її рішення мали дорадчий характер. Особливо зросла роль цього консультативно-дорадчого органу в період феодальної роздробленості. Вона стала свого роду феодальною курією або радою феодалів сеньйора-великого чи удільного князя з його васалами, що користувалися певною політичною самостійністю. Варто зазначити, що в різних землях Київської Русі роль цього консультативно-дорадчого органу суттєво відрізнялась. На північних та центральних землях Боярська рада мала значно меншу вагу в прийнятті державних рішень ніж на західних землях, де їй належало важливе місце у вирішенні державних справ [2, с. 136−137].

Зокрема, у Галицько-Волинському князівстві Боярська рада функціонувала як постійний консультативно-дорадчий інститут прийняття державних рішень. До її складу входили представники боярської аристократії, галицький єпископ, суддя князівського двору, деякі воєводи та намісники. Вона збиралася з ініціативи самого боярства, але іноді й на вимогу князя. Але князь не мав права скликати Боярську раду проти волі бояр. Раду очолювали найбільш впливові бояри, які намагалися регулювати діяльність великого князя. У ХІІІ столітті роль цього консультативно-дорадчого органу настільки посилилась, що найважливіші державні документи приймалися великим князем тільки спільно з боярами. Попри консультативно-дорадчий статус Боярської ради, без її згоди князь не міг видати жодного державного акта. Боярська рада, визнаючи владу князя, фактично обмежувала її. Саме цей орган галицькі бояри використовували в боротьбі проти посилення князівської влади, за збереження своїх привілеїв [1, с. 88].

За козацької доби консультативно-дорадчі органи не набули розвитку через відсутність єдності державної влади та руйнівні державотворчі процеси. Поширення практики функціонування консультативно-дорадчих органів при урядових відомствах починається лише у ХVШ столітті, коли українські землі входили до складу Російської Імперії. Консультативно-дорадчі органи тих часів здебільшого були прообразами сучасних громадських інституцій через досить сильний вплив на них державної системи та постійної в них участі представників органів публічної влади [4, с. 15]. Певним чином пожвавило участь громадськості в діяльності консультативно-дорадчих органів за часів Російської Імперії ухвалення Положення «Про комітети торгівлі та мануфактури» [4, c. 16−17]. На той час сам факт ухвалення подібного нормативно-правового акта був справжнім проривом в утвердженні консультативно-дорадчих органів, оскільки громадськість уперше отримала легальні можливості справляти вплив на прийняття нормативно-правових актів, щоправда в дещо обмежених формах.

Згодом цікавість громадськості до такого роду консультативнодорадчих органів у Російській Імперії переросла в практичну потребу бути представленим у їх складі, оскільки це суттєво полегшувало ведення власної справи через наявність нового доступу до органів публічної влади. Не менш важливим стало започаткування демократичних правил щодо організації та здійснення роботи консультативно-дорадчих органів. Тому вже на кінець ХІХ століття спостерігався справжній бум у створенні та діяльності консультативно-дорадчих органів при органах публічної влади Російської Імперії. Цікаво, що позитивна роль, яку відігравали ці громадські інституції в процесі прийняття нормативно-правових актів, відзначали й керівники загальнодержавних органів виконавчої влади, більшість з яких прихильно ставилася до їх діяльності [5, c. 361].

За радянських часів консультативно-дорадчі органи були досить щільно «вбудовані» в партійно-владну систему. Вплив громадськості на прийняття нормативно-правових актів через консультативно-дорадчі органи мав доволі обмежений характер, оскільки був представлений з числа активістів комуністичної партії Радянського Союзу та громадських організацій-сателітів. Інституційне оформлення консультативно-дорадчих органів радянського зразка здебільшого здійснювалося за галузевою чи регіональною рисами [6, c. 20]. Загалом це були доволі закриті для суспільства структури, які знаходилися від великим впливом з боку держави [7, с. 104]. Діяльність деяких з них узагалі була втаємниченою від суспільства та закрита для доступу громадськості. У період існування СРСР консультативно-дорадчі органи здебільшого слугували площадкою для внутрішнього партійного узгодження інтересів різних галузей економіки та територіальних одиниць при прийнятті нормативно-правових актів.

Утвердження консультативно-дорадчих органів з набуттям незалежності України було здійснено в рамках запровадження в нашій державі соціального партнерства. Зокрема, 27 квітня 1993 року Президент України видав Указ № 151/93 «Про Національну раду соціального партнерства», яким засновано Національну раду соціального партнерства — постійно діючий консультативно-дорадчий орган при Президентові України, що утворюється з представників Кабінету Міністрів України, об'єднань підприємців та професійних спілок для узгодженого вирішення питань, що виникають у соціально-трудовій сфері [8]. А втім, за час функціонування Національної ради соціального партнерства, вона так і не стала ефективним загальнонаціональним консультативно-дорадчим органом, який сприяв би узгодженню інтересів сторін соціального партнерства під час прийняття нормативно-правових актів. З огляду на це, Указом Президента України від 29 грудня 2005 року № 1871/2005 «Про розвиток соціального діалогу в Україні» Національну раду соціального партнерства було ліквідовано та створено Національну тристоронню соціально-економічну раду [9].

Суттєво посилило роль цього органу прийняття Закону України «Про соціальний діалог в Україні» від 23 грудня 2010 року № 2862-VI, відповідно до якого Національна тристороння соціально-економічна рада — це постійно діючий орган, що утворюється Президентом України, до основних завдань якого належить: вироблення консолідованої позиції сторін соціального діалогу щодо стратегії економічного й соціального розвитку України та шляхів вирішення наявних проблем у цій сфері; підготовка та надання узгоджених рекомендацій і пропозицій Президентові України, Верховній Раді України та Кабінету Міністрів України з питань формування й реалізації державної економічної та соціальної політики, регулювання трудових, економічних, соціальних відносин. Пропозиції та рекомендації, прийняті в межах компетенції Національної ради та схвалені її рішенням, є обов’язковими для розгляду органами державної влади та органами місцевого самоврядування, яким вони адресовані. Для участі в розгляді цих рішень можуть запрошуватися члени Національної ради [10].

Отже, консультативно-дорадчі органи, які створені та функціонують у рамках реалізації соціального діалогу в Україні, формально відповідають європейській тристоронній моделі взаємодії органів публічної влади, професійних спілок та громадських об'єднань роботодавців. Водночас за своїм змістом та можливостями впливу громадськості на прийняття нормативно-правових актів, сучасний варіант соціального партнерства в нашій державі суттєво відрізняється від європейської практики діяльності подібного роду консультативно-дорадчих органів [11, с. 627−628]. Такий стан речей обумовлений насамперед двома основними причинами, що мають місце в Україні. По-перше, розпорошеністю громадськості та її неготовністю до консолідованого відстоювання власних інтересів під час участі в діяльності консультативно-дорадчих органів. По-друге, нівелювання ролі держави, яка не виконує наразі функцію арбітра для узгодження різних громадських інтересів під час прийняття нормативно-правових актів.

Поза межами соціального діалогу консультативно-дорадчі органи мали сегментарне конституційно-правове регулювання, що здійснювалося підзаконними нормативно-правовими актами органів публічної влади. Унаслідок цього було створено дуже велику кількість консультативнодорадчих органів, конституційно-правове регулювання яких мало хаотичний та ситуативний характер, а самі органи здебільшого були засобом для легітимації інтересів фінансово-промислових груп, які в такий спосіб отримали доступ до органів публічної влади. Через це можливості залучення громадськості до функціонування консультативно-дорадчих органів, а відповідно й вплив на прийняття нормативно-правових актів, які були предметом 'їхнього розгляду, мав та продовжує мати доволі обмежений характер.

Вагомим кроком у конституційно-правовому регулюванні діяльності консультативно-дорадчих органів при Кабінеті Міністрів України стало ухвалення Постанови Кабінету Міністрів України від 17 червня 2009 року № 599 «Питання консультативних, дорадчих та інших допоміжних органів, утворених Кабінетом Міністрів України» [12]. Метою прийняття цієї урядової постанови було приведення численних консультативно-дорадчих органів до єдиного знаменника способом уніфікації порядку їх створення та діяльності при Кабінеті Міністрів України. Потребують, звертається увага в офіційних доповідях Президента України, більш ефективного використання такі усталені та перевірені практикою форми співпраці органів державної влади з організаціями громадянського суспільства, як громадські ради та консультативно-дорадчі органи при центральних та місцевих органах влади [13, с. 130].

Відповідно до згаданої вище урядової постанови при Кабінеті Міністрів України утворюється шість видів консультативно-дорадчих органів:

• 1. Комісія — для забезпечення узгодження дій центральних і місцевих органів виконавчої влади з питань, пов’язаних з реалізацією повноважень Кабінету Міністрів.
• 2. Комітет — для розгляду питань щодо присудження державних премій.
• 3. Організаційний комітет (координаційний центр) — для забезпечення узгодження дій центральних і місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій з питань підготовки й проведення заходів загальнодержавного значення.
• 4. Рада — для вивчення проблемних питань, пов’язаних з реалізацією державної політики у відповідній сфері.
• 5. Робоча група — для участі в підготовці проектів нормативно-правових актів, інших документів, що подаються на розгляд Кабінету Міністрів.
• 6. Урядова комісія — для розслідування причин аварії (катастрофи), ужиття заходів до подолання наслідків стихійного лиха, надання допомоги потерпілим громадянам та їх сім'ям [12].

Посилило інституційні засади діяльності консультативно-дорадчих органів при органах виконавчої влади в Україні ухвалення Постанови Кабінету Міністрів України «Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики» від 03 листопада 2010 року № 996, якою було затверджено Типове положення про громадську раду при міністерстві, іншому центральному органі виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній, Київській та Севастопольській міській, районній, районній у мм. Києві та Севастополі державній адміністрації. Цим положенням визначено три основних завдання громадської ради: 1) створення умов для реалізації громадянами конституційного права на участь в управлінні державними справами; 2) здійснення громадського контролю за діяльністю органів виконавчої влади; 3) сприяння врахуванню органом виконавчої влади громадської думки під час формування та реалізації державної політики [14].

Зокрема, громадська рада відповідно до покладених на неї завдань:

• — готує та подає органу виконавчої влади, при якому вона утворена, пропозиції про проведення консультацій з громадськістю;
• — подає органу обов’язкові для розгляду пропозиції щодо підготовки проектів нормативно-правових актів з питань формування та реалізації державної політики у відповідній сфері, удосконалення роботи органу;
• — проводить відповідно до законодавства громадську експертизу та громадську антикорупційну експертизу проектів нормативно-правових актів;
• — здійснює громадський контроль за врахуванням органом пропозицій та зауважень громадськості, а також дотриманням ним нормативно-правових актів, спрямованих на запобігання та протидію корупції;
• — збирає, узагальнює та подає органу інформацію про пропозиції громадських організацій щодо вирішення питань, які мають важливе суспільне значення;
• — організовує публічні заходи для обговорення актуальних питань розвитку галузі чи адміністративно-територіальної одиниці тощо [14].

Ключовою проблемою, яка потребує вирішення в контексті налагодження ефективної діяльності консультативно-дорадчих органів в Україні як громадських інституцій є відсутність у чинному законодавстві України уніфікованої процедури щодо створення та діяльності консультативно-дорадчих органів на рівні різних органів державної влади, залучених до законодавчого процесу — Верховної Ради, Президента України, Кабінету Міністрів. Навіть більше, відсутність конституційно-правового регулювання порядку створення та діяльності консультативно-дорадчих органів у Верховній Раді України та при Президентові України призводить до формального підходу щодо створення та діяльності консультативнодорадчих органів, епізодичного та безсистемного характеру їх роботи й низькому ступені врахування рекомендацій консультативно-дорадчих органів, а також залежністю від політичної волі посадових та службових осіб органів державної влади, при яких вони створені.

Уніфіковані процедури створення та діяльності консультативнодорадчих органів у формі громадських рад реалізовано в Україні лише на рівні органів виконавчої влади, де протягом 2002;2010 рр. було прийнято значну кількість підзаконних нормативно-правових актів з цього питання. Урядовими актами передбачено, що консультації з громадськістю проводяться з питань, що стосуються суспільно-економічного розвитку держави та життєвих інтересів широких верств населення. Зокрема, обов’язково проводяться консультації з громадськістю щодо проектів нормативно-правових актів, які стосуються прав, свобод і законних інтересів громадян. Проте питання вироблення ефективних механізмів врахування рекомендацій громадськості й досі залишається відкритим. Скажімо, представники громадських організацій наголошують, що їх напрацювання використовуються органами публічної влади досить рідко й оцінюють таке використання в середньому на рівні 4 балів (за шкалою від 1 до 10) [15, c. 318].

Що ж до інших органів публічної влади України, то порядок створення та роботи консультативно-дорадчих органів при них, за весь час української державності, так і не було врегульовано єдиним нормативно-правовим актом. Занепокоєння викликає той факт, що найменш регламентованою сферою залишається саме діяльність консультативно-дорадчих органів у парламенті, насамперед тих, які створені при комітетах Верховної Ради України. Громадські ради, створені при парламентських комітетах, в основі роботи мають різні правові акти як за формою, так і змістом. Таким правовим актом здебільшого є рішення комітету щодо створення та порядку діяльності консультативно-дорадчого органу при ньому [16, c. 37−38]. Унаслідок цього громадські ради, створені у Верховній Раді України, так і не перетворилися на дієвий інструмент впливу громадськості на прийняття законодавчих та інших актів. конституційний правовий влада консультативний На рівні Президента України відповідно до пункту 28 частини 1 статті 106 Конституції України створено цілу низку консультативно-дорадчих органів, у роботі яких може взяти громадськість. Її участь при Президентові України визначається низкою Указів Глави держави, що приймаються під конкретний консультативно-дорадчий орган окремо. Тобто, загального підходу щодо врегулювання діяльності консультативно-дорадчих органів також немає. Як підсумок — ефективність роботи консультативно-дорадчих органів залежить від суб'єктного складу та наявності політичної волі врахувати результати їх роботи. Аналіз персонального складу окремих консультативно-дорадчих органів, створених при Президентові України, свідчить, що участь громадськості в їх діяльності є дуже обмеженою. Наприклад, у складі Ради регіонів, що була створена за попереднього Глави держави, не було жодного представника громадськості, що взагалі є неприпустимим.

Щодо локального рівня здійснення впливу громадськості на прийняття нормативно-правових актів через консультативно-дорадчі органи, то на сьогодні більшість громадських рад при органах місцевого самоврядування функціонують лише на рівні міст обласного значення. У багатьох територіальних громадах узагалі відсутня практика створення консультативно-дорадчих органів при органах місцевого самоврядування або ж процес їх формування ще далеко незавершений [16, с. 24−25]. За таких умов громади не можуть розраховувати на ефективне здійснення впливу на прийняття нормативно-правових актів на місцевому рівні через консультативно-дорадчі органи.

Висновки. Аналіз генезису конституційно-правового регулювання консультативно-дорадчих органів в Україні дозволяє стверджувати про потребу запровадження уніфікованого нормативно-правового порядку їх створення та діяльності при органах публічної влади. Утілення загальних правил функціонування консультативно-дорадчих органів буде сприяти зменшенню їх залежності від політичної волі окремих владних суб'єктів; визначенню механізмів врахування рекомендацій таких консультативно-дорадчих органів у нормопроектній діяльності органів публічної влади; посиленню громадського контролю за виконанням уже прийнятих нормативно-правових актів; уникненню бюрократизації та формального підходу під час створення таких органів.

Використані джерела

• 1. Історія держави і права України: Підручник / А. С. Чайковський, В.І. Батрименко та ін.; За ред. Чайковського А. С. — К.: Юрінком Інтер, 2004. — 512 с.
• 2. Атоян О. Н. История государства и права Украины (с древнейших времен до середины XVII века): Курс лекций / О. Н. Атоян; МВД Украины, ЛИВД. — Луганск: РИО ЛИВД, 2001. — 472 с.
• 3. Музыченко П. П. История государства и права Украины: Учебное пособие / П. П. Музыченко. — 6-е издание. — К.: «Знання», 2008. — 588 с.
• 4. Лурье Е. С. Предпринимательски союзы по русскому праву / Е. С. Лурье. — СПб.: Юрид. кн. скл. «Право», 1914. — 48 с.
• 5. Програмная рЪчь Министра Торговли и Промышленности В. И. Темирязева въ Государственной ДумЪ 13 февраля 1909 года // Промышленность и торговля. — 1909. — Том. І. — С. 351−362.
• 6. Любимов А. П. История лоббизма в России / А. П. Любимов. — М.: Фонд «Либеральная миссия», 2005. — 208 с.
• 7. Schmitter Ph. Still the Century of Corporatism? / Ph. Schmitter // The Review of Politics. — 1974. — Vol. 36. — P. 85−131.
• 8. Про Національну раду соціального партнерства: Указ Президента України від 27 квітня 1993 року № 151/93 // Офіційний вісник України. — 1999. № 5. Ст. 156.
• 9. Про розвиток соціального діалогу в Україні: Указ Президента України від 29 грудня 2005 року № 1871/2005 / / Офіційний вісник України. — 2006. № 52. Ст. 3271.
• 10. Про соціальний діалог в Україні: Закон України від 23 грудня 2010 року № 2862-VI // Відомості Верховної Ради України. — 2011. — № 28. — Ст. 255.
• 11. Джига Т. В. Розвиток соціального партнерства в країнах ЄС та Україні: порівняльний аналіз / Т. В. Джига // Гілея. Історичні науки. Філософські науки. Політичні науки: наук. вісник: зб. наук. праць. — 2011. — Вип. 50 (№ 8). — С. 621−628.
• 12. Питання консультативних, дорадчих та інших допоміжних органів, утворених Кабінетом Міністрів України: Постанова Кабінету Міністрів України від 17 червня 2009 року № 599 / / Офіційний вісник України. — 2009. — № 45. — Ст. 1511.
• 13. Про внутрішнє та зовнішнє становище України в 2012 році: Щорічне Послання Президента України до Верховної Ради України. — К.: НІСД, 2012. — 256 с.
• 14. Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики: Указ Президента України від 15 вересня 2005 року № 1276/2005 // Офіційний вісник України. — 2005. — № 38. — Ст. 2363.
• 15. Про внутрішнє та зовнішнє становище України в 2013 році: Щорічне Послання Президента України до Верховної Ради України. — К.: НІСД, 2013. — 576 с.
• 16. Посібник з участі громадськості / Проект «Голос громадськості»; Міжнародний центр перспективних досліджень; За ред. Д. Холдар та О. Захарченко. — Київ: В-во Дизайн-студія «iMedia», 2002. — 116 с.