Принцип субсидіарності в федеративному устрої держави

Принцип субсидіарності в федеративному устрої государства

Штански Ніна Вікторівна. провідний фахівець Апарата Верховної Ради Придністровської Молдавської Республіки (г.Тирасполь) Тема федеративного устрою держав, як і федералізму загалом є сьогодні дуже поважною бізнес-вумен у контексті побудови Федеративного Держави, утвореного Придністровської Молдавської Республікою і Республікою Молдова на договірної основе.

В своїй статті «Про механізм вибудовування федеративних відносин між Молдовою та Придністров'ям» доцент, к.ю.н., завідувач кафедри громадянського правничий та процесу Придністровського Державного Університету Я. Ф. Федорчуков зазначив, формування стійких і легітимних федеративних відносин має спиратися на чітко вироблений механізм. Як найпридатнішою для Молдови та Придністров'я автор висуває договірну концепцію освіти федерації з однаковим розподілом повноважень між суб'єктами федерації. [1].

В умовах процесу федералізації Придністровська державність перебуває в такому етапі розвитку, що змушує переосмислити і змістовно розвинути цілий ряд усталених понять. До них за важливістю насамперед вчені України і політики Придністров'я відносять поняття «субсидиарности».

Ведется складна і копітка робота з розробки Конституції Федеративного Держави, утвореного Придністровської Молдавської Республікою і Республікою Молдова на договірній основі. Зусилля повноважних представників ув Спільної Конституційної Комісії спрямовані на відстоювання жизнеобразующего принципу цього державного будівництва — рівноправність суб'єктів федерації, які своєю чергою мають становити його державно-правової фундамент.

Как відзначили у вступної статті збірника публікацій з результатам що відбулася у ПГУ їм. Т. Г. Шевченка 2003 року науковій конференції «Придністровська державність у тих сучасного міжнародного досвіду федералізму» С.І. Берил і І.Н. Галинський: «Для Придністров'я життєво важливих буде питання формування центральних федеральних органів влади суб'єктами федерації на рівноправної, равносубъектной основі, оскільки саме участь Придністров'я в її формуванні та розподілі владних повноважень означатиме визнання за ним його політичної правосубъектности».

[2] Слід зазначити, позиція керівництва Республіки Молдова уже багато років базувалася на унітарною схемою побудови відносин між сторонами, тоді як Придністровська сторона вже 1992;го року висувала пропозиції щодо створення конфедерації, що свідчить Постанова Верховної Ради Придністровської Молдавської Республіки «Про освіту молдавської конфедерації» № 276 від 06 січня 1992 года.

В ході переговорного процесу Російська і Україна стали гарантами досягнутих під час переговорного процесу домовленостей, а ОБСЄ зберегла за собою статус посередника. Значимість ролі посередників і гарантів у процесі зближення позицій сторін перебування взаємоприйнятній форми майбутньої федерації на договірній основі вагомо зросла, а активна діяльність міжнародних експертів сприяла певному прогресу у процесі створення спільного государства.

Так, 2−3 липня 2002 року відбулося засідання Постійного наради по політичних питань. Під час зустрічі було запропоновано робочий документ (Угоду) про створенні Республікою Молдова і Придністровської Молдавської Республікою Спільного Федеративного Держави. Як у статті «Переговорний процес та громадянської позиції Молдови та Придністров'я на проблеми федералізації» заступник міністра закордонних справ ПМР В. В. Янковский: «Поява у липні 2003 року проекту Угоди, що був посередниками, і злагода молдавської сторони розпочати роботу з цього проектом, позначило як її відхід концепції унітаризму, а й відкрило можливість досягти врегулювання, використовуючи світової досвід федералізму». [3] Потім 5 грудня 2002 року підписано Декларація про наміри, узгоджена Постійним нарадою за політичними питанням у межах переговорного процесу з придністровського врегулюванню, за якою РМ і ПМР погодилися будувати демократичне правове федеративну державу, створюване на договірній основі. Було винесено рішення б сприйняти як основу концепцію федералізації, запропоновану липневим Соглашением.

28 лютого 2003 року у г. Кишинев учасниками переговорного процесу було підписано Протокол про створенні механізму розробки і затвердження Конституції Федеративного Государства.

9 квітня 2003 року Рада Придністровської Молдавської Республіки прийняв Постанова № 1029 «Про патентування деяких принципах механізму розробки і затвердження проекту Конституції Федеративного Держави, утвореного Придністровської Молдавської Республікою і Республікою Молдова».

15 квітня 2003 року у г. Тирасполь було підписано Протокол двосторонньої зустрічі представників по політичних питань від Республіки Молдова і Придністров'я, де боку провели консультації з питанням, що з створенням СКК і запропонували внести пропозиціями щодо її чисельній составе.

17 квітня 2003 року Парламентом РМ прийнято Постанова № 180-ХV «Про затвердження групи осіб, які ввійдуть до складу комісії з розробки проекту нової редакції Конституції Республіки Молдова», яких було затверджені кандидатури трьох повноважних представителей.

23 квітня 2003 року Верховною Радою Придністровської Молдавської Республіки прийнято Постанова № 1063 «Про затвердження повноважних представників Придністровської Молдавської Республіки на складі спільної комісії з розробки проекту Конституції Федеративного Держави, утвореного Придністровської Молдавської Республікою і Республікою Молдова», яких було затверджені кандидатури семи повноважних представників Придністров'я. Отже, в Спільну Конституційну Комісію від Придністров'я ввійшли 2 представника Верховного Ради Придністровської Молдавської Республіки, 2 представника виконавчих органів влади ПМР, 1 представник судової влади ПМР і 2 представника Придністровського Державного Університету. Робота Спільної Конституційної Комісії почалася червні 2003 року й до жовтня цього року сторонам вдалося розробити зважену та прийняти Регламент Спільної Конституційної Комісії, узгодити проект Структури Конституції Федеративного Держави, розробити й ухвалити Розділ II «Основні права, волі народів і обов’язки». Проте робота експертів обох сторін просувається негаразд швидко, таким чекали майже всі спостерігачі. Особливі складності у діяльності Спільної Конституційної Комісії виникли при розробці Розділу I «Основи конституційного ладу». У своєму виступі на пленарному засіданні Сесії Верховної Ради Придністровської Молдавської Республіки співголова Спільної Конституційної Комісії від Придністров'я Є.В. Шевчук зазначив: «Молдавська сторона виступає виступав категорично проти згадки у проекті Конституції терміна Федеративну Держава, що також знаходить свій відбиток у проекті Декларації «Про основні принципи розмежувань повноважень під час розробці нової редакції Конституції РМ», отриманої 5-го вересня нинішнього року. У ній, зокрема пропонується, що у віданні центральних органів влади Республіки Молдова перебувають: 1. ухвалення й зміну Конституції і законів РМ, контролю над виконанням; 2. встановлення системи органів законодавчої, виконавчої та судової влади, порядку їхнього організації і діяльності, формування органів публічної влади й управління; 3. загальнодержавний бюджет, податки та збори; 4. судоустрій: правоохоронні органи, кримінальна, кримінально-процесуальне і кримінально-виконавче законодавство, амністія і помилування, громадянське, цивільно-процесуальне і арбитражно-процессуальное законодавство, правове регулювання, інтелектуальне право, і ще 14 груп повноважень, тобто до ведення центральної влади належить близько 18 груп повноважень, а спільному ведення 10 груп, в частности:

а) питання ведення, користування і розпорядження землею, надрами, водними та інші на природні ресурси, б) й питання, певні Конституції та законів Республіки Молдова. До відання Придністров'я можна адресувати інші питання, не підпорядковані центральних органів влада Республіки Молдова чи спільному віданні. Тобто за даної формулюванні Законом центральної влади Республіки Молдова можливо вилучити все повноваження у предмета ведення Придністровської Молдавської Республіки" [4].

На які у Республіці Молдова і Придністровської Молдавської Республіці семінарах по федералізму, організованих ПА ОБСЄ, міжнародними експертами неодноразово підкреслювалося, що особливість міцної не псевдофедерации у тому, що складові її суб'єкти мають певним суверенітетом, владою та автономією, діючи, тим щонайменше, у межах федерального законодавства, а саме договірні федерації історично відрізняються великим рівнем самостійності які входять у них суб'єктів. Аналіз конституційного устрою сучасних федеративних держав Європи дозволяє зробити висновок, що став саме принципи отстаиваемые представниками у Спільній Конституційної Комісії від Придністровської Молдавської Республіки, але це принципи добровільності, суверенітету і субсидіарності, лежать у основі конституційного устрою успішних федерацій. На думку члена президії Академії парламентського корпусу РФ, автора багатьох аналітичних статей на задану тему федералізму С.Є. Шилова правове забезпечення постулатів федералізму базується до наступних п’яти принципах субсидіарності: 1-ї принцип: «Народ первинний, держава производно»; 2-ї принцип: «Народ — джерело соціально-правових систем»; 3-й принцип: «Історія — це зміна соціально-правових систем»; 4-й принцип: «Право, закон первинні, економіка производна»; 5-ї принцип: «Міжнародне право первинне, міждержавне право производно». [5] У статті «Федералізм і локальна демократія до ФРН» Ю. Ю. Бальций звертає увагу до викладені С.Є. Шиловым принципи й зауважує, що згадані вище п’ять принципів субсидіарності є тим міцним фундаментом, у якому можливо спорудження молдавської федерації, якщо боку справді намагаються побудувати спільний дім всім. Головне по словами автора, потім привертає увагу через відкликання описом принципів субсидіарності, у тому, що це принципи насправді дозволяють реально затвердити фундаментальні ідеали, цінності й норми, виражені досвідом людства в сучасної дійсності. Насамперед, пише Ю. Ю. Бальций, цього права народу (як єдиного і головного суб'єкта історії) на самовизначення історія, декларація про саморозвиток, декларація про самоврядування, це рівних прав народів незалежно з території проживання, від державної влади і територіальної роз'єднаності, від кількості населення, від віросповідання; декларація про стійке соціальне і економічного розвитку, право для культури, освіту й мову, декларація про території надра, декларація про екологічно стійке й безпечне развитие.

[6] У своїй новітній літератури з проблемам федералізму субсидиарность називається як один із ключових принципів федералізму. Так, С. М. Шахрай, аналізуючи феномен федеративної держави, пише: «У ролі ознак, наявність котрих необхідно і висновку у тому, що це конкретне держава є федерацією, варто виокремити такі принципи федералізму: принцип єдності федерації; принцип інституціональної самостійності частин федерації; принцип участі суб'єктів федерації в реалізації влади на федеративному рівні; принцип субсидіарності; принцип рівності прав суб'єктів федерації». [7] Як у своїй статті «Федералізм: російське вимір» д.ю.н., завідувач сектора порівняльного права Інституту держави й права РАН А. С. Автономов, у Європі визнається, що класичне визначення сенсу принципу субсидіарності в сучасному його значення дав римський тато Пій ХІ ст энциклике «Куадрагесимо Анно «(15 травня 1931 р.): «Було б несправедливо і водночас дуже прикро порушити соціальний порядок, якщо забрати в об'єднань низового рівня функції, які вони можуть виконати самі, і доручити виконання більш широкою групі, котра має понад високий ранг ». [8] Сьогодні субсидиарность в основному розглядається саме як основу організації структурі державної влади в федеративної моделі держави. Поняття субсидіарності є похідним від розуміння «субсидиарная відповідальність», які у цивільному праві. Як відомо, громадянське право, залежно від характеру розподілу відповідальності, розрізняє пайову, солідарну і субсидиарную відповідальність. «Субсидиарная відповідальність має місце тоді, як у зобов’язанні беруть участь двоє боржника, одна з яких є основним, а інший — додатковим (субсидиарным). У цьому субсидиарный боржник несе відповідальності перед кредитором додатково до відповідальності основного боржника». [9] Спочатку ідея субсидіарності поза межами громадянського права розглядалася лише стосовно досвіду Європейського Союзу, і мала міжнародно-правової характер. В. Чиркин зазначає, що офіційно цей термін був вжито у висновку комісії з Європейському Союзу в 1975 р. Потім, на пропозицію Європарламенту в 1984 р. він став розглядатися як із основних принципів системи Європейського співтовариства. [10] Далі субсидиарность досліджували, переважно, у зв’язку з системою відносин між органами Євросоюзу й органами державної влади які входять у його склад 15 держав. Так, закріплення принципу субсидіарності в Маастріхтському договорі багато в чому компенсує відсутність прямих вказівок про федеративної природі Євросоюзу. Останніми роками субсидиарность почали застосовувати також і аналізу системи внутрішньодержавних взаємин у федеративну державу. Субсидиарность тепер набуває чіткіший конституційно-правовий характер, набуває статусу досить загальноприйнятої або занадто оспорюваною наукової категорії, широко використовуваної різними дослідниками для аналізу проблем теорії держави і право, конституційного правничий та політології .

Вместе про те, конституційне закріплення принципу субсидіарності і продовжує носити скоріш міжнародно-правової характер. Так, включена до Конституції ФРН на 1992 р. нова редакція статті 23 проголошувала: «З метою втілення ідеї Об'єднаної Європи Федеративна Республіка Німеччина бере участь у розвитку Європейського Союзу, який зобов’язується зберігати принципи демократичного, правового, соціального і федеративної держави і принцип субсидіарності, і навіть гарантує захист основних прав, сутнісно збігаються з основними правами, які у Основному Законі». [11].

В національних конституціях, навіть новітніх, Україні цього принципу як і немає для характеристики природи й сутності федеративного государства.

Так, у статті 5 Конституції РФ констатується, що федеративний устрій Російської Федерації грунтується їхньому державної цілісності, єдності системи державної влади, розмежування предметів ведення та обмеження повноважень між органами структурі державної влади Російської Федерації і органами структурі державної влади суб'єктів Російської Федерації. Принцип субсидіарності тут прямо не згадується, але є похідним із усіх вищезгаданих ключових принципів федеративного устрою Російської Федерації, там мається на увазі. Адже саме єдність системи структурі державної влади робить всіх його носіїв, незалежно від своїх рівня, однаково солідарними за належну ступінь ефективності управления.

Исследователи відзначають, що правове поняття субсидіарності має давні традиції у європейській політико-правової думки. Так, щодо неї висловлювалися Аристотель, Фома Аквинский, Альтезиус, у час — Джон Локк і Алексіс де Токвіль. У цьому, субсидиарность у літературі розуміється у широкому і вузькому значенні слова. У широкому — як основу соціальної філософії, визначальний необхідність конкретних і найефективніших дій інститутів держави і щодо реалізації належного шанування честі і людської достойності осіб, складових певну спільність. У вузькому сенсі - вже проводяться як категорія теорії держави й права — як взаємна відповідальність органів структурі державної влади федерації і його субъектов.

[12] Разом про те, треба сказати, що у літературі є і трохи інакше розуміння субсидіарності - як принципу управління, за яким питання, які можна вирішені на низових рівнях управління, вирішуються саме тут, а владні органи вищого рівня втручається у них буде лише тоді, коли нижчі неспроможна самостійно вирішити цю проблему. Виходячи з цього, субсидиарность в федеративному державі у літературі найчастіше розуміється саме як право суб'єкта федерації самостійно розв’язувати певний потреби, що передбачає, до того ж час, можливість втручання центральної влади. Колізія тлумачень цього поняття дуже часі важлива у процесі побудови Спільного держави (РМ-ПМР). І справді, основна відмінність федерації від унітарної держави полягає у особливий статус її суб'єктів, закріпленій у конституції федерації праві мати свій, власний коло предметів ведення та обсягу повноважень. Це досить аксіоматична, і спеціально називати це субсидиарностью означала б лише винахід чергового нового терміна для позначення речі цілком очевидною і загальноприйнятої. Звісно ж більш правомірним розуміти субсидиарность саме як певну форму взаємозв'язок харчування та взаємодії різних рівнів структурі державної влади — федеративної Росії і суб'єктів федерації - задля об'єднаного виконання що належать однієї зі сторін повноважень, у разі, якщо дана сторона у різних обставин нездатна самостійно їх выполнить.

Субсидиарность у цьому розумінні неминуче включає у собі право і федерації, і її суб'єктів, мати власний коло повноважень, певний конституцією держави. Але вона не передбачає вже й механізм взаємодії різних рівнів структурі державної влади федеративної держави у процесі їх реализации.

[13] Субсидиарность означає, що різні рівні структурі державної влади федеративної держави повинні як взаємодіяти регулювання громадських процесів, а й у істотною ступеня доповнювати одна одну здійсненні основні цілі, завдань, функцій держави. Це лише у разі, якщо передбачено конституцією держави й немає істотних заперечень з боку іншого рівня структурі державної влади, а тим паче категоричного її несогласия.

Для Придністров'я осмислення змісту принципу субсидіарності має з що склалися стереотипами закріпленими з поняттями: адміністративно-територіального розподілу, схем розселення, розміщення продуктивних наснаги в реалізації госплановском сенсі, повноважень органів влади, взаємовідповідальності. Тут слід звернути увагу, як переосмислення цих понять відбувався за Європі у ХХІ столітті у межах проекту нового європейського федерализма.

Главной ідеєю європейських федералістів було визнано створення федеративного наднаціонального органу і європейське громадянство. На Конгресі в Монтрьо в 1947 року було сформульовані основні засади федералізму. «Перший принцип. Федерація може утворюватися лише за відмови від будь-якої ідеї організаційного гегемонізму… Принцип другий. Федералізм може народитися лише за повну відмову від будь-якої системи. Створити федерацію отже впорядкувати безліч, з'єднати однак конкретні, які різнорідні реальності— нації, економічні регіони, політичні традиції. Третій принцип. Федералізм не знає проблем меншини… Четвертий принцип. Федерація піднімає за мету стерти розбіжності й злити все нації воєдино, навпаки, вона прагнути зберегти їхні власні якості. П’ятий принцип. Федералізм полягає в любові до складного, на відміну грубого спрощенства, властивого тоталітарного мышления.».

[14].

Несмотря те що, що ХХ століття дало достатнє визначення поняття «субсидиарность», воно сьогодні, тим щонайменше, одна із самих спірних у процесі побудови сучасних федеративних держав і образований.

Разделение структурі державної влади між федерацією і її суб'єктами відбиває федеративну природу держави, становить суть федеративної державності, а федералізм, як основу державного будівництва, полягає у поділі повноважень і розмежуванні предметів ведення між федеральним центром і регіональними державними утвореннями, якого неможливо існування жодного федеративної держави. Принципи такого поділу є однією з найбільш актуальних і складних проблем теорії та практики конституційного права, оскільки є найважливішими чинниками стабільності і ефективності функціонування державної власти.

Поиск оптимальної моделі набуває особливого значення для Придністровської Молдавської Республіки на умовах інтеграційного процесу побудови нових для республіки федеративних отношений.

Анализируя процеси побудови сучасних федеративних держав Європи можна зробити висновок, що субсидиарность придбала чіткіший конституційно-правовий характер, набула статусу досить загальноприйнятої або занадто оспорюваною наукової категорії, широко використовуваної різними дослідниками для аналізу проблем теорії держави й права, конституційного правничий та політології. Тим щонайменше, закріплення такого принципу в конституціях є «каменем спотикання» під час розробки, що сьогодні свідчать складнощі у роботі Спільної Конституційної комісії з розробці Конституції Федеративного Держави, утвореного Придністровської Молдавської Республікою і Республікою Молдова.

Комплексное дослідження правової природи, складових елементів і питань функціонування субсидіарності дозволяє зробити висновок, що це принцип необхідно розглядати як вихідного у поділі структурі державної влади між різними її рівнями в сучасному федеративну державу, оскільки взаємодоповнюваність і значимість регіонів дозволять нейтралізувати небезпека встановлення режиму особистої влади — чи інший форми бюрократичної диктатури в державі, і навіть не дозволять жодному з рівнів влади придбати гіпертрофоване значення. Відомий аналітик Дені де Ружмон характеризував субсидіарності: «Ніколи не доручайте великої одиниці що може бути зроблено меншої. Те, що може зробити сім'я, ні робити штат. І те, що може зробити штат, на повинен робити федеральне уряд». [15] Дане висловлювання найточніше визначає призначення субсидіарності в федеративному устрої держави. Отже, стосовно майбутньої Федерації РМ і ПМР принцип субсидіарності було б сформулювати наступним чином: «Компетенція Федерації Придністров'я та Молдови та компетенція її суб'єктів по конституційно встановленим предметів ведення визначаються на основі закріплення за органами структурі державної влади суб'єктів Федерації того обсягу повноважень, які можна повністю вирішені без передачі федеральним органам власти».

Действенность принципу субсидіарності й неможливість його фіктивного (и)или декларативного характеру можливі лише тому випадку, якщо передбачено конституцією держави, немає і істотних заперечень з боку іншого рівня структурі державної влади, а тим паче категоричного її незгоди, до того ж час аналіз позиції керівництва Республіки Молдова у процесі федералізації дає зробити висновок, ідея субсидіарності як норми права, що відбиває готовність всіх рівнів влади ділитися цією владою і повноваженнями, він у Молдові ще стала.

Список литературы

[1] Федорчуков Я. Ф. Про механізм вибудовування федеративних відносин між Молдовою та Придністров'ям. //Збірник публ. Придністровська державність у тих сучасного міжнародного досвіду федералізму// Тирасполь, 2003, — 128−129с.

[2] Збірник публікацій «Придністровська державність у тих сучасного міжнародного досвіду федералізму», Тирасполь, 2003, — 5с.

[3] Янковський В. В. Переговорний процес і позиції Молдови та Придністров'я на проблеми федерализации.//Сборник публ. Придністровська державність у тих сучасного міжнародного досвіду федералізму// Тирасполь, 2003, — 94с.

[4] Шевчук Є.В. Доповідь на роботу Спільної Конституційної Комісії. Газета «Придністров'ї» № 188 (2198) від 27 вересня 2003 года.

[5] internet — далі в розділі Статті про федерализме.

[6] Бальций Ю. Ю. Федералізм і локальна демократія до ФРН. .//Збірник публ. Придністровська державність в контексті сучасного міжнародного досвіду федералізму// Тирасполь, 2003, — 18с.

[7] Шахрай С. М. Конституційне правосуддя в системі російського федералізму. -М., 2001,-42с.

[8] Автономов О. С. Федералізм: Російське вимір. www. federalmcart.ksu.ru.

[9] Громадянське право. Під редакцією А. П. Сергеева, Ю. К. Толстого, т.1. -М., 2000, — 542с.

[10] Чиркин В. М. Федералізм: теорія, інститути, відносини (сравнительно-правовое дослідження). -М., 2001, -189с.

[11] Конституції держав Європейського союзу. її ФРН. -М.1997, -188с.

[12] Фадєєва Т. М. Федеральні моделі Європейського союзу — Концепції і практика. -М., 1999, -129с.

[13] Чиркин В. М. Федералізм: теорія, інститути, відносини (сравнительно-правовое дослідження). -М., 2001, -162с.

[14] Фадєєва Т. М. Федеральні моделі Європейського союзу — Концепції і практика. -М., 1999, -78с.

[15] Антологія думки відомих политков. -М., 2002, -56с.