Політичні аспекти прийняття рішень у сфері цивільного захисту в Україні

Політичні аспекти прийняття рішень у сфері цивільного захисту в Україні

Розвиток теорії прийняття рішень як прикладного міждисциплінарного напрямку наукових досліджень знайшов своє відображення в ХХ столітті чи не в кожній галузі гуманітарних наук. Не винятком є галузь політичних наук, в якій відповідні дослідження в якості предмета мали особливий різновид рішень — «політичні» рішення. Серед найбільш вагомих політологічних досліджень в цьому напрямі слід назвати роботи Ч. Ліндблома «Процес прийняття політичних рішень», Г. Саймона «Адміністративна поведінка: дослідження процесів прийняття рішень в адміністративних організаціях», І. Дрора «Перевіряючи прийняття політичних рішень» та М. Хілла «Політичний процес в сучасній державі». В них проведений як аналіз процесу прийняття політичних рішень, так і політико-правовий та політологічний аналіз політичних систем, інститутів та їх взаємодії в процесі прийняття рішень. Можна виокремити й роботи, присвячені політичним рішення в сфері національної безпеки, проте більшість з них розглядають зовнішньополітичні та воєнно-політичні рішення [1].

Слід сказати, що не зважаючи на теоретичну розробленість та численні праці, що присвячені питанням прийняття політичних рішень, однозначного тлумачення чи критерію віднесення управлінських рішень до категорії «політичних» немає. Досить точним, на нашу думку, є визначення, яке наводять В. Абизов та В. Кремень [2]: «Політичне рішення — це акт, здійснюваний суб'єктами політичного процесу (політичними лідерами, керівними органами), в якому на основі аналізу інформації, існуючих інтересів, потреб, можливостей їх задоволення формулюються завдання, обов’язкові для членів даної соціальної спільності».

Вітчизняні науковці, досліджуючи проблематику прийняття політичних рішень, зосереджувалися на таких аспектах: Б. Кухта аналізував ситуацію ухвалення політичного рішення та процес його імплементації [3], В. Бакуменко вивчав формування політичних рішень [4], В. Тертичка досліджував реалізацію державних рішень в Україні [5], М. Головатий аналізував вплив психологічного чинника на процес розробки та ухвалення політичного рішення [6].

Виділення невирішених раніше частин проблеми. Особливий інтерес становлять прикладні дослідження щодо прийняття політичних рішень в окремих сферах національної безпеки. Зокрема, якщо говорити про цивільний захист, його еволюцію, то серед гуманітарних досліджень превалюють роботи з правового та організаційного аспектів [7]. Водночас політичні аспекти прийняття рішень в цій сфері національної безпеки залишаються слабко висвітленими вітчизняними науковцями.

Нині цивільний захист визначений як одна з функцій Української держави в сфері національної безпеки, що полягає у забезпеченні захисту населення, територій, навколишнього природного середовища та майна від надзвичайних ситуацій природного та техногенного характеру. Цивільний захист охоплює широкий спектр проблем, пов’язаних із попередженням, реагуванням та подоланням наслідків надзвичайних ситуацій, а також захисту населення держави від наслідків ведення воєнних дій.

В цій роботі ми виокремлюємо такі групи політичних рішень, що приймалися в Україні в сфері цивільного захисту:

• — рішення щодо реформування системи цивільного захисту;
• — рішення щодо оголошення режиму функціонування «надзвичайна ситуація», правового режиму надзвичайного або воєнного стану, та зони надзвичайної екологічної ситуації;
• — рішення щодо подолання соціально-економічних наслідків надзвичайних ситуацій.

Метою даної статті є дослідження політичних рішень, що приймалися в Україні в сфері цивільного захисту, встановлення їхнього впливу на стан забезпечення національної безпеки країни, а також розвиток системи цивільного захисту.

Проаналізуємо першу групу рішень — щодо реформування системи цивільного захисту в Україні. Із становленням та розвитком цивільного захисту в Україні пов’язана низка рішень, які мали стратегічний характер для розвитку даної складової забезпечення національної безпеки. Ці ж рішення умовно розбивають еволюцію системи цивільного захисту в Україні на етапи. На першому етапі, що охопив ціле десятиліття після здобуття Україною незалежності, відбулося нормативно-правове та інституційне становлення державної системи в цій сфері. У жовтні 1996 року було утворено Міністерство України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи (МНС), в склад якого увійшли військові частини та територіальні штаби цивільної оборони, перетворені на обласні (міські) управління з надзвичайних ситуацій і захисту населення. Пізніше ще низка воєнізованих і спеціалізованих аварійно-рятувальних формувань інших міністерств та відомств були реорганізовані та передані до МНС. Утворення окремого міністерства несе не лише організаційне перетворення структури органів виконавчої влади, але й створює портфель міністра — «політичну» посаду, очільника органу, який формує та реалізує державну політику в відповідній сфері. Враховуючи значну соціальну функцію, яку виконує зазначене відомство, діяльність його керівників отримувала позитивний політичний імідж, що слугувало прогресу у їх подальшій політичній кар'єрі. В різні періоди профільними міністрами ставали такі українські політичні діячі як Валерій Кальченко, Василь Дурдинець, Віктор Балога, Нестор Шуфрич, Давід Жванія.

За період 2004;2007 рр. відбулася демілітаризація системи цивільної оборони, що означала реорганізацію військ цивільної оборони і Державного департаменту пожежної безпеки в єдину невійськову структуру — Оперативно-рятувальну службу цивільного захисту, яка стала основним оперативно-силовим елементом нової загальнодержавної системи цивільного захисту. Як відмічають А. Шевцов та О. Іжак реформи, здійсненні на другому етапі, були значною мірою зумовлені намірами «привести систему цивільного захисту в Україні до європейських норм» [7]. В свою чергу така реорганізація сил реагування на надзвичайні ситуації та їхня переорієнтація на «м'які» загрози, що можуть виникати в умовах мирного часу, відповідала загальносвітовій тенденції до реформування організаційних структур в сфері національної безпеки [8].

Третій етап реформування системи цивільного захисту в Україні розпочався у 2008 році і тривав до початку 2014 р. Етап перетворень формально був ініційований ухваленням рішення Ради національної безпеки і оборони України «Про стан функціонування єдиної державної системи запобігання та реагування на надзвичайні ситуації техногенного та природного характеру» від 16 травня 2008 року. Саме по собі це рішення є прикладом політичного рішення у вигляді ухвалення нормативного документу. Потрібно також сказати, що шлях до ухвалення рішень РНБОУ передбачає ґрунтовне вивчення проблеми та її обговорення, що в теорії має стати основою для вирішення складних міжвідомчих проблем та колективного схвалення їх вирішення.

«Оптимізація» структури центральних органів виконавчої влади ініційована президентом Віктором Януковичем в грудні 2012 року серйозно вплинула й на роботу МНС, спричинивши четвертий етап реформування системи. З січня 2014 року міністерство було переформатовано у Державну службу України з надзвичайних ситуацій (за координацією Міністерства оборони до травня 2014 року, пізніше — МВС), що призвело до роздвоєння функцій з формування та реалізації державної політики між міністерством-координатором та службою. Важко точно оцінити, чи мало таке організаційне рішення політичне підґрунтя, проте напевно воно стало однією з причин затримки реалізації низки нормативних нововведень (зокрема вимог Кодексу цивільного захисту).

Воєнно-політичний конфлікт на сході України актуалізував питання захисту цивільного населення держави від наслідків ведення воєнних дій. Це спонукало керівництво держави до прийняття ряду політичних рішень щодо забезпечення національної безпеки, у тому числі стосовно удосконалення управління у сфері цивільного захисту. Так, змінами до Закону України «Про основи національної безпеки України», які набули чинності у травні 2015 року, до пріоритетів національних інтересів України віднесено «забезпечення екологічно та техногенно безпечних умов життєдіяльності громадян і суспільства,…», а цивільний захист визначено як окрему сферу національної безпеки держави.

Результати комплексного огляду сектору безпеки і оборони України, ініційованого указом Президента України від 13 травня 2014 р. №"468, знайшли відображення у політичних документах стратегічного рівня, зміст яких безпосередньо стосуються сфери цивільного захисту. Так, відповідно до нової Воєнної доктрини України органи управління та сили цивільного захисту остаточно визнано складовою сектора безпеки і оборони держави, а з-поміж шляхів формування національних оборонних спроможностей визначено удосконалення єдиної державної системи цивільного захисту, приведення її у відповідність із стандартами ЄС та забезпечення ефективного функціонування, а також оснащення сил цивільного захисту сучасними видами техніки, засобами та спорядженням.

Таким чином, протягом усіх років існування незалежної держави в Україні приймались політичні рішення та здійснювались інституційні перетворення спрямовані на створення та удосконалення системи цивільного захисту. Зазначені перетворення у цілому мали прогресивний характер, але зазнавали суб'єктивного впливу змін політичної ситуації в країні.

Розглянемо другу групу політичних рішень, що пов’язані із введенням правових режимів надзвичайного стану, зони надзвичайної екологічної ситуації, оголошенням надзвичайної ситуації. Як відмічає Ю. П. Битяк, надзвичайні режими «суттєво змінюють правовий статус суб'єктів цієї території, у деяких випадках — систему органів виконавчої влади й органів місцевого самоврядування, встановлюють заходи, які застосовуються для врегулювання ситуації» [9]. Надзвичайний стан може бути введений у разі виникнення особливо тяжких надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру (стихійного лиха, катастрофи, особливо великих пожеж, застосування засобів масового ураження, пандемії, панзоотії тощо). Режим надзвичайного стану вводиться в дію в країні або в окремих її місцевостях указом Президента України за пропозицією Кабінету Міністрів України із затвердженням Верховною Радою України. Таким чином Голова держави розділяє відповідальність за таке рішення з народними обранцями, а Уряд має надати обґрунтування такого рішення. Також треба зазначити, що режим надзвичайного стану надає правові основи для обмеження свободи пересування, посилення заходів охорони громадського порядку, заборони проведення масових заходів та страйків. Крім того, в режимі надзвичайного стану при виникненні особливо тяжких надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру можуть здійснюватись: евакуація населення, встановлення карантину та проведення санітарних і протиепідемічних заходів, мобілізація та використання ресурсів підприємств (незалежно від форми власності) [10].

В Україні режим надзвичайного стану оголошувався одного разу — в грудні 2005 року у зв’язку з виявленням пташиного грипу на території АР Крим. Проте він діяв на обмеженій території (п'яти сіл та одного селища в трьох районах АР Крим) та був скасований в тому ж місяці. Наприкінці липня 2008 року РНБОУ на екстреному засіданні підтримала пропозицію президента Віктора Ющенка щодо введення в постраждалих від повені західних областях України режиму надзвичайного стану. Розмір лиха був справді великий: із затоплених шести областей були евакуйовані близько 15 тис. осіб, затопленими виявилися 41 тис. житлових будинків та 34 тис. га сільгоспугідь, розмито 680 км автодоріг, пошкоджено 360 автомобільних і 561 пішохідний міст. Наводимо ці дані, щоб показати на яку кількість наших співвітчизників (безпосередньо та опосередковано через економічні чинники) вплинула ця подія. Водночас уряд підготував пакет змін до держбюджету, зокрема, мотивуючи їх внесення тим, що в них враховано фінансування заходів з ліквідації наслідків катастрофічної повені. Проте остаточним рішенням Верховної Ради України постраждалі від катастрофічного повені території західних областей України було оголошено зоною надзвичайної екологічної ситуації.

Інший правовий режим — зони надзвичайної екологічної ситуації може тимчасово запроваджуватись в окремих місцевостях у разі виникнення надзвичайних екологічних ситуацій. Так само як і в попередньому випадку, відповідальність за рішення розподіляється між Президентом України, виконавчою та законодавчою владою.

Керівництвом держави неодноразово приймались рішення стосовно запровадження на окремих територіях правового режиму зони надзвичайної екологічної ситуації. Так, зоною надзвичайної екологічної ситуації були оголошенні: території у межах п’яти населених пунктів Первомайського району Миколаївської обл. (серпень 2000 р.); окремі райони та міста Вінницької, Кіровоградської, Миколаївської, Одеської, Хмельницької та Черкаської областей (грудень 2000 р.); окремі райони Закарпатської обл. (березень 2001 р.); окремі території Вінницької, Івано-Франківської, Закарпатської, Львівської, Тернопільської та Чернівецької областей (липень 2008 р.); території м. Калуш та сіл Кропивник і Сівка-Калуська Калуського району Івано-Франківської обл. (лютий 2010 р.). Слід відмітити, що до виконання невідкладних аварійно-рятувальних і відновлювальних робіт у такій зоні можуть за потреби залучати в установленому законом порядку на добровільній основі працездатне населення, транспортні засоби громадян за умови обов’язкового забезпечення безпеки праці, а в разі необхідності за рішенням Президента України до виконання таких робіт можуть залучати військові частини Збройних Сил України та інших військових формувань.

Стосовно оголошення надзвичайної ситуації потрібно зауважити, що це пов’язано із функціонуванням єдиної державної системи цивільного захисту. Право запровадження зазначеного режиму законодавство надає виключно керівникам виконавчої гілки влади, що накладає на них певну відповідальність за своєчасність, обґрунтованість та повноту таких рішень. Зважаючи на численні випадки виникнення надзвичайних ситуацій в Україні (з початку ведення обліку в 1997 р. їх виникло 6012, зокрема державного рівня — 110, а регіонального — 419), рішення стосовно запровадження цього режиму приймались неодноразово. Останній раз — у січні 2015 р., коли на території Донецької та Луганської областей був введений режим надзвичайної ситуації, а в інших регіонах України уряд увів режим підвищеної готовності для єдиної державної системи цивільного захисту.

Остання група політичних рішень в сфері цивільного захисту, яку ми виокремили — рішення щодо подолання соціально-економічних наслідків надзвичайних ситуацій. Відповідно до законодавства прийняття зазначених рішень є повноваженнями виконавчої гілки влади, але враховуючи їх значну соціальну направленість вони були та є предметом уваги вищого політичного керівництва держави. Так, Президентом України приймались ряд указів щодо ліквідації наслідків резонансних надзвичайних ситуацій, зокрема: у м. Євпаторія (грудень 2008 р.) та м. Дніпропетровськ (жовтень 2007 р.) після вибухів побутового газу; в окремих місцевостях Вінницької, Закарпатської, Івано-Франківської, Львівської,.

Тернопільської та Чернівецької областей (серпень 2008 р.), що постраждали від катастрофічної повені. Останній випадок пов’язаний із запровадженням правового режиму зони надзвичайної екологічної ситуації, що передбачає реалізацію заходів щодо відвернення загрози життю та здоров’ю громадян, усунення негативних наслідків для навколишнього середовища, відновлення функціонування об'єктів економіки.

Слід відмітити те, що важливою частиною роботи МНС з моменту його утворення було «подолання наслідків Чорнобильської аварії», функції фактично успадковані від міністерства-попередника. Без сумніву, соціально-економічні наслідки катастрофи на ЧАЕС стали випробуванням для незалежної України, а їхнє подолання — задача, що виходила за межі можливостей одного міністерства. Керівництво України протягом двох перших декад незалежності ніби уникало об'єктивної оцінки соціально-економічних наслідків катастрофи, і як результат вже станом на 2010 рік соціально-економічний тягар став непід'ємним для держави [11]. Тому невипадково наприкінці грудня 2014 р. Верховна Рада ухвалила Закон від 28.12.2014 № 76-МПІ, яким скасовано широке коло пільг і виплат окремим категоріям осіб, зокрема «чорнобильців», змінено порядок їх здійснення та переглянуто рівень соціальних гарантій. Прийняття такого закону пояснювалося «необхідністю реалізації заходів щодо економного та раціонального використання державних коштів та приведення до фінансових можливостей дії положень окремих законів України…» (з пояснювальної записки до законопроекту).

Висновок і перспективи подальших досліджень. Досліджуючи прийняті політичні рішення в сфері цивільного захисту в Україні за роки незалежності ми згрупували ці рішення в три групи. До першої віднесли рішення із реформування системи цивільного захисту в Україні, етапи якого були пов’язані із прийнятими політичним керівництвом країни рішеннями. Можна сказати, що реформування системи цивільного захисту, а точніше її створення з радянської системи цивільної оборони, відповідало загальним тенденціям до переоцінювання загроз національній безпеці, визначення «м'яких» загроз більш пріоритетними. Рішення другої групи, пов’язані із оголошенням надзвичайної ситуації, введенням режиму надзвичайного стану, інших правових режимів, також мали місце в сучасній історії Української держави. Їх аналіз показує тісний взаємозв'язок соціальноекономічного життя населення та економіки країни із політичними процесами. Остання група політичних рішень, що ми виокремили в сфері цивільного захисту — рішення, пов’язані з соціально-економічними наслідками надзвичайних ситуацій. Тут, на нашу думку, найбільшої уваги заслуговують рішення з подолання наслідків Чорнобильської катастрофи. Потенційно другою категорією таких рішень може стати — рішення з подолання наслідків діянь терористів в Східних регіонах України.

політичний рішення цивільний захист.

Список використаних джерел

• 1. Стоун Д. Парадокс політики. Мистецтво вироблення політичних рішень: пер. з англ. — К.: Вид. дім «Альтернативи», 2001. — 304 с.
• 2. Політичне рішення: механізм прийняття / Абизов В. С., Кремень В. Г. — К.: НІСД, 1995. — (Серія «Наукові доповіді» Вип.40). — 63 с.
• 3. Кухта Б. Політична влада та її рішення. — Л.: ЦИД, 2006. — 237 с.
• 4. Бакуменко В. Д. Формування державно-управлінських рішень: проблеми теорії, методології, практики. — К.: Вид-во УАДУ 2000. — 328 с.
• 5. Тертичка В. В. Державна політика: аналіз та здійснення в Україні. — К.: Вид-во «Основи», 2002. — 750 с.
• 6. Головатий М. Ф. Політична психологія: Підруч. для студ. вищ. навч. закл. — К.: МАУП, 2006. — 400 с.
• 7. Шевцов А., Іжак О. Реформування системи цивільного захисту

населення відповідно до завдань європейської та євроатлантичної інтеграції: аналітична записка [Електронний ресурс]. — НІСД, 2009. — Режим доступу: http://old.niss.gov.Ua/Monitor/mart2009/3.

• 8. Бірюков Д. С. Особливості дослідження «м'яких» загроз національній безпеці сучасної України // «Гілея: науковий вісник»: Зб. наук. праць. — К., 2013. — Вип.79 (№ 12). — С.263−266.
• 9. Адміністративне право України / Ю. П. Битяк (кер. авт. кол.),

М. Гаращук, В. В. Богуцький та ін.; за заг. ред. Ю. П. Битяка, В. М. Гаращука, В. В. Зуй. — Х.: Право, 2010. — б24 с.

• 10. Протасенко К. Огляд нормативно-правової бази режиму надзвичайного стану в Україні // Вісник НАДУ — 2009. — Вип.1. — 107−114.
• 11. Соціально-економічний розвиток територій, що постраждали внаслідок аварії на Чорнобильській АЕС: проблеми та шляхи їх подолання: зб. «круглого столу» / за заг. ред. О. В. Литвиненка. — К.: НІСД, 2011. — 72 с.