Нормативно-правове регулювання адміністративно-правового режиму техногенних родовищ в Україні

У статті автором піднімаються питання визначення та вирішення проблем нормативно-правового врегулювання адміністративно-правового режиму використання техногенних родовищ в Україні. Автором охарактеризовано систему нормативно-правових актів у сфері адміністративно-правового режиму техногенних родовищ. Визначено, що чинним законодавством достатньо фрагментарно та неповно вирішуються проблеми врегулювання суспільних відносин, пов’язаних із використанням техногенних родовищ, забезпеченням екологічної безпеки такої діяльності та реалізацією контрольно-наглядового та дозвільного провадження з публічного управління у сфері охорони навколишнього природного середовища. Автором обґрунтовується доцільність формування спеціального Закону України про правовий режим використання техногенних родовищ.

Ключові слова: відходи, нормативно-правові акти, техногенно забруднені землі, техногенні родовища, техногенні утворення.

Постановка проблеми. Основними засадами (стратегією) державної екологічної політики України на період до 2020 року визначено, що антропогенне і техногенне навантаження на довкілля в Україні в кілька разів перевищує відповідні показники в розвинутих країнах світу, при цьому стан земельних ресурсів України є близьким до критичного. Крім того, на всій території України поширені процеси деградації земель, серед яких найбільш масштабними є ерозія (близько 57,5 відсотка території), забруднення (близько 20 відсотків території), підтоплення (близько 12 відсотків території). Слід відмітити, що техногенне навантаження на землі є закономірним явищем у переважній більшості країн світу, при цьому діапазон техногенного забруднення земель коливається від 10 до 2400 квадратних кілометрів.

Відповідно до Закону України «Про затвердження Загальнодержавної програми розвитку мінерально-сировинної бази України на період до 2030 року» від 21 квітня 2011 року [1] одним із вагомих чинників подолання кризового становища в економіці України є належне забезпечення потреб економіки в мінерально-сировинних ресурсах та ефективне їх використання. Мінерально-сировинна база України є достатньо вагомою у світовому вимірі. У надрах української держави виявлено майже 20 тис. родовищ і проявів 117 видів корисних копалин, з яких 8290 родовищ і 1110 об'єктів обліку за 98 видами мінеральної сировини мають промислове значення й обліковуються в державному балансі запасів корисних копалин, 3349 родовищ розробляється. Мінерально-сировинний комплекс забезпечує вагому частку валового національного продукту. Із видобутком і використанням корисних копалин пов’язано 48 відсотків промислового потенціалу країни і до 20 відсотків її трудових ресурсів. Ці показники наближаються до показників розвинутих країн із потужною гірничодобувною промисловістю, де зосереджено від 20 до 40 відсотків загальних інвестицій та до 20 відсотків трудових ресурсів.

При цьому забезпечення потреб раціонального використання природних ресурсів вимагає розроблення проектів, спрямованих на збереження та відновлення мінерально-сировинної бази України. Одним із шляхів розвитку мінерально-сировинної бази України вбачається вдосконалення адміністративно-правового режиму експлуатації техногенних родовищ, якими є в тому числі відходи гірничодобувного виробництва. Власне, визначення поняття «техногенне родовище» як об'єкта правовідносин та вироблення критеріїв їх класифікації стало метою даного дослідження. Варто підкреслити, що дослідження проблем використання техногенних родовищ мають еколого-правове, еколого-економічне та інженерно-технічне спрямування (А.Г. Шапарь, Р.С. Кірін, П.І. Копач, Ю. О. Легеза, А. Б. Макаров, М.І. Просандєєв та інші). Однак проблеми адміністративно-правового регулювання режиму їх використання, контролю та обліку, оподаткування господарської діяльності, пов’язаної з переробкою таких ресурсів, залишилися поза увагою вчених.

Мета статті розглянути питання визначення та вирішення проблем нормативно-правового врегулювання адміністративно-правового режиму використання техногенних родовищ в Україні.

Виклад основного матеріалу. Отже, на сучасному етапі розвитку суспільних відносин в Україні одним із першочергових завдань екологічної державної політики повинно стати вдосконалення нормативно-правової бази щодо визначення особливостей реалізації адміністративно-правового режиму використання й охорони техногенних родовищ. Зазначені вище чинники, а також недостатній рівень наукових розробок означених проблем у правовій науці, відсутність єдиного комплексного їх наукового дослідження і обумовлюють актуальність та мету цього наукового дослідження.

Наявність на території України техногенних родовищ та утворень вимагає нормативного врегулювання режиму їх використання. Техногенні родовища можуть і повинні стати джерелом формування мінерально-сировинної бази України, а не лише бути територіями техногенно забруднених земель, що завдають шкоди довкіллю. При цьому під техногенно забрудненими землями розуміються «землі, які забруднені внаслідок господарської та іншої діяльності людини, що призвела до деградації земель і ґрунтів та створила небезпеку заподіяння шкоди чи заподіяла шкоду довкіллю, його природним компонентам та життю і здоров’ю людей, а також виключила можливість отримання екологічно чистої і безпечної продукції, що відповідає встановленим вимогам» [2, с. 84−85].

Р.М. Басай виділяє три категорії техногенно забруднених земель: 1) радіаційно небезпечні землі; 2) радіоактивно забруднені; 3) землі, забруднені важкими металами й іншими хімічними елементами [3, с. 62]. І якщо для перших двох категорій існують норми спеціального законодавства, що визначають режим їх використання, то для останньої ця проблема вирішується нормами загального законодавства і, звичайно ж, вирішується з низькою ефективністю.

Зокрема, адміністративно-правовий режим радіаційно небезпечних та радіоактивно забруднених земель визначається Законом України «Про правовий режим території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи» [4]. Згідно зі ст. 3 Закону України «Про правовий режим території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи» радіаційно небезпечні землі це землі, на яких неможливе подальше проживання населення, одержання сільськогосподарської та іншої продукції, продуктів харчування, що відповідають республіканським та міжнародним допустимим рівням вмісту радіоактивних речовин, або землі, які недоцільно використовувати за екологічними умовами. До видів радіаційно небезпечних земель належать землі зони відчуження та зони безумовного (обов'язкового) відселення [4]. Відповідно до ст. 4 зазначеного вище Закону України радіоактивно забруднені землі це землі, які потребують проведення заходів радіаційного захисту та інших спеціальних втручань, спрямованих на обмеження додаткового опромінення, зумовленого Чорнобильською катастрофою, та забезпечення нормальної господарської діяльності. Видами радіоактивно забруднених земель є землі зони гарантованого добровільного відселення та зони посиленого радіоекологічного контролю [4].

Як вже зазначалося вище, правовий режим земель, забруднених важкими металами, не визначається нормами спеціального законодавства. До важких металів відносять більше 40 металів періодичної системи з атомною масою понад 50 атомних одиниць: V, Сг, Мп, Ре, Со, Иі, Си, 2п, Мо, СЬ, Эп, Нд, РЬ, Ві та інші [5, с. 74−75]. Однак за рішенням Цільової групи з викидів важких металів, створеної при Європейській Економічній Комісії ООН, до важких металів віднесено лише 2п, Дб, Эе та ЭЬ [6, с. 10].

Ураховуючи відсутність спеціального нормативно-правового акту, який би визначив порядок використання техногенних родовищ і земель, які зазнали негативного впливу від важких металів, у тому числі речовин, що утворюють техногенне родовище, виділимо норми чинного законодавства, які становлять правову основу врегулювання використання досліджуваного об'єкту.

Адміністративно-правовий режим використання техногенних родовищ фрагментарно визначається рядом нормативно-правових актів. У цілому правовою основою для використання техногенних родовищ є законодавство, яке регулює режим надрокористування, а також використання відходів на території України.

Загальні засади встановлення адміністративно-правового режиму використання техногенних родовищ визначено в Конституції.

України (ст. 13, 14), де, зокрема, визначено загальні засади використання природних ресурсів, у тому числі земельних ресурсів і ресурсів надр, а також встановлюється право кожного на безпечне довкілля (ст. 50) [7].

Виділяється ряд положень, що містяться в кодифікованих законах України: Земельному кодексі України [8], де встановлюється режим використання техногенно забруднених земель (гл. 27); Кодексі України про надра [9], де дається визначення категорії «техногенні родовища корисних копалин» (ст. 5); Податковому кодексі України [10], де встановлюється механізм оподаткування видів господарської діяльності, пов’язаної із забрудненням навколишнього природного середовища.

На рівні «звичайних» Законів України необхідно виділити такі: Гірничий Закон України [11], положення якого визначають особливості проведення гірничих робіт, у тому числі з переробки техногенних родовищ, що утворилися внаслідок діяльності гірничих підприємств та комбінатів; «Про охорону навколишнього природного середовища» [12], де встановлюються загальні засади забезпечення вимог екологічної безпеки; Закон України «Про охорону земель» [13], який встановлює систему правових, організаційних, економічних, технологічних та інших заходів, спрямованих на раціональне використання земель, запобігання необґрунтованому вилученню земель сільськогосподарського призначення для несільськогосподарських потреб, захист від шкідливого антропогенного впливу, відтворення і підвищення родючості ґрунтів, підвищення продуктивності земель лісового фонду, забезпечення особливого режиму використання земель природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення (ст. 1); Закон України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» [14], де визначено поняття забруднення земель, що може відбуватися в тому числі внаслідок впливу важких металів, а також встановлено повноваження суб'єктів публічного управління із забезпечення раціонального використання земель.

Законами України «Про зону надзвичайної екологічної ситуації» [15], «Про правовий режим надзвичайного стану» [16] встановлюються особливості використання земель в умовах спеціальних адміністративно-правових режимів.

Окремо необхідно виділити роль та значення Законів України «Про відходи» [17], «Про Загальнодержавну програму поводження з токсичними відходами» [18] у визначенні адміністративно-правового режиму використання техногенних родовищ. У редакції від 09 травня 2016 року норми Закону України «Про відходи» розповсюджуються на врегулювання особливостей використання техногенних родовищ, адже прямо не визначено категорії відходів, як це вимагається Угодою про Асоціацію з Європейським Союзом [19]. Нову редакцію проекту Закону України «Про відходи» розроблено на виконання пунктів 246, 247 Плану заходів з імплементації Угоди про асоціацію між Україною, зоднієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським Співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони, на 2014;2017 роки, затвердженого розпорядженням Кабінету Міністрів України від 17.09.2014 № 847-р та оприлюдненого на офіційному веб-сайті Міністерства в розділі «Регуляторні акти». При цьому згідно з положеннями проекту Закону України «Про відходи» під відходами розуміються будь-які речовини, матеріали і предмети, що утворилися в процесі виробництва чи споживання, в тому числі товари (продукція), що повністю або частково втратили свої споживчі властивості і не мають подальшого використання за місцем їх утворення чи виявлення, від яких їх власник позбувається, має намір або повинен позбутися шляхом утилізації чи видалення [20].

До Національного переліку відходів, ведення якого встановлюється проектом Закону України, віднесено такі види відходів: біовідходи (відходи, що біологічно розкладаються, із садів та парків, лісів та лісонасаджень, харчові та кухонні відходи домашніх господарств, ресторанів, закладів громадського харчування та роздрібної торгівлі та подібні відходи харчової промисловості); відпрацьовані оливи (будь-які мінеральні або синтетичні змащувальні або індустріальні оливи, зокрема з двигуна внутрішнього згорання та з коробки передач, змащувальні оливи, оливи для турбін та гідравлічні оливи, що повністю або частково втратили свої первісні якості і не підлягають подальшому використанню за своїм прямим призначення); інертні відходи (відходи, що не зазнають жодних фізичних, хімічних чи біологічних змін та трансформацій, мають незначну загальну здатність до утворення фільтрату, незначну його токсичність і вміст забруднюючих речовин у відходах, які не загрожують якості поверхневих та/чи підземних вод); небезпечні відходи (відходи, які мають одну чи більше небезпечних властивостей); побутові відходи (відходи домогосподарств, що утворюються в процесі життя і діяльності людини, а також відходи комерційних організацій, підприємств та установ, які за своєю природою чи складом подібні до відходів домогосподарств); рідкі побутові відходи (побутові відходи, що утворюються в будинку за відсутності централізованого водопостачання та каналізації, які накопичуються та зберігаються у вигрібних ямах).

При цьому статтею 4 проекту Закону України «Про відходи» підкреслено, що особливості регулювання відносин щодо поводження з невловлюваними газоподібними речовинами, що викидаються безпосередньо в повітря, речовинами, що скидаються зі стічними водами у водні об'єкти (крім тих, які акумулюються і підлягають вивезенню в спеціально відведені місця чи об'єкти), радіоактивними відходами і речовинами, забрудненими ними, розкривними породами гірничодобувних підприємств, які за технологією зворотного відвалоутворення використовуються для закладення виробленого простору, металобрухтом, включаючи побічні продукти від виробництва та оброблення чорних і кольорових металів та їх сплавів (шлаки, шлами та інше), визначаються іншими спеціальними законами [20].

Отже, сфера дії даного законопроекту не охоплює порядку та особливостей використання техногенних родовищ. Залишається неврегульованим питання правового режиму використання техногенних родовищ, що вимагає подальшої активізації законотворчої діяльності в цій сфері.

Нормативно-правовою основою врегулювання режиму техногенних родовищ є також підзаконні акти укази Президента України, постанови Верховної Ради України, постанови та розпорядження Кабінету Міністрів України, накази міністерств, агентств, служб.

Відсутність законодавчого акту, який би встановив коло питань, що можуть вирішуватись тим чи іншим нормативно-правовим актом, своїм результатом має певний «хаос» у врегулюванні суспільно-політичних проблем. Зокрема, програмні стратегічні програми, концепції розвитку держави можуть визначатись як на рівні Законів України, так і на рівні підзаконних актів. Наприклад, у межах реалізації Стратегії Сталого розвитку «Україна 2020», затвердженої Указом Президента України від 12 січня 2015 року, визначено необхідність забезпечення стійкого зростання економіки екологічно невиснажливим способом та акцентовано увагу на необхідності забезпечення безпеки країни через впровадження програми збереження навколишнього природного середовища [21]. Водночас Постановою Верховної Ради України від 05 березня 1998 року № 188/98-ВР визначено основні напрями державної політики України в галузі охорони довкілля, використання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки [22].

Постанова Кабінету Міністрів України «Про затвердження Положення про єдину державну систему цивільного захисту» від 09 січня 2014 р. № 11 [23], Постанова Кабінету Міністрів України «Про затвердження Положення про організацію оповіщення і зв’язку в надзвичайних ситуаціях» від 15 лютого 1999 р. № 192 [24], Постанова Кабінету Міністрів України «Про порядок фінансування робіт із запобігання і ліквідації надзвичайних ситуацій та їх наслідків» від 4 лютого 1999 р. № 140 [25], Наказ Міністерства охорони навколишнього природного середовища та ядерної безпеки України «Про затвердження Методики визначення розмірів шкоди, зумовленої забрудненням і засміченням земельних ресурсів через порушення природоохоронного законодавства» від 27 жовтня 1997 р. [26] визначають режим поводження з техногенними родовищами в умовах надзвичайних ситуацій, а також встановлюють особливості використання земель, на яких розміщені техногенні родовища. Ряд стратегій у сфері забезпечення вимог екологічної безпеки, в тому числі і безпеки поводження з техногенними родовищами, визначено Законами України: «Про Основні засади (стратегію) державної екологічної політики України на період до 2020 року» від 21.12.2010 № 2818-УІ [27], «Про затвердження Загальнодержавної програми розвитку мінерально-сировинної бази України на період до 2030 року» від 21 квітня 2011 року [1].

Висновки. Таким чином, правове регулювання техногенних родовищ в Україні опосередковано та доволі фрагментарно врегульовано значною кількістю нормативно-правових актів, однак при цьому проведене дослідження не дозволило виділити єдиного законодавчого акту, який би встановив особливості адміністративно-правового режиму їх використання. Вбачається за доцільне на рівні окремого законодавчого акту визначити особливості використання техногенних родовищ корисних копалин, інших видів техногенних родовищ та утворень, що сприятиме подоланню екологічної кризи, яка поглиблюється в Україні, а також вирішить ряд проблем, пов’язаних із техногенним забрудненням земель та формуванням мінерально-сировинної бази України.

ЛІТЕРАТУРА

• 1. Про затвердження Загальнодержавної програми розвитку мінерально-сировинної бази України на період до 2030 року: Закон України від 21 квітня 2011 року // Відомості Верховної Ради України. 2011 р. № 44. Ст. 457.
• 2. Басай Р. М. Поняття техногенно забруднених земель в Україні / РМ. Басай // Правова система України: сучасний стан та актуальні проблеми [текст]: збірник матеріалів першої міжрегіональної науково-практичної конференції, (Івано-Франківськ, 4−5 травня 2012 року). Івано-Франківськ: Голіней О.М., 2012. С. 82−85.
• 3. Басай Р. М. Правовий режим техногенно забруднених земель: дис. … к.ю.н.: 12.00.06 / Р. М. Басай. Івано-Франківськ, 2013. 222 с.
• 4. Про правовий режим території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи: Закон України від 27 лютого 1991 року // Відомості Верховної Ради УРСР. 1991. № 16. Ст. 198.
• 5. Зербіно Д.Д., Гжегоцький М. Р Екологічні катастрофи у світі та в Україні / Д.Д. Зербіно, М. Р Гжегоцький. Львів: БаК, 2005. 280 с.
• 6. Сердюк С. М. Екологічна оцінка забруднення важкими металами урбанізованих територій Дніпропетровсько-Дніпродзержинської агломерації: автореф. дис. на здобуття наук. ступеня канд. біолог. Наук: спец. 03.00.16 «Екологія» / С. М. Сердюк. Дніпропетровськ, 2004. 20 с.
• 7. Конституція України від 28 червня 1996 року // Відомості Верховної Ради України. 1996. № 30. Ст. 141.
• 8. Земельний кодекс України від 25 жовтня 2001 року // Відомості Верховної Ради України. 2002. № 3−4. Ст. 27.
• 9. Кодекс України про надра: Закон України від 27.07.1994 // Відомості Верховної Ради України. 1994. № 36. Ст. 340.
• 10. Податковий кодекс України від 2 грудня 2010 року № 2755V (із змінами, внесеними згідно з Законами) // Відомості Верховної Ради України. 2011. № 13−17. Ст. 112.
• 11. Гірничий Закон України від 6 жовтня 1999 року // Відомості Верховної Ради України. 1999. № 50. Ст. 433.
• 12. Про охорону навколишнього природного середовища: закон України від 25 червня 1991 року № 1264-ХІІ // Відомості Верховної Ради України. 1991. № 41. Ст. 546
• 13. Про охорону земель: Закон України від 19 червня 2003 року // Верховної Ради України. 2003. № 39. Ст. 349.
• 14. Про державний контроль за використанням і охороною земель: закон України від 19 червня 2003 року // Відомості Верховної Ради України. 2003. № 39. Ст. 350.
• 15. Про зону надзвичайної екологічної ситуації: Закон України від 13 липня 2000 року // Відомості Верховної Ради України. 2000. № 42. Ст. 348.
• 16. Про захист населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру: Постанова Кабінету Міністрів України від 24 березня 2004 року № 368 // Офіційний Вісник України. 2004. № 12. Ст. 740.
• 17. Про відходи: Закон України від 05 березня 1998 року // Відомості Верховної Ради України. 1998. № 36−37. Ст. 242.
• 18. Про Загальнодержавну програму поводження з токсичними відходами: Закон України від 15 лютого 1999 року № 192 // Офіційний Вісник України. 1997. № 7. Ст. 1732.
• 19. Додаток ХХХ до глави 6 «Навколишнє природнє середовище» до розділу 5 «Економічне і галузеве співробітництво» до Угоди про асоціацію України з Європейським Союзом [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://www. kmu.gov.ua/docs/EA/Annexes_title_V/30_Annex.pdf.
• 20. Про відходи: проект Закону України від 10.03.2016 // [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://www.menr. gov.ua/normbaza/regulatory/554-proekty-rehuliatomykh-aktiv.
• 21. Про Стратегію сталого розвитку «Україна 2020»: Указ Президента України від 12 січня 2015 року № 5/2015 // Офіційний вісник Президента України. 2015. № 2. Ст. 154.
• 22. Про Основні напрями державної політики України у галузі охорони довкілля, використання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки: Постанова Верховної Ради України від 05 березня1998 № 188/98-ВР // Відомості Верховної Ради України. 1998. № 38. Ст. 248.
• 23. Про затвердження Положення про єдину державну систему цивільного захисту: Постанова Кабінету Міністрів

України від 9 січня 2014 року № 11 // Урядовий кур'єр. 2014. № 22.

• 24. Про затвердження Положення про організацію оповіщення і зв’язку у надзвичайних ситуаціях: Постанова Кабінету Міністрів України від 15 лютого 1999 року № 192 // Офіційний Вісник України. 1997. № 7
• 25. Про порядок фінансування робіт із запобігання і ліквідації надзвичайних ситуацій та їх наслідків: Постанова Кабінету Міністрів України від 4 лютого 1999 року № 140 // Офіційний Вісник України. 1999. № 5. Ст. 54.
• 26. Про затвердження Методики визначення розмірів шкоди, зумовленої забрудненням і засміченням земельних ресурсів через порушення природоохоронного законодавства: Наказ Наказом Міністерства охорони навколишнього природного середовища та ядерної безпеки України від 27 жовтня 1997 року № 171 (із змінами, внесеними згідно з Наказом) // Офіційний Вісник України. 1998. № 18. Ст. 109.
• 27. Про затвердження Методики визначення розмірів шкоди, зумовленої забрудненням і засміченням земельних ресурсів через порушення природоохоронного законодавства: Наказ Наказом Міністерства охорони навколишнього природного середовища та ядерної безпеки України від 27 жовтня 1997 року № 171 (із змінами, внесеними згідно з Наказом) // Офіційний Вісник України. 1998. № 18. Ст. 109.